最高行政法院(含改制前行政法院)94年度判字第01413號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　94年度判字第01413號

上訴人

乙○○

被上訴人

國立清華大學

代表人

甲○○

(原名陳明琪)　　段321號

送達處所：臺灣省臺中市南屯區○

○路1段306號6樓之3

上列當事人間因考試事件，上訴人不服中華民國93年3月5日臺北高等行政法院92年度訴字第4562號判決，提起上訴。本院判決如下：

主文

理由

一、緣上訴人於民國92年3月11日以「同等學力」依限報考被上訴人92學年度科技法律研究所乙組碩士班研究生入學招生考試，遭被上訴人以上訴人報考資格不符，而於92年5月2日郵寄書面通知（下稱系爭通知）退件，上訴人不服，於92年5月29日提出訴願，訴願決定機關逾期仍未為訴願決定，遂提起撤銷訴訟，並於93年2月20日準備程序中當庭聲請訴之變更為確認訴訟，原審准予變更。

二、本件上訴人於原審主張：依大學法第22條第2項規定，報考人得以「同等學力」報考大學碩士班，且此規定具有法律位階之效力。因此，依同條第4項由學校所擬定之公開招生辦法，除應報請教育部核定外，該公開招生辦法亦不得違反大學法第22條第2項「得以同等學力報考大學碩士班」之規定。又上訴人符合教育部89年11月21日台（89）參字第89148256號令修正發布之同等學力資格認定標準第3條規定，因上訴人於79年10月畢業於臺灣警察專科學校2年制專科組，且於79年特種考試警察人員考試乙等考試行政警察人員考試及格，是上訴人具有報考大學碩士班之「同等學力」資格。上訴人於92年3月11日以前開「同等學力」報考被上訴人92學年度科技法律研究所乙組碩士班研究生入學招生考試，遭被上訴人以報考資格不符，而予以駁回，被上訴人係認其92學年度碩士班招生簡章第15頁備註欄記載：「⒈限法律系畢業，並獲得法學士以上或法律輔系學位者報考」，並不包含「同等學力」，而認上訴人報考資格不符；惟查，大學法第22條第2項業已明文規定「得以同等學力報考大學碩士班」，今該招生簡章第15頁備註欄之記載明顯違反大學法之規定。準此，應認該記載違法無效。退步言之，上訴人同時期報考之國立交通大學，其92學年度招生簡章第13頁記載略以：「管理學院專班科技法律組報考條件：⒈限大學或同等學力法律系（所）畢業或經法律類別國家考試及格者。」。然而，同樣性質之被上訴人學校招生簡章卻僅限定「法律系畢業，並獲得法學士以上或法律輔系學位者」方得報考，此項資格之限制，顯然有違行政法之比例原則，具有重大瑕疵，應認該資格限制為無效等語，求為判決確認92年5月2日被上訴人科技法律研究所對上訴人之通知處分違法。

三、被上訴人則以：按機關或官署就某一事件之處理之經過通知當事人，而未損其權益及發生具體法律效果者，即為單純之通知，並非行政處分。而非依考試法舉行之考試，對其應考資格經決定不及格者，並非行政處分，此有司法院院解字第2810號解釋及最高行政法院73年度判字第118號判決意旨可稽。查本件被上訴人之招生簡章上，明確載明科技法律研究所碩士班乙組「限法律系畢業，並獲得法學士以上或法律輔系學位者」，始得報考。而上訴人亦明知其未具備前述報考資格仍予報考，則上訴人早預期縱其報考亦會被退件，故上訴人之權益根本不可能因收到系爭通知而受損。而被上訴人所為之系爭通知，僅係將上訴人早已存在之不符報考資格之事實，單純通知上訴人，並無駁回上訴人報考之意思及法律效果。是系爭通知據前揭實務見解可知自非行政處分，上訴人據此提起行政爭訟，自有違誤。縱認系爭通知為行政處分，惟關於本件系爭碩士班招生應考資格之限制，屬被上訴人大學自治之範疇，並無任何違法或不當，蓋依大學法第1條第2項規定及司法院釋字第380號解釋意旨，可知大學自治包括學生的選擇、教師的聘用、課程的安排及學位的授與等，此最高行政法院91年度判字第344號判決已肯認之。又為貫徹大學自治中對學生之選擇權，大學法第22條第4項亦明定：「前3項之公開招生辦法由學校擬定，報請教育部核定後實施」，臻見被上訴人得基於大學自治之權限，為達學校教學目的之學術重要事項（因各校有其不同教學目的及現有師資之考量），有選擇學生之裁量權存在（即可在公開招生辦法及系爭碩士班招生應考資格作限制）。而被上訴人前亦已依法將其公開招生辦法送教育部核定，且被上訴人係基於其學校特色及現有師資等教學之目的，始作系爭應考資格之限制，且此限制並未逾實現該目的之必要程度，自符合比例原則之要求。是本件系爭招生應考資格之限制，並無任何違法及不當甚明。另依大學法第22條第2項規定文義可知，並無「凡取得學士學位，或具有同等學力者」，必得報考各大學碩士班之意，更不應作如此擴張解釋，否則不僅悖於大學自治之目的，亦明顯違反大學法第22條第4項之立法目的。是上訴人主張其具有同等學力必可報考系爭碩士班云云，顯非可採。又各學校本得基於其教學目的及現有之師資，於其公開招生辦法及簡章中作不同之招生應考資格限制，惟此均屬各大學之自治範疇，縱各大學有不同之限制，亦係因各校之差異所致，尚不得因各學校有不同之應考資格條件，即逕認被上訴人所為之系爭應考資格限制及系爭通知有任何違法或不當之處等語為由，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：查本件上訴人起訴意旨，請求撤銷原處分，以為救濟，惟訴訟進行中，被上訴人92學年度科技法律研究所乙組碩士班研究生入學招生考試業已於92年4月12、13日舉行完畢，原行政處分否准應試之規範效力已不存在，無提起撤銷訴訟之可能，經上訴人於準備程序期日依行政訴訟法第6條第1項後段之規定訴之變更為確認行政處分違法訴訟，另被上訴人於原處分關於上訴人是否具備報考資格之認定，將影響被上訴人將來應試資格權益，上訴人具有提起確認訴訟之法律上利益，且符合行政訴訟法第111條第4項第4款規定，爰予准許。被上訴人目前之法律地位係隸屬教育部之營造物機關，但就碩士班招生事項，係依大學法規定，受託行使公權力，以一般不特定之人民為對象，而非具學籍之在學學生，係屬教育之對外關係，是被上訴人所為不符報考資格之退件通知，當然具有行政處分之效力。另依行政訴訟法第24條第1款規定，被上訴人為本件確認行政訴訟適格之被告。至於上訴人雖曾因不服該處分，於92年5月29日提出訴願，惟本件應以確認訴訟為合適之訴訟形態，則撤銷訴訟之訴願前置程序是否踐行，即無審究之必要。依大學法第1條第2項規定，所謂享有自治權，舉凡研究、教學、學習自由有關之重要事項，學術自由範圍內，均屬大學自治之項目，業經司法院釋字第380號解釋、釋字第450號解釋在案。大學之招生事宜之規定，見諸大學法第22條及施行細則第18條第2項授權各大學視其發展之方向，研究之特色，所需求研究生之特質，於學術自治範疇內，委由各大學自行訂定報考資格、考試科目、及格標準，嗣報教育部核定即可。而國家就此等事項之監督，除應以法律明定外，其訂定亦應符合大學自治之原則，倘國家未以法律明文規定之監督事項，即應屬大學自治之範疇，縱行政教育機關所制訂之辦法抑或行政命令，均不得牴觸此一憲法上之基本原理原則，以符合憲法第11條講學自由之保障及大學法第1條第2項之立法意旨。換言之，各大學辦理招生之報考資格及考試科目、及格標準等均係依法授權所有之裁量權限，以上見解業經最高行政法院91年判字第2381號判決釋示在案。故依大學法第22條第4項規定，足見被上訴人得基於大學自治之權限，依各校有其不同教學目的及現有師資之考量，為達學校教學目的之學術重要事項，有選擇學生之裁量權存在，自可在公開招生辦法及系爭碩士班招生應考資格作限制。而被上訴人前亦已依法將其公開招生辦法送教育部核定，且被上訴人係基於其學校特色及現有師資等教學之目的，始作系爭應考資格之限制，而此限制並未逾實現該目的之必要程度，自符合比例原則之要求。是本件系爭招生應考資格之限制，是為達前開教學目的及考量現有師資等情形，始為系爭應考資格之限制，惟此裁量並無悖於大學自治精神，亦未逾實現該目的之必要程度，自符合比例原則。另大學法第22條第2項規定並非強制規定，更不應擴張解釋為「凡取得學士學位，或具有同等學力者」，必得報考各大學之碩士班，上訴人主張其具有同等學力即必能報考云云，顯不可採。另被上訴人經教育部核定之碩士班研究生招生辦法第4條第1項後段之「或具有同等學力資格者，得報考．．．」係以「或」之文字，顯知並非強制規定，則被上訴人招生簡章限定「法律系畢業，並獲得法學士以上或法律輔系學位者」方得報考，此項資格之限制，自無違反法令可言。再衡諸目前各國立大學碩士班招生，亦有如同被上訴人於系爭應考資格中作限制，此有國立台灣大學93年科際整合法律學研究所碩士班、生物產業機電工程學系碩士班、國立成功大學93年多所碩士班報考資格，均排除以同等學力報考，即係因各校教學目的及考量現有師資所致。是各大學於其公開招生辦法及簡章所作之應考資格限制，係屬大學自治範籌，縱有所不同，亦係因各校有所差異所致，尚不得因其他學校有不同之應考資格條件，即逕認被上訴人所為之系爭應考資格限制有違法，上訴人徒以交通大學之招生簡章為其有利之主張，亦非可採等語為由，駁回上訴人原審之訴。

五、上訴人上訴意旨略謂：查被上訴人經教育部核定之碩士班研究生招生辦法第4條第1項後段之「或」字應係表示只要具備「取得學士學位」或「同等學力」二者之一，均得報考該校碩士班，與是否強制規定並無關係，此乃就該招生辦法文義解釋可得知當然之理，是原審判決對被上訴人經教育部核定之碩士班研究生招生辦法第4條第1項後段之「或」字表示非強制規定解釋錯誤，有適用法規不當之違法。查法律規定就其適用之程度有強制規定與任意規定之分，一般以為，與公益之理由有關者為強制規定，而同等學力制度，乃為無法透過通常學校教育取得學位證書之失學大眾而設計，自與公益有重大關聯，應為強制規定，且強制規定除有命令法條及禁止法條外，更有所謂授權法條，即除命令當事人為一定行為外，更授與當事人以一定法律上地位，故原審判決認定大學法第22條及前開規定為任意規定，並因此認定原處分不違法，顯有對上開二規定解釋有誤，有適用法規不當之違法。而原審判決以最高行政法院91年度判字第2381號為其判決理由之依據，惟查該判決並未認為各大學辦理招生之報考資格係依法授權所有之裁量權限之意旨，是該判決雖認大學有自治範疇，然亦不認為大學關於招生報考資格可不受法律拘束，故原審判決憑空添具該判決所無之文句以為論斷依據，有判決不適用法規之違法。查最高行政法院91年度判字第467號判決即表示大學法第1條第2項規定在指明自治權之行使，不得與法律規定相違背，而依憲法第159條、司法院釋字第382號解釋、教育基本法第8條第2項之規定，國家雖無須積極賦予人民接受大學教育之給付請求權，然亦應消極地給予接受大學以上教育機會之防禦權與給付分享請求權，故大學法第22條第2項、報考大學同等學力認定標準等規定，即透過同等學力之制度，消極地保障人民有接受大學以上教育之機會，而依大學法第22條訂定之「報考大學同等學力認定標準」第3條對於以同等學力報考大學碩士班已有明文規定，並非擴張解釋大學法第22條，故原審判決對於憲法第159條、司法院釋字第382號解釋、教育基本法第8條第2項、大學法第22條及具授權命令效力之「報考大學同等學力認定標準」應適用而不適用，有不適用法規之違法。被上訴人限制大學同等學力不得報考該校科技法律研究所之規定，明顯違反機會均等原則，牴觸憲法第7條及行政程序法第6條揭櫫之平等原則，原審判決對此憲法及行政程序法之規定，未予適用，有判決不適用法規之違法。其次，平等原則乃為禁止無正當理由而存在之不平等行為或沒有正當理由之差別待遇，是被上訴人於設定碩士班考試資格時，如無正當理由並不得就學士學位與大學同等學力作出差別待遇，而得否為差別待遇亦需符合比例原則。惟本件被上訴人限制大學同等學力不得報考該校科技法律研究所，致學士學位與大學同等學力產生差別待遇，並不合上述標準。且被上訴人科技法律研究所碩士班甲組，雖標榜必須先具備一定科技專業之學士後法律研究，但該組之應考資格亦容許完成科技相關課程20學分以上者即可報考，顯見被上訴人對於應考資格之規定自相矛盾。且倘若法學素養與訓練不足，在學中亦可經由學期成績之評定將其淘汰，故排除同等學力得報考，顯非達成目的所必要，此外被上訴人稱考量現有師資之目的，實為推諉之詞，蓋如無足夠師資，該校科技法律研究所碩士班甲組學生如何奠定紮實之法學素養？況受教育權乃憲法第159條、司法院釋字第382號解釋及教育基本法第8條第2項所明示之憲法價值與目的，被上訴人基於非關學術自由之教學便利或現有師資考量，顯與憲法價值體系承認之受教育權明顯不成比例，是以原審判決有違平等原則。原審判決並未明確說明何以應考資格屬於大學自治範疇之理由，僅空泛表示國家未以法律明文規定之監督事項，即應屬大學自治之範疇，惟原審判決對大學自治有所誤解，蓋學術自由與大學自治是不同概念，學術自由是大學及其成員的基本權，而大學自治權是行政作用，是學術自由的手段，本質是教育行政權，屬國家權力授權由大學行使的行政權，不適用制度性保障。大學自治權除了憲法的界限外，尚有法律的界限，故大學自治權限、內容、範圍及自治形式的規劃與限制，應在立法裁量範圍內，憲法第162條之規定即由此而來。大學法第22條第2項之規定即上述之法律界限，原審未予深究，竟不備理由指該條文並非強制規定，而不加以適用，且大學法第22條第4項之規定，即屬國家依憲法第162條對大學所做法律上之監督方式，原審判決不附理由指被上訴人之碩士班招生辦法非強制規定，顯有判決不備理由之違法等語，爰請判決廢棄原審判決，並確認被上訴人92年5月2日對上訴人之通知處分違法。

六、按：「大學應受學術自由之保障，並在法律規定範圍內享有自治權」，大學法第1條第2項定有明文。準此，所謂享有自治權，舉凡研究、教學、學習自由有關之重要事項，學術自由範圍內，均屬大學自治之項目，業經司法院釋字第380號解釋、釋字第450號解釋在案。大學之招生事宜之規定，見諸大學法第22條及施行細則第18條第2項謂：「凡取得學士學位，或具有同等學力，經大學碩士班公開招生並經錄取者，得入學修讀碩士學位」、「各大學招生，應組織招生委員會辦理招生作業．．．」、「前項招生辦法，由學校擬定，報請教育部核定」，即授權各大學視其發展之方向，研究之特色，所需求研究生之特質，於學術自治範疇內，委由各大學自行訂定報考資格、考試科目、及格標準，嗣報教育部核定即可。而國家就此等事項之監督，除應以法律明定外，其訂定亦應符合大學自治之原則，倘國家未以法律明文規定之監督事項，即應屬大學自治之範疇，縱行政教育機關所制訂之辦法抑或行政命令，均不得牴觸此一憲法上之基本原理原則，以符合憲法第11條講學自由之保障及前揭大學法第1條第2項之立法意旨。換言之，各大學辦理招生之報考資格及考試科目、及格標準等均係依法授權所有之裁量權限。從而，原審認大學法第22條第2項規定：「凡取得學士學位，或具有同等學力，經大學碩士班公開招生並經錄取者，得入學修讀碩士學位」之條文並非強制規定，更不應擴張解釋為「凡取得學士學位，或具有同等學力者」，必得報考各大學之碩士班，尚無不合。同法條第4項所規定：「前3項之公開招生辦法由學校擬定，報請教育部核定後實施」，足見被上訴人得基於大學自治之權限，因各校有其不同教學目的及現有師資之考量，為達學校教學目的之學術重要事項，有選擇學生之裁量權存在，自可在公開招生辦法及系爭碩士班招生應考資格作限制。原審就上開大學法第22條第2項規定，解釋為非強制規定，符合法學的文義解釋與目的論解釋意旨。次按被上訴人報經教育部核定之碩士班研究生招生辦法第4條第1項後段之「或具有同等學力資格者，得報考．．．」係以「或」之文字，原審認上開規定並非強制規定，亦符合行政法學的文義解釋與目的論解釋。從而，被上訴人92年度碩士班招生簡章第15頁備註欄記載：「⒈限法律系畢業，並獲得法學士以上或法律輔系學位者報考」，不包含「同等學力」；以及交大招生簡章第13頁記載：「管理學院專班科技法律組報考條件：⒈限大學或同等學力法律系（所）畢業或經法律類別國家考試及格」等規定，均符合大學自治意旨，當然符合憲法第7條規定平等原則、第23條規定之比例原則；而上訴人等有應考意願者，均能由上開招生簡單規定，判斷出自己所可應考之系（所），自亦符合機會平等原則，即機會平等並非毫無限制資格，可隨意選擇之齊頭式之偽平等；而大學自治之範圍，已詳上開說明，被上訴人上開92年度碩士班招生簡章之規定，並未逾越上開範圍。從而，被上訴人以上訴人報考92年學年度科技法律研究所乙組碩士班研究生入學招生考試資格不符，以系爭通知退件，尚無不合，上訴人訴請確認原處分違法，為無理由，原審判決予以駁回，尚無違誤，上訴人猶執其主觀法律見解，聲明廢棄，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。

第二庭審判長法 官　廖　政　雄

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異