最高行政法院(含改制前行政法院)九十一年度判字第二○二七號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　九十一年度判字第二○二七號

上訴人

丙○○

被上訴人

臺中縣潭子鄉公所

代表人

乙○○

被上訴人

臺中縣政府

代表人

戊○○

被上訴人

臺灣省政府

代表人

丁○○

被上訴人

內政部

代表人

甲○○

右當事人間因地籍圖事件，上訴人不服中華民國九十年八月三十日臺中高等行政法院

八十九年度訴字第二八號判決，提起上訴。本院判決如左︰

主文

理由

本件上訴人起訴主張：一、被上訴人應將系爭測量圖提供上訴人及其他相關地主參閱並於必要時影印供用：政府徵收人民土地從事開闢道路等公共設施，其所規劃之相關圖說草案決非機密，必要時尚得影印供用，且影印系爭測量圖，亦無遭非法使用之虞。即上訴人及各有關地主參閱系爭測量圖後，對於該計畫道路所經之路線如有異議，即可影印並在原規劃路線旁，繪註建議位置及修正意見圖，再將其黏貼於被上訴人發給之「意見表」，然後送交主管機關參酌。但上訴人多次要求被上訴人提出系爭測量圖供閱覽、影印，被上訴人卻藉口拒絕。被上訴人潭子鄉公所並以：該計畫外環道用地都市計畫變更尚未核定，歉難提供系爭測量圖為藉口而拒絕提供；被上訴人臺中縣政府除亦持與潭子鄉公所同一藉口外，尚且引用都市計畫法第二十一條、第二十三條予以拒絕，反要求上訴人參照潭子鄉都市計畫草案圖作為提出建議位置及修正意見圖之依據。上訴人申請被上訴人提供系爭測量圖，而非該計畫道路用地分割後之地籍圖謄本，被上訴人拒絕提供之論據根本不能成立。二、被上訴人應連帶將該計畫道路經過上訴人土地之路線位置向南移動大約三公尺：本件計畫道路係從上訴人所有潭子鄉○○段建一三二地號、田一三一地號、原一三○地號、原一二九地號等四筆相連而成將近二公頃整片土地之中央，以東西方向貫穿經過。扣除被徵收為該計畫道路之用地後，在該四筆土地之北邊及南邊均仍分別留有未被徵收之剩餘土地，但上訴人所有位於整片土地北邊建一三二地號上之建築物卻會只因些微誤差而被拆掉一小部份，上訴人建議稍將該計畫道路在上開四筆土地所經過之路線適予南移，即可避免拆及上訴人之建築物。而南移後該路線仍在上訴人所有上開土地範圍內，不會改經他人之土地而發生爭執。上訴人請求判令被上訴人連帶將該計畫外環道經過上訴人上開四筆土地之路線位置主動向南移動大約三公尺，以避開貫穿坐落於其中之一三二號建地，惟實際南移之距離則依系爭測量圖為準，以確能避開該筆建一三二地號之土地為原則。被上訴人內政部營建署八十八年九月七日（八八）營署北道字第○五五○九八號函所示，該都市○○道路之變更及用地取得均由臺中縣政府及潭子鄉公所辦理。可見被上訴人潭子鄉公所辯稱其並無權限云云，純係為規避責任。三、系爭測量圖一旦經被上訴人內政部核定實施，即難變更，上訴人將不及提出建議位置及修正意見圖，故訴請被上訴人等在上訴人提出建議前，暫緩核定實施系爭測量圖。綜上所述，被上訴人沒理由拒絕提供系爭測量圖給上訴人及其他相關地主參閱，而且應主動將該計畫道路經過上訴人上開土地之路線位置向南移動大約三公尺，以避開貫穿坐落於上訴人所有建一三二地號之土地。爰依行政訴訟法第四條、第五條、第八條等規定提起行政訴訟等語。

被上訴人等則以：一、被上訴人內政部部分：八十八年適逢政府擴大內需專案補助臺中生活圈二號線工程計畫其經費籌措由前省政府住宅及都市發展處辦理，精省後臺中生活圈二號線回歸臺中生活圈計畫，其經費由中央政府及地方政府依比例分擔，中央政府應負擔部份之經費由內政部營建署辦理，至於都市○○道路之變更及用地取得均由縣市政府及鄉鎮公所辦理。本件系爭道路部分範圍涉及高速公路豐原交流道附近特定區計畫區、潭子都市計畫區及潭子都市計畫區外，上開二計畫區於八十八年七月一日配合臺灣省政府功能業務與組織調整，其前後變更程序及核定機關有所不同。臺中生活圈二號線經過潭子路段，擬依都市計畫法第二十七條規定辦理個案變更潭子都市計畫部分，應由擬定機關潭子鄉公所製作計畫書圖草案，循法定程序辦理公開展覽三十日後，提臺中縣都市計畫委員會審核通過層報內政部都市計畫委員會審議通過，由內政部核定後轉交該府發布實施，始得據以執行辦理都市計畫釘樁後，再將椿位成果圖表移交地政單位辦理都市計畫地籍套繪逕為分割。上訴人申請影印臺中生活圈二號線實地測量圖乙節，該「變更潭子都市計畫（部分農業區、住宅區、工業區○○路用地為道路用地）」案雖已完成公開展覽，該計畫草案並非密件，申請人仍可逕洽臺中縣政府閱覽計畫草案書圖並得提出書面陳情意見；必要時並得申請依院頒「各級都市計畫委員會組織規程」第十條規定列席都市計畫委員會說明陳情意見，供各級都市計畫委員審議之參考，以維渠等權益，並杜紛爭。二、被上訴人臺灣省政府部分：本案上訴人以被上訴人臺灣省政府為被告提起撤銷八十八年十月十四日府訴一字第一六○二一九號訴願決定及八十九年六月十七日八九府訴二字第一二五七五三號再訴願決定，顯屬當事人不適格，又依臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例第四條第五項規定，並奉行政院八十八年六月三十日臺八十八內字第二五三五五號令，自八十八年七月一日起，調整都市計畫法第二十條第一項第四款及第五款規定，被上訴人臺灣省政府自八十八年七月一日起因組織及業務調整，有關都市計畫業務已移由內政部營建署辦理。臺中生活圈二號線道路部分範圍涉及高速公路豐原交流道附近特定區計畫區、潭子都市計畫區及潭子都市計畫區外，該二計畫區變更程序及核定機關應依上開規定辦理。上訴人訴請被上訴人連帶提供系爭測量圖閱覽並影印及暫緩核定實施系爭測量圖暨該路線經過上訴人所有土地之位置向南移動大約三公尺部分，因被上訴人臺灣省政府依前揭規定已無作為或不作為之義務，上訴人之訴為無理由。三、被上訴人臺中縣政府部分：上訴人因申請提供系爭測量圖，經被上訴人於八十八年四月二日八八府工都字第九九七九三號函復，上訴人如欲申請影印系爭測量圖，應俟「變更潭子都市計畫（部分農業區、工業區○○路用地為道路用地）」案核定發布定案，按都市計畫法第廿三條規定得於地籍分割測繪於地籍圖後再申請閱覽或影印，於法並無不合。四、被上訴人潭子鄉公所部分：臺中生活圈二號線道路，係臺中縣政府依都市計畫法第十五條擬定計畫書，並由臺灣省政府於八十八年二月二十五日公告展覽及辦理說明會，檢附變更都市計畫書影本，內含「圖二－變更潭子都市計畫案變更示意圖」，且該公告事項第二款已載明，任何公民對於該計畫如有意見，得於公開展覽期間提出，並送交省都市計畫委員會審議。系爭測量圖係被上訴人潭子鄉公所為計算工程費參考用，係屬行政程序法第四十六條第二項第一款之準備作業文件，行政機關得拒絕閱覽或複印。雖行政程序法尚未實施（按已於九十年一月一日實施），但仍得參考適用，且該計畫之位置圖已公告展覽，上訴人可以瞭解其所有土地與都市計畫變更之關聯，並依都市計畫法第十九條提出意見，供都市計畫委員會審議之參考。另依同法第二十三條規定，都市計畫於細部計畫核定發布實施後，辦理地籍分割測量，並將道路及其他公共設施、土地分區之界線測繪於地籍圖上，以供公眾閱覽或申請謄本之用。因此二號線道路係尚未完成都市計畫核定之案件，系爭測量圖僅係就草案加以測量，並非實測圖，並無提供上訴人影印之依據，且為避免不確定之資訊提供民眾易生糾紛，不宜提供參閱或複印。該都市計畫變更計畫係由臺中縣政府擬定，依都市計畫法第十九、二十條由縣都市計畫委員會審議，省政府核定，內政部備查。上訴人請求被上訴人將臺中生活圈二號線道路經過上訴人土地之路線南移三公尺，然被上訴人潭子鄉公所對此並無權限，上訴人之請求為無理由。併為請求駁回上訴人之訴等語，資為抗辯。

原審斟酌全辯論意旨，及調查證據結果，以：一、關於請求撤銷被上訴人潭子鄉公所及臺中縣政府否准上訴人閱覽並影印系爭測量圖之函文部分（即潭子鄉公所八十八年七月十四日八八潭鄉建字第一○九七七號函文中所敍及之八十八年六月四日八八潭鄉建字第七五○○號函及臺中縣政府八十八年七月二十二日八八府工都字第二○九四九五號函），核其內容係請求撤銷違法行政行為；上訴人對非行政處分提起撤銷訴訟，應認為上訴人此部分訴訟不備訴訟要件，其訴不合法，應予駁回。一再訴願決定予以駁回訴願，理由雖不盡相同，結論則無二致，應予維持。二、關於訴請被上訴人臺中縣政府、潭子鄉公所應連帶於判決確定之日起，將系爭測量圖提供其閱覽並影印部分：依上訴人所主張之事實觀之，應係給付訴訟。本件係屬臺中生活圈二號線道路工程計畫，為行政計畫之一種，按行政計畫除變更都市計畫外，性質上均為法規命令，計畫所及之人尚無法對於計畫之裁決不服，應認其為利害關係人，程序上應許上訴人提起給付訴訟以求救濟。又系爭測量圖係為配合行政院擴大內需專案之加速推動，潭子鄉公所層依交通部指示，就臺中縣生活圈二號線經過潭子鄉○○路線用地部分，先行完成必要之先期作業，為估算預算及加速道路開闢程序，乃請雅潭地政事務所提前辦理釘樁及假分割作業，並據以製作系爭測量圖等相關圖籍資料。準此，系爭土地複丈結果清冊之製作，乃係為估算系爭計畫之預算、徵收土地、開闢道路等行政決定前之準備作業文件，依行政程序法第四十六條第二項第一款之規定被上訴人潭子鄉公所自得拒絕交付閱覽、複印，即依該款規定：準備作業文件行政機關得拒絕閱覽，並非無法令依據。而都市計畫圖係依都市計畫法第十九條規定，應予公開展覽者，其內容及比例尺大小同法第十五條均有明文規定，與系爭測量圖並不相同，不得比附援引。有關系爭測量圖之製作過程，係為掌握時效，預為辦理道路道路開闢之前置作業，與都市計畫法第二十三條規定計畫核定後之立樁及地籍分割測量，亦有不同。系爭測量圖未蓋關防復未經雅潭地政事務所之測量員、檢查員、課長、主任蓋章負責等情，亦經原審法院調閱該圖審認明確，經核該圖並非確定無誤之測量圖，在內政部未核定定案前，隨時有更改之可能，為免引起爭議，被上訴人潭子鄉公所拒絕上訴人閱覽並無違誤。又內政部答辯書文義所示，乃公開展覽之計畫草案書圖，與上訴人所要求之系爭測量圖並不相同，上訴人據為得以閱覽之理由顯有誤解。又道路之開闢乃為增進大眾交通運輸之便利，著重於公共利益考量，個人雖得提出建議供參，但關於其私益則無從個別加以考量，以免政務滯礙難以推展。上訴人上開主張核無足採，其依據行政訴訟法第八條規定，請求被上訴人潭子鄉公所交付系爭複丈結果清冊供其閱覽、影印為無理由；另被上訴人臺中縣政府既未掌管系爭測量圖，上訴人訴請其連帶交付閱覽、影印亦屬無據，均應予駁回。三、關於上訴人請求將系爭道路工程計畫特定部分南移部分：係請求核定公布特定內容之法規，為提起給付訴訟。按對行政機關提起公法上之給付訴訟，僅能就具體個別行為加以請求，至於一般行政計畫，其性質既為法規，其內容之決定乃行政機關之職權，行政法院無法代為決定，上訴人提起給付訴訟，請求被上訴人等連帶將系爭工程計畫特定部分南移顯無理由。至上訴人另請求被上訴人等暫緩核定實施系爭工程計畫乙節，性質上係請求暫緩發布法規，為消極不作為之給付訴訟。查上訴人此部分訴訟並未敍明其據以請求之法律依據，按原則上人民不得任意聲請行政法院，預先判命行政機關不得作成某種行政處分或其他高權行為，以免行政權之運作遭受過度之干預，從而，上訴人訴請被上訴人等暫緩核定實施系爭測量圖為無理由，應予駁回。

上訴論旨，除持前詞外，並以：一、上訴人在原審陳述稱提起給付訴訟，原審亦應以上訴人係依據行政訴訟法第五條予以主張，然後併依同法第八條之競合規定予以共同主張之真意為準，不能只因上訴人將該法第五條誤稱為給付訴訟之用語錯誤即認上訴人訴之聲明第二、三、四項只依給付訴訟起訴。二、依司法院釋字第一五六號解釋，臺中生活圈二號線（即八十米計畫外環道，下稱該計畫外環道）經過臺中縣潭子鄉○○○路線係被上訴人潭子鄉公所及臺中縣政府變更都市計畫所擬定，其直接限制一定區域內人民之權利、利益而具行政處分之性質與所致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害的效力完全符合是號解釋之意旨，故應准許上訴人對之提起訴願或行政訴訟以資救濟。又依行政程序法第九十二條及訴願法第三條規定之意旨，該計畫外環道經過潭子鄉○○路線之規劃擬定確係屬於行政處分，所以雅潭地政事務所就該計劃外環道經過潭子鄉○○路線予以測繪完成並預先分割完畢之系爭測量圖（即該實地測量草案圖）即屬行政處分之實質內容而非法規命令或行政計畫。雖然該計劃外環道經過潭子鄉○○○路線包括都市計劃內土地及都市計畫外土地兩部分，均應同樣屬於行政處分之實質內容，絕無都市計劃內部分屬於行政處分而都市計畫外部分屬於法規命令或行政計畫之理。但原處分竟違背都市計劃法第十九條、第二十三條之規定，不將系爭測量圖在核定實施前提供上訴人閱覽以憑提出建議位置及修正意見圖，因而造成違法和不當之行政處分，故原處分及一再訴願決定應予撤銷，原審判決違背司法院釋字第一五六號解釋及行政訴訟法第四條之規定而應予以廢棄。三、原審判決本應就上訴人主張之該法第五條及第八條按先位主張和備位主張依序予以論斷。但是原審判決卻指行政訴訟法第五條係課予義務訴訟，不能與同法第八條之給付訴訟併存，並指系爭測量圖之規劃僅係行政計畫之一種，除都市計劃內之部分屬於行政處分外，其餘都市計劃外之部分則屬法規命令而非行政處分，因而認為上訴人不得依行政訴訟法第五條起訴，原審判決作此認定顯然違背行政程序法之架構而不合邏輯和體制，故應予以廢棄。在該計畫外環道經過潭子鄉○○○○○路線中，既然經過都市計畫內土地所規劃之路線屬於行政處分且須依照都市計畫法第十九條、第二十三條之規定予以公開展覽，則與其一起規劃而經過都市計畫外土地之路線，自應與經過都市計畫內土地所規劃之路線同樣屬於行政處分且須一起予以公開展覽才合情合理；都市計劃內唯一公展之「潭子鄉都市計畫草案圖」上雖有繪示該計畫外環道經過都市計畫內土地之路線，但卻未繪示所經各筆土地之地號及其地籍圖，相關地主難以據此提出建議位置及修正意見圖，故都市計劃內之相關地主亦需閱覽影印系爭測量圖，因此被上訴人潭子鄉公所及臺中縣政府應將系爭測量圖提供上訴人閱覽影印，否則即違背司法院釋字第一五六條解釋及都市計劃法第十九條、第二十三條規定之意旨。且由內政部答辯書之陳述中可以獲知：上訴人仍可逕洽閱覽之計畫草案圖係指上訴人請求閱覽影印之該實地測量草案圖，及該計劃外環道經過潭子鄉都市計畫外土地之部分應比照與其一起規劃之都市計畫內土地部分依照同一程序辦理而須同時公展及公開說明，並讓都市計畫外之相關地主陳情意見，故原審判決違背論理法則及經驗法則。又系爭測量圖係由雅潭地政事務所接受潭子鄉公所委託、於會同實地領樁而予以施測、分割完成後，以正式公函（雅潭地政事務所八十八年二月十九日雅地二字第八八○○一一四一號函）請潭子鄉公所派員領取並副知臺中縣政府之測量及分割成果圖，當然屬於有效但尚未核定實施、隨時有更改可能而符合公展或提供上訴人閱覽需要之測量圖，惟原審判決完全忽略都市計劃法第十九條、第二十三條的規定。而政府欲徵收人民土地從事公共建設，在不影響目的達成之情況下，自亦應當選擇對人民損害最少之處所及方法為之（民法第七七九條、第七八六條、第七八七條及行政程序法第七條第二款參照），原審判決顯違背行政訴訟法第一條之立法目的及第七條第二款之規定。行政程序法沒有規定系爭測量圖不得公開，且無其他另定之法律作此規定，所以系爭測量圖應公開提供上訴人閱覽影印，原審判決顯然違背行政程序法第四十四條之規定。原審縱然認為系爭測量圖係法規命令，但此法規命令並未涉及國家機密，但原審判決卻指系爭測量圖因屬於法規命令，故潭子鄉公所得以拒絕提供上訴人閱覽影印；系爭測量圖苟如潭子鄉公所之辯係為估計經費預算而作，但此預算並未涉及國家機密；系爭測量圖亦應主動公開而不得拒絕提供上訴人閱覽影印，原審判決顯已違背行政程序法第四十五條之規定。系爭測量圖係行政機關剝奪人民權利之行政處分，且無法規另為規定系爭測量圖在核定實施之前不得給予相對人陳述意見之機會，所以系爭測量圖應提供上訴人閱覽影印，俾使上訴人能夠據以陳述意見而提出建議位置及修正意見圖，原審判決又違背行政程序法第一百零二條之規定。原審判決縱然認為系爭測量圖係法規命令，但此法規命令與軍事、外交或其他重大事項無關，亦與國家機密或安全無涉，所以規劃繪製系爭測量圖應依上開行政程序法相關各條規定之程序為之而在核定實施前提供上訴人閱覽影印以憑對之陳述意見而提出建議位置及修正意見圖，但原審判決竟然認為潭子鄉公所及臺中縣政府得以拒絕提供系爭測量圖給上訴人閱覽影印，顯然違背行政程序法第一五一條之規定。原審判決縱然認為系爭測量圖係行政計畫，但此行政計畫係有關一定地區土地之特定利用及重大公共設施之設置，涉及多數不同利益之人及多數不同行政機關之權限，而確定系爭測量圖之裁決，應經公開及聽證程序，因此系爭測量圖在核定實施之前應公開提供上訴人閱覽影印以憑表示意見而提出建議位置及修正意見圖，原審判決違背行政程序法第一六四條之規定。系爭測量圖目前雖由潭子鄉公所掌管，但潭子鄉公所隨時都有可能因為將其呈報上級主管機關核定實施而把系爭測量圖移轉給臺中縣政府、臺灣省政府或內政部等上級主管機關，故未能確知本案判決確定時系爭測量圖究竟正由那一被上訴人掌管，因此上訴人在訴之聲明請求各被上訴人應連帶自判決確定之日起將系爭測量圖提供上訴人閱覽影印，俾使上訴人屆時若獲勝訴判決確定，才能逕向是時正掌管系爭測量圖之被上訴人閱覽影印，上訴人作此連帶之請求乃係依法有據之正確主張而無不妥。但原審判決竟然認為系爭測量圖由被上訴人潭子鄉公所保管，被上訴人臺中縣政府並未掌管，上訴人請求臺中縣政府連帶提供閱覽即屬無據而予駁回，顯亦與法未洽。四、為了防止被上訴人潭子鄉公所及臺中縣政府雖依上訴人勝訴之終審確定判決提供系爭測量圖給上訴人閱覽影印，但卻對於上訴人依據系爭測量圖所提之建議位置及修正意見圖故意不予採納的情形發生，上訴人依行政訴訟法第五條之規定請求被上訴人應為特定內容之行政處分亦屬合法而必要。又為了避免被上訴人在本案終審判決確定前即核定實施系爭測量圖，致使上訴人縱然終審獲得勝訴，亦無法執行判決內容而得不到實質之行政救濟，因而上訴人請求被上訴人在提供系爭測量圖給上訴人閱覽影印以憑提出建議位置及修正意見圖之前暫緩核定實施系爭測量圖亦屬確有必要。但原審判決卻認為上訴人就訴之聲明第三、四兩項依據行政訴訟法第五條起訴之主張為不可採。原審判決顯然違背司法院釋字第一五六號解釋之意旨及行政訴訟法第五條之規定。另就上訴人因認為行政訴訟法第五條與第八條係屬法規競合而同為給付訴訟，故對訴之聲明第三、第四兩項除依行政訴訟法第五條主張係屬合法且確有必要外，對於併依行政訴訟法第八條主張之部分而言，亦有理由。因為該計畫外環道之規劃擬定，既無涉及國家機密而沒有行政程序法第四十五條所規定不得主動公開之情形，亦非屬於行政決定前之擬稿或其他準備作業文件等行政程序法第四十六條第二項所列行政機關得以拒絕當事人或利害關係人申請閱覽、抄寫、複印或攝影之各款資料或卷宗，則上訴人就訴之聲明第三、第四兩項併依行政訴訟法第八條提起給付訴訟，就具體個別行為加以請求，即為適法而非無理由。但原審判決竟然認為上訴人訴之聲明第三、第四兩項併依行政訴訟法第八條主張為無理由而予駁回，可見原審判決顯亦違背行政訴訟法第八條及行政程序法第四十五條、第四十六條之規定。綜上，原審判決違背都市計劃法第十九條、第二十三條及行政程序法第七條、第四十四條、第四十五條、第四十六條、第一百零二條、第一百五十一條及第一百六十四條等之規定而應予以廢棄云云，指摘原審判決有判決適用法則不當之違法。經查，行政程序法係自九十年一月一日施行，該法第一百七十五條定有明文；又該法並無明文規定溯及效力。從而，本件無論被上訴人內政部或臺灣省政府再訴願決定，或上訴人向被上訴人等之請求，以及被上訴人等之行政行為均於該法施行前存在，自無該法之適用。原審法院未依該法第七條、第四十四條至第四十六條、第一百零二條、第一百五十一條及第一百六十四條等規定審理被上訴人之行政行為是否違法，自不構成判決違背法令，合先敍明。又被上訴人內政部、臺灣省政府所為之再訴願決定，係駁回上訴人訴願之申請，依行政訴訟法（以下稱本法）第二十四條規定，自非行政訴訟之被告，即除撤銷訴訟外之其他請求，亦非上訴人請求事項之主管機關，上訴人請求「連帶」給付，併列為被告，亦無法律依據，即除法律明文規定，主管行政機關之上級機關不負連帶責任。上訴人擅自將被上訴人內政部及臺灣省政府列為被告，對之起訴，雖原審判決未以起訴不合法為由裁定駁回，非無瑕疵，惟因其駁回上訴人對該兩被上訴人起訴，結果並無二致，亦應予維持。另行政訴訟法對當事人起訴聲明，依本法第一百二十二條第一項規定，係採當事人進行主義，由其陳明起訴之種類、訴訟標的與請求之法律關係，僅於當事人聲明或陳述有所不明瞭或不完足時，依本法第一百二十五條第三項規定，行使闡明權，令其敍明或補充而已。本件上訴人在原審起訴聲明第二項部分，即請求被上訴人臺中縣政府、潭子鄉公所應連帶於判決確定之日起，將系爭測量圖提供其閱覽並影印部分，按申請閱覽卷宗之准駁，並非行政處分，上訴人該部分之聲明，性質上為給付訴訟，原審法院原毋庸行使闡明權，但原審法院闡明後，上訴人卻主張併依本法第五條及第八條起訴。惟行政法院應就當事人所主張起訴之原因事實判斷其法律上效果，不受當事人所述法律上見解之拘束，況課以義務訴訟與給付訴訟係不能同時併存之二種訴訟類型，前者係請求行政機關為行政處分，後者則係請求行政處分以外之給付，本件訴之聲明第二項依上訴人所主張內容觀之，應屬給付訴訟。又原起訴聲明第三、四項，訴請被上訴人等應連帶將臺中生活圈二號線經過上訴人所有座落潭子鄉○○段一二九、一三○、一三一、一三二地號等四筆土地之路線位置向南移動大約三公尺左右，以避開所經上訴人上開四筆土地中一三二地號之建地；及被上訴人應連帶提供系爭測量圖給上訴人閱覽影印，以憑提出建議位置及修正意見圖之前，暫緩核定實施系爭測量圖部分：前者應係給付訴訟，後者屬消極不作為之給付訴訟，上訴人於原審法院闡明後，仍主張併依本法第五條提起課以義務訴訟，其關於課以義務訴訟之主張為不可採等情，業經原審法院審認明確，自無依民法第九十八條規定探求上訴人真意，將課以義務之訴及給付之訴合併審理之必要。從而，原審法院就上開上訴人三項聲明，均以給付訴訟意旨審理，並無違法；況上訴人所稱課以義務之訴部分，依本法第五條之規定，係採訴願前置主義，上訴人並未經該程序，自無主張課以義務之訴之理。原審法院未就課以義務之訴部分審理，亦無違法。上訴人提起撤銷訴訟部分，經被上訴人潭子鄉公所及臺中縣政府否准上訴人閱覽並影印系爭測量圖之函文，即潭子鄉公所八十八年七月十四日八八潭鄉建字第一○九七七號函文中所敍及之八十八年六月四日八八潭鄉建字第七五○○號函，及臺中縣政府八十八年七月二十二日八八府工都字第二○九四九五號函部分，因申請閱覽卷宗之准駁係屬程序行為，即行政機關在實施行政程序過程中以達成實體裁決為目的之相關行為或處置，並未直接損害申請者之權利或法律上利益，故並非行政處分，不得對之提起撤銷訴訟，此與司法院釋字第一五六號解釋所稱主管機關變更都市計畫可以提起行政爭訟者有別，原審法院認上訴人起訴為不合法，併案予以判決駁回，無違上開司法院之解釋意旨。另上訴人請求被上訴人臺中縣政府與其所屬潭子鄉公所連帶給閱系爭臺中生活圈二號線實地測量草案圖、該外環道經過上訴人所有土地路線位置向南移動約三公尺左右及暫緩核定實施該實地測量草案圖等三項給付之訴部分，因上訴人於請求時欠缺法律依據，則被上訴人臺中縣政府及潭子鄉公所並無給付之義務，則其否准上訴人之申請，於法無違；蓋人民起訴請求行政機關為給付，必有公法上法律之依據；否則，除非行政機關便民措施，自不得以法律並無禁止為由，任由人民隨意請求。原審法院就此三項聲明，認上訴人請求為無理由，核無不合。至於上訴人對此三項聲明部分其餘主張，無非指摘原審法院事實認定與證據之取捨，自不得作為上訴本院之理由，本院毋庸一一論述，併此敍明。綜上所述，上訴意旨指摘原審判決違背法令，求為廢棄，即難認為有理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 四 庭審 判 長 法 官廖　政　雄

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　莊 俊 亨