最高行政法院(含改制前行政法院)101年度裁字第792號

最　高　行　政　法　院　裁　定

101年度裁字第792號

抗告人

何奕道

上列抗告人因與相對人教育部間有關教育事務事件，對於中華民國100年12月12日臺北高等行政法院100年度訴字第1669號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰

主文

理由

一、相對人之代表人於原審裁定後、抗告人提起抗告中已變更為蔣偉寧，業據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，合先敘明。

二、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。

三、緣抗告人於民國99年10月7日發現中華電視台（下稱華視）教育頻道所播放之空中進修學校「商用英文」（指導單位為教育部）教學節目，內容嚴重錯誤百出、老師英文程度低劣，遂立即向華視教學事業處查詢，得知主講老師係由國立臺北商業技術學院附設空中學院及國立臺中技術學院（下稱臺中技術學院）附設空中學院共同聘任，華視縱受各方指責亦莫可奈何。嗣抗告人於同年10月10日向臺中技術學院舉發並要求立即改正錯誤，惟校方置若罔聞；抗告人旋向相對人陳情，至今已近1年，相對人仍態度敷衍，一再以行政程序法就同一事件經予適當處理，並已明確答覆後得不予處理云云回復抗告人，然自始至終從未明確答覆。於此期間，謬誤英文節目仍繼續播出，學校既未改正錯誤，又欺瞞相對人已修改完畢並重新製播；相對人亦照單全收。監督學校係相對人權責所在，竟怠忽職責、便宜行事，抗告人只得向行政院提起訴願，經行政院訴願決定以：「訴願人請求教育部查處電視教學課程主講教師之聘任過程及教學內容之審查監督，僅係陳情性質，並非基於行政法令所賦予依法有請求行政機關作為之請求權，非屬人民依法申請之案件，自不得提起訴願」，因認抗告人之訴願，於法不合而為「訴願不受理」之決定，抗告人仍不服，遂提起行政訴訟。

四、原裁定以：依抗告人所列舉之請求權之依據，分別係師資培育法第4條第4項（按師資培育法查無抗告人所引條文內容）、憲法第162條、補習及進修教育法第18條第1項及第22條、教育基本法第2條、教師法第10條與第14條第1項第8款等規定，查各該規定，或係規定相對人或學校之職權行使；或係規定學校對教師之聘任、解聘、停聘事宜，並非賦予人民有公法上請求相對人為行政處分之權利，抗告人請求相對人作成行政處分，性質上僅是促使相對人發動職權，為單純建議或檢舉事項，促請相對人依職權為「行政行為」即抗告人所稱之「主管機關之監督權」，故相對人所為之答覆，並未因此發生任何法律效果，是以相對人之函復性質上僅屬行政機關之單純事實敘述或理由說明，並非行政處分。至於抗告人主張其得依行政訴訟法第9條規定起訴一節，惟查抗告人所提上開法律，亦無一般人民得提起公益訴訟之特別規定，從而抗告人提起本件課予義務訴訟，其起訴不備要件而為不合法，應予駁回。另抗告人所提本院51年判字106號、52年判字第269號判例，均已指明對非屬行政處分之通知或非抗告人之權利或利益已受損害之情形，不得對之提起行政爭訟；又55年判字第223號判例則係指「拒絕人民以陳情書請求相對人官署修改地價之通知，為消極之行政處分，可提起行政爭訟」，均係以行政機關之函復，屬於行政處分者為前提，本件相對人對抗告人所為之函復，非屬行政處分，則抗告人以所舉本院判例說明陳情與申請性質相同云云，亦不足為抗告人有利之認定。次查公務員違法失職應受懲戒者，依公務員懲戒法第19條規定，無論係由監察院審查後移送或由各院、部、會長官，地方最高行政長官或其他相當之主管長官，逕送公務員懲戒委員會審議者，其審議懲戒責任之機關為公務員懲戒委員會，並非行政法院審判之權限。至於發動懲戒，由監察院提出彈劾者，涉監察權之行使；由相關之長官逕送審議者，亦涉行政權之行使，基於五權分立制度，均非司法權之所及，自非行政法院審判之權限，若逕予起訴請求即非合法，且不能補正，應依行政訴訟法第107條第1項第1款裁定駁回之。本件經核抗告人請求「依公務員懲戒法規定懲戒違法失職人員」部分，並非合法，且不能補正，亦應併予裁定駁回之。

五、抗告意旨略謂：本件訴訟之提起，乃因臺中技術學院違法舞弊，任用無資格英文老師，而該管行政官署包庇枉法，應作為而不作為，損害抗告人權利及利益。至於抗告人主張依行政訴訟法第9條規定起訴一節，縱無關抗告人利益，仍可以本條規定起訴。然原裁定卻謂「無一般人民得提起公益訴訟之特別規定」，並無具體說明何種特別規定，人民才得以提起維護公益之行政訴訟，教育乃國力之根本，瞎胡教育，重傷國本，危害全體人民及國家未來主人，此維護之重大利益更為急迫，公務人員違法濫權，行政法院不能盡職為人民伸張正義，人民何其無助。次按抗告人請求依公務員懲戒法規定懲戒違法失職人員，然原裁定卻謂「基於五權分立制度，均非司法權之所及，自非行政法院審判之權限，若逕予起訴請求即非合法」，抗告人不諳法律語言，對憲法第77條、司法院釋字第396號解釋及原裁定之謂，頗感是非錯置等語。

六、本院查：

（一）按：

１、訴願法第1條第1項、第2條、第3條規定：「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法定期間內應作為而不作為，認為損害其權利或利益者，亦得提起訴願。（第2項）前項期間，法令未規定者，自機關受理申請之日起為二個月。」「（第1項）本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。（第2項）前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，亦為行政處分。有關公物之設定、變更、廢止或一般使用者，亦同。」行政程序法第92條亦規定：「（第1項）本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。（第2項）前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關行政處分之規定。有關公物之設定、變更、廢止或其一般使用者，亦同。」

２、本院51年判字第106號判例：「提起訴願，以有官署違法或不當之行政處分存在為其前提要件。所謂行政處分，則指官署對人民所為之單方行政行為而發生具體的法律上效果者而言，且以該項處分損害其本人之權利或利益者，始得對之提起訴願。若恐將來有損害之發生，而預行請求行政救濟，則非法之所許。本件被告官署之通知，係基於原告所陳法令上之疑義，表示其自己之見解以為解釋，顯不發生具體的法律上之效果，不能謂其為行政處分。縱如原告主張，製冰廠產品不合標準，同業競爭之結果，足使原告蒙受損失，亦係將來可能有損害之發生，非原告之權利或利益已受損害之情形，原告自不得預行請求救濟。依首開說明，其提起訴願，即非合法。」52年判字第269號判例：「提起訴願，以有官署違法或不當之行政處分存在，為其前提要件。所謂行政處分，則指官署對人民所為之單方行政行為而發生具體的法律上效果者而言，若非屬行政處分，自不得對之提起行政爭訟。本件被告官署原通知，純係根據台南市政府函送資料，將事實通知原告，顯不發生何種具體的法律上之效果，不能謂其為行政處分，原告自不得對之提起訴願。」55年判字第223號判例：「關於被告官署所為地價之公告，固不能認為對原告之行政處分，但原告以陳情書請求被告官署修改地價，被告官署據以拒絕其請求之通知，則不能不認係對原告所為之消極處分，當非不可提起行政爭訟。受理訴願官署自應就該項通知之是否合法適當，就實體上審查而為決定，方為正辦。乃訴願決定及再訴願決定，遽認為無行政處分之存在，而依程序上之理由，先後駁回原告之一再訴願，實有不合」（按：本判例之事實為：「原告及訴外人○○○等7人，均租用坐落○○市○○段○○段第二○一之六等號土地，建造房屋。實施都市平均地權條例在該地施行後，被告官署就該項土地公告地價，原告等認為被告官署所公告之地價過高，請求被告官署修改地價，為被告官署所拒絕，原告等7人乃提起訴願及再訴願，遞遭駁回，原告復提起行政訴訟」）。又「官署所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許。」本院亦著有62年裁字第41號判例可稽。

３、依據上開訴願法、行政程序法及本院判例意旨可知：

（１）提起訴願，以有行政處分存在為前提。所稱「行政處分」，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。如行政機關所為單純的事實敘述或理由說明，既不因該項敘述或說明而生法律效果，自非訴願法上之行政處分，人民對之即不得提起訴願。

（２）行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施之相對人，或有關公物之設定、變更、廢止或其一般使用者雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，該特定範圍之人民，亦得對之提起訴願。至所謂「公物」，係指直接供公的目的使用之物，並處於國家或其他行政主體所得支配者而言。

（３）前揭所謂「對外直接發生法律效果」，指行政機關所為公法上具體事件之決定或其他公權力措施之相對人或利害關係人，因行政機關之該公法上單方行政行為，而確認、設定、變更或消滅其公法上或私法上之權利義務者而言。

（二）次按，行政程序法第168條規定：「人民對於行政興革之建議、行政法令之查詢、行政違失之舉發或行政上權益之維護，得向主管機關陳情。」第171條、第173條規定：「（第1項）受理機關認為人民之陳情有理由者，應採取適當之措施；認為無理由者，應通知陳情人，並說明其意旨。（第2項）受理機關認為陳情之重要內容不明確或有疑義者，得通知陳情人補陳之。」「人民陳情案有下列情形之一者，得不予處理︰無具體之內容或未具真實姓名或住址者。同一事由，經予適當處理，並已明確答覆後，而仍一再陳情者。非主管陳情內容之機關，接獲陳情人以同一事由分向各機關陳情者。」準此：

１、人民對於行政事項之興革建議、法令查詢、舉發違失或維護其權益，皆可向主管機關「陳情」。

２、受理機關認為人民之陳情有理由者，應採取適當之措施；認為無理由者，應通知陳情人，並說明其意旨。倘人民之陳情應向其他機關為之者，受理機關應告知陳情人；若認為適當時，應即移送其他機關處理，並通知陳情人。

３、人民之陳情如因：無具體之內容；或同一事由，受理機關已予適當處理並明確答覆後，而仍一再陳情；或非主管陳情內容之機關，接獲陳情人以同一事由分向各機關陳情等之情形，得不予處理。

（三）再按：

１、行政訴訟法第5條規定：「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」是提起課予義務訴訟，須以有「依法申請之案件」存在為要件，所謂「依法申請」，係指人民依據個別法令（含法律、法規命令及自治規章）之規定，有向該管行政機關請求就某一特定具體之事件，作成行政處分或應為特定內容行政處分之權利者而言。易言之，上開課予義務訴訟，必人民有請求行政機關作成授益行政處分之法令上依據，始為相當；倘法令僅規定行政機關之職權行使，並未賦予人民有公法上請求行政機關為行政處分或應為特定內容行政處分之權利者，則人民之請求，乃在促使行政機關發動職權，而屬建議、舉發之陳情性質，此時受理陳情之中央或地方機關所為之函復，僅屬行政機關就該陳情事件所為單純的事實敘述及理由之說明，並不因該項敘述或說明而生法律效果，並非行政處分，人民對之即不得提起課予義務訴訟。

２、行政訴訟法第9條規定：「人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴訟。但以法律有特別規定者為限。」其立法理由載明：「依傳統『訴訟利益』之理論，須就與自己權利或法律上利益有直接關係之事項，始得提起訴訟，但情況較為特殊之公法爭議事件，為維護公益，應許與自己權利及法律上利益無直接關系之人民，得就行政機關之違法行為提起行政訴訟，『惟此種訴訟究屬例外，不宜過度擴張，須以法律有特別規定者為限始得為之』。爰仿日本行政事件訴訟法第5條及第42條有關民眾訴訟之規定，增設本條，以維公益。本條係前瞻性之立法，使立法機關得於適當時期制定法律，准許人民提起維護公益之訴訟，例如日本之選舉訴訟、住民訴訟等民眾訴訟是。人民須為維護公益始得『依法律規定』提起本條訴訟，亦即本條係著重於公益之積極作用，與本法其他側重於公益消極作用之法條有異，至於是否合乎公益，應由行政法院認定之。」準此可知，人民提起上開「維護公益訴訟」，以其所援引指摘行政機關「違法行為」之該「法律」有特別規定人民得依據該法律提起「維護公益訴訟」者為限甚明。

３、中華民國憲法第77條規定：「司法院為國家最高司法機關，掌理民事、刑事、行政訴訟之審判及公務員之懲戒。」公務員懲戒委員會組織法第1條規定：「公務員懲戒委員會掌理全國公務員之懲戒。」行政法院組織法第1條規定：「行政法院掌理行政訴訟審判事務。」公務員懲戒法第1條、第2條規定：「公務員非依本法不受懲戒．．．。」「公務員有下列各款情事之一者，應受懲戒：違法。廢弛職務或其他失職行為。」第19條規定：「（第1項）各院、部、會長官，地方最高行政長官或其他相當之主管長官，認為所屬公務員有第二條所定情事者，應備文聲敘事由，連同證據送請監察院審查。但對於所屬九職等或相當於九職等以下之公務員，得逕送公務員懲戒委員會審議。（第2項）依前項但書規定逕送審議者，應提出移送書，記載被付懲戒人之姓名、職級、違法或失職之事實及證據，連同有關卷證，一併移送，並應按被付懲戒人之人數，檢附移送書之繕本。」故公務員懲戒委員會及行政法院雖同屬司法院下所設機關，惟各有所掌-即公務員懲戒委員會掌理全國公務員之懲戒、行政法院掌理行政訴訟之審判事務。至公務員如涉有違法、廢弛職務或其他失職行為之應受懲戒事由，應否移送監察院審查或逕送公務員懲戒委員會審議，則屬該公務員所屬各院、部、會長官、地方最高行政長官或其他相當之主管長官之權責，均非行政法院審判之事項亦明。

（四）末按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：訴訟事件不屬行政訴訟審判之權限者。．．．。．．．起訴不合程式或不備其他要件者。」為行政訴訟法第107條第1項第1款、第10款所明定。

（五）本件抗告人係以臺中技術學院附設空中學院商用英文㈠及㈡電視教學，錯誤百出，品質低劣，經其建議後，仍未修正或重新錄製，主講教師陳君、林君及劉君，有無具英文教師資格，一再致相對人部長信箱，陳請查處聘任教師過程及教學內容之審查監督，以維學生受教權等情。經相對人分別以99年10月19日臺技（二）字第0990918604號、100年3月14日臺技（三）字第1000904444號及100年3月30日臺技（三）字第1000905722號部長信件答復相對人，表示若有不法或不妥情事，將函請學校改善。嗣抗告人認臺中技術學院附設空中學院仍未修正課程內容，於100年4月14日請相對人善盡督導之責。相對人以100年5月19日臺技（四）字第1000076755號函復抗告人，告知其向臺中技術學院空中學院查復之處理結果後，抗告人以臺北技術學院附設空中學院及臺中技術學院附設空中學院任用未具英文專業資格之陳姓、林姓及廖姓人士擔任電視教學系爭課程講師為由，於100年4月23日提出檢舉。經相對人以100年6月14日臺學審字第1000094999號函復抗告人，抗告人對相對人上開99年10月19日、100年3月14日、100年3月30日、100年5月19日、100年6月14日復函不服，認相對人未善盡督導之責，有應作為而不作為之情事，經訴願決定以前揭理由為「訴願不受理」之決定後，遂依行政訴訟法第5條及第9條規定，提起行政訴訟。原裁定以：抗告人上開所為係基於其關心系爭課程內容，並認該空中學院播出內容或有諸多錯誤之處，而向相對人提出陳情或檢舉，請相對人基於教育主管機關地位行使監督權，惟依抗告人所列舉之請求權依據（即前揭抗告人所列憲法及師資培育法等），或係規定相對人或學校之職權行使；或係規定學校對教師之聘任、解聘、停聘事宜，並非賦予人民有公法上請求相對人為行政處分之權利，抗告人請求相對人作成行政處分，性質上僅是促使相對人發動職權，為單純建議或檢舉事項，促請相對人依職權為「行政行為」即抗告人所稱之「主管機關之監督權」，相對人所為之答覆，並未因此發生任何法律效果，該函復性質上僅屬行政機關之單純事實敘述或理由說明，並非行政處分。至抗告人主張其得依行政訴訟法第9條規定起訴一節，因抗告人所提上開師資培育法等法律，亦無一般人民得提起公益訴訟之特別規定，是抗告人提起本件課予義務訴訟，其起訴不備要件而為不合法。另抗告人所提本院51年判字第106號、52年判字第269號及55年判字第223號判例意旨，均係以行政機關之函復，屬於行政處分者為前提，抗告人以該等判例說明陳情與申請性質相同云云，亦不足為抗告人有利之認定。再公務員違法失職應受懲戒者，其審議懲戒之權責為公務員懲戒委員會；至於由監察院提出彈劾或由相關長官依公務員懲戒法第19條規定逕送公務員懲戒委員會審議之發動懲戒，均非行政法院審判之權限，若逕予起訴請求，即非合法，且不能補正，應依行政訴訟法第107條第1項第1款規定裁定駁回等語，為其論據。揆諸上揭規定及說明，核無違誤。原裁定理由中記載：「至於發動懲戒，由監察院提出彈劾者，涉監察權之行使；由相關之長官逕送審議者，亦涉行政權之行使，『基於五權分立制度，均非司法權之所及』，自非行政法院審判之權限」，其中所謂「基於五權分立制度，均非司法權之所及」，用語縱非妥切，惟就該段理由整體觀察，其結論並無不合。從而，本件抗告難認有理由，應予駁回。

七、據上論結，本件抗告為無理由，依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

最高行政法院第四庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異