最高行政法院(含改制前行政法院)95年度判字第02016號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 95年度判字第02016號

上訴人

內政部

代表人

乙○○

上訴人

即

上訴人

原審參加人 桃園縣政府

代表人

甲○○

訴訟代理人

謝清傑律師

被上訴人

丙○○

被上訴人

壬○○○

被上訴人

庚○○

被上訴人

己○○

被上訴人

辛○○

被上訴人

丁○○

被上訴人

戊○○

共同訴訟代理人

劉文崇律師

上列當事人間因收回被徵收土地事件，上訴人對於中華民國93年7月30日臺北高等行政法院92年度訴字第1217號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人桃園縣政府為辦理桃園市新設國中（南崁都市計畫文中7）工程，需用包括原判決附表（下稱附表）所示5筆土地在內之11筆土地，乃擬定徵收計畫報經臺灣省政府於民國79年11月19日作成79府地2字第114467號函核准徵收處分，並交由上訴人桃園縣政府以79年11月29日79府地用字第190747號公告上開徵收處分，同時作成徵收補償處分，並已發放補償款完畢。被上訴人7人分別為被徵收土地中之5筆土地（下稱系爭土地）之原所有權人或其繼承人，於89年10月4日依行為時土地法第219條及都市計畫法第83條規定，就其原有或被繼承人原有被徵收之土地向上訴人桃園縣政府申請照原來徵收價額收回系爭土地，案經上訴人桃園縣政府報經上訴人內政部後，否准被上訴人之請求，被上訴人不服，提起訴願，經內政部決定駁回，遂提起行政訴訟。經原審90年度訴字第5233號判決，認定受理收回被徵收土地請求之權責機關為上訴人內政部，上訴人桃園縣政府無權為拒絕處分，而撤銷內政部所為之訴願決定。上訴人桃園縣政府依前開審判決意旨，移由行政院受理訴願，經行政院以92年1月17日院台訴字第0920080646號訴願決定，駁回被上訴人之訴願，被上訴人不服，再提起本件行政訴訟。主張：（一）系爭土地前奉臺灣省政府79年11月19日以79府地2字第114467號函核准徵收，並依上訴人桃園縣政府80年11月19日80府地用字第199854號函及同年月6日80府地用字第198702號函辦理徵收在案，此有臺灣省桃園縣土地登記簿可稽。惟需用土地人卻未於本件土地徵收案呈經核准之計畫使用期限即89年9月依徵收計畫使用系爭土地，此有89年10月24日上午10時被上訴人與桃園縣政府地政局、教育局及桃園縣立慈文國民中學之執事人員親赴現場實地會勘時所制「桃園文中7校地徵收原土地所有權人申請依土地法第219條及都市計畫法第83條規定照徵收價額收回被徵收土地實地會勘紀錄」可稽，已屬上訴人內政部84年9月26日台（84）內地字第8488181號函釋所載：「不依照核准計畫期限使用」情形。（二）按土地法第219條第1項、都市計畫法第83條及土地徵收條例第9條第1項規定之重點在「使用」，如需用土地人違反核准計畫所定使用目的及期限時，為保障人民之私有土地權益，被上訴人自得請求主管機關核准被上訴人照原徵收價額收回該等土地。詎上訴人桃園縣政府竟奉上訴人內政部92年2月23日台（90）內地字第9002750號函，於90年3月1日以90府地用字第034997號函，否准被上訴人所請，不予發還。依行政程序法第8條之規定，需用土地人以徵收為名取得系爭土地後，長期閒置不予利用，已嚴重影響被上訴人財產權之行使，當准由被上訴人秉乎對法律之信賴，照原徵收價額收回系爭土地。（三）本件已逾呈經核准計畫完工期限即92年6月，而需用土地人確未依徵收計畫完成南崁都市計畫之桃園文中7學校興建事宜，亦經被上訴人與桃園縣政府地政局、桃園縣政府教育局及桃園縣立慈文國民中學（南崁文中7分校）等相關人員於92年8月29日親赴現場實地會勘，而由現場公告牌示揭載：「工程名稱、桃園縣立慈文國民中學南崁文中7分校」、「施工期間、開工日期：92年7月10日；預定完工日期：93年5月10日」，且系爭土地上猶未搭建任何建物，並有樹木、雜草及未清運之垃圾，從而依行政程序法第4條及行政訴訟法第203條規定之情事變更原則，被上訴人當得援引土地法第219條、都市計畫法第83條及土地徵收條例第9條第1項等規定，訴請上訴人內政部核准被上訴人照原徵收價額收回系爭土地，始與憲法第143條規定、司法院釋字第534號解釋、上訴人內政部63年4月20日台內地字第580626號函轉監察院62年總檢討會議對一般政治設施之檢討意見及本院86年度判字第2924號判決意旨相符。（四）系爭土地既經徵收供作南崁都市計畫文中7學校用地使用，惟自79年、80年間徵收後，竟閒置不用逾10年之久，可知其所謂：「使用計畫進度：預定89年9月開工，92年6月完工。」之目的，無非為規避土地法第219條及都市計畫法第83條等規定之適用，此脫法行為，當屬無效，是原行政處分及訴願決定顯違反憲法第143條第1項保障人民依法取得之土地所有權之規定。（五）按上訴人謂本件已於89年施作簡易圍籬工程及91年辦理設校前置作業工作云云，俱非依法所指依核准徵收計畫使用，此由土地徵收條例第9條第4項及建築法第54條第1項規定，顯見徵選建築師等充其量屬設計階段，地質鑽探僅係現況調查，另校區道路及溝渠改道工程亦非主體工程，縱依本件（92）桃縣工建執照字第會桃760號建築執照所載報請開工之92年7月10日，認已於該日開始使用系爭土地，核其業逾92年6月之計畫完工期限等語，為此求為撤銷訴願及原處分，並命上訴人內政部作成准予收回系爭土地之行政處分。

二、上訴人內政部以：本件上訴人桃園縣政府為辦理桃園市新設國中（南崁都市計畫文中7）工程，需用坐落桃園縣桃園市○○段100地號等11筆土地，報經臺灣省政府79年11月19日府地2字第114467號函核准徵收，上訴人桃園縣政府以79年11月29日府地用字第190747號公告徵收，其使用計畫進度，預定89年9月開工，92年6月完工，被上訴人於89年10月4日聲請收回土地時，尚未屆滿呈經核准之計畫期限，不符土地法第219條及都市計畫法第83條規定，上訴人內政部90年2月23日台（90）內地字第9002750號函同意上訴人桃園縣政府89年11月16日89府地用字第224222號函及90年1月12日90府地用字第004521號函報所擬不予發還之意見，與土地法第219條第1項及都市計畫法第83條第1項、上訴人內政部84年9月26日台（84）內地字第8488181號函及本院88年度判字第24號、第39號及第285號判決意旨，並無不合等語，資為抗辯。

三、上訴人桃園縣政府則以：（一）有關被上訴人依土地徵收條例第9條第1項主張收回部分：查土地徵收條例第61條規定，該條例公布於89年2月2日，而系爭土地係經臺灣省政府79年11月19日府地2字第114467號函核准徵收，被上訴人依上揭規定主張，顯已不合法。（二）有關被上訴人依土地法第219條主張收回部分：按62年9月6日修正公布之都市計畫法第83條第1項規定，係針對土地法第219條有關收回徵收土地之要件所為之修正，使收回權成立要件更為嚴格，故產生「普通法與特別法相排斥」之法律競合現象。故土地徵收是依都市計畫法辦理時，原土地所有權人若欲主張收回，應以都市計畫法第83條第2項為其請求權基礎。本件土地屬南崁都市計畫土地，依據都市計畫法第48條規定辦理，被上訴人以土地法第219條主張收回，顯屬無理。（三）有關被上訴人依都市計畫法第83條主張收回部分：按土地所有權人申請收回土地，必須於核准之計畫期限屆滿後始得為之。系爭土地之「計畫進度」為：「預定89年9月開工，92年6月完工」，被上訴人於89年10月4日申請收回土地時，尚未屆滿呈經核准之計畫期限，因此被上訴人申請收回，殊不合法。再者，參酌司法院釋字第236號解釋及本院68年判字第52號判例意旨，都市計畫法第83條之規定應解為：依都市計畫法規定徵收之土地，應依照其呈經核准之計畫期限開始使用；不依照核准計畫期限開始使用徵收土地者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。只要有開始使用之事實，原土地所有權人即無收回權可言。而上訴人桃園縣政府已於88年10月間於系爭土地圍籬、89年2月23日核定「南崁文中七」工程經費、91年3月1日為土地鑑界、91年3月5日處理學校相關經費、91年5月2日核派分校主任、91年7月18日評選建築師、91年9月16日為地質鑽探、92年3月31日校區道路及溝渠改建改道，可知上訴人桃園縣政府確有在計畫期限內開始使用系爭土地之事實，被上訴人自無收回權可言等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）就有關「計畫使用期限屆滿」之日期應為「92年6月3日預定『使用』完畢時」，被上訴人雖有爭議，但現行司法實務是以「完畢」時為準。（二）被上訴人在89年10月4日收回權尚未成立時提出收回權之請求是否合法部分：關於行政訴訟「裁判基準時」，目前學理上與司法實務上之通說認為：在撤銷訴訟，原則上以「原處分作成時之法律及事實狀態」為準；而在課予義務訴訟時，原則上以「行政法院言詞辯論終結時之法律及事實狀態」為準。惟於個案有關裁判基準時之確定，實屬各別法規範之解釋論問題，解釋之對象則是「從時間之角度來觀察，探討特定法規範對所欲規制事件，在時間上之範圍」，因此應探究個案中所適用之法規範，在結合該案件之事實後，其所形成之權利義務是否終極確定。而於課予義務訴訟，因實體法之規範特徵（其權利之行使沒有溯及效力），在性質上要以最新的法律及事實狀況為準。是以本件「裁判基準時」，應以「言詞辯論終結時」之法律及事實狀態為準，只要被上訴人之實體收回權在言詞辯論終結時已經成立，其提前主張權利之瑕疵即獲治癒。（三）關於計畫使用期限屆滿時，上訴人桃園縣政府是否有「依照核准計畫，在計畫期限內使用」部分：１、按徵收乃是國家各種合法之行政作為中對人民私有財產權侵犯程度最嚴重者，必須基於公共利益之增進方得命人民為此特別犧牲。而「徵收必要性」所涉及之公私法益權衡，亦須遵守憲法第23條所定之比例原則，擇其損害私人權利最小程度之途徑為之。而收回權之立法設計則是為實踐憲法保障人民財產權之基本價值決定，並防止國家濫用徵收權力，杜絕對時間因素考慮欠詳的徵收決策。針對國家為公益而徵收私人土地以後，卻長期廢置該被徵收土地，致使該徵收標的物一直無法按原來徵收目的使用，使被徵收土地之原所有權人能在事後以退回原補償費之方式，重新取回被徵收之土地。因此其立法精神著重在制衡國家準備不周的徵收行為，因此需用土地人使用徵收土地之態度及效率乃是判斷收回權有無成立之關鍵課題。２、若謂於使用期限終止前有「開始建設」之事實，收回權即不成立，則人民幾無行使收回權之可能，行政機關則極易發生執行怠惰之現象。此時若需用土地人之怠惰現象過於明顯，以致於預定使用期限終止時，依日常經驗法則判斷，無法從外觀上明顯查知已開始「形塑」徵收物，即不應認為已「開始使用」（本院68年判字第52號判例、行政院51年12月2日台訴字第8156號令及53年6月30日台內字第4534號令參照），因此「開始使用」，須有「徵收標的的形塑過程，在外觀上已被明顯查知」之客觀事實存在。３、觀之本件上訴人桃園縣政府於92年6月30日以前所為之各項作為，均無法認定為：「連同如附表所示5筆土地在內之11筆被徵收土地，在外觀上已可令旁觀者感受到有朝向原徵收目的形塑之客觀事實存在」，自無從認有「形塑過程持續進行」之外觀存在，理由如下：（１）本件徵收完成（79年11月）近10年以後（89年9月）桃園縣政府始開始使用徵收之土地，此時從徵收之必要性及最小侵害性考量，實有不妥。縱為公益目標，政府也不能在財政不足之情況下，先籌款徵收私人土地，經閒置10年以後，始陸續籌款建設。相關行政機關為一己施政便利，而未顧及對人民財產權之侵犯程度，則本件徵收之必要性實有疑義。（２）在本件使用期限屆滿1月後之同年10月4日，被上訴人即向上訴人桃園縣政府表明收回系爭土地之意願，上訴人桃園縣政府果真需用上開土地，理應加速籌款興建校舍，完成設校招生之徵收目的。乃迨至92年6月30日止，上訴人桃園縣政府連主體校舍均未興建，何能認定為已開始使用。（３）上訴人所稱之「開始使用」作為，實質上均非「開始使用」行為，蓋：在被徵收之土地上設置圍籬，僅有「防止閒人進入」之作用，完全不符合「使用」之定義；「核定編列工程經費」及「評選建築師」，均屬「使用之預備行為」，而非使用行為本身（參閱行政院51年12月2日台訴字第8156號令及53年6月30日台內字第4534號令）。又「辦理土地鑑界」與「地質鑽探作為」，則均屬徵收前置（近期）作業，早在申請徵收之始即應完成；而有關核派分校主任一節，與此處所稱之「徵收標的物使用」無關。至於「校區道路及溝渠改建改道工程」之施作部分，其金額僅新臺幣（下同）2,970,000元，與校舍工程金額42,500,000元相差近14倍。且開工日期為92年3月31日；完工日期為92年5月9日（同年月30日驗收），實際施工日最多不超50日，工程規模甚小，又極為接近使用期限之末日（6月30日），顯然是使用期限逼近前之虛應行為。而其實際施作項目又僅為「道路」及「溝渠」之改建或改道，此工程從外觀上觀察，實與本件設立學校的徵收目的無必然關連。另再斟酌本件之特殊情況，如：從徵收完畢到預定使用期限之始，時間近10年之久；又從使用期限之起點至使用期限之終點，時間亦相隔2年9月，徵收目的所需之主體校舍尚未興建。因而此等「道路」及「溝渠」之改建或改道作為，仍然無法判斷為「徵收使用行為」之開始。是以應認在原審言詞辯論終結時，被上訴人對各自被徵收土地之收回請求權已經成立，其等依此權利要求收回上開被徵收之土地，上訴人內政部不得拒絕等情，為判斷基礎，因而就訴願決定及原處分併予撤銷，並命上訴人內政部應作成許可被上訴人分別就如系爭土地各自以原徵收價額收回之行政處分。

五、本院按：「私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿一年之次日起五年內，向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請照徵收價額收回其土地︰一、徵收補償發給完竣屆滿一年，未依徵收計畫開始使用者。．．．」「依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第二百十九條之限制（第1項）。不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地（第2項）。」土地法第219條第1項第1款、都市計畫法第83條分別定有明文。此2條文固皆為關於聲請收回徵收土地要件之規定，惟土地法係規定之要件為「未開始使用」；都市計畫法則規定為自「不依照核准計畫期限使用」。是於適用都市計畫法此條規定時，不得以「未開始使用」作為收回徵收土地之要件，而應悉依核准計畫所定之期限。苟核准計畫期限定有開工期日及完工期日，應認徵收土地所欲興辦事業之工程須於該完工期日完工，若未完工，原土地所有權人即得聲請收回，而非謂至應完工期日未開始使用，原土地所有權人始得聲請收回，或一開始使用，原所有權人即不得聲請收回，否則原核准計畫之完工期日如何與開工期日區分；開工期日與完工期日又有何差異。至司法院釋字第236號解釋係就（舊）土地法第219條所定「不依核准計畫使用」，認應依徵收目的所為土地使用之規劃，就所徵收之全部土地整體觀察之，在有明顯事實，足認屬於相關範圍者，不得為割裂之認定，而肯認本院68年判字第52號判例並未違憲。此項判定標準，係就有關使用徵收土地之方法、位置、比率方面，以認定已否合於土地法所定「依核准計畫使用」，與經核准之徵收計畫記載完工期日者，應就徵收之計畫目的是否完成，以定其是否合於都市計畫法所定「依核准計畫『期限』使用」不同。經查：（一）上訴人桃園縣政府為辦理桃園市新設國中（南崁都市計畫文中7）工程，需用系爭土地，乃擬定徵收計畫報經臺灣省政府以79年11月19日79府地2字第114467號函核准徵收，上訴人桃園縣政府以79年11月29日79府地用字第190747號公告徵收，同時作成徵收補償處分，並已發放補償款完畢。被上訴人分別為系爭土地之原所有權人或其繼承人，於89年10月4日依行為時土地法第219條及都市計畫法第83條規定，就其原有或被繼承人原有被徵收之土地向上訴人桃園縣政府申請照原來徵收價額收回系爭土地，上訴人內政部予以否准並通知上訴人桃園縣政府轉知被上訴人。另本件經核准之徵收計畫，其計畫目的為設立國民中學，計畫進度為預定89年9月開工，92年6月完工。而上訴人桃園縣政府於徵收完成後之88年10月至92年6月6月間，就被徵收之土地所為之行為為：設置圍籬，核定編列工程經費、評選建築師、辦理土地鑑界、地質鑽探、核派分校主任、校區道路及溝渠改建改道工程等情，為原審依法認定之事實。（二）本件經核准之徵收計畫所載計畫目的為設立國民中學，計畫進度為92年6月完工，自係指至92年6月完成新設國民中學之興辦工程，此與經核准之徵收計畫未為完工期日之記載者，應不可同視。揆之前開規定及說明，本件上訴人桃園縣政府就徵收之系爭土地所為行為，顯未完成新設國民中學之興辦工程，亦即未於完工期限完成徵收計畫目的，自屬不依照核准計畫期限使用，上訴人依都市計畫法第83條規定，聲請收回系爭土地，非無理由。（三）上訴人雖分別提起上訴，１、內政部主張：（１）原判決認「固然原徵收處分本身之合法性與妥適性，與本件收回權行使之判斷並無直接之關連性」，然卻又指陳「嚴格言之，徵收之必要性實有疑義，因此對原告事後收回權行使之合法性判斷，難免有其間接之影響力。」前後理由不一，互相矛盾，顯屬違背法令。（２）按地質鑽探，須有機器進駐並對土地作鑽探工程，而依土地徵收條例第27條規定，無法於徵收尚未完成、所有權尚未取得前，即在他人土地上進駐施作工程，故地質鑽探非原判決所載「屬徵收前置作業，早在申請徵收之始即應完成」。另依建築技術規則建築設計施工編第1條第1項規定：「一宗土地：本法第十一條所稱一宗土地，指一幢或二幢以上有連帶使用性之建築物所使用之建築基地。但建築基地為道路、鐵路或永久性空地等分隔者，不視為同一宗土地。」則系爭土地之原狀影響建築指示線之申請，建造執照亦無法申領，故必須先辦理校區內灌溉溝渠及既成道路之改道，始能核發建照後施工。原判決所稱「這些工程從外觀上觀察，實與本件設立學校的徵收目的沒有必然的關連性」，並非可採。綜上，在系爭土地設置圍籬、對系爭土地編列工程經費、為系爭土地評選建築師、對系爭土地鑑界及作地質鑽探、核派分校主任、對系爭土地進行道路及溝渠改建改道工程等情，均係為了興建學校所為之一連串對土地為使用的工作及工程，故上訴人桃園縣政府於使用期限內，積極且連續從事建校相關工作及工程，可認已按原核准計畫開始且逐漸使用等語。２、上訴人桃園縣政府主張：（１）原判決憑空創設「使用」是「朝向原徵收目的形塑之客觀事實」此一概念，又任意將「使用」限縮於「利用」之狹義概念，恣意創設法律概念以為適用，顯然構成對都市計畫法第83條、鈞院68年判字第52號判例適用不當，且對司法院釋字第236號解釋未予適用之當然違背法令。（２）原判決認為在被徵收之土地上設置圍籬、核定編列工程經費及評選建築師等作為均屬「使用之預備行為」，而非使用行為本身；辦理土地鑑界、地質鑽探作為亦非「朝徵收目的形塑徵收標的物外觀」之使用行為；另有關學校核派分校主任一節，原判決認此與「徵收標的物使用」無關；原判決亦認道路及溝渠之改建或改道，這些工程從外觀上觀察，實與本件設立學校的徵收目的沒有必然的關連性。（３）與上訴人內政部前述（１）部分相同。（四）惟查：１、上訴人所述桃園縣政府如何已開始就系爭徵收之土地為使用各節，對前述上訴人桃園縣政府係不依照核准計畫期限使用之認定無關，則原判決就都市計畫法所定「使用」一詞如何予以界定，俱與原判決結果不生影響。２、原判決對原徵收處分之合法性與妥適性，固有所論述，惟此乃有關徵收處分應否撤銷之事項，與本件之徵收土地應否收回無涉；況原判決亦未以前開論述之結果，為上訴人敗訴之判決，是前開論述至多僅屬贅語，不生理由矛盾之問題。（五）綜上所述，本件原判決准如被上訴人之聲明，其理由固與本院前述非全然相同，惟其結論則無不合，應予維持，而上訴人所述則不足取，上訴意旨指摘原判決違誤，求為廢棄，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第2項、第98條第3項前段、第104條、民事訴訟法第85條1項前段，判決如主文。

第五庭審判長法 官　黃 合 文

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異