最高行政法院(含改制前行政法院)108年度判字第48號

最　高　行　政　法　院　判　決

108年度判字第48號

上訴人

林國偉（兼如附表所示林國偉等之被選定當事人）

上訴人

楊貴生（兼如附表所示林國偉等之被選定當事人）

上訴人

陳心鼎（兼如附表所示林國偉等之被選定當事人）

上訴人

梁靜儂（兼如附表所示林國偉等之被選定當事人）

上訴人

賀啟民（兼如附表所示林國偉等之被選定當事人）

共同訴訟代理人

申哲 律師

被上訴人

經濟部

代表人

沈榮津

被上訴人

台灣電力股份有限公司

代表人

楊偉甫

訴訟代理人

羅瑞洋 律師

被上訴人

行政院農業委員會

代表人

陳吉仲

被上訴人

臺北市政府財政局

代表人

陳志銘

被上訴人

新北市政府

代表人

侯友宜

訴訟代理人

周志鴻

被上訴人

新北市政府農業局

代表人

李玟

訴訟代理人

李宜潔

上列當事人間有關土地事務事件，上訴人對於中華民國106年8月31日臺北高等行政法院104年度訴字第1491號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、被上訴人台灣電力股份有限公司之代表人已於民國106年11月8日變更為楊偉甫；行政院農業委員會之代表人於108年1月14日變更為陳吉仲，業經其等分別具狀聲明承受訴訟，核並無不合，應予准許。至新北市市長於107年12月25日變更為侯友宜，未據其為承受訴訟之聲明，本院另裁定命其承受訴訟。

二、緣㈠上訴人認為被上訴人台灣電力股份有限公司（下稱被上訴人台電公司）在新北市汐止區○○段（下稱○○段）OOOO、OOOO、O000○0000○0000○0000○0000○0000○○號土地，新設161KV深美～台北～南港～義捷#9高壓電塔（下稱系爭電塔），未事先召開公聽會、協調會，也未進行環境影響評估，違反被上訴人台電公司電塔地下化政策，未遵守立法院100年5月12日電磁波防治公聽會關於設置前應有公民參與機制之決議（下稱立法院100年5月12日決議）、行政院環境保護署（下稱環保署）101年11月30日訂定之限制時變電場、磁場及電磁場曝露指引（下稱電磁場曝露指引），違反誠信原則，破壞附近居民生活環境，影響健康，而上開土地緊臨大坑溪河道邊，緊臨水防區，有安全疑慮。被上訴人經濟部有失主管機關督導之責，被上訴人新北市政府農業局又以101年6月4日北農牧字第1011867729號函（下稱101年6月4日函）核准上開土地變更作非農業使用，被上訴人新北市政府以101年10月2日北府農山字第1012616153號函（下稱101年10月2日函）核備完成水土保持等相關程序，有怠忽職守、圖利被上訴人台電公司之嫌。且上開土地屬山坡保育區農牧用地，依非都市土地使用管制規則，點狀使用面積不得超過660平方公尺，然而臺北市政府出租上開土地予被上訴人台電公司設置系爭電塔，出租面積計755平方公尺，已違反非都市土地使用管制規則第6條第3項附表一之規定，且租金過低。㈡嗣上訴人先後向臺北市政府陳情，不服1.被上訴人臺北市政府財政局與被上訴人台電公司所屬臺北供電區營運處簽訂之臺北市市有非公用○○○○○○○○○○○○市○○區○○段0000○號土地3平方公尺、1634地號土地4平方公尺、1713地號土地175平方公尺，使用期間自103年10月1日至106年9月30日，下稱使用契約(甲)）。2.臺北市市有非公用○○○○○○○○○○○○○○市○○區○○段0000○號土地420平方公尺，使用期間自104年3月1日至107年2月28日，下稱使用契約(乙)）。3.被上訴人臺北市政府財政局104年2月11日北市財管字第10430246200號函、104年3月13日北市財管字第10430339100號函、104年4月2日北市財管字第10430416300號函（以下依序稱104年2月11日函、104年3月13日函、104年4月2日函）。於104年6月3日提起訴願，經臺北市政府104年8月5日府訴一字第10409104900號訴願決定不受理（下稱臺北市政府104年8月5日訴願決定）。㈢上訴人另對被上訴人新北市政府農業局101年6月4日函、被上訴人新北市政府101年10月2日函、被上訴人台電公司104年1月27日電供字第1040001069號函、104年3月3日電供字第1040003726號函、104年4月9日電供字第1040005882號函、104年5月25日電供字第1040009824號函及被上訴人台電公司臺北供電區營運處104年3月25日北供字第1042626697號函、104年4月10日北供字第1042630161號函（以下依序稱104年1月27日函、104年3月3日函、104年4月9日函、104年5月25日函、104年3月25日函、104年4月10日函）等不服，提起訴願，先後經新北市政府104年8月7日案號：0000000000號訴願決定不受理（下稱新北市政府104年8月7日訴願決定）、行政院農業委員會(下稱農委會)104年10月13日農訴字第1040719115號訴願決定不受理（下稱農委會104年10月13日訴願決定）、經濟部104年9月24日經訴字第10406314720號訴願決定不受理（下稱經濟部104年9月24日訴願決定）。㈣如附表所示林國偉等35人仍不服，推由林國偉、楊貴生、陳心鼎、梁靜儂及賀啟民5人為被選定當事人，以經濟部、台電公司、農委會、臺北市政府財政局、新北市政府、新北市政府農業局及臺北市政府為被上訴人，提起行政訴訟，聲明求為判決「一、訴願決定及原處分均撤銷。二、台電公司應就系爭電塔，立即停工，並將已蓋好之2座基座移除。三、臺北市政府財政局與台電公司間，關於使用契約(甲)、使用契約(乙)均應予解除。」其中，聲明第1項關於以臺北市政府財政局、台電公司為被告，訴請撤銷臺北市政府104年8月5日訴願決定及使用契約(甲)、使用契約(乙)的部分；聲明第2項以台電公司為被告，訴請台電公司就系爭電塔停工並移除基座的部分；聲明第3項以台電公司、臺北市政府財政局、臺北市政府為被告，請求使用契約(甲)、使用契約(乙)應予解除的部分，因屬私法上爭執，臺北高等行政法院（下稱原審）以裁定移送臺灣臺北地方法院審理。上訴人訴之聲明其餘部分，原審另以104年度訴字第1491號判決（下稱原判決）駁回，上訴人對於原判決不服，提起本件上訴。

三、上訴人主張略以：被上訴人台電公司新設系爭電塔，未事先召開公聽會、協調會，未進行環境影響評估，違反被上訴人台電公司電塔地下化政策，更未遵守立法院100年5月12日決議、環保署電磁場曝露指引，違反誠信原則，破壞附近居民生活環境，影響健康。而上開土地緊臨大坑溪河道邊，緊臨水防區，有安全疑慮。被上訴人經濟部有失主管機關督導之責，被上訴人新北市政府農業局又以101年6月4日函核准上開土地變更作非農業使用，被上訴人新北市政府以101年10月2日函核備完成水土保持等相關程序，未實質審查，有怠忽職守之嫌。上開土地屬山坡保育區農牧用地，依非都市土地使用管制規則，點狀使用面積不得超過660平方公尺，然而臺北市政府出租上開土地予被上訴人台電公司設置系爭電塔，出租面積計755平方公尺，已違反非都市土地使用管制規則第6條第3項附表一之規定，且租金過低。又系爭電塔設立位置，附近有幼稚園、住家林立，不但嚴重影響居民生活環境，也因電磁波污染，影響居民健康，且在短距離作此設施，不符經濟效益。#6至#10等電塔為同一系列供電設施，目前電塔設施地下化已全部完工，被上訴人台電公司只要在#6電塔設施附近土地設立銜接架空線路與地下電纜設施，即可解決問題，卻遲未對#6電塔設施附近土地進行申購，反在大坑溪邊設置系爭電塔，對上訴人歷次陳情，被上訴人均避重就輕。再者，被上訴人台電公司在福興段1713、1843、1884、1892等地號土地上闢建施工便道，面積約2102平方公尺，未提出水土保持計畫，已屬違法等語。為此，求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。

四、被上訴人方面：㈠被上訴人經濟部：經濟部104年9月24日訴願決定，並未撤銷或變更被上訴人台電公司函文，非適格的被上訴人。又系爭電塔是被上訴人台電公司依電業法規定，擇其無損失或損失最少處所，依電業供電線路裝置規則相關規定，綜合評估可行條件而規劃設置等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。㈡被上訴人台電公司：被上訴人台電公司並非行政機關，無作成行政處分權能，上訴人以台電公司為被告，其當事人適格有欠缺，被上訴人台電公司104年1月27日函、104年3月3日函、104年4月9日函、104年5月25日函，及其台北供電區營運處104年3月25日函、104年4月10日函，均非行政處分。又本件架空輸電線路地下化改善區間，地下電纜長度約為1.2公里，未達環保署102年9月12日公布之開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準中，輸電線路工程161KV輸電線路架空或地下化線路舖設長度50公里以上，需經環境評估規定之標準，故不需辦理環境影響評估，且非行政院列管之重大工程，召開公聽會於法無據，而立法院100年5月12日決議，未頒布實施，不具拘束力。況系爭電塔連接站，其電磁場景測量值遠低於世界衛生組織（WHO）鼓勵會員國採用暨我國環保署公告之限制時變電場、磁場及電磁場曝露指引對60赫茲833毫高斯之曝露限制，並無危害附近居民生活環境及健康。該#9號連接站使用公有地，無須另外價購其他私有地，符合電磁場曝露指引之成本效益，另周邊現無其他房舍，與對側民宅隔有大坑溪可保適當距離，亦與該指引參考建議相符。另系爭電塔連接站用地屬山坡地保育區農牧用地，實際使用面積為315.01平方公尺，未超過被上訴人台電公司向被上訴人臺北市政府財政局承租面積，亦未違反非都市土地使用管制規則第6條第3項附表1所示之農牧用地內公用事業設施容許使用面積限制，不得超過660平方公尺之規定等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。㈢被上訴人農委會：依行政訴訟法第24條規定，農委會係訴願決定機關，非原處分機關，上訴人以農委會為被告，於法不合等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。㈣被上訴人臺北市政府財政局：本件供電設施原為跨越胡適國民小學及中央研究院上空之輸電線路，依臺北市議會93年議決，要求被上訴人台電公司供電區營運處須於2年內完成遷移跨越校園上空之輸電線路。緣此，被上訴人台電公司為將線路地下化，需以連接塔將架空輸電線路導入下地並連接地下電纜，故申請使用部分市有土地，被上訴人臺北市政府財政局依臺北市市有財產管理自治條例第65條規定，同意提供並簽訂有償使用契約，性質屬私法契約，系爭電塔的設置與本件市有土地使用契約，應屬二事。而被上訴人臺北市政府財政局104年2月11日函、104年3月13日函、104年4月2日函係意思表示或通知，非行政處分等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。㈤被上訴人新北市政府：被上訴人新北市政府101年10月2日函並非被上訴人台電公司可否新設鐵塔之准駁，又該函相對人是經濟部，上訴人為附近居民，並非相對人，亦難謂其等權利或利益因之受有直接損害，自非法律上之利害關係人。被上訴人新北市政府101年10月2日函係回復經濟部無水土保持法第12條之適用，無需先擬具水土保持申請書件送核等，並無違誤。另被上訴人新北市政府農業局先後於103年11月28日、104年2月3日、104年2月6日現場勘查，尚無開挖整地違反水土保持法之情事，上訴人所稱闢建施工便道，顯不足採等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。㈥被上訴人新北市政府農業局：被上訴人台電公司為興建系爭電塔，需使用福興段1713地號部分土地，依農業發展條例第10條規定，向被上訴人新北市政府農業局申請用地作為非農業使用，該農業局依農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點規定，以系爭電塔屬公用事業設施，無廢污水、廢棄物產生，不影響鄰近之農業生產環境及農業生產環境之完整性，尚無上開審查作業要點第5點規定之不同意變更使用事項，爰以101年6月4日函同意等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠臺北市政府104年8月5日訴願決定及被上訴人臺北市政府財政局104年2月11日函、104年3月13日函、104年4月2日函：查被上訴人臺北市政府財政局104年2月11日、104年3月13日、104年4月2日等函，僅係針對林國偉的陳情事項，說明系爭電塔使用土地面積情形及市有土地租金的計收標準，為事實敘述及理由說明之觀念通知，非屬行政處分。上訴人以之為爭訟標的，訴請撤銷，於法未合。㈡經濟部104年9月24日訴願決定及被上訴人台電公司104年1月27日函、104年3月3日函、104年4月9日函、104年5月25日函及被上訴人台電公司臺北供電區營運處104年3月25日函、104年4月10日函：觀之該等函文內容，或係說明因為配合教育部辦理「輸電線路跨經中、小學校教室或操場改善計畫」及「胡適國小誠正樓重建暨活動中心新建工程」而辦理架空輸電線路下地所需鐵塔連接站，前於101年向臺北市政府財政局承租，嗣經新北市政府農業局101年6月4日函、新北市政府101年10月2日函，分別核准變更為非農業使用與完成水土保持相關程序，始動工興建，電塔基礎深26公尺，設計耐震達6級，架空導線及地下電纜之設置均符合經濟部頒「屋外供電線路裝置規則」，安全無虞；或係說明系爭電塔設置於大坑溪河道堤防外綠地，不會妨礙水流，如發生淹水，電纜是絕緣設計，不影響供電安全，架空線路辦理下地時，既設架空鐵塔不一定能直接改為連接站使用，必須於下地區間兩側各新設鐵塔連接站，且必須有適當路徑供電纜線路引進，既設#9架空鐵塔本身無法改為連接站使用，必須新設本塔始能引進；或係說明經新北市汐止地政事務所施測，確認系爭電塔使用1713地號土地面積315.01平方公尺，未逾租用之420平方公尺，亦未逾容許使用限制之660平方公尺；或係說明當初規劃時考量#9連接站現址為公有地，無須另價購其他私有土地，符合成本效益，且周邊現無其他房舍，與對側民房隔有大坑溪，可保有適當距離；或係說明系爭電塔連接站為第一階段下地所需設施，依電業法規劃設置於損害最少處所，未影響居民生活及健康；或係說明本工程不符合環境影響評估法所定應實施環境影響評估之開發行為，故不需作環境影響評估，其他類似意見，不再贅復等語，在於說明系爭電塔的安全性、必要性、適當性及使用的土地面積等情節，並不是出於行使公權力的意思，也不是以設定法律效果為目的，均非屬行政處分，上訴人以之為爭訟標的，訴請撤銷，已有未合。又經濟部是訴願機關，該部104年9月24日為訴願不受理之決定，此部分上訴人以經濟部為被告，依行政訴訟法第24條規定，自於法不合。㈢新北市政府104年8月7日訴願決定及被上訴人新北市政府農業局101年6月4日函；農委會104年10月13日訴願決定及被上訴人新北市政府101年10月2日函：農委會是訴願機關，該會104年10月13日為訴願不受理之決定，並未撤銷或變更被上訴人新北市政府101年10月2日函之決定，此部分上訴人以農委會為被上訴人，於法不合。查上訴人104年1月間多方陳情時，被上訴人台電公司已以104年1月27日函，告知設置系爭電塔之土地，經被上訴人新北市政府農業局101年6月4日函及被上訴人新北市政府101年10月2日函，分別核准變更為非農業使用與完成水土保持相關程序。嗣上訴人104年2月6日回復被上訴人台電公司104年1月27日函，表示系爭電塔未遵守立法院100年5月12日決議，未於101年承租土地前，召開說明會向居民說明，等104年電塔基座完工後，才在里民要求下，於104年1月20日召開說明會等語，佐以上訴人於原審106年5月23日行準備程序時，表示其等係104年3月台電公司召開系爭電塔施工說明會時，知悉被上訴人新北市政府農業局101年6月4日函及被上訴人新北市政府101年10月2日函。是以，針對被上訴人新北市政府101年10月2日函、被上訴人新北市政府農業局101年6月4日函，上訴人遲至104年6月3日提起訴願，已逾法定得提起訴願之30日不變期間，為法所不許。況且，被上訴人新北市政府農業局101年6月4日函係針對被上訴人台電公司為設置系爭電塔，需使用新北市○○區○○段0000○號（重測前為新北市○○區○○段○○○段000○0○號）內，面積420平方公尺之土地（下稱系爭基地），依農業發展條例第10條規定，申請變更作為非農業使用，所為原則同意之決定。查上訴人並非被上訴人新北市政府農業局101年6月4日函之處分相對人，其等以住所與系爭電塔間有80公尺至475公尺不等之距離，尚難認係農業生產環境完整性之所欲保護規範對象，是縱上訴人主觀上認為受有影響，也只是事實上利益，並不是法律上權益受有影響，自非屬法律上之利害關係人，其以被上訴人新北市政府農業局101年6月4日函違法為由，訴請撤銷，乃欠缺訴訟權能，應予駁回。㈣綜上，被上訴人臺北市政府財政局104年2月11日函、104年3月13日函、104年4月2日函，被上訴人台電公司104年1月27日函、104年3月3日函、104年4月9日函、104年5月25日函及被上訴人台電公司所屬臺北供電區營運處104年3月25日函、104年4月10日函，均非行政處分，訴願決定為不受理，並無不合；上訴人不服被上訴人新北市政府農業局101年6月4日函及被上訴人新北市政府101年10月2日函，所提起之訴願，已然逾期；且其就被上訴人新北市政府農業局101年6月4日函之處分，既非處分相對人，亦非利害關係人，訴願決定為不受理，或部分理由有出入，惟結論則無二致。從而，上訴人訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。

六、上訴理由略謂：㈠被上訴人新北市政府農業局101年6月4日函及被上訴人新北市政府101年10月2日函，分別對被上訴人台電公司發生同意將系爭基地由農牧用地變更為電塔使用與准予免擬具水土保持申請書等法律效果，核屬行政處分。依行政程序法第98條第3項規定及司法院院字第1430號解釋意旨，上訴人倘於知悉後1年內聲明不服，仍應視為於法定期間內所為，不得逕認已逾訴願期間。上訴人係於被上訴人台電公司就系爭電塔之興建於104年間召開說明會，始知悉上開2處分，上訴人旋於104年6月3日提起訴願，要難認已逾法定不變期間。原判決以訴願顯逾法定期間為由，駁回上訴人之訴，於法即有違誤。㈡原判決固有論述據農業發展條例之規定，上訴人並非利害關係人。然對於依山坡地保育利用條例、水土保持法等規定，上訴人是否具訴訟權能乙節，卻付之闕如，已有判決不備理由之違誤。蓋被上訴人新北市政府農業局101年6月4日函已認系爭基地屬法定山坡地範圍，卻捨山坡地保育利用條例不論，若因此釀成天然災害，居住距系爭電塔僅數十公尺至百餘公尺之上訴人，定當首當其衝，渠等生命、身體、健康等權益難謂無損害。又被上訴人新北市政府101年10月2日函所適用之水土保持法，依該法第1條第1項、第3條第1款、第32條第2項及第33條第3項規定，可知亦兼含保障特定人意旨，上訴人提起本件訴訟，當事人適格並無欠缺，原審率予駁回，於法尚有不合。縱認上訴人非屬法律上利害關係人，亦請本院衡酌行政訴訟法第9條規定意旨，准上訴人就被上訴人之違法行為，提起本件訴訟。㈢農業發展條例於89年1月26日修正全文，該條例第10條規定應係指農業用地變更為非農業使用之條件及程序屬法律專管事項，惟為免立法程序冗長，而例外給予「立法時已存在之法令」繼續適用之正當性，絕非賦予行政機關訂定法規命令之授權依據。詎農委會於89年5月3日訂定農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點，顯已逾越母法之規定，而牴觸法律保留原則，應屬無效。是以，被上訴人新北市政府農業局101年6月4日函所依據之審查作業要點既屬無效，據以同意將福興段1713地號部分土地變更作非農業使用之法律效果即失所附麗，應予撤銷。㈣系爭基地屬山坡地保育區，且被上訴人台電公司業已自承尚有開挖供人員通行之用。而水土保持法第12條第1項規定水土保持義務人於山坡地從事該項各款所定行為，應先擬具水土保持計畫，至多於同條第4項賦予中央主管機關得於一定規模內以簡易水土保持申報書代替水土保持計畫，山坡地保育利用條例第9條亦同此旨，顯見主管機關並無逕以行政命令限縮特定行為得無庸適用水土保持法第12條之餘地。詎農委會遽以97年6月25日農授水保字第0971851111號函加以「如未涉及基礎或管線位置外之其他開挖整地，且未闢建施工便道」等要件，則無水土保持法第12條之適用，增加母法所無之限制，牴觸法律保留原則，被上訴人新北市政府101年10月2日函准被上訴人台電公司免先擬具水土保持申請書送核，即應予以撤銷。況上開農委會97年6月25日函已於103年7月4日遭農委會農授水保字第1031862015號函停止適用，原判決未審酌此節，即具違背法令之瑕疵。退萬步言，被上訴人台電公司既有於系爭基地內開挖整地及開挖供人員通行之用，已涉基礎或管線位置外之其他開挖整地，更屬闢建施工便道，與上開農委會97年6月25日函所稱無水土保持法第12條適用之要件未符，本件實應適用水土保持法之規定擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書送請主管機關審核。原判決仍維持被上訴人新北市政府101年10月2日函之適法性，認事用法即有違誤等語。

七、本院查：

（一）按行政訴訟法第4條規定之撤銷訴訟，係對違法損害人民權利或法律上利益之行政處分，請求行政法院予以撤銷或變更之救濟制度，是該訴訟以行政處分為其程序標的，且原則上須經訴願程序未獲救濟，始得提起。因此，有行政處分之存在，與經依法踐行訴願前置程序而無效果，均為該訴訟之特別實體判決要件，故以非行政處分為起訴對象，或未經合法提起訴願而提起撤銷訴訟，即屬行政訴訟法第107條第1項第10款之起訴不備其他要件，且為不能補正者。次按得提起撤銷訴訟者，依行政訴訟法第4條規定，除行政處分之相對人外，利害關係人亦得提起，惟此所指利害關係，係指法律上利害關係而言，不包括事實上利害關係，即其權利或法律上利益因行政處分而直接受有損害者，始為相當；若僅具經濟上、情感上或其他事實上利害關係者，並非所謂法律上之利害關係，而提起撤銷訴訟者，須依其主張足以顯現出行政處分有損害其權利或法律上利益之可能，其為原告之當事人適格始無欠缺。至於是否有法律上利害關係之判斷，須先認定行政處分所依據之法規範對該主張權利或法律上利益受侵害之人而言為保護規範，始為該行政處分之利害關係人，於法律已明文規定該第三人得提起行政爭訟者，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得出亦有保障特定人之意旨時，倘該非處分相對人有因行政處分而直接受損害之可能者，亦得提起撤銷訴訟，主張行政處分違法侵害其權利。

（二）查水土保持法係為實施水土保持之處理與維護所制定之規範，其目的固在保育水土資源，涵養水源，減免災害，促進土地合理利用，增進國民福祉（水土保持法第1條規定參照），然該法所指水土保持之處理與維護，係指應用工程、農藝或植生方法，以保育水土資源、維護自然生態景觀及防治沖蝕、崩塌、地滑、土石流等災害之措施，該法對於在山坡地或森林區內從事水土保持法第12條第1項各款之開發行為者，要求水土保持義務人應依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護，並應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定後始得為之（該法第8條第1項第5款、第12條第1項規定），此等規範，除有為保育水土資源，涵養水源，減免災害之公共利益目的外，依其所產生之規範效果，可得出該等規定亦有保障擬開發地域因開發行為可能造成災害範圍內之土地所有權人或土地實際使用人生命、身體及財產安全之意旨。因此，使用山坡地為高壓電塔設置之水土保持義務人，於主管機關對之作出無水土保持法第12條適用，不須擬具水土保持計畫送請核定之處分時，依高壓電塔之規模、設置方式與施作過程，如未依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護，可能因沖蝕、崩塌、地滑、土石流等災害造成範圍內土地所有人或使用人，主張該處分違法且侵害其權利或法律上利益，提起行政爭訟，即不能謂其非該處分之利害關係人。

（三）又按「（第1項）訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之。（第2項）利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。但自行政處分達到或公告期滿後，已逾3年者，不得提起。」為訴願法第14條第1項、第2項之規定。其立法理由，以利害關係人非受行政處分之相對人，而明定其提起訴願之期間，應自其知悉時起算；又為防止行政處分長久處於不確定之狀態，規定利害關係人自行政處分達到或公告期滿後，已逾3年者，不得提起訴願。另行政程序法第98條第3項規定：「處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後1年內聲明不服時，視為於法定期間內所為。」準此，行政處分利害關係人提起訴願之期間，應自知悉時起30日內為之；倘處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致利害關係人遲誤者，利害關係人自其知悉後1年聲明不服，可視為於法定期間內所為，惟受訴願法第14條第3項但書所所定3年之限制。

（四）上訴人以被上訴人臺北市政府財政局104年2月11日函、104年3月13日函、104年4月2日函，被上訴人台電公司104年1月27日函、104年3月3日函、104年4月9日函、104年5月25日函及被上訴人台電公司所屬臺北供電區營運處104年3月25日函、104年4月10日函為行政處分，提起撤銷訴訟部分，原判決以上開函或單純為事實之敘述或為理由之說明，並不因之生任何法律上之效果，認均不具處分性非為行政處分，並以訴願決定為不受理，尚無違誤，已於原判決理由中說明其認定之依據；另以上訴人提起此部分撤銷訴訟，依行政訴訟法第24條規定，應以原處分機關為被告，被上訴人經濟部為訴願機關，上訴人於原審將之列為被告對之起訴並不合法，而駁回上訴人於原審提起之此部分撤銷訴訟，經核尚無不合。上訴意旨指摘原判決此部分有違背法令情事，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

（五）上訴人以新北市政府農業局101年6月4日函及新北市政府101年10月2日函為原處分，提起撤銷訴訟部分：

1.查新北市政府農業局101年6月4日函，略以「主旨：貴部所屬台灣電力股份有限公司申請興建161仟伏南港－義捷輸電線路第8－1號……，於本市○○區○○段○○○段000○0○號內部分土地變更作非農業使用，本局原則同意，詳如說明，請查照。說明：一、復貴部101年4月26日經授營字第10120360170號函及依據『農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點』辦理。……」係經濟部因所屬台電公司申請興建161仟伏南港－義捷輸電線路第8 -1號連接站電塔，於新北市○○區○○段○○○段000○0○號內部分土地變更作非農業使用，依農業發展條例第10條規定，徵詢主管機關之同意，被上訴人新北市政府農業局以主管機關之地位，以該函為「原則同意」之決定。另新北市政府101年10月2日函，略以「主旨：台灣電力公司台北供電區營運處於本市汐止區橫科段橫科小段538－1地號土地辦理『161KV深美－台北－南港線管路工程第一工區』鐵塔基礎水土保持處理與維護案，詳如說明，請查照。說明：一、依據貴部101年9月5日經授營字第10120371440號函及本府營業局101年6月4日北農牧字第1011867729號函辦理。二、查卷附資料，本案既經水土保持相關專業技師……簽證說明書認定符合行政院農業委員會97年6月25日農授水保字第0971851111號解釋函，依行政院農業委員會前揭號函釋：『……於山坡地範圍內（含都市計畫地區及非都市土地），從事『非都市土地使用管制』附表一容許作為點狀或線狀公用事業設施之行為，如未涉及基礎或管線位置外之其他開挖整地，且未闢建施工便道，則無水土保持法第12條規定之適用，無需先擬具水土保持申請書件送核。……」係被上訴人新北市政府，以水土保持法主管機關之地位，准許經濟部為系爭電塔之設置，無需擬具水土保持申請書送核。上開二函文之內容，核係行政機關對其主管事務，就具體事件所為之決定，並對外直接發生法律效果，均屬行政處分。

2.又「農業用地於劃定或變更為非農業使用時，應以不影響農業生產環境之完整，並先徵得主管機關之同意；其變更之條件、程序，另以法律定之。」為農業發展條例第10條第1項之規定。農委會為辦理同意農業用地變更使用審查作業，而訂定農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點，其第3點規定，興辦事業人申請非都市土地農業用地變更使用，應將興辦事業計畫或土地使用計畫送請目的事業主管機關，由目的事業主管機關依據本要點審查分工原則，送各該管農業主管機關徵詢同意。此係植基於區域計畫法對於非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別者，應依其容許使用之項目及許可使用細目為使用之管制，因此農業用地於劃定或變更為非農業使用時，應徵得該管農業主管機關同意，核屬非都市土地使用之管制措施。又以上開規定之規範目的，尚難認有保障特定人之意旨。此外，山坡地保育利用條例之訂定，在規範山坡地之保育、利用（該條例第1條意旨參照），其第5條規定：「本條例所稱山坡地保育、利用，係指依自然特徵、應用工程、農藝或植生方法，以防治沖蝕、崩坍、地滑、土、石流失等災害，保護自然生態景觀，涵養水源等水土保持處理與維護，並為經濟有效之利用。」與該條例第二章以下之規定，係對於山坡地之開發、利用所為之規範，而新北市政府農業局101年6月4日函，僅係主管機關對於農業用地作非農業使用為同意，並非對於系爭電塔開發階段之事項為決定，核非山坡地保育利用條例規範之對象。是上訴人執山坡地保育利用條例相關之規定作為保護規範之依據，主張其有對被上訴人新北市政府農業局101年6月4日函提起撤銷訴訟之訴訟權能，亦難認為有據。再者，以被上訴人新北市政府農業局101年6月4日函所形成之法律效果，亦不足以直接使上訴人之權利或法律上利益有受損害之可能。基上說明，尚難認上訴人為被上訴人新北市政府農業局以101年6月4日函作成處分之法律上利害關係人。原判決以主管機關是否同意所應審酌者，係是否「影響農業生產環境之完整」，難認上訴人係農業發展條例第10條規定所欲保護規範對象，認上訴人非被上訴人新北市政府農業局101年6月4日函處分之利害關係人，其理由雖未盡妥適，然認上訴人以該函違法為由，訴請撤銷，欠缺訴訟權能，不具原告適格地位之結果，則無不合。原判決未對於是否有行政程序法第98條第3項規定之適用，即認上訴人此部分訴願逾期，雖有不合，然依前開說明，上訴人此部分之訴不具原告適格，則原判決以上訴人非利害關係人為由，駁回上訴人在第一審此部分之訴，仍無不合，應予以維持。上訴人對此部分提起上訴，應認為無理由，予以駁回。

3.至於上訴人於第一審請求撤銷新北市政府101年10月2日函及其訴願決定部分：因新北市政府101年10月2日函，係以書面作成之行政處分，未依行政程序法第96條第1項第6款規定記載不服行政處分之救濟方法、期間及受理機關，有該函文影本在卷可稽。原判決認上訴人對被上訴人新北市政府101年10月2日函，提起訴願已逾得提起訴願之不變期間，係以上訴人等於104年3月被上訴人台電公司召開系爭電塔施工說明會時知悉，認其等於104年6月3日提起訴願，已逾訴願法第14條第2項規定利害關係人應自知悉時起算30日之不變期間，未對於是否有行政程序法第98條第3項規定之適用，予以審酌，依前開說明，自有未合。上訴意旨執以指摘原判決此部分有不適用法規之違背法令情事，為有理由，應由本院將原判決此部分廢棄。又上訴人是否為新北市政府101年10月2日函處分之法律上利害關係人，揆諸前開規定及說明，尚須依系爭電塔之規模，設置位置之地質環境、地形，評估其發生災害可能之範圍，再以上訴人是否可能受權利或利益損害，作為判斷上訴人是否為法律上利害關係人之依據。而上訴人對新北市政府101年10月2日函提起撤銷訴訟是否合法，上訴人是否適格之原告，及攸關該處分是否適法判斷之相關事實，尚有未經事實審法院為認定之情形，本院自無從基於確定之事實，就此部分自為判決，容有由原審再予調查審認之必要，爰將之發回原審法院更為適法之裁判。

八、據上論結，本件上訴為一部有理由，一部無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第256條第1項、第260條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異