最高行政法院(含改制前行政法院)104年度裁字第1993號

最　高　行　政　法　院　裁　定

104年度裁字第1993號

抗告人

林佳勳

上列抗告人因與相對人財政部國有財產署北區分署等間國有財產法事件，對於中華民國104年9月30日臺北高等行政法院104年度訴字第1157號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰

主文

理由

一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。

二、緣抗告人於民國104年2月10日向相對人財政部國有財產署北區分署花蓮辦事處（下稱北區分署花蓮辦事處）申請承租坐落臺灣省花蓮縣玉里鎮○○段1、2、3、4、5、7、9、10、11、12、13、14、16、70、71地號15筆國有土地（下稱系爭土地），經相對人北區分署花蓮辦事處審核結果，以104年3月31日台財產北花三字第10442011440號函（下稱系爭函文）復抗告人略以「．．．台端申請承租花蓮縣玉里鎮○○段○○號等15筆國有土地作土石堆置、儲運及加工等興辦事業使用乙案，因屬依法令規定不得出租之不動產，註銷申租案（編號104EA0000000號）．．．」等語，抗告人不服，提起訴願，遭決定不受理，遂提起行政訴訟，經原審法院裁定移送臺灣花蓮地方法院管轄後，提起抗告。

三、原裁定以：㈠依本院58年判字第270號、59年判字第196號判例、104年6月份第1次庭長法官聯席會議決議、司法院釋字第448號解釋意旨，抗告人申請承租系爭土地，經相對人以系爭函文否准抗告人之申租案，揆諸前揭實務見解及說明，可知相對人乃係基於私法關係所為拒絕出租之意思表示，並非基於公法關係以官署地位向抗告人所為之行政處分，核屬行政機關代表國庫出租公有財產之私法關係所生之爭執，其性質應為私權爭執之民事事件，而非公法上爭議事件，自應依民事訴訟程序向普通法院民事庭請求救濟。㈡至司法院釋字第695號解釋係針對各林管處對於人民依據「國有林地濫墾地補辦清理作業要點」申請訂立租地契約，未為准許之決定所生之爭訟而為之解釋，依其解釋理由書意旨，林區管理處在決定是否與人民訂定租地契約，除依據上述要點外，尚須考量林地永續經營及國土保安長遠利益，係屬政府在公權力之下進行清理濫墾政策之一環，具有高度公益性質，故其准駁具有公法性質而屬行政處分，核與本件僅係機關代表國庫出租國有非公用財產，係處於與私人相當法律地位，從事私法之行為所生爭議有別，尚難比附援引。㈢綜上，本件因相對人否准抗告人申租系爭土地所生爭議，屬行政機關因國庫行為而與人民發生私權關係之爭執，為民事訴訟私法爭議範圍，抗告人自應向普通法院訴請裁判，行政法院並無審判權。又因相對人財政部國有財產署北區分署（下稱北區分署）、相對人北區分署花蓮辦事處，其住所不在一法院管轄區域內，爰依民事訴訟法第20條但書規定，移由共同管轄法院即不動產所在地法院臺灣花蓮地方法院管轄等語。

四、抗告意旨略謂：依原審法院101年度訴字第499號判決、本院101年度裁字第2218號裁定意旨、行政程序法第92條第1項、國有財產法第42條、國有非公用不動產出租管理辦法第17條規定、財政部100年4月12日財產管字第10040007940號、法務部99年1月8日法律字第0980049692號函意旨，相對人就本件公法上具體申租系爭土地事件所為註銷申租案之決定，為對外直接發生法律效果之單方行政行為，係屬行政處分，而非國庫行為，具有公法性質，依法應提起行政爭訟以為救濟。原裁定認系爭國有土地申租所生之爭議，為相對人與抗告人間國庫行政行為之私權爭執，屬民事訴訟範疇，依法應向普通法院訴請裁判，顯有違誤等語。

五、本院查：

（一）按「司法院為國家最高司法機關，掌理民事、刑事、行政訴訟之審判及公務員之懲戒」，中華民國憲法第77條規定甚明，可知民事與行政訴訟之審判有別，不容混淆。而我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。除法律別有規定外，關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判；因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判之（司法院釋字第448號、第466號解釋參照）。前開釋字第448號解釋理由書並闡釋：「司法院為國家最高司法機關，掌理民事、刑事、行政訴訟之審判及公務員之懲戒，憲法第77條定有明文，可知民事與行政訴訟之審判有別。又依憲法第16條人民固有訴訟之權，惟訴訟應由如何之法院受理及進行，應由法律定之，業經本院釋字第297號解釋在案。我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，行政訴訟與民事訴訟分由不同性質之行政法院及普通法院審理。關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判，各有所司，不容混淆。行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。（改制前）行政法院58年判字第270號判例謂：『行政機關代表國庫處分官產，係私法上契約行為，人民對此有所爭執，無論主張租用抑或主張應由其優先承購，均應提起民事訴訟以求解決，不得藉行政爭訟程序，請求救濟』；又同院61年裁字第159號判例謂：『查行政官署依臺灣省公有耕地放租辦法，將公地放租與人民，雖係基於公法為國家處理公務，但其與人民間就該公有土地所發生之租賃關係，仍屬私法上之契約關係，如被告官署因查明原告未自任耕作，經以通知撤銷原告承租權，解除原租賃契約，即係基於私法關係以出租人之地位向原告所為之意思表示，並非基於公法關係以官署地位向原告所為之行政處分，不得循行政爭訟程序以求救濟』，均旨在說明行政機關代表國庫出售或出租公有財產所發生之爭議，應由普通法院審判，符合現行法律劃分審判權之規定，無損於人民訴訟權之行使，與憲法並無牴觸」等語甚詳。

（二）次按，行政訴訟法（下稱本法）第2條規定：「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」第12條之2規定：「（第1項）行政法院認其有受理訴訟權限而為裁判經確定者，其他法院受該裁判之羈束。（第2項）行政法院認其無受理訴訟權限者，應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。數法院有管轄權而原告有指定者，移送至指定之法院。（第3項）移送之裁定確定時，受移送之法院認其亦無受理訴訟權限者，應以裁定停止訴訟程序，並聲請司法院大法官解釋。（第4項）受移送之法院經司法院大法官解釋無受理訴訟權限者，應再行移送至有受理訴訟權限之法院。（第5項）當事人就行政法院有無受理訴訟權限有爭執者，行政法院應先為裁定。（第6項）前項裁定，得為抗告。（第7項）行政法院為第二項及第五項之裁定前，應先徵詢當事人之意見。」本條立法理由載稱：「為儘速確定審判權，如果行政法院已認定其有審判權並進而為裁判經確定者，即不容再由其他審判權法院為相異之認定，應受該裁判之羈束，．．．。為不使訴訟審判權歸屬認定困難之不利益由當事人負擔，如行政法院認其對訴訟無審判權，應依職權以裁定移送至有審判權法院。有審判權之管轄法院有數個，而原告有所指定時，應移送至原告所指定之法院，爰參酌司法院釋字第540號解釋意旨，於第2項明定之。訴訟移送之裁定確定後，如受移送法院亦認其有審判權，訴訟由其審判固無問題。惟如受移送法院認其無審判權，則由其以裁定停止訴訟程序，並聲請司法院大法官解釋，以終局確定審判權之歸屬，爰於第3項明定之。受移送法院如依第3項聲請司法院大法官解釋，如確定其有審判權，則由其審判；如確定其無審判權，則原移送之裁定失其效力，由受移送法院再行移送至有審判權之法院，爰於第4項明定之。為使行政法院有無審判權能儘速確定，．．．如當事人對行政法院有無審判權有爭執者，行政法院應就此部分先為裁定。如行政法院認其無審判權，自應依第2項為之。如行政法院認其有審判權之裁定確定，依第1項之規定，其他法院受該裁定之羈束。為保障當事人之程序上權利，及確保法院關於審判權有無之判斷正確，第6項規定行政法院為第2項及第5項之裁定前，應先徵詢當事人之意見。」第107條第1項第1款規定：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：一訴訟事件不屬行政訴訟審判之權限者。但本法別有規定者，從其規定。」準此可知，原告提起之訴，須屬因公法關係所生之爭議，行政法院始有裁判權，倘非屬公法關係所生之爭執，行政法院不得為本案之辯論及判決，除本法有特別規定外，應以原告之訴「不屬行政訴訟審判之權限」，其起訴為不合法，而以裁定回之。前揭所稱「本法有特別規定」，係指上舉本法第12條之2第2項「行政法院認其無受理訴訟權限者，應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院」者而言。又具體爭議事件究屬公法或私法關係之爭執，攸關行政法院審判權之有無，乃行政法院應依職權調查之事項；是本法第12條之2第7項雖規定行政法院為該條（第12條之2）第2項之裁定前，應先徵詢當事人之意見，然此僅供行政法院判斷原告提起之訴訟（爭議事件），是否屬公法上爭議或私法上爭議之參考，不受當事人主張之拘束。

（三）再按：

１、國有財產法第4條規定：「（第1項）國有財產區分為公用財產與非公用財產兩類。（第2項）下列各種財產稱為公用財產：．．．。（第3項）非公用財產，係指公用財產以外可供收益或處分之一切國有財產。」第42條第1項、第52條之2規定：「非公用財產類不動產之出租，得以標租方式辦理。但合於下列各款規定之一者，得逕予出租︰原有租賃期限屆滿，未逾六個月者。民國八十二年七月二十一日前已實際使用，並願繳清歷年使用補償金者。依法得讓售者。」「非公用財產類之不動產，於民國三十五年十二月三十一日以前已供建築、居住使用至今者，其直接使用人得於民國一百零四年一月十三日前，檢具有關證明文件，向財政部國有財產局或所屬分支機構申請讓售。經核准者，其土地面積在五百平方公尺以內部分，得按第一次公告土地現值計價。」又國有非公用不動產租賃作業程序第1點、第10點、第13點分別規定：「財政部國有財產署（以下簡稱本署）為執行國有非公用不動產租賃事宜，依國有財產法施行細則第七十四條規定，訂定本作業程序。」「申租人依國產法第四十二條第一項第二款規定（民國八十二年七月二十一日前已實際使用，並願繳清歷年使用補償金者）申租國有非公用不動產，應填具申請書．．．，並視申請類別檢附下列證明文件：．．．。」「申租不動產，申租人應承諾下列事項：㈠申租僅具有要約效力，絕不據此認為受理機關已為承諾之表示。㈡．．．。」

２、本院104年度6月份第1次庭長法官聯席會議（二）就「甲主張某地號非公用國有土地（下稱系爭國有土地），於民國35年12月31日以前已供其建築、居住使用至今，其為直接使用人，乃依國有財產法第52條之2規定，於104年1月13日前，檢具有關證明文件，向財政部國有財產局（下稱國有財產局-按已改制為財政部國有財產署）申請讓售系爭國有土地；國有財產局依現場使用情形判斷及相關書面資料查證結果，因認其地上建物未坐落系爭國有土地，核與國有財產法第52條之2、辦理國有財產法第52條之2讓售案件注意事項第4點、審查國有財產法第52條之2讓售案件補充規定第1點第9款、第6點第13款等讓售法令規定不符，爰依辦理國有財產法第52條之2讓售案件注意事項第13點第2項第3款規定，以函文將甲之申購案予以註銷。甲不服，究應提起行政爭訟或民事訴訟救濟？」之法律問題，作有如下決議：「依國有財產法第52條之2之立法緣起，係因台灣光復後辦理土地總登記時，已長期供建築居住使用之土地，其直接使用人不諳法令而未申辦登記，致基地經登記為國有，反成無權占有，極不公平，為回復其權利，特設明文以為依據。是其規範目的在於私權回復，尚非基於公益之考量。原財政部國有財產局（自102年1月1日起改制為財政部國有財產署）基於私法契約自由，依本條規定，代表國庫讓售非公用國有土地予直接使用人，係基於準私人地位所為之國庫行為，屬於私法行為，直接使用人如有爭執，應提起民事訴訟以求解決。」

３、對照前開國有財產法第42條第1項第2款、第52條之2規定，可知該第42條第1項第2款亦如第52條之2規定，係屬財政部國有財產署基於私法契約自由，代表國庫出租非公用國有土地予實際使用人，基於準私人地位所為之國庫行為，屬於私法行為，實際使用人對於國有財產署（或其分署、或分署辦事處）以函文將該申租案予以註銷，如有爭執，應提起民事訴訟以求解決，行政法院並無受理訴訟權限。至司法院釋字第695號解釋，則是對於人民依據國有林地濫墾地補辦清理作業要點申請訂立租地契約被行政主管機關（林區管理處）拒絕（否准），人民對該「拒絕訂定租地契約」不服，究屬公法爭議或私法爭議所為之解釋，其「解釋文」已指明：「行政院農業委員會林務局所屬各林區管理處對於人民依據國有林地濫墾地補辦清理作業要點『申請訂立租地契約“未為准許”』之決定，具公法性質，申請人如有不服，應依法提起行政爭訟以為救濟，其訴訟應由行政法院審判。」其解釋理由書第3段並闡釋：「按補辦清理之目的在於解決國有林地遭人民濫墾之問題，涉及國土保安長遠利益（森林法第5條規定參照）。故林區管理處於審查時，縱已確認占用事實及占用人身分與系爭要點及有關規定相符，如其訂約有違林地永續經營或國土保安等重大公益時，仍得不予出租。『是林區管理處之決定，為是否與人民訂立國有林地租賃契約“之前”，基於公權力行使職權之行為，仍屬公法性質』，申請人如有不服，自應提起行政爭訟以為救濟，其訴訟應由行政法院審判」等語甚明。與上舉人民依據國有財產法第42條第1項第2款規定申請租用國有非公用土地情形有間，自難援引適用。

（四）本件抗告人係因申請承租（要約）系爭土地（國有財產法第42條第1項第2款；國有非公用不動產租賃作業程序第10點、第13點-相對人北區分署答辯卷第8頁），遭相對人北區分署花蓮辦事處以系爭函文拒絕出租（不予承諾）之意思表示，並非基於公法關係之官署地位向抗告人所為的行政處分，揆諸上揭規定及說明，核屬行政機關代表國庫出租公有財產之私法關係所生之爭執，其性質應為私權爭執之民事事件，而非公法上爭議事件，行政法院並無審判權限，自應依民事訴訟程序向普通法院民事庭請求救濟。原審因引行政訴訟法第12條之2第2項，及行政訴訟法第18條準用民事訴訟法第20條規定，將本件移由相對人北區分署、北區分署花蓮辦事處共同管轄法院-即不動產所在地法院臺灣花蓮地方法院管轄，於法並無不合。抗告意旨指摘原裁定違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

六、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

最高行政法院第三庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異