最高行政法院(含改制前行政法院)105年度判字第584號

最　高　行　政　法　院　判　決

105年度判字第584號

上訴人

洪承佳

訴訟代理人

黃慧萍 律師

被上訴人

交通部公路總局

代表人

陳彥伯

上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，上訴人對於中華民國105年2月25日臺北高等行政法院104年度訴字第1243號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、本件被上訴人交通部公路總局之代表人原為趙興華，嗣於民國105年8月22日改由陳彥伯擔任，玆據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、緣被上訴人所屬臺中區監理所據民眾檢舉資料，調查發現登記上訴人所有之0000000號自用小客車（下稱系爭車輛），於103年12月10日13時53分許搭載乘客，由臺北市○○區○○○路00號至信義區吳興街120號，並收取費用，遂以103年12月22日公中監稽字第60C01856號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，舉發上訴人違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定，嗣被上訴人以104年2月11日第60-60C01856號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分），裁處上訴人新臺幣（下同）5萬元罰鍰，並吊扣牌照2個月。上訴人不服，提起訴願，經決定駁回，遂向臺北高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟。嗣經原審判決駁回後，上訴人仍不服，乃提起上訴。

三、上訴人起訴主張：㈠上訴人於訴願程序中曾依訴願法第63條第3項、第65條規定請求訴願機關予以到場陳述意見、言詞辯論；惟訴願機關竟未予上訴人到場陳述意見、言詞辯論，即遽作成不利於上訴人之訴願決定，實與前開規定不合，自有瑕疵。㈡被上訴人徒憑未具名之檢舉人所提出上訴人所有系爭車輛行駛狀態之照片，即對上訴人為裁處，顯見被上訴人自始即未依職權調查，致使未能查證辨明檢舉資料之形式上真正、憑信性及本案相關重要事實，進而本於全然錯誤之事實，遽以作成原處分，顯有違反行政程序法第36條、第43條規定及牴觸本院39年判字第2號判例之違法。㈢依被證1號中搭乘資料之路線圖及車資詳細列表所示，從事搭載之實際行為人並非上訴人，且車資亦非上訴人所收取，此等資料充其量僅可證明上訴人所有車輛被使用作為103年12月10日Uber搭乘行程，單憑上訴人身為該車輛所有人之事實，無從推論上訴人有所謂經營汽車運輸業之行為。㈣縱認上訴人所有系爭車輛由訴外人「明毅」用以提供Uber會員搭載服務屬違規行為，然實際從事違規行為之人並非上訴人，是被上訴人對車輛所有人之上訴人作成原處分，顯有違反行政罰法第4條所定之處罰法定主義、處罰明確性原則、行政罰法第3條規定及司法院釋字第687號解釋之自己行為責任主義之違法。㈤承司法院釋字第313號、第367號及第394號解釋意旨，被上訴人執交通部發布之「自用車違規營業處罰基準表」，作為對上訴人為裁罰之依據，此處罰基準表充其量僅為行政命令，卻訂定吊扣車輛所有人之車輛牌照之裁罰內容，等同變相未經法律授權而逕行將車輛所有權人納入裁罰對象，顯不符憲法第23條法律保留原則。㈥被上訴人係依公路法第77條第2項規定對上訴人為處罰，非依道路交通管理處罰條例為處罰，即無適用道路交通管理處罰條例第85條之餘地，況公路法亦無類此之明文規定，基於處罰規範明確性原則，自不得比附援引或類推適用前揭條例第85條規定，對上訴人進行不利之認定或處罰等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分關於罰鍰部分，並確認原處分關於吊扣系爭車輛牌照部分違法。

四、被上訴人則以：㈠依訴願法第63條及第65條可知，是否通知上訴人到場陳述意見或進行言詞辯論係屬受理訴願機關之職權，尚難謂訴願程序有瑕疵。㈡本件係由乘客以信用卡方式支付車資計98.49元，可證上訴人有意以系爭車輛供載運乘客，並藉由此載運行為而受領報酬，顯見上訴人有反覆性、繼續性實施運輸行為並藉此受領車費報酬之故意，故上訴人行為已構成公路法第2條第14款所定之要件，被上訴人依公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定予以裁處並無違誤。㈢原處分就被處分人、地址、違規車號、車種、車主證號、違反事實（含備註）、違反時間、違反地點、違反通知單號、處罰主文、簡要理由等事項，詳實記載，並於右上角備註欄記載「所屬自用小客車（0000000）違規營業載客收取費用」，依本院100年度判字第427號、96年度判字第594號判決意旨，並無上訴人所訴因記載欠缺致違反行政程序法第5條及第96條規定之情形。又被上訴人所屬臺中所已於103年12月27日以中監運字第1033052391號函敘明認定上訴人違反之相關法規及事實內容，上訴人應得具體認知原處分之內容。再上訴人已於104年4月9日訴願理由書自承車主即為駕駛人，故原處分依法裁處上訴人並無不明確及認定事實之錯誤等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。

五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠原處分業已記載被處分人之違規時間、違規地點、違規車號、違規車種等，並載明其具體違規事實：「未經申請核准而經營汽車運輸業者；所屬自用小客車載客收費營業，由台北市○○區○○○路00號開往信義區吳興街120號收費NT$98.49元。」其簡要理由並記載上訴人違反汽車運輸業管理規則第1條、第138條、公路法第77條第2項之規定，內容具體明確，符合行政程序法第5條、第96條行政處分應記載之事項，亦與本院100年度判字第427號判決、96年度判字第594號判決意旨無違，並無不合。上訴人已得具體認知原處分之內容，自無上訴人所稱欠缺事實及理由之記載情事。㈡被上訴人所屬臺中所103年12月27日函，係於103年12月30日合法送達上訴人，該函說明二載明：「請自應到案期限內至應到案處所接受裁處，逾期不到案者逕行裁決之，如對本案舉發情節有異議者，請於應到案期限內檢具相關證明文件向應到案處所申復。」而上訴人並未於到案期限內檢具相關證明文件對本案舉發情節申復表示異議，亦未於訴願書內陳稱表示當時違規系爭車輛之駕駛另有其人；況上訴人於104年4月9日所提訴願理由書已自承為系爭車輛所有人即駕駛人；上訴人更於本件違規「執行公路法處分吊扣」期間（吊扣期間：104年2月24日至104年4月4日）期滿領回吊扣牌照時，親自向被上訴人所屬中區監理所領回系爭車輛之牌照；其又於本件起訴狀承認「上訴人僅『偶然性』地於自用車平時開車行經路線時，單純提供少量、個別性、臨時性的共乘服務，所收取之費用，並非由上訴人向乘客收取報酬」等語，均不爭執自己為本件違規行為之駕駛人。據上，上訴人於原處分裁處時迄本件行政訴訟105年1月12日前，均係以系爭車輛所有人及駕駛人對本件上開時地之違規行為爭執甚明。㈢縱上訴人將系爭車輛交給兒子洪明毅使用，本件違規實際駕駛人為洪明毅屬實，則洪明毅為上訴人之使用人，而於系爭車輛管理使用期間發生上開違規行為，依本院100年度8月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨，上訴人亦難解免其使用人違規使用系爭車輛之推定故意責任，而上訴人並未舉證推翻該推定之故意責任，被上訴人因而據以認上訴人之上開故意違規責任，構成公路法第2條第14款所定之要件，予以裁處，即屬有據。被上訴人雖於原審準備程序中援引或類推適用道路交通管理處罰條例第85條之規定，縱有爭議，仍不影響本件裁處。㈣依台灣宇博公司為招攬司機入會參與載客營運之官網所登載，足見以自小客車加入Uber APP平台，其目的即為提供該車載客服務，並收取費用，加入Uber APP平台之司機，係以營利為目的，而具有反覆實施之意圖，其載客服務即具有反覆性及繼續性之特徵，自具營業行為之性質；上訴人既有加入UberAPP平台之事實，復有利用該平台載客收費之行為，為上訴人所不爭執，雖僅被查獲一次，仍無礙於其本件營業行為之認定。又上訴人以營利為目的，加入Uber APP平台載客，依客人指定之路線或目的地運送，而由上訴人收取一定費用之情形，自與「共乘制」顯然有別。㈤上訴人未經核准擅自經營汽車運輸業，屬故意行為，自應論罰；被上訴人斟酌上訴人係駕駛自用小客車，且屬第1次違犯行為，處5萬元罰鍰，並吊扣車輛所有人該次違規營業車輛牌照2個月，符合自用車違規營業處罰基準表之規定，於法亦無不合。㈥依訴願法第63條及第65條規定可知，是否通知上訴人到場陳述意見或進行言詞辯論係屬受理訴願機關之職權，本件行政處分所根據之事實，客觀上已明白足以確認，則訴願機關未給予上訴人到場陳述意見、言詞辯論，於法並無不合等語，因而將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。

六、本院查：

㈠按公路法第2條第14款規定：「本法用詞定義如左：．．．汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」第34條第1項第4款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：．．．計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。」第37條規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：．．．經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。」第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。」第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」次按汽車運輸業管理規則第1條規定：「本規則依公路法第79條規定訂定之。」第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」再按司法院釋字第443號解釋理由書略以：「至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。」故行政機關於法規未明文訂定，根據行政目的考量，就執行法律之細節性、技術性次要事項，基於其職權訂定統一之行政規則，原非法所不許。交通部依前開公路法第79條規定之授權，制定汽車運輸業管理規則，乃執行母法（公路法）之細節性、技術性事項，與立法意旨相符，未逾越母法之授權範圍，亦無違反司法院釋字第524號解釋意旨，自得適用。準此，茍未經申請核准而經營汽車運輸業者，自應依汽車運輸業管理規則第138條規定予以舉發，並應依公路法第77條第2項規定處罰。

㈡本件上訴人經民眾提供系爭車輛之相關搭乘、收費等資料，檢舉其有於103年12月10日未經核准駕駛系爭車輛在臺北市○○區○○○路00號搭載乘客，並收取費用，上訴人有未經核准擅自經營汽車運輸業，為原審依職權確定之事實，被上訴人認上訴人違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定，據以裁處上訴人5萬元罰鍰，並吊扣牌照2個月，依上開之規定及說明，洵非無據，原判決維持原處分、訴願決定，業已詳述其得心證之依據及理由，並就上訴人之主張何以不足採取，分別予以指駁甚明，其認事用法並無違誤，所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與司法院解釋、本院判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當之情形。

㈢查公路法第77條第2項業已規定：未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，應處罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。而汽車運輸業管理規則第138條則僅重申公路法第77條第2項不得未經申請核准而經營汽車運輸業者，否則應依公路法第77條第2項之規定舉發意旨；充其量無非規定主管機關應依職權舉發，並未涉及人民之生命、自由及其他自由權利之限制，要僅屬執行公路法之細節性、技術性次要事項，揆諸前述，自得由主管機關發布命令為必要之規範，即屬已足，上訴意旨主張汽車運輸業管理規則第138條之規定，應屬行政程序法第150條、第158條等有關法規命令範疇，而應明列其法律依據，並不得逾越法律授權範圍與立法精神，否則自為無效；公路法第77條第2項係就違章行為人之「行為責任」所為裁罰規定，原判決強令上訴人（即系爭車輛所有人），應就系爭車輛之狀態，負擔「狀態責任」，顯誤將「行為責任」與「狀態責任」混為一談，而有錯誤適用公路法第77條第2項規定之違法云云，顯有誤會。

㈣又公路法第2條第14款所謂「事業」，未排除自然人。鑑於公路法之規範意旨，經營汽車運輸業係受政府法令管制、限制之業務，應依法向公路主管機關申請核准籌備始得為之，故不論營利事業或個人，如以小客車出租載客為營業者，即應為上開法律所規制，否則若將自然人排除在外，而其卻實際以小客車出租載客收費營利，竟可免於規範，顯違公路法立法意旨。是上訴意旨以：其於原審主張公路法第77條第2項之處罰對象，僅限於「經營汽車或電車運輸業者」，並不包括「經營汽車或電車運輸之自然人」；迺原判決僅說明「營業」之意義，對於處罰對象並無任何解釋，亦未說明上訴人前開主張不可採之理由，實有判決理由不備之違法等語，殊無足採。原判決就此雖未論及，仍不影響判決結果。另所謂「營業」，本質上固具反覆性及繼續性之特徵，如依整體客觀事實觀之，當事人確有反覆實施之意圖者，縱其僅被查獲一次（包括首次實施即被查獲，及實施多次僅被查獲一次之情形），仍不影響其為營業行為之認定；參諸原審從網路搜尋列印關於台灣宇博公司招攬司機入會之資料（原審卷第65至67頁），台灣宇博公司為招攬司機入會參與載客營運，於其官網上登載：「開自己的車，免費加入最夯共享平台，時間自由，每周多賺上萬。」「Uber是一個科技平台，我們幫你隨時找到需要用車的乘客，不論你是計程車司機、運輸物流司機、或只是單純喜歡開車，都很適合來跟Uber合作成為司機夥伴，自己決定工作時間，當自己老闆！開Uber不需要任何加入費用，無月租費，只要30秒就可免費註冊帳號，每週開始增加上萬元收入。」等語。足見以自小客車加入Uber APP平台，其目的即為提供該車載客服務，並收取費用，從而加入Uber APP平台之司機，係以營利為目的（賺錢、自己當老闆），有反覆實施之意圖，其載客服務顯有反覆性及繼續性之特徵；再參酌上訴人於原審亦自承加入「Uber APP軟體」平台，可於「平時業餘時間，且駕駛所屬自用車之乘坐位置閒置」時，透過相關應用程式搜尋於上訴人開車行經路線附近是否恰有乘車需求之人，並可自由決定是否提供該乘客共乘服務（原審卷第10頁），亦足徵上訴人確為營業行為。因而原判決據以認定上訴人既有加入Uber APP平台之事實，復有利用該平台載客收費之行為，雖僅被查獲一次，無礙營業行為，自無違誤。上訴意旨以：其僅於訴願階段自承其曾單純提供少量個別性、臨時性的共乘服務以轉取外快，並未自承其有本件檢舉之時間有搭載乘客之情事，且業於原審爭執依被證1號之違規資料，足知從事搭載之實際行為人並非上訴人，且車資亦非上訴人所收取；然原判決遽以上訴人訴願理由書所陳內容、未於到案期限內表示異議、於吊扣期間屆滿親自領回牌照等由，即認定上訴人於103年12月10日13時53分許搭載乘客，殊屬率斷，而有應調查證據未予調查之違法云云，自無可採。

㈤再按行政訴訟法第125條第2項、第3項分別規定：「（第2項）審判長應注意使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論。（第3項）審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。」是行政法院在審理案件時，已使當事人為主張事實及聲明，應認法院已盡闡明義務。經查，原審依職權於網路上調閱台灣宇博公司網頁資料，並於言詞辯論期日提示上訴人並要求上訴人表示意見，始予辯論，上訴人自得於該程序中就其主張之事實、聲明及理由，予以充分辯論，且上訴人復於原審委任訴訟代理人，自難謂原審法院審判長未盡闡明義務，即將前開網頁資料遽為不利上訴人之判斷。上訴人主張原判決有違行政訴訟法第125條所定之闡明義務，尚難採憑。

㈥復按「民法第224條本文規定：『債務人之代理人或使用人，關於債之履行有故意或過失者，債務人應與自己之故意或過失，負同一責任。』乃民法自己行為責任原則之例外規定。債務人使用代理人或使用人，擴大其活動領域，享受使用代理人或使用人之利益，亦應負擔代理人或使用人在為其履行債務過程所致之不利益，對債務人之代理人或使用人，關於債之履行之故意或過失，負同一故意或過失之責任。人民參與行政程序，就行政法上義務之履行，類於私法上債務關係之履行。人民由其使用人或委任代理人參與行政程序，擴大其活動領域，享受使用使用人或代理人之利益，亦應負擔使用人或代理人之參與行政程序行為所致之不利益。是以行政罰法施行前違反行政法上義務之人，如係由其使用人或委任代理人參與行政程序，因使用人或代理人之故意或過失致違反行政法上義務，於行政罰法施行前裁處者，應類推適用民法第224條本文規定，該違反行政法上義務之人應負同一故意或過失責任。惟行政罰法施行後（包括行政罰法施行前違反行政法上義務行為於施行後始裁處之情形），．．．除行政罰法第7條第2項情形外，人民以第三人為使用人或委任其為代理人參與行政程序，具有類似性，應類推適用行政罰法第7條第2項規定，即人民就該使用人或代理人之故意、過失負推定故意、過失責任。」本院100年度8月份第2次庭長法官聯席會議決議參照。查本件事實縱如上訴人主張係其將系爭車輛交予其子洪明毅使用，其子洪明毅既為上訴人之使用人，而於系爭車輛管理使用期間發生上開違規行為，依前揭決議意旨，上訴人亦難解免其使用人違規使用系爭車輛之推定故意責任，而上訴人並未舉證推翻前開推定之故意責任，原判決據以認定上訴人之前開故意違規責任，構成公路法第2條第14款所定之要件，依公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定，且依處罰基準表予以裁處，即屬有據，於法並無不合。上訴意旨稱原判決逕以上訴人將系爭車輛交由其子洪明毅使用等情，恣意推認第三人為上訴人之使用人，進而令上訴人負推定故意責任等語，不僅有判決不適用法規之違法，亦有違反行政罰法第4條所定之處罰法定主義、處罰明確性原則、行政罰法第3條規定及司法院釋字第687號解釋之自己行為責任主義之違法，更有錯誤適用本院100年度8月份第2次庭長法官聯席會議決議之違法云云，亦不足取。

㈦綜上，原判決就公路法第2條第14款所謂「事業」之要件，雖未予敘明，惟仍不影響判決結果。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第四庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異