最高行政法院(含改制前行政法院)96年度判字第01318號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 96年度判字第01318號

上訴人

甲○○

訴訟代理人

蔡進良律師

被上訴人

彰化縣政府

代表人

乙○○

被上訴人

內政部

代表人

丙○○

上列當事人間因都市計畫事件，上訴人對於中華民國94年12月21日臺中高等行政法院94年度訴字第356號判決，提起上訴。本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人所有坐落彰化縣彰化市○○○段過溝子小段第29之12地號土地（下稱系爭土地），位於彰化市都市計畫區西北側，原為被上訴人於民國（下同）59年4月3日以彰府建土字第31608號公告發布實施之彰化市修訂都市計畫案中劃設為「公三」公園用地；嗣於75年第二次公共設施通盤檢討時，變更為「公（兒）一」鄰里公園兼兒童遊樂場用地。惟於80年彰化市都市計畫第一期公共設施保留地專案通盤檢討時，因系爭土地（公兒一）現況已經由彰新路及二條既成排水溝隔離，地形不整，難予整體規劃使用，無再保留開闢使用價值，故附帶條件將系爭土地變更為住宅區，附帶條件則為「應另行擬定細部計畫（含配置適當之公共設施用地與擬具具體公平合理之事業或財務計畫），並俟細部計畫完成法定程序發布實施後始得發照建築」（附帶條件一）、「應以市地重劃方式辦理，並至少提供一處完整之公園用地，其面積不得少於擬變更為住宅區土地之百分之四十五」（附帶條件六）。嗣因原訂定之附帶條件所提供之公共設施比例過高，土地所有權人開發意願不高，造成土地荒置，且亦無達提升環境品質及整體開發之功效，被上訴人將原附帶條件六變更為「應以市地重劃方式辦理，並提供適當之土地作為公共設施用地（含一處公園用地）或依附帶條件回饋辦法辦理」，並依法報經內政部核定。內政部之審查意見則為：「一、建議本案除提供捐贈公共設施用地之比例應併同審查意見八辦理外，其餘准照彰化縣政府核議意見通過。二、本案應於本次通盤檢討公告實施日起三年內完成辦理擬定細部計畫，否則縣府應迅即檢討變更為其他適合之公共設施用地。」被上訴人彰化縣政府據此於93年8月2日以府城計字第0930144905B 號公告「變更彰化市都市計畫（第一次通盤檢討）」案計畫書、圖，並自即日起實施，原三仟分之一比例尺計畫圖同時廢除。上訴人不服該號公告發布實施之「變更彰化市都市計畫（第一次通盤檢討）」，循序提起行政訴訟，遭原審判決駁回，遂提起本件上訴。

二、上訴人在原審起訴意旨略以：參酌本院59年判字第192號判例、82年度判字第1902號判決、82年度判字第2413號判決意旨，本件都市計畫變更之性質應屬行政處分；又被上訴人內政部為訴願決定，具有管轄錯誤之違法，且其認系爭都市計畫之變更非行政處分而為不受理決定，亦是違法。另系爭都市計畫變更處分與憲法保障人民「平等權」及「財產權」之規定相牴觸，且違反比例原則、行政機關之照顧義務，更與「通盤檢討實施辦法」第12條、第34條之規定有違，應予撤銷。退步言之，縱認系爭都市計畫之變更並非行政處分，而不得提起撤銷訴訟，然系爭都市計畫之變更具有行政命令之性質，而本案乃屬「因公法上原因發生之給付」，亦符合提起一般給付訴訟之要件，上訴人請求被上訴人應將「變更彰化市都市計畫（第一次通盤檢討）」案中上訴人所有系爭土地之公兒一公共設施用地，無附帶條件變更為住宅用地，亦是合法有理。況再退萬步言之，被上訴人彰化縣政府以93年8月2日府城計字第0930144905B號公布實施「變更彰化市都市計畫（第一次通盤檢討）」，因被上訴人上開法規命令發布實施，對上訴人基於所有權對系爭土地之使用權能造成不必要之限制，而產生不利益，且對憲法第15條所保障人民財產權造成損害。被上訴人基於違法之法規命令使上訴人所有系爭土地變更為住宅區仍須附帶條件，且此情況至今仍存，自有以確認訴訟加以排除之必要，是若認上訴人亦不得提起一般給付訴訟，則上訴人提起確認被上訴人等就上訴人所有系爭土地之公兒一公共設施用地變更為住宅區用地須附帶條件之法律關係不成立，仍屬合法且有理由。為此，訴請㈠撤銷訴願決定及原處分關於上訴人所有系爭土地之公兒一公共設施用地變更為住宅區用地，須附帶條件部分。㈡被上訴人等應將「變更彰化市都市計畫（第一次通盤檢討）」案中上訴人所有系爭土地之公兒一公共設施用地，無附帶條件變更為住宅區用地。㈢確認被上訴人等就上訴人所有系爭土地之公兒一公共設施用地變更為住宅區用地須附帶條件之法律關係不成立。

三、被上訴人內政部則以：系爭都市計畫之變更業經彰化縣政府依都市計畫法第19條規定公告展覽，提經該縣都市計畫委員會審議通過後，報請被上訴人內政部核定，經內政部都市計畫委員會93年3月2日第580次會議審議修正通過，由彰化縣政府依照決議修正計畫書、圖後，經內政部依都市計畫法第20條規定核定，及由彰化縣政府依都市計畫法第21條規定公告發布實施，於法並無不合。另依司法院釋字第156號解釋意旨，本件都市計畫依法辦理通盤檢討，不具行政處分性質，非屬得提起訴願或行政訴訟之標的，上訴人遽行提起行政訴訟，自屬於法不合等語，以資抗辯。

四、被上訴人彰化縣政府則以：上訴人所有系爭土地，早於80年彰化市都市計畫第一期公共設施保留地專案通盤檢討時，即已全部附帶條件變更為「住宅區」，上訴人指所有系爭土地有編定使用分區相異之情形，顯有誤解。又上訴人顯將與系爭土地相關之「都市計畫細部計畫」誤為「都市計畫主要計畫」。況不論上訴人於本案中選擇何種訴訟種類，均屬欠缺「權利保護必要」之實體判決要件，蓋被上訴人之作為或不作為，並未損害上訴人之權利或法律上利益，上訴人在原審之訴欠缺「訴之利益」。另由上訴人之陳述，可知其係對「細部計畫」之規劃有異議，應另循途逕解決等語，資為抗辯。

五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）上訴人提起本件訴訟關於請求撤銷訴願決定及被上訴人彰化縣政府93年8月2日以府城計字第0930144905B號公告「變更彰化市都市計畫（第一次通盤檢討）」案計畫書關於上訴人所有系爭土地之公兒一公共設施用地變更為住宅區用地，須附帶條件部分：被上訴人彰化縣政府此次所為公告之內容，其有關附帶條件整體開發部分，顯較該次公告變更前有利上訴人，而未增加上訴人之負擔，是依司法院釋字156號解釋意旨，尚難認被上訴人彰化縣政府所為上開系爭「變更彰化市都市計畫（第一次通盤檢討）」案計畫書之公告關於上訴人所有系爭土地部分為行政處分。從而，上訴人起訴求為撤銷為不合法。（二）關於上訴人請求被上訴人等應將「變更彰化市都市計畫（第一次通盤檢討）」案中上訴人所有系爭土地，無附帶條件變更為住宅區用地部分：按提起行政訴訟法第8條第1項規定之訴訟，須當事人在行政實體法上有此類請求權始得請求。又都市計畫法第26條第1項之規定，係就擬定都市計畫之機關，課以每三年內或五年內至少應依據發展情況，通盤檢討一次之義務，但並未賦與人民得請求擬定都市計畫之機關為通盤檢討，並就其所認非必要之公共設施用地，變更其使用之權利。故上訴人此部分之請求，尚難認為有理由。（三）關於上訴人請求確認被上訴人等就系爭土地本件上訴人所指其所有系爭土地之都市計畫內容，在客觀上並無不明確之情形，且縱上訴人主觀上認其在法律上之地位有不安之狀態存在，惟此種不安之狀態，並不能以法院之確認判決將之除去，揆諸前開說明，即難認上訴人提起此部分確認之訴，有即受確認判決之法律上利益，是上訴人此部分之起訴，亦為無理由。而為駁回上訴人在原審之訴之判決。

六、上訴人上訴意旨復以：（一）依司法院釋字第156號解釋意旨，足徵認定主管機關變更都市計畫是否具有行政處分之性質，其判斷標準在於是否「直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔」。本件被上訴人等依都市計畫法第26條第1項但書之規定，固得對擬定之計畫作通盤檢討，並為必要之變更，且一經公告實施，即造成上訴人所有系爭土地因無法完全作為住宅區使用，而降低上訴人所有土地價值，且使上訴人所有土地之利用受限制，損害上訴人之權益。故上開通盤檢討已直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加負擔，應屬行政處分。又被上訴人彰化縣政府93年8月2日以府城計字第0930144905B號公告發布實施之「變更彰化市都市計畫（第一次通盤檢討）」，就有關上訴人所有系爭土地變更為住宅區用地須附加條件乙節，雖係變更附帶之條件內容，然此於整體性質上核屬行政機關為新的處分，且該新的處分亦附有新的附款，並已對上訴人土地所有權之使用權能、自由、財產權造成限制，產生不利益。惟原審判決一方面援引上開司法院解釋判斷本件是否屬行政處分，然另一方面卻漏未審酌主管機關變更都市計畫是否「直接限制一定區域內人民權利、利益或增加負擔」，反偏離行政處分意義及上開司法院解釋，而以前後兩次都市計畫變更加以比較謂被上訴人彰化縣政府所為系爭「變更彰化市都市計畫（第一次通盤檢討）」案計畫書之公告關於上訴人所有之系爭土地非屬行政處分，該判決顯係誤解行政處分之意義及司法院釋字第156號解釋，而有判決違背法令之處。（二）本件上訴人請求被上訴人等應將「變更彰化市都市計畫（第一次通盤檢討）」案中上訴人所有系爭土地應無條件變更為住宅區用地，性質上相當於請求修改行政命令，又上訴人所有系爭土地鄰近之土地多為住宅區或早已變更為住宅區，唯獨系爭土地仍屬公兒一公共設施用地，此與憲法保障人民財產權及平等權之規定有違，亦違比例原則、行政機關照顧義務及「通盤檢討實施辦法」第12條、第34條，是堪認具有行政命令之系爭都市計畫變更，因牴觸憲法、法律或上級機關之命令，而致無效，是上訴人應有請求行政機關修改或廢止行政命令之權利。況上訴人所有系爭土地顯非屬必要之公共設施用地，依都市計畫法第26條第1項規定，被上訴人等有義務且實應變更使用。詎料，原判決竟未就被上訴人等之行政命令有無違法違憲之問題加以審查，而率以都市計畫法第26條第1項規定，逕認上訴人無得請求擬定都市計畫之機關為通盤檢討，並就其所認非必要之公共設施用地，變更其使用之權利云云，難謂無違誤。（三）系爭都市計畫之變更，已侵害上訴人之財產權，且有違比例原則等，上開違誤肇因於系爭都市計畫之變更有違憲、違法之問題，則上訴人循行政訴訟程序，請求行政法院審查行政命令是否違法，並聲明將此狀態不明確之情況除去，而法院非不能以確認判決將之除去，是堪認上訴人提起此部分之確認訴訟，應屬有即受確認判決之法律上利益。從而，原審判決認上訴人於本件所提確認之訴，無即受確認判決之法律上利益，顯有違誤云云。

七、本院查：

（一）按依行政訴訟法第4條第1項規定，提起撤銷訴訟，求為撤銷之對象應為行政處分；而所謂行政處分，係指中央或地方機關，就公法上具體事件，所為對外直接發生公法上法律效果之單方行政行為，此觀訴願法第3條第1項、行政程序法第92條第1項規定自明。次按司法院釋字第156號解釋係謂：「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟。．．．。」而其解釋理由書中更說明：「此項都市計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定五年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第26條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同。」是依本號解釋意旨，足認依都市計畫法第26條規定所為定期通盤檢討而作必要之變更計畫，皆屬「法規」性質，並非行政處分。由於都市計畫，係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，預計相當年限內之發展情形，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃（參都市計畫法第3條、第4條），因此，都市計畫本含有行政機關就其執掌事務，依其專業知識所為之決定，此即非司法機關所能干涉；亦即都市計畫經公布實施，固對於人民及各級政府均有一定之拘束效力，然由於都市計畫並非係就個別具體事件之處理，而係對於一定地區內各項重要設施以及土地使用所為之整體規劃，故其並未直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，依前述司法院釋字第156號解釋意旨，其並非行政處分而係屬「法規」性質。都市計畫性質上既為一「法規」，故而依據都市計畫法第26條規定之定期通盤檢討，性質上即屬法規之修正，而非行政處分。都市計畫之定期通盤檢討，既為法規性質，人民即不得對之循提起行政爭訟之方式為救濟。經查：上訴人在原審訴之聲明第一項撤銷訴訟部分，係請求撤銷被上訴人彰化縣政府93年8月2日府城計字第0930144905B號公告「變更彰化市都市計畫（第一次通盤檢討）」案計畫書關於上訴人所有系爭土地之公兒一公共設施用地變更為住宅區用地，須附帶條件部分一節，為原審所確定之事實；而此都市計畫變更案乃依都市計畫法第26條第1項規定所為都市計畫之通盤檢討，亦據被上訴人內政部於原審陳述甚明；而依上開所述，都市計畫之通盤檢討，本質上乃原都市計畫內容之通盤檢討，並非一「具體事件之處理」；且本件都市計畫之變更，其亦非「直接」限制一定區域內人民之權益或增加其負擔，亦經原審認定在案，故此都市計畫通盤檢討案，依上開所述，自非行政處分，是上訴人對之提起撤銷訴訟，求為撤銷，原審判決認其起訴有不合法情事，即無不合。上訴意旨再執為本院所不採之一己見解，指摘原審判決此部分違法，自無可採。

（二）又按「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每三年內或五年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。」固為都市計畫法第26條第1項所明定。惟本條所以為都市計畫定期通盤檢討之規範，乃因都市計畫發布後，為促計畫之確實進行，雖不得任意變更，然都市計畫乃就相當期間所設計之都市發展計畫，惟現實發展情況及人民之意見常會有所變動，而非原所計畫及預期範圍，故為與現實發展及多數人民之期望相配合，乃有此定期通盤檢討制度之設計，並於本條項為「參考人民建議」之規範；故而本條項所稱「參考人民建議」之規定，僅是將人民之建議供為主管機關是否為計畫之變更及如何變更之參據，尚非賦予人民得直接請求主管機關為如何變更之請求權。另行政訴訟法第8條規定之一般給付訴訟，所規範人民得請求行政機關作成行政處分以外之其他非財產上給付，亦係針對行政機關之具體行政行為而言，並未包含一般抽象法規命令之制定。經查，關於上訴人請求被上訴人等應將「變更彰化市都市計畫（第一次通盤檢討）」案中上訴人所有系爭土地，無附帶條件變更為住宅區用地部分，因此都市計畫第一次通盤檢討之變更，性質上並非行政處分而應屬法規命令，而依上開所述，人民並不得提起行政訴訟請求行政機關變更法規命令之內容；且依上訴人執為請求依據之都市計畫法第26條第1項規定，其亦未賦予人民得請求行政機關變更都市計畫內容之請求權；故原審判決駁回上訴人此部分之請求，自無不合。上訴意旨再執為本院所不採之歧異見解，指摘原審判決此部分違法，並無可採。

（三）再按行政訴訟法第6條固規定有確認公法上法律關係成立或不成立（存在或不存在）之訴訟，惟所謂「公法上法律關係」，係指特定生活事實之存在，在兩個以上之權利主體間所產生之公法上權利義務關係，或產生人對權利客體間之公法上利用關係；而其成立有直接基於法規規定者，亦有因行政處分、行政契約或事實行為而發生者。可知公法上法律關係之成立固有直接基於法規規定者，但並非有法規規定，即當然會直接在兩個以上之權利主體間產生公法上權利義務關係，或直接產生人對權利客體間之公法上利用關係。至於法規因非法律關係本身，並不得作為確認之對象。經查，本件上訴人請求確認被上訴人等就系爭土地之公兒一公共設施用地變更為住宅區用地須附帶條件之法律關係不成立部分，因該變更為住宅區用地須「附帶條件」一節乃都市計畫通盤檢討案即法規命令之內容，而依此法規內容，並不會直接在上訴人與被上訴人間形成公法上之權利義務關係。且依上訴人主張，其為此確認訴訟之目的，實質上乃為除去該「附帶條件」，而此又為法規命令之內容，並不得作為確認訴訟所確認之對象。故依上開所述，上訴人此確認訴訟部分，於法自有未合。至原審判決駁回上訴人此部分之請求，理由雖有不同，惟結論尚無不合。上訴論旨再執陳詞指摘原審判決此部分違法，亦無可採。

（四）綜上所述，原審判決駁回上訴人在原審之訴，核與應適用之法規，尚無牴觸。上訴論旨，指摘原審判決違法，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。

第一庭審判長法 官　高　啟　燦

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異