最高行政法院(含改制前行政法院)九十二年度判字第二九八號

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　九十二年度判字第二九八號

上訴人

甲○○

訴訟代理人

曾冠棋 律師

被上訴人

經濟部

代表人

乙○○

訴訟代理人

張迺良 律師

訴訟代理人

丙○○ 律師

被上訴人

臺灣糖業股份有限公司

代表人

吳乃仁

右當事人間因地上權登記事件，上訴人對於中華民國九十一年一月四日臺北高等行政

法院八十九年度訴字第三二二二號判決，提起上訴，本院判決如左：

主文

理由

一、上訴人曾於民國四十八年間，以行使地上權之意思在花蓮縣吉安鄉○○段三六七號土地上興建房屋。其於八十九年四月二十九日依土地法規定向花蓮縣花蓮地政事務所申請登記為地上權人，然因未檢附四鄰證明，經該所駁回在案。被上訴人即系爭土地之登記名義人臺灣糖業股份有限公司（下稱臺糖公司）則於八十九年六月三十日對上訴人提起返還所有物訴訟，經臺灣花蓮地方法院以八十九年十二月二十七日八十九年訴字第二○九號民事判決判決上訴人敗訴，上訴人提起上訴，該案繫屬臺灣高等法院花蓮分院審理中。上訴人以臺糖公司能在私法上取得上開土地之所有權，乃是透過被上訴人經濟部於四十五年前後所作成「將座落花蓮縣吉安鄉○○段三六七號土地直接列為被上訴人公司資產」之行政處分，將該土地逕行列為臺糖公司之資產所致。但被上訴人經濟部所為上開行政處分違法而屬無效之行政處分，則臺糖公司無權以土地所有權人之身份依私法上法律關係，提起民事訴訟，請求上訴人拆屋還地。上訴人因此向被上訴人經濟部請求確認上開行政處分無效，但遭被上訴人經濟部以八十九年十二月五日經（八九）國營字第○三三五五六一號函，拒絕上訴人之請求。上訴人爰提起本件行政訴訟，請求確認被上訴人經濟部所為上開移列土地之行政處分無效。

二、上訴人於原審起訴主張：上訴人曾於四十八年間，以行使地上權之意思在花蓮縣吉安鄉○○段三六七號土地上興建房屋，有戶籍謄本影本暨房屋稅稅籍證明、臺灣電力公司函可資佐證。上訴人於八十九年四月二十九日依土地法規定向花蓮地政事務所申請登記為地上權人，然因未檢附四鄰證明，經該所駁回在案。惟民法並未規定因時效取得地上權者，必以附四鄰證明為要件，故上訴人雖因未附四鄰證明而遭駁回，但上不能使上訴人地上權登記請求權而受影響。又系爭土地於八十九年六月三十日由登記名義人臺糖公司對上訴人提起返還所有物訴訟，業經臺灣花蓮地方法院以八十九年十二月二十七日八十九年訴字第二○九號民事判決判決上訴人敗訴。上訴人在調閱系爭土地之舊有謄本發現系爭土地原屬日本鹽水港株式會社所有，竟於四十五年八月二十二日登記為臺糖公司名下，其登記原因為分割轉載，惟該筆土地非但在四十五年八月二十二日未曾辦理分割，且「分割」亦非法律上得以取得他人不動產之合法原因，嗣在訴訟中臺糖公司提出經濟部於四十四年七月所開立之證明書記載「查鹽水港製糖株式會社所有全部財產光復後確經依法接管清算列為臺灣糖業股份有限公司資產而為該公司所有特為證明」，惟經濟部依法應無得將國有財產逕列臺糖公司資產之權限，該項行政處分顯屬無效。又系爭土地原屬日本鹽水港株式會社所有，非戰敗國日本所有，被上訴人經濟部能否概括接收已非無可議，且即便經濟部之概括接收合法有據，則又何得以將已成為國有財產之系爭土地逕列為臺糖公司之資產而脫免國有財產法令及國會之監督？且被上訴人經濟部八十九年十二月五日經（八九）國營字第○三三五五三一號函雖謂「奉令」將系爭土地作價投資登記為臺糖公司所有，但並未提出任何證據文件以實其說，是以其所謂奉令之命令是否存在、命令是否合法？均非無疑。故縱如被上訴人所言上訴人對系爭土地之地上權法律關係已明確不存在，則因上訴人仍為系爭土地之現在占有人，且為土地上房屋之合法所有人，被上訴人經濟部違法行政處分，自足以使上訴人依法原已享有之權益受影響，上訴人自得提起行政訴訟。又「土地法第四十三條所謂登記有絕對效力，係為保護因信賴登記取得土地權利之第三人而設，故登記原因無效或得撤銷時，在第三人未取得土地權利前，真正權利人對於登記名義人自仍得主張之」、「土地法第四十三條所謂依本法所為之登記有絕對之效力，係為保護第三人起見，將登記事項賦予絕對真實之公信力」、「土地法第四十三條規定之絕對效力，係為保護善意第三者因信賴登記而設」最高法院著有四十年台上一八九二號、五十年台上九二九號、六三年台上一八九五號判例。前揭經濟部函援引土地法第四十三條以為抗辯，然參前揭判例意旨，土地法第四十三規定之絕對效力，係為保護善意第三者因信賴登記而設」，上訴人訴請確認行政處分無效事件，無論在行政程序與行政救濟程序均與第三人之信賴保護無涉，故被上訴人上開見解殊無可採。被上訴人經濟部以接收「日產」國有財產竟決定登記為法人組織之臺糖公司所有，依行政程序法第九十二條規定，自屬行政處分且已對外發生法律效果，對一切人均生排他性之物權法律效果，且將國有土地決定登記機關之行為，自屬公法上之具體行為，被上訴人辯稱非屬行政處分，顯不可採。又糖業接管委員會將接收之財產作價投資為臺糖公司所有，移轉登記時，臺糖公司已經設立，且顯然是基於上命下從之特別權力關係所為之決定，臺糖公司並無拒絕之可能，臺灣花蓮地方法院以八十九年十二月二十七日八十九年訴字第二○九號民事判決理由亦明指此點。且如不認為此種處分國有財產之方式為行政處分，則將來政府皆可以土地決定作價投資於某一公司，國會將永無監督之可能。即便被上訴人將國有土地作價臺糖公司所有，確如其所稱非屬行政處分，亦難謂非公法上之爭議事件，上訴人自得提起本件行政訴訟。為此，求為判決確認被上訴人經濟部將花蓮縣吉安鄉○○段三六七號土地逕列為被上訴人台糖公司資產之行政處分無效等語。

三、被上訴人經濟部則以：本件上訴人對於系爭土地不過限於是否擁有地上權之爭議而已，並非享有所有權，此地上權有無並不因土地之移轉接管而當然影響其存在，則該土地究應由被上訴人經濟部接管抑或可投資登記予臺糖公司所有，是屬國家機關與公營事業機關間接收權限之爭議，自非上訴人僅憑地上權關係所可出而過問，是則不論本件移轉接管在法律上有無問題亦不容上訴人自擬於所有人之地位而越分主張如其訴之聲明所載。此項法律見解，亦有本院四十一年度判字第九號判例可稽。又確認行政處分無效之訴訟，非上訴人有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之，行政訴訟法第六條著有明文。故本件上訴人符合提起本件訴訟之前提應為系爭土地列為台糖公司資產之行為確屬行政處分，且上訴人對之有即受確認判決之法律上利益。惟上訴人提起本件訴訟，未符合上開兩前提要件，其訴自屬不合法而應予以駁回。理由析述如下：ａ、查臺灣光復後，於三十四年十月二十五日成立台灣省行政長官公署，同時組織臺灣糖業監理委員會。三十五年四月糖業監理委員會奉令改組為糖業接管委員會，並於三十五年四月十五日開始接收製糖株式會社及其所屬各製糖所之財產，旋奉令於同年五月一日創立臺灣糖業公司並辦理清算、國庫作價投資轉帳手績，將上開製糖株式會社土地與房屋作價投資登記為台糖公司所有。準此而言，臺灣省光復後，在台灣之日人公私有財產，均由中央政府接收取得所有權，係基於國際公法之法則，而非依政府之行政處分始取得所有權。故此接管行為既非行政處分，即無允上訴人對之提起行政訴訟之餘地。ｂ、依訴願法第三條及行政程序法第九十二條可知，行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為方稱為「行政處分」。而查，糖業接管委員會將接管之財產作價投資為台糖公司所有，並取得其股權，此係國家機關內部意思之私經濟行為決定，核與公權力之行使無涉亦未對外發生任何法律效果，自非屬行政處分。且查，決定作價投資台糖公司者，並非被上訴人經濟部，則上訴人遽列經濟部為被上訴人，並對「非行政處分之行為」提起行政訴訟，顯屬不合法。ｃ、至於被上訴人經濟部於系爭土地已決定作價投資予臺糖公司後，始就該事件之真相及處理經過出具證明書者，此亦僅屬觀念通知之性質，依本院四十四年判字十八號判例「至行政官署所為單純的事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生法律效果，自非行政處分」之意旨，並非行政處分，上訴人亦無對之提起行政訴訟之可能。ｄ、所謂即受確認判決之法律上利益，係指因法律關係之存否不明確，致上訴人在法律上之地位有受侵害之危險，而此項危險得以對於被上訴人之確認判決除去之者而言。最高法院四十二年台上字第一○三一號判例意旨參照。而上訴人對系爭土地是否有因時效取得地上權，端視上訴人是否合乎時效取得之要件及是否依土地登記規則第一一四條完成相關程序而定，與土地所有權誰屬無涉。ｅ、至於上訴人雖主張系爭土地若屬國有財產，其即得依國有財產法相關規定而有承租進而受讓土地之權利，若為臺糖公司所有，其即不得享有該權利，其權益當然有因該移轉接管而當然受影響云云，惟上訴人所述，均屬混淆視聽之言，洵不可採。蓋依「臺灣糖業公司被占用土地處理要點」第四條規定及「臺灣糖業公司土地買賣交換要點」第三條規定系爭土地亦可以承租進而受讓之方式處理，故上訴人之子林傳宗亦曾於八十九年二月十一日向臺糖公司花蓮糖廠書立出租申請書及切結書，並經臺糖公司花蓮糖廠於八十九年二月十一日函文同意出租並檢附土地租賃契約書在案，惟上訴人接獲土地租賃契約書後，復反悔不肯簽訂，則上訴人既自願放棄承租權，其對土地所有權人而言，即屬無權占有，此法律適用不因土地所有權屬國有抑或臺糖公司所有而有差異。在在足證，上訴人提起本件確認訴訟，根本無即受確認判決之法律上利益等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）從行政法學的理論演進，以及行政審判實務見解來觀察，當國家或其所屬公權力機關為行為主體，而該行為究竟應屬公法或私法之性質不明，且欠缺其他資料可供判斷時，學說及實務看法皆傾向於解釋為公法行為。其次，依照合理的推論，在臺灣光復初期的法治環境下，即使是本質上應該或現實上可以使用私法手段完成之行政事項，行政機關在缺乏基本法制背景認知之情況下，亦不免不自覺地、慣性地採用公法上之高權作為來遂行其行政任務。又參照被上訴人提出之「臺灣光復後在臺糖業敵偽資產接管經過節略」，其中第六點記載：「接管土地房屋迄未辦理登記：關于在台各生產事業機關土地權屬問題前經行政院於民國四十三年三月二七日以台（40）內字第一五三一號訓令經濟部略以第一七七次決議通過處理原則四項。其中第一項規定『各公營公司管有土地依照現行法令准由公司辦理土地所有權登記』．．．惟臺灣省政府對於登記程序先前主張應先辦理公地囑託登記，再以公司名義辦移轉登記，並課徵契稅。經層請行政院核示奉院令台（41）內字第六三九號指示略以本公司取得前日人會社土地係屬繼受性質，並無移轉行為。准由本公司以公司名義直接辦理所有權登記不應繳納契稅。」依此部分記載所示之兩則行政院的指示，足知上開文字記載，在法律概念上相互矛盾，因為既然稱之為「繼受」性質云云，似乎謂臺糖公司是以私法之手段從國家手中取得上開土地。但文中又謂「准由本公司以公司名義直接辦理所有權登記，不應繳納契稅」云云，換言之，臺糖公司取得土地所有權之方式，並非由政府以私法上所有權人之身份，先登記為所有權人，再透過民法物權編所定之物權行為，移轉予臺糖公司。反而是由政府要求地政機關直接將土地登記在臺糖公司名下，非常近似於民法第七百五十九條之確認性登記。且以上看似矛盾之文字敍述，如果從實際上之土地登記作業實務來觀察，顯然臺糖公司是在辦理第一次登記時即逕行取得登記名義人之地位，並無前手可言，則從此一角度言之，將臺糖公司取得系爭土地所有權之原因解為被上訴人經濟部所作成之公法上行政處分，顯然比較切合當時之時空背景。綜合上述，應得推論系爭取得土地行為屬於公法性質，加上該行為係直接對外發生法律效果，故應認為該行為構成行政處分。（二）上訴人與臺糖公司之間目前對上訴人在系爭土地上所建房屋是否屬於無權占有，尚有訴訟爭執且仍繫屬於民事法院，而未告確定。倘若臺糖公司取得系爭土地之處分經行政法院確認為無效，依據行政程序法第一百十條第三項「無效之行政處分自始不生效力」，則臺糖公司即無法依據自始無效的行政處分取得系爭土地所有權。依此推論，臺糖公司既未擁有系爭土地之所有權，則縱然土地登記簿上所登記之所有人為臺糖公司，其對上訴人依所有權回復請求權、請求拆屋還地之訴訟即非有理由，換言之，上訴人對於臺糖公司即非無權占有，而上訴人之前因為行政處分是否生效不明確，以致法律上地位受侵害之危險即得以除去。是故，上訴人訴請確認臺糖公司取得系爭土地之行政處分為無效行政處分具有「即受確認判決之法律上利益」。（三）惟按無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。基於維護法律安定性，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效，除法律定有明文之情形外，宜從嚴認定，故乃兼採「明顯瑕疵說」與「重大瑕疵說」作為認定標準之理論基礎。是以依據行政程序法第一百十一條之規定，行政處分無效之原因，除該條第一款至第六款之例示規定外，尚有該條第七款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補充前六款所未及涵蓋之無效情形性、補充性規定，而該款所謂「具有重大明顯之瑕疵」謂行政處分內容有一望而知，顯屬具有重大瑕疵者。另上訴人指稱被上訴人經濟部使臺糖公司取得系爭土地之行政處分係屬無效，主要理由為被上訴人經濟部依法應無得將國有財產逕列臺糖公司資產之權限，被上訴人八十九年十二月五日經（八九）國營字第○三三五五三一號函所稱「奉令」將系爭土地作價投資登記為臺糖公司所有，但並未提出任何證據文件，所謂奉令之命令是否存在、命令是否合法，均屬可疑；又被上訴人將已成為國有財產之系爭土地逕列為臺糖公司之資產而脫免國有財產法令及國會之監督，該處分之合法性即屬可疑。則按前述有關行政處分無效的要件，上訴人之主張或許為該處分之違法事由，如於訴願或訴訟程序中，得由處分之相對人或利害關係人執以主張撤銷該處分，惟上訴人指稱諸此瑕疵皆需蒐羅更多證據、處分當時適用之法令以調查其是否屬於違法、甚至構成無效，況且經濟部將國有土地以行政處分授與私人，此行政行為並非須經法律規定或授權始得為之，亦即並非法律保留事項，故縱使無法律規定，經濟部亦非不得為之，而上訴人本身亦無法提出證據證明被上訴人經濟部無處分系爭土地之權限，就此部分之主張顯有憑空臆測之嫌。因此上訴人所指之事由，皆尚不足以認定該處分之內容具有一望而知，顯屬重大之瑕疵，而不足以構成無效之行政處分。（四）從而，經濟部於四十五年前後所為「將座落花蓮縣吉安鄉○○段三六七號土地直接列為被上訴人公司資產」之行為係屬行政處分，且上訴人具有訴請確認該處分為無效行政處分之利益，惟上訴人指稱該處分之瑕疵尚不足以構成該處分之無效事由，故上訴人訴請確認被上訴人經濟部上開處分無效，為無理由。（五）又提起「確認行政處分無效」之訴訟，應以作成行政處分之行政機關為被告。因此若提起確認行政處分無效之訴訟，卻以非作成行政處分之私法人為被告，顯屬當事人不適格，而且無從補正。上訴人起訴請求確認被上訴人經濟部上開行政處分無效，其在起訴時卻一併將臺糖公司列為共同被告，惟私法人之臺糖公司不得列為確認行政處分無效之訴之被告，是以上訴人對之提起本件行政訴訟，顯屬當事人不適格，其起訴顯無理由。（六）綜上所述，上訴人之訴為無理由，應予駁回。

五、本院經核原判決於法並無違誤。上訴意旨仍執前詞，並主張系爭土地原屬日本鹽水港株式會社所有，並非二次世界大戰之戰敗國日本所有，被上訴人經濟部其能否依據戰勝國之地位予以概括接收已非無可議，且即使經濟部之概括接收合法有據，則又何以得將已成為國有財產之系爭土地「逕列」為臺糖公司資產而脫免國有財產法拘束及國會之監督？而被上訴人經濟部來文中先後提及二次「奉令」，就其所奉命令為何？被上訴人僅於原審提出所謂「臺灣光復後在臺糖業敵偽資產接管經過節略」，且對於「節略」中所提及之各項附件，均拒不提出，按我國政府雖基於戰勝國之地位，而接收日本之公私產業，其所有權應屬中華民國政府所有，被上訴人經濟部在未有任何法律命令授權之依據下，竟將之逕行列為被上訴人臺糖公司資產，若尚不能認為其行政處分具有重大明顯之瑕疵，尚有何種行政行為具有重大明顯之瑕疵？法律保留原則，乃屬憲法層次之原則，拘束國家立法、行政及司法機關。法律保留原則不僅為學理上所當然，此觀中央法規標準法第六條及同法第五條規定即可明瞭。而何者屬重要事項，有關人民之權利、義務固屬其例，而「處分國土」，更屬「其他重要事項」，自應受法律保留原則之拘束，系爭土地原屬日本鹽水港株式會社所有，經政府本於戰勝國之地位予以接收，應屬於國有財產，兩國有財產之取得及處分應依國有財產法之規定或其他法律，此就國有財產法第一條及憲法第一百四十三條、中央法規標準法第六條規定觀之自明，原判決謂「況且經濟部將國有土地以行政處分授與私人，此行政行為並非須經法律規定或授權始得之，亦即並非法律保留事項，故縱使無法律規定，經濟部亦非不得為之」，將國有土地之取得及處分認為並非法律保留事項，顯有重大違誤。由上可知原判決其將被上訴人所為處分國土具有重大明顯瑕疵之行政處分認定為有效，其判決自屬當然違背法令。有關被上訴人經濟部為行政處分時所適用法律命令之舉證問題，原判決似謂應由上訴人負擔此項舉證責任。惟行政訴訟關於證據之調查係採職權主義，觀行政訴訟法第一百三十三條第一百三十四條規定自明，且按「肯定者應負舉證責任，否定者不負舉證責任」或「否定者毋庸舉證」同為證據法上之重要原則，何況，依據被上訴人經濟部提出之「臺灣光復後在糖業敵偽資產接管經過節略」亦可證其將國有土地逕行登記予臺糖公司之行政處分非但欠缺法律上之依據，連行政命令亦無法提出，惟原判決竟將舉證責任歸諸主張消極事實之上訴人負擔，其判決自亦屬違背法令。原判決謂處分國土並非法律保留事項，除有違憲法及中央法規標準法第六條規定外，亦違經驗法則並有判決理由矛盾或不備理由之違法，其判決自亦屬當然違背法令等語。然查系爭土地原屬日本鹽水港製糖株式會社所有，臺灣光復後，臺灣之日人公私有財產，均由我國依國際公法之法則接收並取得所有權，並非依政府之行政處分而取得所有權，故該接收尚無違法之處。且政府接收日人公私有財產後，值該非常時期，為促進國家經濟發展並兼顧國計民生需要，因而將接收之土地資產，按其性質相近者，作價投資於臺灣電力公司、臺灣金屬礦業公司、臺灣機械公司及臺灣肥料公司等國營事業公司，以臺電公司為例，政府亦係將接收自臺灣電力株式會社之資產作價投資予臺灣電力公司，此有被上訴人經濟部所提臺灣省政府財政廳接收日產企業撥歸公營證明書影本及行政院四十年三月訓令影本在卷可稽。而因政府作價投資之行為，致在各該國營事業公司內占有半數以上之官股，亦因此各該國營事業經費之編列與執行尚須受立法院之監督與質詢，倘有盈餘者，亦須繳交國庫，上訴人指陳該作價投資行為將使「國會永無監督之可能」云云，容有誤解。再查政府係於三十五年間將系爭土地作價投資予台糖公司並於四十五年完成所有權登記，而上訴人所援引之國有財產法係五十八年一月廿七日公布施行，中央法規標準法則是五十九年所制訂，基於法律不溯及既往原則，上訴人自不得援引各該法律推論發生在前之行政處分有違反法律保留原則之虞。至於政府將國有土地作價投資予國營事業，亦與憲法第一百四十三條第一項「中華民國領土內之土地屬於國民全體，人民依法取得之土地所有權，應受法律之保障與限制」規定無涉。另依被上訴人經濟部於原審所提「台灣光復後在台糖業敵偽資產接管經過節略」乙文，行政院於三十五年十一月九日修正公布「收復區敵偽產業處理辦法」，並發布多項行政命令，惟因時隔五十餘年，相關辦法及令函或已不復存在。原審法院即使欲依職權調查證據，亦無從調查。依行政處分有效推定原則，上訴人既起訴主張確認該行政處分無效，自應就該行政處分違反當時何項法令及是否具重大及明顯瑕疵，此一有利事實負舉證責任。原審以就臺糖公司取得系爭土地之權源，究竟係基於法律行為或者是事實行為，又係公法行為或私法行為，以及係屬原始取得抑或繼受取得，由於時間相隔久遠，加上光復初期行政機關就財產變動之程序規範，以及公文檔案收藏、管理的相關規範皆付之闕如，在今日已無法蒐集充足之資料供司法機關判斷，臺糖公司取得系爭土地行為的法律性質為何。職此，在調查證據發生事實上的困難時，法院僅得按照兩造所提示、有限的證據判斷該取得土地行為的法律性質，亦尚難認有可議之處。末查原判決已就本件爭點即上訴人主張臺糖公司能在私法上取得系爭土地之所有權，乃是透過被上訴人作成行政處分，將該土地逕行列為臺糖公司之資產所致；而該移轉土地所有權之行政處分係屬無效之行政處分；上訴人之訴具有「即受確認判決之法律上利益」各節是否可採，明確詳述其得心證之理由，並敘明提起「確認行政處分無效」之訴訟，應以作成行政處分之行政機關為被告。上訴人起訴請求確認被上訴人經濟部行政處分無效，卻一併將私法人臺糖公司列為共同被告，顯屬當事人不適格等情，有如前述。並與前開法令規定要無不合，亦未違背經驗法則及論理法則，尚無上訴人所指判決理由矛盾及不備理由之違法，縱原審雖有未於判決中加以論斷者，惟尚不影響於判決之結果，與所謂判決不備理由之違法情形不相當；亦難謂有判決不適用法規或適用不當之違法。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。

最 高 行 政 法 院 第 五 庭審 判 長 法 官徐　樹　海

右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官　王 褔 瀛