最高行政法院(含改制前行政法院)103年度判字第239號

最　高　行　政　法　院　判　決

103年度判字第239號

上訴人

中化裕民健康事業股份有限公司

代表人

王勳聖

訴訟代理人

周延鵬 律師

訴訟代理人

徐嘉男 律師

被上訴人

法務部

代表人

羅瑩雪

訴訟代理人

李易臻

上列當事人間公職人員利益衝突迴避法事件，上訴人對於中華民國100年1月20日臺北高等行政法院99年度訴字第1718號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、本件行政訴訟上訴後，被上訴人代表人由曾勇夫變更為羅瑩雪，玆經繼任者於民國102年10月23日具狀承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、緣被上訴人以馬英九自87年12月起迄95年12月止擔任臺北市市長，為公職人員利益衝突迴避法（下稱利益衝突迴避法）第2條所定之公職人員。其姊馬以南為馬英九二親等親屬，自93年2月間起擔任上訴人之董事，是上訴人為利益衝突迴避法第3條第4款規定之關係人，自不得與受馬英九監督之臺北市立聯合醫院（下稱聯合醫院）為買賣之交易行為，竟於94年3月間起至95年12月間止，標得聯合醫院採購案件，結算金額共計新臺幣（下同）92,131,126元，違反利益衝突迴避法第9條規定，因依同法第15條規定，以98年2月2日法利益罰字第0981100938號處分書（下稱第1次處分）處上訴人罰鍰92,131,126元。上訴人不服，提起訴願，經訴願決定撤銷第1次處分，責由被上訴人於2個月內另為適法之處分。被上訴人乃以上訴人自94年4月26日起至95年10月3日止，標得聯合醫院採購案件後，與該醫院為買賣之交易行為，結算金額共計58,365,935元，另以98年10月26日法利益罰字第0981113383號處分書（下稱原處分）處上訴人罰鍰58,365,935元，並應自處分書送達後30日內繳納，逾期未繳納罰鍰者，依行政執行法第11條第1項規定，移送強制執行。上訴人不服，提起訴願遭駁回，循序提起行政訴訟，復經原判決駁回，遂提起本件上訴。

三、上訴人起訴主張略以：㈠、聯合醫院辦理政府採購事項，依政府採購法第9條規定，監督機關為公共工程委員會（下稱工程會）及上一級機關臺北市政府衛生局，而臺北市市長係臺北市政府之首長，在機關組織層級上是聯合醫院之上上級機關，對其採購作業，並無任何監督或介入權限。原處分援引位階較低且與規範採購業務無關之臺北市政府組織自治條例、臺北市政府衛生局組織規程、聯合醫院組織規程等作為處分之依據，認定臺北市市長對聯合醫院辦理採購作業具有監督權責，顯係違法。㈡、利益衝突迴避法第3條第4款所稱之董事係指自然人董事，法人董事或法人監察人所指派之代表，其身分僅係法人的手足，營利事業之利益係歸屬法人而非受指派無自主權限之個人。馬以南係由中國化學製藥股份有限公司（下稱中化製藥公司）指派，擔任上訴人之法人董事代表，上訴人自非利益衝突迴避法第3條第4款所定之關係人，不生利益衝突迴避法第5條規定之利益衝突可言。被上訴人未依公司法區分自然人董事與法人董事，復忽略利益衝突迴避法第5條之規定，僅以同法第9條之形式要件作為認事用法之依據，以利益衝突迴避法應優先政府採購法適用為由，而為原處分，顯然違法。㈢、又上訴人參與聯合醫院依政府採購法辦理之採購，主觀上係信任並依照廠商聲明書所載政府採購法第15條關係人利益衝突迴避範圍之規定；其中並無關於利益衝突迴避法第3條、第9條、第15條規定之記載，是無任何利益衝突之主觀故意，且有值得保護之信賴。縱認上訴人不能阻卻故意，亦屬欠缺違法性認識且確實係有不可避免的正當事由所致，而無可責難之處，依行政罰法第8條之規定，應得免罰。㈣、政府採購法為「政府機關辦理採購」之特別法，利益衝突迴避法僅限於「公職人員利益衝突之迴避」始有優先效力，當兩法律就「非公職人員」所為之規範發生競合時，應優先適用政府採購法。㈤、原處分所據支付憑證電子檔、電腦連線存帳、黏貼憑證、發票彼此間，幾乎都有不一致情況，且支付憑證電子檔及台北富邦銀行匯出明細表，均屬次級資料，並非藥品採購交易之直接證明。被上訴人所據各資料間，明顯存有互不一致或資料欠缺之情形，被上訴人徒以支付憑證電子檔為據，未能提出與其認定藥品採購交易有無及金額一致相符之原始憑證等證據資料，顯未盡舉證責任等語，爰求為判決訴願決定及原處分均撤銷。

四、被上訴人則以：㈠、利益衝突迴避法第9條所稱「受其監督之機關」，係指受該公職人員監督之機關而言，故只要依法係屬該公職人員職權所及監督之機關，即為本法所稱「受其監督之機關」，直接監督或間接監督均屬之。上訴人係因違反不得與受公職人員監督之機關為買賣、承攬等交易行為義務受罰，尚與公職人員執行職務應予利益迴避之情況有間。。至利益衝突迴避法第5條係就「利益衝突」一詞所為定義，要與第9條之規範要件無涉。㈡、依利益衝突迴避法第3條第4款之文義解釋，並未將由法人遴派代表擔任所投資營利事業之負責人、董事、監察人或經理人排除適用。又成立利益衝突迴避法之責任要件，係指知悉「構成公職人員利益衝突迴避法處罰或迴避義務之基礎事實」而言，並非「利益衝突迴避法之處罰規定」本身。且法律經總統公布施行後，人民即有遵守義務，而不得以不知法律免責。㈢、政府採購法與利益衝突迴避法之立法目的及規範意旨不同，自無依循政府採購法規定即得排除利益衝突迴避法適用之法理。依利益衝突迴避法第1條第2項規定，利益衝突迴避法應屬關於公職人員利益衝突迴避之基本規範，政府採購法既未規範廠商向受公職人員監督機關之採購行為，自應適用利益衝突迴避法規定裁處，尚無違背法律明確性原則及信賴保護原則。再系爭交易金額係依據臺北市政府財政局製作之支付電子憑證電子檔及台北富邦銀行出具之匯款交易明細表計算，該二項資料顯示支出及收入金額互核一致等語，資為抗辯，並求為判決駁回上訴人之訴。

五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：㈠、馬英九自87年12月間起至95年12月25日止，為臺北市第2屆、第3屆市長，其姊馬以南於93年1月2日至95年10月15日間擔任上訴人之董事，上訴人屬利益衝突迴避法所稱關係人。其自94年4月26日起至95年10月3日止，向聯合醫院標得藥品採購契約，聯合醫院因履約而陸續支付上訴人之交易金額計58,365,935元，依利益衝突迴避法第9條規定之文義解釋及其立法原意、臺北市政府組織自治條例第3條、臺北市政府衛生局組織規程第2條、臺北市立聯合醫院組織規程第3條等規定及臺北市政府派免令，臺北市市長為臺北市政府最高行政首長，綜理市政，既得依職權監督臺北市政府衛生局，而臺北市政府衛生局復得監督聯合醫院，臺北市立聯合醫院科室以上主管亦由臺北市市長派免，則聯合醫院自屬臺北市市長得以間接監督之機關，臺北市市長對聯合醫院具有實質影響力。上訴人訴稱系爭藥品採購案係由聯合醫院自行辦理，基於分層授權負責機制，非受臺北市市長監督之機關云云，自不足採。㈡、利益衝突迴避法第1條第2項已明定，公職人員利益衝突之迴避，除其他法律另有嚴格規定者外，適用本法之規定。又利益衝突迴避法於89年7月12日即經總統公布施行，距系爭交易行為之始已近5年，且自94年5月4日起聯合醫院另函頒藥品採購投標須知，其中第27點第11款即有廠商為利益衝突迴避法所稱關係人者，除招標文件另有規定者外，不得參加投標之規定。依利益衝突迴避法第3條第4款規定，馬以南既係擔任上訴人之董事，無論係以自然人或法人代表之身分出任，均無據此排除利益衝突迴避法之適用。而成立利益衝突迴避法之責任要件，係指知悉構成該法處罰或迴避義務之基礎事實，並非該法之處罰規定。上訴人於上開投標時，自難推諉不知。上訴人既屬利益衝突迴避法所稱關係人，其與受公職人員監督之機關為買賣之交易行為，即違反利益衝突迴避法第9條規定，被上訴人依同法第15條規定，酌情處上訴人交易行為金額1倍之罰鍰58,365,935元，揆諸前揭規定，自無不合；尚無援引行政罰法第8條規定減輕或免責餘地。且法律經總統公布施行後，人民即有遵守義務，不得以不知法律而免除責任，上訴人訴稱其欠缺違法之故意，應免除受裁罰之責，亦無足採。㈢、又上訴人係因違反不得與受公職人員監督之機關為買賣、承攬等交易行為之義務受罰，尚與公職人員執行職務應予利益迴避之情況相左。至利益衝突迴避法第5條規定，係就利益衝突一詞定義，與同法第9條規範要件無涉。亦即利益衝突迴避法第9條僅關係人欲與公職人員服務之機關，或受公職人員監督之機關為特定交易行為，而有利益衝突之虞，即為該法所不許；非必有產生公職人員利用職務之便，直接或間接使本人或其關係人獲取利益之結果，方有適用。因此，上訴人主張利益衝突迴避法第9條所稱監督，限於對下級機關得行使下命、核決、撤銷等職權並拘束下級機關，且對其職權之行使負責者始足當之云云，純為其個人主觀見解，與利益衝突迴避法之立法旨趣及其規範目的不合。另上訴人主張藥品採購執行職務者為醫療院所辦理採購之人員，臺北市市長並無執行該職務之權限與機會，無直接或間接使上訴人獲取利益之情形云云，亦屬其對法律之誤解。㈣、依利益衝突迴避法第1條第2項規定，可知利益衝突迴避法係關於公職人員利益衝突迴避之基本規範，又政府採購法除就廠商向受公職人員監督機關之採購行為，並未加以規範，而利益衝突迴避法既有違反前開迴避義務之裁罰規定，兩相比較，利益衝突迴避法較政府採購法更為嚴格，自應適用利益衝突迴避法之規定為裁處。此部分亦無違背法律明確性原則，上訴人主張政府採購法與利益衝突迴避法發生競合時，應優先適用政府採購法云云，委無足採。㈤、原處分關於交易金額之認定，係依據臺北市政府財政局製作之支付電子憑證電子檔及台北富邦銀行出具之匯款交易明細表計算，前開二項資料顯示支出及收入金額互核一致；自94年4月26日至95年10月3日間之支出與匯出金額分別加總，均為58,365,935元，故認定交易金額為此金額。且上開支付電子憑證電子檔及台北富邦銀行出具之匯款交易明細表所顯示金額，上訴人始終未能舉出任何反證有非屬藥品採購之款項。而上訴人於94、95年間，確有向聯合醫院標得藥品採購案，並簽訂藥品採購契約書，上訴人所稱交易金額之認定，僅得依原始憑證為唯一之證明方法云云，並不足採。再者臺北市政府財政局98年9月29日北市財支字第09832841000號函（下稱北市府98年9月29日函）及同年10月2日北市財支字第09832914900號（下稱北市府98年10月2日函），已針對前開支付憑證電子檔之製作過程提出說明，據以確認該支付憑證電子檔所載各筆數額，確為實際支付上訴人採購藥品之交易金額，補強證明支付憑證電子檔內容之真實性及可信性。另參照台北富邦銀行公庫部98年10月2日公字第098210B0526號函暨所附匯出明細表、聯合醫院分開電腦連線存帳市庫支票清單、粘貼憑證用紙、上訴人開立之統一發票等證物，互為勾稽，結算而得上訴人實際之交易金額，自堪認為真實等語，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人在原審之訴。

六、上訴意旨略謂：㈠、政府採購法為機關辦理採購之特別法。政府採購法與利益衝突迴避法就「政府採購事務」，且關於「非公職人員」之關係人所為規範發生競合時，應優先適用政府採購法。依政府採購法第9條規定，僅中央主管機關工程會與上一級機關始有監督權責，而聯合醫院之上一級機關乃臺北市衛生局，故臺北市市長依法並無監督聯合醫院藥品採購之權限；至臺北市市長得派免聯合醫院科室以上主管，並不等同於其對「藥品採購事務」有介入監督之權限，本件並無利益衝突迴避法第9條規定之適用，且無利益衝突情況存在，馬以南亦僅係上訴人法人董事指派之代表。又聯合醫院94年5月起函頒藥品採購投標須知第27點第11款雖增列有利益衝突迴避法關係人之規定，惟長達20頁，難期信賴投標廠商聲明書之上訴人得發現，其欠缺違法性認識。再簽署藥品採購契約，並不當然有藥品採購交易，被上訴人負有舉證證明上訴人藥品採購交易及其金額之義務；原處分所據電腦連線存帳、黏貼憑證用紙及統一發票等資料，彼此間形式明顯不符，各別加總金額亦不同，上訴人因要求被上訴人應提出相互一致之各式原始憑證，原審未予調查審究，有違行政訴訟法第189條規定。原判決就上訴人於原審所為上開主張未說明不採之理由；又自行創設「實質影響力」之概念，充為認定臺北市市長就系爭採購案件有監督權限之理由；復就利益衝突迴避法第9條之解釋，違反政府採購法及合憲性法律解釋之要求，顯有判決不備理由及不適用法規、適用法律不當之違法。㈡、又北市府98年9月29日、98年10月2日函僅在說明臺北市政府財政局之付款流程，原判決逕以確認被上訴人提出之支付憑證電子檔所載各筆數額，乃實際支付上訴人採購藥品之交易金額云云，有違證據法則。而在被上訴人所提之各項憑證相互間有不一致之情形，原判決未責被上訴人盡其舉證責任，亦有違行政程序法第36條、第43條規定暨證據法則。㈢、被上訴人裁罰時間區係自94年4月開始，所據94年4月發票即有66筆，而聯合醫院係於94年5月始函頒藥品採購投標須知，顯見上訴人自始即欠缺主觀故意及違法性。原判決認上訴人不得推諉不知上開規定，主張減輕或免責，實有判決理由矛盾之違法等語。

七、本院查：

㈠、按「公職人員利益衝突之迴避，除其他法律另有嚴格規定者外，適用本法之規定。」、「本法所稱公職人員，指公職人員財產申報法第2條第1項所定之人員。」、「本法所定公職人員之關係人，其範圍如下：一、公職人員之配偶或共同生活之家屬。二、公職人員之二親等以內親屬。…四、公職人員、第1款及第2款所列人員擔任負責人、董事、監察人或經理人之營利事業。」、「公職人員或其關係人，不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為。」、「違反第9條規定者，處該交易行為金額1倍至3倍之罰鍰。」利益衝突迴避法第1條第2項、第2條、第3條、第9條、第15條定有明文。考其立法意旨乃鑑於公職人員、其親屬或其他關係人，與公職人員服務或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為，易衍生不公平競爭、不當利益輸送之弊端，為促進廉能政治、端正政治風氣，防範公職人員及其關係人憑恃公職人員在政府機關任職所擁有之職權或影響力，取得較一般人更為優越或不公平之機會或條件，而與政府機關進行交易，是於利益衝突迴避法第15條規定，違反同法第9條禁止公職人員及其關係人為上開交易行為規定者，應裁處違規交易行為金額1倍至3倍之罰鍰，以確保該禁止規範之事項能獲得落實，從而杜絕公職人員及其關係人有上述不當利益輸送或造成利益衝突之機會。又「左列公職人員，應依本法申報財產：一、……八、依法選舉產生之鄉（鎮、市）級以上政府機關首長。」乃行為時公職人員財產申報法第2條第1項第8款所明定。準此，依法選舉產生之鄉（鎮、市）級以上政府機關首長（含直轄市市長），其二親等以內親屬擔任負責人、董事、監察人或經理人之營利事業，係屬利益衝突迴避法所稱之公職人員關係人，不得與該公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為；違反者，乃得處該交易行為金額1倍至3倍之罰鍰。至司法院釋字第716號解釋雖認利益衝突迴避法第15條規定可能造成顯然過苛處罰之情形，未設適當之調整機制，其處罰已逾越必要之程度，不符憲法第23條之比例原則，與憲法第15條保障人民財產權之意旨有違；惟該解釋於解釋文併揭示應於解釋公布之日（即102年12月27日）起至遲於屆滿1年時失其效力；則在該解釋所定1年期限屆滿前，利益衝突迴避法第15條仍屬有效，先此敍明。

㈡、次按「政府或法人股東1人所組織之股份有限公司…該公司之股東會職權由董事會行使，不適用本法有關股東會之規定。前項公司之董事、監察人，由政府或法人股東指派。」、「（第1項）公司董事會，設置董事不得少於3人，由股東會就有行為能力之人選任之。…（第4項）公司與董事間之關係，除本法另有規定外，依民法關於委任之規定。」、「董事會執行業務，應依照法令章程及股東會之決議。董事會之決議，違反前項規定，致公司受損害時，參與決議之董事，對於公司負賠償之責；但經表示異議之董事，有紀錄或書面聲明可證者，免其責任。」公司法第128條之1規定、第192條第1項、第4項、第193條著有規定。基此，法人股東1人所組織之股份有限公司，其董事係由法人股東逕行指派，受該法人股東指派之董事與股份有限公司間成立委任關係，該受指派之董事與股份有限公司間之權利義務關係，與由股東會選任之一般董事，並無不同。觀諸原處分卷附上訴人公司登記資料，中化製藥公司乃上訴人唯一股東。從而，原判決以馬英九自87年12月間起至95年12月25日止，為臺北市第2屆、第3屆市長，其姊馬以南於93年1月2日至95年10月15日間擔任上訴人之董事，上訴人為利益衝突迴避法所稱關係人，其自94年4月26日起至95年10月3日止，向聯合醫院標得藥品採購契約，為買賣之交易行為，違反利益衝突迴避法第9條規定，而認被上訴人依同法第15條規定，酌情處上訴人交易行為金額1倍之罰鍰有據，固非無見。

㈢、惟依行政訴訟法第133條規定，行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據。且依同法第125條、第189條規定，行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束，並應行使闡明權，使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論，及令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將得心證之理由，記明於判決。又依同法第209條第3項規定，判決書理由項下，應記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見。故行政法院對有利於當事人之事實或證據，如果有應調查而未予調查之情形，或不予調查或採納，卻未說明其理由者，即構成判決不備理由之違法。查上訴人於99年10月19日在原審所提出準備㈠狀，即以被上訴人提出之臺北市政府財政局所提供支付憑證電子檔、臺北市立醫院分開「電連存帳或支票存帳」清單（下稱北市醫存帳清單）、黏貼憑證用紙與上訴人開立之統一發票，其上所載總金額互不相符，何以被上訴人得據上述各不相符之資料勾稽、結算得出系爭交易金額，而指摘原處分有認定事實不依證據之違法（見原審卷二第21頁）。嗣經兩造於原審會同核對帳證後，上訴人並於99年11月12日提出準備㈡狀謂原審卷所附有關上訴人之支付憑證電子檔註記缺漏畫螢光部分，經被上訴人自認確無北市醫院存帳清單、黏貼憑證用紙或統一發票可供佐證，上訴人且以94年10月21日製單之北市醫存帳清單所載金額與後附之黏貼憑證用紙暨統一發票上之金額不同，及94年10月18、30日製單之北市醫存帳清單所載金額亦與所附統一發票金額不符等為例（詳見原審卷二第129頁兩造會商之意見紀錄表及原證29）；繼於99年12月7日所提準備㈢狀列表整理被上訴人所提資料有欠缺統一發票或其他憑證資料、資料難以辨識、或統一發票金額與其他資料不符等各項缺失，而主張不能遽以支付憑證電子檔作為認定有藥品採購交易及其金額之依據。被上訴人於原審之訴訟代理人並於原審99年12月8日準備程序期日陳明：對於上訴人主張除支付憑證電子檔外，欠缺其他憑證資料部分不爭執；至上訴人主張難以辨識部分可能係影印之問題，而發票金額與其他資料不符部分，乃聯合醫院會計做帳問題等語在卷（詳見原審卷二第163頁準備程序期日筆錄）。原審未就上訴人上開質疑進一步調查釐清是否果如被上訴人訴訟代理人所言，並說明何以不採上訴人前開主張之理由，即遽為不利上訴人之認定，揆之上開規定及說明，判決理由尚嫌不備。

㈣、綜上所述，原判決就上述疑點既未予調查釐清，且其情形影響本案判決結果，故上訴人據此指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由；又本件事證尚有未明，而有由原審法院再予調查釐清之必要，爰將原判決廢棄，發回原審法院詳為調查審認，更為適法之裁判。

八、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

最高行政法院第三庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異