最高行政法院(含改制前行政法院)98年度判字第692號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 98年度判字第692號

上訴人

甲○○

上訴人

乙○○

上訴人

丙○○

上訴人

丁○○

上訴人

戊○○

上訴人

己○○

上訴人

庚○○

上訴人

辛○○

上訴人

壬○○

上訴人

癸○○

上訴人

子○○

上訴人

丑○○

上訴人

寅○○

上訴人

卯○○

上訴人

辰○○

上訴人

巳○○

上訴人

午○○

上訴人

未○○

上訴人

申○○

上訴人

酉○○

上訴人

戌○○

上訴人

亥○○

上訴人

天○○

上訴人

地○○

上訴人

宇○○

上訴人

宙○○

上訴人

玄○○

上訴人

黃○○

上訴人

Ａ○○

上訴人

Ｂ○○

上訴人

Ｃ○○

上訴人

Ｄ○○

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Ｅ○○

上訴人

Ｆ○○

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Ｇ○○

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Ｈ○○

上訴人

Ｉ○○

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Ｊ○○

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Ｋ○○

上訴人

Ｌ○○

上訴人

Ｍ○○

上訴人

Ｎ○○

上訴人

Ｏ○○

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Ｐ○○

上訴人

Ｑ○○

上訴人

Ｒ○○

上訴人

Ｓ○○

上訴人

Ｔ○○○

上訴人

Ｕ○○

上訴人

Ｖ○

上訴人

Ｗ○○

上訴人

Ｘ○○

共同訴訟代理人

鄭文龍律師

被上訴人

臺北縣政府

代表人

Ｙ○○

訴訟代理人

蔡進良律師

參加人

土城市○○里○○路社區都市更新會

代表人

Ｚ○○

上列當事人間都市更新事件，上訴人對於中華民國96年5月10日臺北高等行政法院94年度訴字第3884號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣位於臺北縣土城市○○○段外藤寮坑小段186號土地（下稱都更土地），建有5層樓集合住宅共90戶（前排40戶，後排50戶，即臺北縣土城市○○路○段及立德路135巷「大慶信義福邨」），為民國（下同）91年331震災受損建築物，其中臺北縣土城市○○路○段19至31號1至5樓計35戶及金城路3段33巷1號計5戶（即前排40戶），經被上訴人於91年4月、5月分別公告為危險建物，為協助辦理重建，被上訴人以91年8月5日北府城更字第0910469016-1號公告（下稱91年8月5日公告）依都市更新條例第5、7、8條規定，自91年8月15日起實施「臺北縣331地震迅行劃定都市更新地區及擬定更新計畫」，劃定前揭臺北縣土城市○○路○段19至31號1至5樓計35戶及另案其他三處為「迅行劃定都市更新之地區」，並敍明「惟經判定拆除建築物若其毗鄰且位於同一街廓之老舊建築物土地及合法建築物所有權人同意，且經本縣都更會審議通過者，亦得一併辦理更新」。又因前揭「大慶信義福邨」集合住宅90戶係坐落同一宗基地，持有同一使用執照，宜併入同一更新地區範圍，被上訴人乃召開2次說明會說明都市更新相關法令及3次協調會，惟協調全區合作合併一案辦理更新未果。其間前排40戶住戶之部分所有權人成立「土城金城路公寓都市更新會籌備處」（92年6月27日獲准都市更新會立案登記，名稱為「土城市○○里○○路社區都市更新會」，即參加人），依都市更新條例第10條及第22條之1規定，自行劃定更新單元，以該40戶受損建築物所在位置及其持分土地面積為範圍，辦理都市更新重建。依都市更新條例第19條規定，參加人於92年8月9日辦理「土城市○○里○○路社區都市更新事業計畫暨權利變換計畫」擬定公聽會，92年10月20日檢送該社區都市更新事業計畫暨權利變換計畫至被上訴人處。參加人以92年10月30日北府城更字第0920650878號函公開展覽「土城市○○里○○路社區都市更新事業計畫暨權利變換計畫」，並於92年11月17日舉辦公聽會。嗣被上訴人於93年2月4日召開臺北縣都市更新審議委員會（下稱都更會）第3次專案小組會議決議，該社區將以90戶整體辦理都市更新，被上訴人乃函請住戶派代表協商，惟仍無法協調全區合作合併一更新案，參加人乃再要求儘速通過前排40戶之更新案，被上訴人遂依都市更新條例第22條及第22條之1規定，計算其「受損建物」部分土地及合法建築物所有權人，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積之同意比例，認均符合超過二分之一規定，經93年10月8日提都更會第14次會議審議通過後，以94年3月28日北府城更字第09401534751號（下稱原處分）公告自94年4月11日起發布實施系爭都市更新事業計畫暨權利變換計畫。上訴人及曾秀滿、劉招明（包括後排50戶中的41戶41人及前排40戶中之8戶13人，合計54人）不服，提起訴願遭駁回，遂提起行政訴訟（劉招明撤回起訴），經原審法院裁定命土城市○○里○○路社區都市更新會獨立參加被上訴人之訴訟後，判決駁回其訴，除曾秀滿外之原告（包括後排50戶中的39戶39人及前排40戶中之8戶13人，合計52人）乃提起本件上訴。

二、上訴人於原審起訴意旨略謂：㈠⒈依被上訴人91年8月5日公告，並未將土城市○○路○段33巷1號建物劃定於都市更新地區之範圍內。復依該公告之都市更新計畫記載可知，未經劃定之毗鄰且位於同一街廓之建築物，須經土地及合法建築物所有權人之全部同意，始得併入更新。蓋既未經劃定，當無都市更新條例第10條或第22條同意比例之適用。另依該公告明載除經所有權人全部之同意外，尚須「經本縣都市更新審議委員會審議通過」，始得一併辦理更新。惟本件更新並不符合上開兩項要件，原處分公告之都市更新事業計畫及權利變換計畫，卻均將該號建物納入更新範圍，顯有違法，明顯侵害土城市○○路○段33巷1號建物所有人（即上訴人己○○、Ｔ○○○及Ｕ○○）之權益。⒉上訴人Ｔ○○○、Ｕ○○早在都更會審議前就已表示撤回同意。依參加人所提上訴人Ｔ○○○及Ｕ○○之切結書記載：「本人於中華民國92年7月5日自『土城市○○里○○路社區都市更新會』處取回Ｔ○○○與Ｕ○○2人之『都市更新事業計畫書』正本乙份。撤回參與都市更新事業計畫。」等語，而本件更新案之都更會審議係於93年10月8日始召開，甚至縱使將專案小組會議納入，因本件更新案之第1次專案小組會議係在92年12月8日始召開，足見都更會審議時，早已無「合法建築物所有權人同意」，顯然本件將33巷1號建物納入一併更新，並未符合「合法建築物所有權人同意」、「且經本縣都市更新審議委員會審議通過者」兩項要件。而上訴人己○○更早在更新事業概要核准前就表示撤回同意。尤其，依參加人所提上訴人己○○委託鄭文龍律師發函之函文，更早在92年3月11日即發函表示撤回同意，並送達於參加人及被上訴人所屬城鄉局、工務局、地政局、法制室及都更會，該時點更早在被上訴人92年3月28日發文核准參加人都市更新事業概要及92年6月27日發給參加人立案證書之前，其不符上開兩項要件尤為昭然。⒊因撤回同意而造成損害，係可否求償之另一問題。於都市更新事業計畫暨權利變換計畫核定生效之前，依照都市更新條例第31條規定，原參與更新者本有權表示不願參與更新、要求改發現金補償，而若一定比例之參與者均不願再參與更新，致不符都市更新條例第22條規定之法定人數時，更新自然無法繼續進行。至渠等如有可歸責之事由因而造成其他參與者之損失，例如建築圖繪製、鑑價或其他費用之支出，則屬損害賠償之範疇，係另一問題，無有可能一旦同意加入更新事業即不得撤回同意之事。況上訴人己○○早在都市更新事業概要核准之前就表示不同意及撤回同意，故而土城市○○路○段33巷1號建物於都更會審議時，確實未經土地及合法建築物所有權人同意一併辦理更新至明。㈡⒈依上訴人所提都更會第14次會議紀錄、91年10月15日、92年2月14日召開之「臺北縣土城市○○路331震損都市更新重建案」協調會會議記錄、被上訴人92年3月14日北府城更字第0920214666號（下稱92年3月14日函）及92年5月9日北府城更字第0920269657號函（下稱92年5月9日函），均載明更新地區範圍包括後排50戶，惟經本院審理時，發現91年8月5日公告之都市更新地區範圍未包括後排50戶，被上訴人訴訟代理人為利訴訟，竟於95年12月21日改稱後排自始未在劃定都市更新地區範圍內，一切悉依被上訴人91年8月5日公告為準云云。惟嗣經上訴人詳查該公告，發現該公告並未將土城市○○路○段33巷1號劃定於都市更新地區之範圍內，則原處分在33巷1號並未符合該公告所揭納入一併更新之兩項要件前提下，就逕將該號建物納入更新範圍，顯有違法。⒉「建築物部分使用執照核發辦法」第3條第2項、「建築技術規則建築設計施工編」第1條第1項第41款及都市更新條例第22條之1規定可知，位於都更土地建有5層樓集合住宅，原為「一幢」建物，此為被上訴人所不否認，就該建物是否合於都市更新條例第22條之1得分別更新重建之規定，被上訴人本有疑慮而於本件都市更新事業概要核准處分中，依行政程序法之規定保留行政處分廢止權，並函請上級主管機關釋示。依內政部營建署92年4月3日營署都字第0920015014號（下稱內政部營建署92年4月3日函）可知，在「部分大樓全倒而部分大樓安全無虞」之情況下，始得適用都市更新條例第22條之1規定。而臺灣板橋地方法院檢察署囑託鑑定之鑑定報告已明確指出上開建物前、後排均有「立即安全上之顧慮，應考慮立即由專業人士規劃補強方案或拆除重建」，臺灣省結構工程技師公會鑑定報告亦明載：「臨立德路135巷之房屋目前所處危險程度等同於臨金城路3段之房屋」。亦即，後排亦存有極大之危險，亦須重建，非內政部營建署92年4月3日函稱：「部分大樓安全無虞」而得依都市更新條例第22條之1權宜規定辦理更新重建者。⒊參照被上訴人所提93年7月1日第4次專案小組會議紀錄、91年10月15日協調會會議紀錄及後排自救會92年1月24日函可知，本件無法90戶一起更新之主因，在於前排住戶不願與後排住戶合組更新會，蓋前排主導者憚於表決人數不足，無法掌控90戶更新會，自始至終均不願與後排一起更新。若言90戶更新，本來即依法成立90戶之更新會，但被上訴人不願輔導成立90戶更新會，如何能一起更新？故被上訴人所稱尚待斟酌。⒋參加人提出被上訴人91年10月25日北府城更字第0910587525號函（下稱91年10月25日函），稱被上訴人已將90戶列為同一都市更新單元云云，惟本件至今除被上訴人之函文稱後排50戶在劃定更新地區範圍內者外，未見有被上訴人依法劃定更新地區公告之資料。參加人復稱若後排50戶他日願實施更新重建時，仍享有與前排40戶相同之更新獎勵條件云云，惟依被上訴人92年5月9日函所載，何來後排50戶權益未受損？又參加人稱上訴人甲○○等13人不願參與都市更新重建者，參加人已依法於權利變換後，將其每月每人應得補償金提存法院，並不影響其權益云云，等同政府徵收人民產權而稱業已補償未造成人民損害一般。況上訴人甲○○等13人亦曾就該等權利價值依法提出異議，現正繫屬於被上訴人之調解程序，故參加人所稱亦待斟酌。㈢⒈本件未參與分配之土城市○○路○段33巷1號1樓之上訴人Ｔ○○○及Ｕ○○，彼等並非不願參與更新，而係因其受參加人所定分配部分即原有部分被硬性規劃為停車場車道入口，原本房屋1樓42坪變成只剩下30坪，試問孰能甘願接受？而此不平情事非必一定由上訴人Ｔ○○○與Ｕ○○無端承受，法令規定應以公開抽籤之方式分配。惟本更新案參加人並未依法辦理土地所有權人及權利變換關係人分配位置之公開抽籤，謊稱僅能原戶原位置分配，顯然違反上開都市更新權利變換實施辦法第11條規定，而有違都市更新公開、公正及公平原則。⒉被上訴人於93年10月8日都更會第14次審查會議已獲悉該等情事，卻置之不理，反藉口謂此為私權事宜，不在其審查範圍，此有當次會議之錄音帶可稽，明確證明被上訴人就此未為審議。且權利變換計畫明載公開抽籤日為92年8月9日，惟觀諸被上訴人之「更新後分配位置申請書」，洪麗卿、黃彩鳳、蘇錦燕、楊智娟、廖寶生、孔錫仁等申請書所載之日期均在92年8月9日之後；廖吳素蓮、王伶皓、林良友、信義房屋仲介股份有限公司、張錦松、林利益等所填載之申請日期更遲至93年之後，顯見彼等之申請書均係事後補作，根本無所謂公開抽籤之事。且其中林利益之申請書，更明確顯示其原本填寫想要分配之位置為：「金城路3段33巷1號6樓」，結果被參加人硬性要求只能原位置分配，又改回為「金城路3段33巷1號5樓」。是由上開「更新後分配位置申請書」，適足證明參加人更新程序之違法及被上訴人未就此為審議至明。㈣本件前後排建物坐落在同一筆地號土地，且原為同一使用執照，係數人區分一建築物，而各有其一部者，依民法第799條規定，該建築物及其附屬物之共同部分，推定為各所有人之共有。該等共同部分之基地（土地），依民法第817條規定為前後排住戶所共有。惟今被上訴人竟容認參加人將同一筆地號基地（土地）虛擬地切分成前後兩部分，且該設計增設之地下室、車道、停車位、新增樓層及各樓層之陽台等，均已侵入後排50戶應有部分土地所有權。尤有甚者，該地下室並劃設車位而讓售予參與更新之人（該等車位依照權利變換計畫有一定之權利價值，係可折算差額價金者），顯屬違反公寓大廈管理條例第58條第2項所定公寓大廈之起造人不得將共用部分讓售於特定人，以及土地登記規則第94條區分所有建物之共用部分不得分割之規定。上訴人一再主張應廢止32戶之更新事業概要核准，而應由90戶一起更新，俾免違法及共有人之權益遭受不法侵害。此非僅屬私權爭議，蓋引發上開違法之事實者，乃被上訴人准予分開更新之處分，依行政訴訟法第4條規定，行政處分違法，係指行政機關應適用之一切有效的法律規範，包括實體法、程序法、中央法規、地方法規、有拘束力之解釋、判例及一般行政法原則等在內（參照吳庚所著行政爭訟法修訂版第101頁），故原處分之適法性，有無牴觸民事法上之強制或禁止規定，當應由行政法院職司審查其合法性。㈤為確保都市更新之可行，都市更新條例第21條第13款之規定，係為都市更新實施者財務之健全。本件通過都市更新事業計畫暨權利變換計畫之都更會第14次會議決議及第6次專案小組會議結論及都市更新事業計畫之「本案銀行貸款及其他借款承諾書」，僅係「華南商業銀行貸款申請簡便答復書」，非銀行核貸之契約。該貸款申請簡便答復書之內容，仍待申請人至銀行辦理相關手續，而銀行實際審核申請人是否符合放款之資格，始決定是否貸款，是參加人該資金是否到位，猶未可知。且今已確定該銀行不願承貸，有參加人欲另轉向土地銀行申請貸款之字據可稽。再者，有關同興營造工程有限公司借款承諾函所稱提供貸款1億元等語，亦無公信力可言，且嗣於94年4月4日經華南票券金融股份有限公司通知不予核貸。又所謂承購第3人開立之商業本票，其所附均係個人所開具之俗稱玩具本票，毫無任何憑信。本件財務計畫有如此嚴重之缺漏，惟被上訴人均無任何指摘，放任事業計畫輕率過關。本件建物至今未拆除，亦係財務不健全之故，被上訴人未確實依上開條文審查事業計畫就財務計畫是否確實表明，以及遵照專案小組會議結論審查是否已提供「確定財務可行之證明文件」，由今開工之延宕，足證原處分違反都市更新條例第21條第13款等語，為此請求判決訴願決定及原處分均撤銷。

三、被上訴人於原審答辯意旨略謂：㈠⒈縣市政府審議都市更新案，依都市更新條例規定，可能面對都市更新條例第11條、第6條及第7條規定3種狀況，並應分別達同意比例規定門檻後作成准駁，本案係由申請人提出申請，並以自行組織更新會方式，辦理震損房屋實施都市更新事業重建家園，其同意人數比例為70.45%，土地面積為78.53%，皆已超出法令規定未經劃定應實施更新之地區法定人數三分之二，土地面積四分之三之門檻，被上訴人爰依法規定審議後核准，所審均符合上開規定，並無違法問題。⒉有關土城市○○路○段33巷1號等所有權人權益是否損害問題，依都市更新條例第25條規定可知，本案係屬申請人申請自行實施都市更新事業重建案件，其申請辦理採權利變換方式，故被上訴人受理申請案之審議，應查核其同意比率超過法定門檻時，對不願或不能參與分配者，由實施者估定合法建物所有權之權利價值及地上權、永佃權、或耕地三七五租約價值，於土地所有權人應分配之土地及建築物範圍內，按合法建築物所有權、地上權、永佃權或耕地三七五租約價值占原土地價值比例，分配予各該合法建築物所有權人、地上權人、永佃權人或耕地三七五租約承租人，納入權利變換計畫內。其原有之合法建築物所有權、地上權、永佃權或耕地三七五租約消滅或終止。故被上訴人審議本案均依規定辦理。本案不同意參與戶即上訴人Ｔ○○○等8戶，參加人列為不參與戶，並提列為現金補償戶。本案被上訴人提請都更會大會審議紀錄結論，不參與戶如在權利變換計畫公告前，表示願意參與者，應逕行列入同意戶修改權利變換計畫。審議時即考量其權益保障。故上訴人Ｔ○○○等8戶，參與都市更新重建或不參與，法律賦予其選擇權，最終其選擇不參與領取現金補償，乃其自行選擇之結果。⒊上訴人稱被上訴人所為處分侵害土城市○○路○段33巷1號1樓住戶之權，惟上訴人（前排40戶更新單元內之8戶）係屬不參與戶，本案參加人依都市更新權利變換實施辦法第11條規定，於92年7月7日擬具申請分配通知書函，通知更新單元內全體土地所有權人及權利變換關係人自92年7月7日起至92年8月7日前以書面向參加人申請分配更新後建物單元位置，並於92年8月9日假臺北縣土城市延和里活動中心辦理公開抽籤事宜，依參加人報核之都市更新事業計畫暨權利變換計畫書所載，上訴人（即不參加8戶）亦包含於掛號通知名單內，有「土城市○○里○○路社區都市更新權利變換計畫」書之「公開抽籤作業方式」說明可參。有關選配異動情形，本案審查期間少數所有權人有分配異動之情形，故所送「更新後分配位置選配結果」係最後送審之結果確認。另依都市更新權利變換實施辦法第11條但書規定同一位置重複申請或參與更新者未於規定期限內提出申請者才以公開抽籤方式辦理，其目的係保障土地所有權人或權利變換關係人，其立法原意係以自行選擇為目的。本案土地所有權人或權利變換關係人於參加人規定期限後因故在不影響其他土地所有權人或權利變換關係人原選配位置，更改選配其他位置，尚符合上開規定。且本案於被上訴人辦理公展、公聽會及都更會審議期間及核定發布公告期間，被上訴人指為選配申請補作之當事人，均未向被上訴人提出參加人未依規定辦理抽籤之異議。本案充分考量所有權人之權益，於93年10月8日提都更會審查，上訴人亦於會中提出有關選配及抽籤之書面陳情，會中經參加人說明建築整體設計係經委託專業規劃公司評估，經全體會員大會表決通過，並分配抽籤之過程係依都市更新條例規定，寄送選配通知後抽籤，均依程序辦理，經審決照案通過，且附帶決議。亦即，上訴人仍可選配原臺北縣土城市○○路○段33巷1號1號1樓以外之其他剩餘位置，故被上訴人均依程序處理並已充分考量上訴人之權益。⒋有關鑑價部分，參加人委託宏大、國泰、大聯合開發等3家不動產鑑定顧問公司後評定，並以92年6月15日為評估基準日，本案被上訴人於92年10月20日受理參加人所送「土城市○○里○○路社區都市更新事業計畫暨權利變換計畫」之申請，其評估基準日於權利變換計畫報核日前6個月內，符合都市更新權利變換實施辦法第6條及第8條規定，參加人並於「土城市○○里○○路社區都市更新權利變換計畫」說明該案經過理監事會議及會員大會表決通過等公開程序，其鑑價結果併「土城市○○里○○路社區都市更新權利變換計畫」辦理公展、公聽會。本案於94年3月28日以北府城更字第09401534751號函公告後，不參與8戶（即上訴人甲○○等13人）於94年6月7日委由律師提出補償金權利價值之異議調解申請，都更會於94年6月27日召開第1次異議調解專案小組會議，會中決定請申請人依本案評價基準日評估結果提出具體意見及訴求後，再提專案小組調解。㈡⒈有關劃定都市更新地區，本案曾經被上訴人91年8月5日公告在案。參照本案更新計畫參、更新地區範圍，其一為已載明受損建物門牌號者19號至31號；其二之彈性部分，須經判定拆除建築物若其毗鄰且位於同一街廓之老舊建築物土地及合法建築物所有權人同意，且經都更會審議通過者，亦得一併辦理更新；其三之劃定都市更新地區，一般均指土地為對象，而依本案更新計畫

陸、劃定更新單元或其劃定基準，即有更新地區範圍內經評估判定須拆除重建之建築物，應以原使用執照坐落基地為最小更新單元，即為明證。都更會審議通過詳情，包括都更會93年2月4日第3次專案小組會議紀錄、93年7月1日第4次專案小組紀錄、93年10月8日第14次大會紀錄。90戶重建更新地區範圍為被上訴人及後排50戶一致主張。檢視本案都更重建過程，從開始迄今後排50戶均要求被上訴人同意90戶整體重建，此有被上訴人3次行政協調紀錄可證。準此，被上訴人劃定更新地區實無理由排除後排理由。其後分區重建，係因後排50戶要求待建商賠償後再整體重建，或由被上訴人專案核准獎勵容積增加提高到住戶免負擔重建費用，方屬無法促成之主因。是本案劃定更新地區範圍，含已載明門牌及彈性部分業經都更會審議通過發布實施在案，實係以90戶土地為對象，此為從頭到尾一貫立場，劃定更新地區尚非以部分戶數為對象。⒉劃定更新地區範圍原始意思為原建照範圍，依「臺北縣331地震迅行劃定都市更新地區及擬定更新計畫」內文參、更新地區範圍內容提及被上訴人依「『331地震』臺北縣建築物緊急評估案件一覽表」判定為須注意或危險，即列為迅行劃定都市更新之地區（共計4處），而「土城市○○路○段19至31號」係依門牌號碼概指建築物所在地區，都市更新地區係指以所在地籍土地範圍，且若以19至31號之門牌號碼，則其所在地籍為「土城市○○○段外藤寮坑小段186號」，該186號之建築物係為同一使用執照內之建築物共計90戶，非僅19至31號之35戶，爰更新地區係以建築物所在之地及範圍劃定為原則，非僅單指建築物門牌，爰本案劃定更新地區範圍係屬90戶所在位置之都更土地。㈢⒈本案原應以90戶辦理更新，惟因後排50戶要求待建商賠償後再整體重建，或由被上訴人專案核准獎勵容積增加到住戶免負擔重建費用，考量前排40戶因住家已毀損無法居住、時程等因素，前排40戶遂依都市更新條例第22條之1規定，以40戶為更新單元辦理都市更新重建。於審議過程中，因後排50戶關係人仍有疑義，故被上訴人於93年7月8日函請內政部釋示，經內政部營建署於93年7月28日召開「研商都市更新條例第22條之1及921震災重建暫行條例第17條之2有關『幢』之立法意旨相關事宜」會議決議，被上訴人遂依法辦理，並續提93年7月15日第5次專案小組審議，被上訴人遂參照該次會議決議續辦，終至核定。⒉按法令訂定機關為避免誤解並使法令文字更明確化，已提出修正並發布實施，依都市更新條例第22條之1規定可知，前排40戶更新重建符合規定。上訴人提及後排50戶建築物有立即危險，應拆除重建云云，惟被上訴人歷次協調希望雙方合作未果，但後排50戶亦可依都市更新條例之規定申請重建，然至今後排50戶並無提出都市更新重建申請。另上訴人部分住戶希望原地原建，因涉私權協調且須所有權人全部同意，至今未有住戶向被上訴人所屬工務局提出原地原建申請。依都市更新條例第22條之1規定，本案係前排舊式公寓40戶之拆除，為免爭議，參加人亦已將建築設計限縮於原40戶建築位置範圍內原位置重建，並不改變後排50戶之建築物區分所有權，且後排50戶其土地所有權持分亦未改變。至於涉及建築物建造及地下室開挖率部分，仍應依建築法及建築技術規則相關規定辦理。該項議題被上訴人亦據上訴人陳述，於歷次都市更新專案小組討論決定，並於93年10月8日提都更會議通過。㈣上訴人就財務計畫質疑部分，依都市更新條例第21條規定，財務重點須保障不參與者補償金在本案於法定期間內發放，及建築工程營建費用籌措等，本案屬震損住戶自力造屋都更重建，如今已透過信託及聯保取得土銀貸款融資，財務均已得解決。且此部分被上訴人經歷次審議委員會討論，認其提出規劃方式尚屬可行，並於93年10月8日提都更會議通過，惟仍涉各階段具體執行，暨屬計畫性質，本存在風險性，故被上訴人所為處分並無不合。至於上訴人質疑選屋分配之相關問題，參照本案都更會93年10月8日第14次大會，列有會議紀錄，已有處理等語。

四、參加人於原審略謂：㈠被上訴人已將都更土地同一建築基地上共90戶依「臺北縣331地震迅行劃定都市更新地區及擬定都市更新計畫」列為同一更新單元。⒈331大地震發生後，被上訴人先於91年4月4日以北府工施字第0910167104號公告，將土城市○○路○段19號至31號1～5樓計35戶評估為危險建築物．又於同年5月23日再以北府工使字第0910240271號公告，將土城市○○路○段33巷1號1～5樓計5戶亦評估為危險建築物。⒉被上訴人為協助331大地震震損戶辦理都市更新重建，乃依權責於91年8月5日公告，將都更土地上門牌編號土城市○○路19號至31號1～5樓劃為更新單元。⒊土城市○○路○段19號～31號及33巷1號1～5樓共計40戶前排住戶，因房屋毀損嚴重，無法居住，且有立即性危險，故為被上訴人強制驅離撤出，乃積極辦理都市更新事宜，於91年6月7日40戶均已簽具都市更新事業概要同意書及備妥相關附件，惟同地號上門牌編號立德路135巷6號至24號1～5樓計50戶之後排住戶所組成「331地震土城市○○路135巷受災戶自救委員會」，於91年10月2日向被上訴人陳情，略以後排50戶與前排40戶均為大慶建設同一批同地基所建設，經鑽心取樣強度試驗證明有偷工減料情形，因此，後排50戶對所住的房屋有強烈危機感，均有參與都市更新重建之意願，請求能將前後排共90戶全部一體列入同一都市更新單元處理，以維護全體居民之共同利益及促進都市景觀之整體發展云云。被上訴人遂依權責，於91年10月25日函將90戶列為同一都市更新單元。況後排50戶所組成之自救委員會於92年1月24日致被上訴人說明，足證後棟50戶亦認定被上訴人已將90戶全部迅行劃定為同一更新區。㈡前排40戶更新案係於後排50戶確定不加入後，經都更會93年10月8日第14次會議審議通過，被上訴人始於94年3月28日公告。⒈被上訴人於91年10月25日發文同意將前後排共90戶列為同一更新單元後，即召開多次協調會，要求後排50戶儘速整合，並簽具事業概要同意書及備妥相關附件，俾與前排40戶併同辦理都市更新，惟後排50戶迄至92年1月24日僅提出38份事業概要同意書，其他相關文件則付之厥如，前排40戶足足等3個月，至此認後排50戶並無實際誠意併同辦理都市更新，難以再等待，乃於92年1月27日檢附一切文件，依法向被上訴人提出都市更新申請。⒉都更會審議期間，審議委員除一再勸說前排即上訴人甲○○等13人能同意參與更新重建，參加人並於公告前再三呼籲前排即上訴人甲○○等13人同意參加更新重建外，亦再三勸說後排50戶儘速補足相關文件，併同更新重建，都更會歷經多次會議審議，且因勸說前排即上訴人甲○○等13人暨後排50戶，均未獲善意回應，始於93年10月8日第14次審議大會，依都市更新條例第22條之1規定，核准前排40戶為一都市更新單元，准予更新重建，然若後排50戶他日願實施更新重建時，仍享有與前排40戶相同之更新獎勵條件，權益並未受損。

⒊如前所述，前排即上訴人甲○○等13人已於91年6月7日簽具都市更新事業概要同意書，雖上訴人己○○於92年3月11日發函撤回同意，上訴人Ｔ○○○與Ｕ○○於92年7月5日表示撤回，另上訴人甲○○、乙○○、Ｏ○○、Ｐ○○、Ｒ○○、Ｓ○○、Ｑ○○、丙○○、丁○○、戊○○等於92年9月1日發函撤回同意，惟其期日均在被上訴人91年10月25日將前後排90戶劃為同一更新區，及參加人92年1月27日檢附都市更新事業概要同意書等所有文件向被上訴人申請都市更新之後，自不影響被上訴人公告核准本件都市更新案。再者，上訴人甲○○等13人不願參與都市更新重建者，參加人亦已依法於權利變換後，將其每戶每人應得補償金提存法院，並不影響其權益等語。

五、原判決駁回上訴人之訴，其理由略謂：㈠被上訴人原處分公告「臺北縣土城市○○里○○路社區都市更新事業計畫暨權利變換計畫」，依參加人所提都市更新事業計畫及權利變換計畫，明載其辦理都市更新之法律依據為都市更新條例第7條及第10條規定，而非被上訴人辯稱之都市更新條例第11條規定，應認本件係先經被上訴人以91年8月5日公告迅行劃定更新地區後，再由經劃定應實施更新之地區其土地及合法建築物所有權人就上開迅行劃定之更新單元或其劃定基準，舉辦公聽會，擬具事業概要，連同公聽會紀錄申請被上訴人核准，自行組織更新團體實施該地區之都市更新事業。㈡依被上訴人91年8月5日公告「臺北縣331地震迅行劃定都市更新地區及擬定更新計畫」（下稱本件更新計畫）參、更新地區範圍，可知公告將「土城市○○路○段19號至31號」（共35戶）已列為迅行劃定都市更新之地區；而依本件更新計畫陸、劃定之更新單元或其劃定基準，亦知都市計畫委員會希望以同一使用執照之臺北縣土城市○○路○段及立德路135巷「大慶信義福邨」之91年331震災受損建築物（共90戶）坐落基地（都更土地）範圍為最小更新單元，但考量更新面積過大或其他特殊因素難1次辦理，故於本件更新計畫參、更新地區範圍之附件表達欲以都市更新方式辦理重建之住宅社區－土城市○○路○段19號至31號（共35戶）列為迅行劃定都市更新之地區，至未列為迅行劃定都市更新之地區，經判定拆除建築物若其毗鄰且位於同一街廓之老舊建築物土地及合法建築物所有權人同意，亦應同時列為迅行劃定都市更新之地區，且其都市更新事業計畫暨權利變換計畫等，尚須經臺北縣都更會審議通過者，始得一併辦理更新。㈢查上訴人庚○○、辛○○、壬○○、癸○○、子○○、丑○○、寅○○、卯○○、辰○○、巳○○、午○○、未○○、申○○、酉○○、戌○○、亥○○、天○○、地○○、宇○○、宙○○、玄○○、黃○○、Ａ○○、Ｂ○○、Ｃ○○、Ｄ○○、Ｅ○○、Ｆ○○、Ｇ○○、Ｈ○○、Ｉ○○、Ｊ○○、Ｋ○○、Ｌ○○、Ｍ○○、Ｎ○○、Ｖ○、Ｗ○○、Ｘ○○、曾秀滿等40人（下稱上訴人庚○○等40人），為都更土地上5層樓集合住宅（大慶信義福邨）後排50戶建物所有權人中之40戶，其建物並未包含於系爭被上訴人原處分公告「臺北縣土城市○○里○○路社區都市更新事業計畫暨權利變換計畫」內，亦即渠等並非上開公告之受處分相對人，但因其所有建物與系爭公告都市更新之前排40戶建物坐落於同一使用執照之同一地號基地，為該號土地共有人，屬利害關係人，是其如認系爭被上訴人原處分損害其權利或法律上之利益，依法自得提起行政救濟。但查上訴人庚○○等40人之建物並未明列為迅行劃定都市更新之地區，其中上訴人辰○○、巳○○、Ｘ○○、曾秀滿等4人，因未簽具都市更新事業概要同意書，依本件更新計畫參、更新地區○○○○段規定，自無法一併辦理更新。而上訴人辰○○、巳○○、Ｘ○○、曾秀滿等4人以外之上訴人庚○○等36人，雖曾簽具都市更新事業概要同意書，但僅提出該同意書之影本，經被上訴人以92年3月18日北府城更字第0920228130號函請渠等補提正本，然均未見渠等補提，此為兩造不爭之事實，是依本件更新計畫

參、更新地區○○○○段規定，亦無從認定上訴人庚○○等36人已同意一併辦理更新而得一併辦理更新。綜上，上訴人庚○○等40人既未同意一併辦理更新，則其主張被上訴人應依都市更新條例第22條之1之規定，將其土地及建物之人數及面積算入同意之比例乙節，要不足採。㈣至於都更土地上5層樓集合住宅（大慶信義福邨）前排40戶中之金城路3段33巷1號1至5樓建物，雖未明列為迅行劃定都市更新之地區，但上訴人Ｔ○○○、Ｕ○○（金城路3段33巷1號1樓建物共有人）、己○○（金城路3段33巷1號2樓建物所有權人）等3人，以及訴外人林建國、林惜、林利益等3人（金城路3段33巷1號3樓、4樓、5樓建物所有權人）於91年6月7日均已簽具都市更新事業概要同意書，依本件更新計畫參、更新地區○○○○段規定，應同時列為迅行劃定都市更新之地區。雖上訴人Ｔ○○○主張其先於92年7月5日書立撤回參與都市更新事業計畫之切結書，復於92年9月1日委由元貞聯合法律事務所撤回其一切之同意或簽蓋；另上訴人Ｕ○○主張其於92年9月1日亦委由元貞聯合法律事務所撤回其一切之同意或簽蓋；又上訴人己○○主張其早於92年3月11日即委由元貞聯合法律事務所撤回其一切之同意或簽蓋云云。然誠實信用原則，乃是公法與私法所共通的基本原理，在當事人雙方間具體的公法關係中，也如同私法關係，適用誠實信用原則，故不僅行政機關在執行其任務為行政行為時，應以誠實信用之方法為之（行政程序法第8條規定參照），而且人民就公法權利的行使或防禦，也應適用誠實信用原則（改制前本院83年度判字第708號判決、91年度判字第2287號意旨可資參照），同理，基於法治國家原則所導出的權利濫用之禁止，在公法上亦有其適用，二者均具憲法層次之效力。按是否同意列為迅行劃定都市更新地區之同意權行使，固屬上訴人Ｔ○○○、Ｕ○○及己○○之權利，惟其權利之行使，應以誠實信用之方法為之。本件參加人前身之土城金城路公寓都市更新會籌備處，在上訴人Ｔ○○○、Ｕ○○、己○○等3人，及訴外人林建國、林惜、林利益等3人於91年6月7日簽具都市更新事業概要同意書後，即以其更新單元位於臺北縣土城市○○路○段19號至31號（即本件更新計畫參附件1之逕列為迅行劃定都市更新之地區）及33巷1號（即經上訴人Ｔ○○○、Ｕ○○、己○○等3人，及訴外人林建國、林惜、林利益等3人同意列為迅行劃定都市更新之地區）共40戶建物之前提下，擬具都市更新事業概要計畫說明書併同公聽會紀錄、土地權利證明文件、土地及合法建築物所有權人同意書與土地建物謄本，而於92年1月27日向被上訴人申請核准自行組織更新團體實施都市更新，嗣經被上訴人於92年3月28日以北府城更字第0920241599號函核准該都市更新事業概要之申請，復以92年5月9日函核准籌設「土城市○○里○○路社區都市更新會」，及於92年6月27日核發參加人立案證書，此際若任由上訴人Ｔ○○○、Ｕ○○、己○○等3人隨意撤銷其原先列為迅行劃定都市更新地區之同意，則對於參加人及其他建物土地所有權人所投注之心力及金錢等，造成損害，甚屬不公，應認上訴人Ｔ○○○、Ｕ○○及己○○等3人其後撤回同意列為迅行劃定都市更新地區之權利行使，為權利濫用，應予禁止，方符誠實信用原則。因此，本件更新地區範圍及更新單元應係臺北縣土城市○○路○段19號至31號及33巷1號共40戶建物及基地，為可確認之事實。㈤準此，參加人於取得立案證書後，依都市更新條例第19條、第54條規定，辦理92年8月9日公聽會，92年10月20日檢送社區都市更新事業計畫暨權利變換計畫至被上訴人處。被上訴人以92年10月30日函公開展覽「臺北縣土城市○○里○○路社區都市更新事業計畫暨權利變換計畫」，並舉辦92年11月17日公聽會。嗣被上訴人於93年2月4日召開都更會第3次專案小組會議決議，該社區將以90戶整體辦理都市更新，被上訴人乃函請住戶派代表協商，惟均未獲後排50戶回應，前排40戶乃再要求儘速通過前排40戶之更新案，被上訴人遂依都市更新條例第22條及第22條之1規定，暨內政部93年8月6日內授營都字第0930085648號函釋意旨，計算其「受損建物」部分土地及合法建築物所有權人及所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積所有權人之同意比例均符合二分之一規定，且於93年10月8日提都更會第14次會議審議通過，被上訴人乃以原處分公告自94年4月11日起發布實施「土城市○○里○○路社區都市更新事業計畫暨權利變換計畫」，徵諸上開規定，原處分洵無不合。㈥上訴人Ｏ○○、Ｐ○○、Ｑ○○、Ｒ○○、Ｓ○○（該5人共有金城路3段19號4樓建物）、Ｔ○○○、Ｕ○○（該2人共有金城路3段33巷1號1樓建物）、甲○○、乙○○、丙○○、丁○○、戊○○、己○○等13人（即大慶信義福邨前排40戶中之8戶，下稱上訴人Ｏ○○等13人）主張原處分違反都市更新權利變換實施辦法第11條規定乙節。參諸行為時都市更新條例第32條規定，可知上訴人Ｏ○○等13人與參加人間就權利價值之爭議，應於權利變換計畫書核定發布實施（即原處分）「後」2個月內，再循調解、調處等程序進行救濟，是上訴人Ｏ○○等13人與參加人間就權利價值之爭議，初不影響原處分之適法性，上訴人執此爭執，無乃對法條之誤解，委無可採。再上訴人Ｏ○○等13人質疑選屋分配之相關問題乙節。查上訴人Ｏ○○等13人並未表達其參與分配之意願，則依行為時都市更新條例第31條第1項但書規定，得以現金補償之，已照顧到上訴人Ｏ○○等13人之權益；況查上訴人Ｏ○○等13人並未充分舉證證明本件有同一土地及建築物位置有2人以上申請分配之情形，是本件亦無渠等所指原處分違反上開規定之情形。㈦另上訴人主張原處分違反民法第799條、第817條、土地登記規則第94條及公寓大廈管理條例第58條第2項規定等節。參照都市更新條例第1條規定，足知都市更新條例就都市更新事項之處理，係一特別法，優先於其他法律之適用，若因此對於建物及土地所有權有所限制，亦不因之違反屬於普通法之上開法律規定，況本件並無如上訴人所指有何區分所有建物之共用部分逕為分割或讓售情事發生，是原處分亦無所謂違反土地登記規則第94條或公寓大廈管理條例第58條第2項規定可言。㈧又上訴人質疑本件都市更新事業計畫所載之財務計畫，並據此主張原處分違反都市更新條例第21條第13款規定云云。經查該條款並未就都市更新事業計畫所載之財務計畫內容應為如何之記載有任何之規範，而此部分之記載是否妥適，屬都更會審議判斷之餘地。經查本件經都更會93年10月8日第14次會議，認參加人所提財務計畫之規劃方式尚屬可行而審議通過，本院自應尊重其審議之判斷等語。

六、上訴意旨除重複於原審之陳述外，並主張：㈠⒈原判決先認定被上訴人91年8月5日公告劃定之更新地區範圍為同一使用執照(共90戶)坐落基地(即都更土地）後，又認定被上訴人劃定之更新範圍為「土城市○○路○段19號至31號(共35戶)」；甚再謂「原告庚○○等40人之建物並未明列為迅行劃定都市更新之地區…」，進而認定「其主張被告應依都市更新條例第22條之1規定，將其土地及建物之人數及面積算入同意之比例乙節，要不足採」，其原判決理由前後矛盾。⒉依公告之都市更新計畫「參、更新地區範圍」並未規定建築物所有權人之同意，須提出同意書正本為由，指摘原判決認定：「原告辰○○、巳○○、Ｘ○○、曾秀滿等4人以外之原告庚○○等36人，雖曾簽具都市更新事業概要同意書，但僅提出該同意書影本，經被告…函請渠等補提正本，均未見渠等補提，…是依本件更新計畫參、更新土地區○○○○段規定，亦無從認定原告庚○○等36人已同意一併辦理更新。」，欠缺論據，有判決不備理由之違法。⒊所謂誠信原則，原屬民法之重要原則，後為公法領域所援用，依我國民法所繼受之德國民法之規定，「誠信」係由「誠實」（Treu）與信任（Glauben）所組織而成。誠信原則之適用，事實上涉及利益衡量之問題，其具有在公平或稱衡平之觀點下，保護另一方當事人之利益。實則，本件當初實施者係用哄騙誤導的方式騙取己○○等人之簽章，嗣實施者取得住戶之用印後，其後種種之作業手續均在私相授受之黑箱裡進行，此等情事上訴人等於原審一再指陳；而當住戶發現當初之同意係受騙之情況下，難道不能在最開始實施者送件被上訴人核准都市更新事業概要申請之前即刻撤回？於此須強調者，己○○早在92年3月11日即發函表示撤回同意，並送達於實施者及臺北縣政府城鄉局、臺北縣政府工務局、臺北縣政府地政局、臺北縣政府法制室、臺北縣都市更新審議委員會等單位，該時點更早在在臺北縣政府於92年3月28日發文核准參加人都市更新事業概要及同年6月27日發給都市更新會立案證書之前。上訴人己○○撤回之該時點，實施者整個都市更新程序都還沒開始啟動，又有何損害可言？原判決如何能逕認為己○○之權利行使係「權利濫用」？如何能逕認有違「誠實信用原則」？再者，Ｔ○○○及Ｕ○○所出具之切結書，係應實施者之要求簽具者，上訴人Ｔ○○○及Ｕ○○二人之撤回切結，又有何「權利濫用」？有何違背「誠信」？是原判決此部分之認定有適用誠信原則不當之違法。⒋本件是否合於都市更新條例第22條之1得分別更新重建之規定，被上訴人本有疑慮而於本件都市更新事業概要核准處分中依行政程序法之規定「保留行政處分廢止權」，並函請上級主管機關釋示，而依內政部營建署92年4月3日函可知，在「部分大樓全倒而部分大樓安全無虞」之情況下，始得適用都市更新條例第22條之1之規定。上訴人於原審一再指訴本案是否得一分為二更新重建之爭執點，原判決卻未置一詞，竟反謂：「後排50戶既未同意一併辦理更新，則其主張被告應依都市更新條例第22條之1之規定，將其土地及建物之人數及面積算入同意之比例乙節，亦不足採」。但查都市更新條例第22條之1規定內容，可知該條係本件實施者據以分開更新計算同意比例之法律依據，而上訴人係主張前排不得據都市更新條例第22條之1分開計算同意之比例，並非主張要後排亦算入同意之比例，易言之，上訴人係主張前排不得依據該條與後排割裂更新。從而，原判決於此不僅有不適用都市更新條例第22條之1之違法，且有適用不當及理由矛盾之違法。而依都市更新條例第22條之1之規定，系爭建物原不得分開更新，原處分卻准予分開更新，顯有違法。⒌原判決就僅謂都市更新條例為特別法，應優先適用，卻未說明何以都市更新條例得排除物權法之根本原則？若所謂都市更新條例之「特別法」，果有如此強大之效力，則我國物權法之理論體系，豈非全然遭到破毀及架空？是原判決於此不僅有不適用民法第799條、第817條、土地登記規則第94條及公寓大廈管理條例第58條第2項等物權法定原則之違法，且有適用不當及理由不備之違法。而依物權法定原則，系爭建物原不得在未經其他共有人同意之前提下，將共有人之應有部分固定於共有物之特定部分及使用收益，原處分卻准予「虛擬分割」，顯有違法。⒍原判決認為被上訴人都市更新審議委員會就財務計畫之表明程度享有「判斷餘地」，惟被上訴人都市更新審議委員會既已訂下核定之條件：「有關都市更新重建經費請先作下列補強，以確定財務可行後始可核定。…」，而被上訴人在實施者尚未履行該等條件之情況下，即率爾核定公告原處分，顯已非屬尊重判斷餘地之問題。且本件都更會93年10月8日第14次會議，就實施者針對上開專案小組會議決議所訂條件後續之辦理情形，並未有所審議，更無有認定所謂「尚屬可行」之可言。是本案雖經「審議」通過，被上訴人仍應俟該等條件被履踐之前提下「始可核定」。則原判決稱此為尊重判斷餘地之問題，實有適用都市更新條例第21條第13款不當及理由矛盾之違法。㈡⒈臺北縣土城市○○段512地號土地(下稱系爭土地)為前後棟所有住戶共有，所謂「共有」，係指各共有人之應有部分抽象的存在於共有物之全部，依民法第818條、第819條規定可知，共有土地為共有人全體共有，非部分共有人所得任意占用。因此，縱認參加人「土城市○○里○○路社區都市更新會」得單獨進行更新重建，其亦僅能於原地依原格局重建，方符合民法第818、819條規定之意旨。縱認都市更新條例為特別規定，縱觀都市更新條例之所有條文，亦未授權都市更新之實施者得任意侵犯他人之所有權。都市更新條例第22條、第22條之1針對共同物之處分，已放寬共有人同意之比例，無須共有人全體之同意，然而其未賦予都市更新之實施者得逾越原始建築範圍，進而侵犯他人所有權應有部分，原審判決率以都市更新條例為特別規定，即背棄物權法上「所有權絕對不容侵犯」之原則，顯屬判決違背法令。⒉按公寓大廈管理條例第8條規定及參考內政部(85)台內營字第8582176號函之反面解釋，同幢建築物之情況下，除非各棟土地已辦理分割，且各自獨立互不影響，否則其立面變更或拆除改建等，須經他棟所有權人同意。本案系爭建物原為「一幢」建物，被上訴人亦不否認，且本案土地未辦理分割，非各自獨立互不影響，被上訴人未先依公寓大廈管理條例第8條之規定徵詢後棟建物所有權人之同意，即許可參加人「土城市○○里○○路社區都市更新會」單獨進行更新重建，顯然違反公寓大廈管理條例第8條之規定。都市更新條例雖有促進都市土地有計畫之再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益之意義，然公寓大廈管理條例亦有其立法意旨及目的，並不是公共利益就一定凌駕於個人利益，原審判決以「公共利益」為由，草率的犧牲後棟住戶可能面臨之生命、身體、財產上之危險，原審判決顯然過度擴張都市更新條例之適用，而違背公寓大廈管理條例之相關規定，自屬判決違背法令。⒊上訴人於原審已列舉諸多證據，證明參加人「土城市○○里○○路社區都市更新會」以詐術方式，欺瞞住戶僅能分配到原位置之房屋，剝奪住戶自由選配之權利，顯然嚴重違反都市更新權利變換實施辦法第11條前半段之規定。上訴人明明主張原處分違反都市更新權利變換實施辦法第11條規定，剝奪住戶自由選配之權利，原審判決卻曲解為上訴人對權利價值有爭議，顯有判決不備理由之違法。既然住戶不知道享有自由選配之權利，自然只能選擇原位置之房屋，當然也不可能有同一土地及建築物位置有2人以上申請分配之情形，原審判決卻反而以被上訴人未充分舉證證明本件有同一土地及建築物位置有2人以上申請分配之情形，而謂原處分未違反都市更新權利變換實施辦法第11條之規定，顯有嚴重之邏輯上瑕疵，不僅違反都市更新權利變換實施辦法第11條之規定，並有判決不備理由之違法。㈢原判決違背民國92年當時都市更新條例第22條之1之規定，顯屬判決違背法令。根據92年當時都市更新條例之規定，只有在同一建築基地上是『數幢』建物之情況下，方可分幢進行都市更新並分幢計算同意之比例；而同一建築基地『同幢』建物之情況下，依當時法律條文之解釋，自不可將同幢建物又區分為不同棟，而分棟進行都市更新並分棟計算同意之比例。然而，內政部營建署92年4月3日函卻違背當時都市更新條例第22條之1的文義解釋。依司法院大法官會議解釋第586號，主管機關為執行法律，雖得基於職權，作出解釋性之行政規則，然其解釋內容仍不得逾越母法文義可能之範圍。縱認當時之法律條文規定不妥，亦應透過修法方式修正，主管機關內政部營建署及被上訴人臺北縣政府卻逾越母法文義可能之範圍，強將同幢建物之情形亦違法曲解為可分棟進行更新，顯然違法當時都市更新條例第22條之1的規定，也違反司法院大法官會議解釋第586號解釋之意旨。㈣根據被上訴人後續核發給前半棟之建造執照，建造執照上還特別加註前半棟必須對後半棟採取『補強措施』，且必須詳細評估『後棟拆除前、後及補強前、後之結構行為、耐震能力』，亦足證本案系爭ㄇ字型建物並非『部分大樓全倒而部分大樓安全無虞之情況』。而且，被上訴人不僅於核可更新時有嚴重疏失，後續亦未對前半棟之補強措施進行把關，根本是置後半棟50戶上百位居民之生命危險於不顧等語，為此請求判決廢棄原判決、撤銷原處分及原決定或發回臺北高等行政法院。

七、本院查：

㈠行為時都市更新條例第3條規定：「本條例用語定義如下：

一、都市更新：係指依本條例所定程序，在都市計畫範圍內，實施重建、整建或維護措施。二、都市更新事業：係指依本條例規定，在更新地區內實施重建、整建或維護事業。三、更新單元：係指更新地區內可單獨實施都市更新事業之分區。四、實施者：係指依本條例規定實施都市更新事業之機關、機構或團體。五、權利變換：係指更新單元內重建區段之土地所有權人、合法建築物所有權人、他項權利人或實施者，提供土地、建築物、他項權利或資金，參與或實施都市更新事業，於都市更新事業計畫實施完成後，按其更新前權利價值及提供資金比例，分配更新後建築物及其土地之應有部分或權利金。」同條例第7條規定：「有下列各款情形之一時，直轄市、縣（市）主管機關應視實際情況，迅行劃定更新地區，並視實際需要訂定或變更都市更新計畫︰一、因戰爭、地震、火災、水災、風災或其他重大事變遭受損壞。

二、為避免重大災害之發生。三、為配合中央或地方之重大建設。前項更新地區之劃定或都市更新計畫之擬定、變更，上級主管機關得指定該管直轄市、縣（市）主管機關限期為之，必要時並得逕為辦理。」同條例第8條規定：「更新地區之劃定及都市更新計畫之擬定或變更，未涉及都市計畫之擬定或變更者，送該管政府都市計畫委員會審議通過後，公告實施之；其涉及都市計畫主要計畫或細部計畫之擬定或變更者，依都市計畫法規定程序辦理，主要計畫或細部計畫得一併辦理擬定或變更。」同條例第10條規定：「經劃定應實施更新之地區，其土地及合法建築物所有權人得就主管機關劃定之更新單元，或依所定更新單元劃定基準自行劃定更新單元，舉辦公聽會，擬具事業概要，連同公聽會紀錄申請當地直轄市、縣（市）主管機關核准，自行組織更新團體實施該地區之都市更新事業或委託都市更新事業機構為實施者實施之。前項之申請應經該更新單元範圍內土地及合法建築物所有權人均超過十分之一，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過十分之一之同意。」同條例第15條規定：「逾7人之土地及合法建築物所有權人依第10條及第11條規定自行實施都市更新事業時，應組織更新團體，訂定章程載明下列事項，申請當地直轄市、縣（市）主管機關核准︰一、團體之名稱及辦公地點。二、實施地區。三、成員資格、幹部法定人數、任期、職責及選任方式等事項。四、有關會務運作事項。五、有關費用分擔、公告及通知方式等事項。六、其他必要事項。前項更新團體應為法人；其設立、管理及解散辦法，由中央主管機關定之。」同條例第16條規定：「直轄市、縣（市）政府為審議都市更新事業計畫、權利變換計畫及調處有關爭議，應設都市更新審議委員會公開辦理之；必要時，並得委託專業團體或機構協助技術性之諮商。都市更新審議委員會組織準則，由中央主管機關定之。」同條例第19條規定：「都市更新事業計畫由實施者擬定，送當地直轄市、縣（市）政府都市更新審議委員會審議通過後，由直轄市、縣（市）主管機關核定發布實施；變更時，亦同。擬定或變更都市更新事業計畫期間，應舉辦公聽會，聽取民眾意見。都市更新事業計畫擬定或變更後，送該管直轄市、縣（市）政府都市更新審議委員會審議前，應於各該直轄市、縣（市）政府或鄉（鎮、市）公所公開展覽30日，並應將公開展覽日期及地點登報周知及舉行公聽會；任何人民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管直轄市、縣（市）政府提出意見，由該管直轄市、縣（市）政府都市更新審議委員會予以參考審議。經直轄市、縣（市）政府都市更新審議委員會審議修正者，免再公開展覽。依第7條劃定之都市更新地區，實施者已取得更新單元內全體土地及合法建築物所有權人之同意者，於擬定或變更都市更新事業計畫時，得免舉辦公開展覽及公聽會，不受前2項規定之限制。」同條例第21條規定：「都市更新事業計畫應視其實際情形，表明下列事項︰一、計畫地區範圍。二、實施者。三、現況分析。四、計畫目標。五、細部計畫及其圖說。六、處理方式及其區段劃分。七、區內公共設施興修或改善計畫，含配置之設計圖說。八、整建或維護區段內建築物改建、修建、維護或充實設備之標準及設計圖說。九、重建區段之土地使用計畫，含建築物配置及設計圖說。十、都市設計或景觀計畫。十一、實施方式及有關費用分擔。十二、拆遷安置計畫。十三、財務計畫。十四、實施進度。十五、效益評估。十六、相關單位配合辦理事項。十七、其他應加表明之事項。」同條例第22條規定：「實施者擬定或變更都市更新事業計畫報核時，其屬依第10條規定申請獲准實施都市更新事業者，除依第7條劃定之都市更新地區，應經更新單元範圍內土地及合法建築物所有權人均超過二分之一，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過二分之一之同意外，應經更新單元範圍內土地及合法建築物所有權人均超過五分之三，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過三分之二之同意；其屬依第11條規定申請獲准實施都市更新事業者，應經更新單元範圍內土地及合法建築物所有權人均超過三分之二，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過四分之三以上之同意。前項人數與土地及建築物所有權比例之計算，準用第12條之規定。」同條例第22條之1規定：「依第7條劃定之都市更新地區，於實施都市更新事業時，其同一建築基地上有數幢建築物，其中部分建築物毀損而辦理重建、整建或維護時，得在不變更其他幢建築物區分所有權人之區分所有權及其基地所有權應有部分之情形下，以各該幢受損建築物區分所有權人之人數、區分所有權及其基地所有權應有部分為計算基礎，分別計算其同意之比例。」同條例第29條規定：「以權利變換方式實施都市更新時，實施者應於都市更新事業計畫核定發布實施後擬具權利變換計畫，依第19條規定程序辦理審議、公開展覽、核定及發布實施等事項。但必要時，權利變換計畫之擬定報核得與都市更新事業計畫一併辦理。實施者為擬定權利變換計畫，須進入權利變換範圍內公、私有土地或建築物實施調查或測量時，準用第23條規定辦理。權利變換計畫應表明之事項及權利變換實施辦法，由中央主管機關定之。」同條例第32條規定：「權利變換計畫書核定發布實施後2個月內，土地所有權人對其權利價值有異議時，應申請當地直轄市、縣（市）政府都市更新審議委員會調解；調解不成立者，由直轄市、縣（市）主管機關調處之。前項調解、調處或依法提起訴願或行政訴訟期間，實施者非經主管機關核准，不得停止都市更新事業之進行。調解、調處、訴願或行政訴訟結果與原評定價值有差額部分，由當事人以現金相互找補。」同條例第54條規定：「實施者依第10條或第11條規定實施都市更新事業計畫，應自獲准之日起1年內，擬具都市更新事業計畫報核；逾期未報核者，直轄市、縣（市)主管機關得撤銷其更新核准。但不可歸責於實施者之事由而遲誤之期間，應予扣除。因故未能於前項期限內擬具都市更新事業計畫報核者，得敘明理由申請展期；展期之期間每次不得超過6個月，並以2次為限。」

㈡按都市更新條例第22條之1規定之文義，依該條例第7條迅行劃定之都市更新地區，於實施都市更新事業時，得以各該幢受損建築物區分所有權人之人數、區分所有權及其基地所有權應有部分為計算基礎，分別計算其同意之比例者，係以「同一建築基地上有數幢建築物」為前提要件。且都市更新條例第22條之1係參考九二一震災重建暫行條例第17條之2規定增訂，其立法意旨均係考量同一宗建築基地內，有部分大樓全倒而部分大樓安全無虞之情況下，依現行法律規定，仍須經全體公寓大廈區分所有權人之表決並達一法定比例以上，始能進行重建，對於部分倒塌建築物之重建，增加重建之困難度，爰增訂在不變更其他建築物區分所有權人之區分所有權及其基地所有權應有部分之情形下，得以受損建築物區分所有權人之人數、區分所有權及其基地所有權應有部分為計算基礎，計算其應有之比例，辦理更新重建。（內政部營建署92年4月3日營署都字第0920015014號函釋及內政部93年8月6日內授營都字第0930085648號函檢送內政部93年7月28日研商會議紀錄參照）故綜合其文義解釋及立法理由，必須同一建築基地上有數幢建築物，且某幢建築物雖全倒，但其他幢建築物安全無虞之情況下，始得以各該幢受損建築物區分所有權人之人數、區分所有權及其基地所有權應有部分為計算基礎，分別計算其同意之比例。又依建築物部分使用執照核發辦法（建築法第70條之1授權訂定）第3條第2項規定：「前項所稱幢、棟定義如下：一、幢：建築物地面層以上結構體獨立不與其他建築物相連，地面層以上其使用機能可獨立分開者。二、棟：以一單獨或共同出入口及以無開口之防火牆及防火樓板所區劃分開者。」基於法律體系解釋，都市更新條例第22條之1內文所出現「數幢建築物」、「其他幢建築物」及「該幢受損建築物」之「幢」字，亦應與上開核發辦法規定作相同之定義。

㈢本件上訴人於原審起訴主張：系爭位於都更土地所建5層樓集合住宅（前排40戶，後排50戶，共90戶），原為「一幢」建物，此為被上訴人所不否認（92年5月6日北府城更字第0920277365號函），就該建物是否合於都市更新條例第22條之1得分別更新重建之規定，被上訴人本有疑慮而於本件都市更新事業概要核准處分中，依行政程序法之規定保留行政處分廢止權，並函請上級主管機關釋示。依內政部營建署92年4月3日營署都字第0920015014號函釋：「查『都市更新條例』第22條之1，．．係考量同一宗建築基地內，有部分大樓全倒而部分大樓安全無虞之情況下，．．爰增訂．．」等語，即在「部分大樓全倒而部分大樓安全無虞」之情況下，始得適用都市更新條例第22條之1規定。而臺灣板橋地方法院檢察署囑託鑑定之鑑定報告已明確指出上開建物前、後排均有「立即安全上之顧慮，應考慮立即由專業人士規劃補強方案或拆除重建」，臺灣省結構工程技師公會鑑定報告亦明載：「臨立德路135巷之房屋目前所處危險程度等同於臨金城路3段之房屋」。亦即，後排亦存有極大之危險，亦須重建，非內政部營建署上開函覆：「部分大樓安全無虞」而得依都市更新條例第22條之1權宜規定辦理更新重建者。又後排建物並非安全無虞，迭經臺灣板橋地方法院92年度重訴字第305號判決及臺灣高等法院94年度重上字第237號判決認定該建物不論前排、後排均必須拆除重建。惟被上訴人執意核定少數32戶之更新計畫，置後排50戶生命安危於不顧等語，並提出上開鑑定報告為證。揆諸被上訴人92年5月6日北府城更字第0920277365號函載明：「本案同一建築基地上原屬一幢建物共有九十戶」（原審卷一第78頁）；又系爭集合住宅住戶曾向板橋地方法院檢察署對建商提出刑事告訴，偵查中地檢署囑託中華民國建築技術學會作成鑑定報告，其結論為：「綜合以上各點，再依據內政部建築研究所『鋼筋混凝土建築物耐震能力評估法及推廣』之詳細評估法所得結果，鑑定標的物之耐震能力前棟為0.072g，後左棟為0.089g，後右棟為0.092g，皆低於考慮其剩餘壽命下之耐震能力需求0.207g。故有立即安全上之顧慮，應考慮立即由專業人士規劃補強方案或拆除重建，以免再度大地震來襲時造成生命財產之損失。」（原審卷一第43、44頁）此外，系爭集合住宅住戶曾委請臺灣省結構工程技師公會鑑定，其鑑定報告表示：「⒌綜合研判及建議…⑷考慮鑑定標的物原為一體設計、施工，臨立德路135巷之房屋目前所處危險程度等同於臨金城路三段之房屋；而結構體雖可藉由改變系統或其他方式補強，但由於混凝土強度不足引致之影響如鋼筋搭接長度，梁柱接頭剪力等不足均難以獲得合理改善，即使補強後仍有潛在危險，且初估補強復健費用甚高，補強後亦將影響使用空間，故本公會建議鑑定標的物宜全部拆除重建。…⑸目前全臺面臨地震多發週期，鑑定標的物應盡速作拆除重建或充分補強之處理，以免二次受災。」（原審卷一第47頁）等語各在卷，則系爭集合住宅是否屬「地面層以上結構體獨立不與其他建築物相連，地面層以上其使用機能可獨立分開」之同一幢建築物（一體設計、施工之一幢三棟ㄇ字型相連建築物）或數幢各自獨立的建築物？其中後排50戶大樓是否安全無虞？依上開事證非不可調查究明，且攸關被上訴人核准前排40戶大樓（包含一棟35戶及一棟5戶）可以適用都市更新條例第22條之1規定，單獨辦理重建，並「以其區分所有權人之人數、區分所有權及其基地所有權應有部分為計算基礎，計算其同意之比例」之處分，是否有違誤。然原審對此重要事證恝置不論，徒以系爭集合住宅後排50戶既未同意一併辦理更新，而認為其主張被上訴人應依都市更新條例第22條之1之規定，將其土地及建物之人數及面積算入同意之比例乙節，亦不足採。其判決似有對重要爭點漏未論斷及理由不備之嫌。

㈣次按經劃定應實施更新之地區，其土地及合法建築物所有權人，依都市更新條例第10條規定，就主管機關劃定之更新單元，或依所定更新單元劃定基準自行劃定更新單元，舉辦公聽會，擬具事業概要，連同公聽會紀錄，向當地直轄市、縣（市）主管機關，申請自行組織更新團體實施該地區之都市更新事業或委託都市更新事業機構為實施者實施之時，其申請既應經該更新單元範圍內土地及合法建築物所有權人均超過十分之一，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過十分之一之同意，則該同意即具有私法及公法上意思表示之雙重性質。以私法上意思表示而言，意思表示之內容如有錯誤，或表意人若知其事情即不為意思表示，或因被詐欺或被脅迫而為意思表示者，表意人得依民法第88條、第92條之規定，撤銷其意思表示；以公法上意思表示而言，依行政程序法第35條規定：「當事人依法向行政機關提出申請者，除法規另有規定外，得以書面或言詞為之。以言詞為申請者，受理之行政機關應作成紀錄，經向申請人朗讀或使閱覽，確認其內容無誤後由其簽名或蓋章」，而「撤回」屬於廣義的申請事項，提出撤回之申請者亦應踐行相同之程序。又依行政程序法第24條規定，行政程序代理人應於最初為行政程序行為時，提出委任書，且申請之撤回，非受特別授權，不得為之。故當事人依法向行政機關提出申請後，在行政機關為核准與否的決定前，提出撤回之申請者，除須遵守法定之程式外，原則上並不加以禁止。又誠實信用原則，固為公法與私法所共通的基本原理，在具體的公法關係中，如同私法關係，都有誠實信用原則之適用（行政程序法第8條、民法第148條規定參照），不僅行政機關在執行其任務為行政行為時，應以誠實信用之方法為之，而且人民就其公法權利的行使或防禦，也應遵守誠實信用原則，避免違反公共利益，或以損害他人為主要目的（權利之濫用）。惟人民所為公法上之申請如係出於錯誤、被詐欺或被脅迫而為者，其撤回即不生權利濫用之問題。

㈤原判決既認系爭集合住宅前排40戶中之金城路3段33巷1號1至5樓建物，雖未明列為迅行劃定都市更新之地區，但上訴人Ｔ○○○、Ｕ○○（金城路3段33巷1號1樓建物共有人）、己○○（金城路3段33巷1號2樓建物所有權人），以及訴外人林建國、林惜、林利益（金城路3段33巷1號3樓、4樓、5樓建物所有權人）等5戶於91年6月7日均已簽具都市更新事業概要同意書，依本件更新計畫參、更新地區○○○○段規定，應同時列為迅行劃定都市更新之地區。則本件上訴人己○○所主張其曾委請元貞聯合法律事務所於92年3月11日發函表示撤回其同意參與系爭都市更新事業概要擬定申請之意思，究竟有無發生撤回之效力，即攸關被上訴人將其住宅列為迅行劃定都市更新之地區，併入參加人所擬具之都市更新事業概要範圍，核准該前排40戶單獨其辦理重建，是否適法。查參加人之前身「土城金城路公寓都市更新會籌備處」（又稱「土城市○○路三三一地震受災戶自救委員會」）係於92年1月27日檢具都市更新事業概要說明書，連同公聽會紀錄及土地、合法建物所有權人同意書（同意參與申請）等文件，向被上訴人申請自行組織更新團體實施該地區之都市更新事業（原審卷三第133頁），而前揭上訴人己○○前揭委託撤回同意函係於92年3月12日送達被上訴人及參加人之前身「土城市○○路三三一地震受災戶自救委員會」（原審卷三第221至227頁），當時被上訴人尚未核准該都市更新事業概要之申請，則其除命元貞聯合法律事務所補具其有受特別授權之委任書而未獲配合外，似無不准其撤回同意參與申請之理；且前揭委託撤回同意函上既表示：「…上開少數住戶，竟然利用職務之便，向住戶宣稱要申請拆除執照，建臨時停車場出租等等理由之用，而向住戶要求在文件上蓋章。然嗣後卻將上開文件用於都市更新之事業概要同意書之文件上，此與更新作業之委託無關，亦有偽文之嫌。另在去年7月6日，上開少數住戶私下約自救會委員開會，要求委員們簽署委建草約給緯城，經我等不同意，事後又約住戶開會提供委建草約一份要住戶簽約，我等極力反對，又在9月25日…要住戶再次簽委託契約，我等再次提議多項不妥，並稱縣政府並無通過40戶可單獨建造乙案，何以竟一再要住戶簽約給緯城，更何況所有更新程序都須經公開程序多家比較投標，由縣府作監督，不應如此草率，事關全體住戶權利變換都未解說清楚，就要簽約給緯城與廖建築師，此不合乎常理，吾等拒絕簽約，竟被惡言相向，…」等語，即攸關上訴人己○○是否出於錯誤或被詐欺而出具同意書參與系爭都市更新事業概要之擬定申請，被上訴人於釐清其爭議，並證明其撤回係違反公共利益，或以損害他人為主要目的前，尚難遽指其撤回同意參與申請係違反誠實信用原則，而不准其撤回。然被上訴人對前揭上訴人己○○委託撤回同意函，恝置不論，逕於92年3月28日以北府城更字第0920241599號函核准系爭都市更新事業概要之申請，馴至核准參加人單獨就系爭集合住宅前排40戶辦理都市更新事業，容有未洽。原審對於上訴人己○○主張其係出於錯誤或被詐欺而出具同意書；並早在92年3月11日即發函表示撤回同意，送達於參加人之前身及被上訴人所屬相關局室、都更會等情，亦恝置不論，且未調查釐清於被上訴人核准系爭都市更新事業概要之申請前，准許上訴人己○○撤回，究竟造成其他人什麼損害、有多少損害？即泛以其隨意撤回同意，將對於參加人及其他建物土地所有權人所投注之心力及金錢，造成損害，甚屬不公等語為由，維持原處分，其判決理由亦嫌不備。

㈥末查上訴人於原審質疑本件都市更新事業計畫所載之財務計畫，並據此主張原處分違反都市更新條例第21條第13款規定部分。原判決以都市更新條例第21條第13款係規定：「都市更新事業計畫應視其實際情形，表明下列事項：．．十三、財務計畫」，該條款並未就都市更新事業計畫所載之財務計畫內容應為如何之記載有任何之規範，而此部分之記載是否妥適，屬都更會審議判斷之餘地（都更會組織準則第2條規定參照）等語為由，判定本件經都更會93年10月8日第14次會議既認參加人所提財務計畫之規劃方式尚屬可行而審議通過，原審自應尊重其審議之判斷。固非無見。惟查被上訴人所屬都市更新審議委員會第14次會議決議係記載：「其餘依委員討論及專案小組審議同意事項照案通過」（原審卷二第126頁背面），而專案小組會議結論明載：「有關都市更新重建經費請先作下列補強，以確定財務可行後始可核定…2.有關銀行貸款部分應提供銀行承諾書…4.其他資金來源應提供相關證明文件。」（原審卷二第131頁）是本案雖經「審議」通過，被上訴人仍應俟專案小組會議結論所定條件被履踐後「始可核定」。然系爭都市更新事業計畫附錄十所載「本案銀行貸款及其他借款承諾書」所附者，僅係「華南商業銀行貸款申請簡便答復書」（原審卷一第114頁），並非銀行承諾書。該「貸款申請簡便答復書」，依其內容，仍待申請人至銀行辦理相關手續，由銀行實際審核申請人是否符合放款之資格，始決定是否貸款。是以該資金是否到位，猶未可知（且事後華南銀行似不願承貸，參與重建之住戶欲另轉向土地銀行申請貸款，參見原審卷一第115頁）。再者，「同興營造工程有限公司借款承諾函」所稱提供貸款新臺幣1億元等語，尚須發行商業本票籌措，惟當其申請華南票券金融股份有限公司保證發行商業本票後，該票券金融公司卻於94年4月4日通知不予核准（原審卷一第116、117頁）。又「承購第三人開立之商業本票」，所附均係個人所開具之俗稱「玩具本票」（原審卷一第118頁），其信用堪慮。足見被上訴人於94年3月28日作成原處分時，系爭都市更新重建財源似尚未確定可行。按都市更新審議委員會決議既依專案小組會議結論訂下核定之條件：「有關都市更新重建經費請先作下列補強，以確定財務可行後始可核定」，則被上訴人在參加人尚未履行該等條件之情況下，即率爾核定公告原處分，似未尊重都更會之判斷餘地。原審未加糾正，仍予維持，容有未洽。且觀本件都更會93年10月8日第14次會議紀錄，就參加人針對上開專案小組會議決議所訂條件後續之辦理情形，似未有所審議，亦未發現有認定所謂「尚屬可行」之語（原審卷二第123-131頁）。原判決理由似有認定事實與卷證不符之瑕疵。

㈦綜上所述，上訴意旨指摘原判決適用法規不當、理由矛盾及理由不備，尚非無據，且影響裁判之結果，上訴人聲明將之廢棄，為有理由，爰將原判決除原審原告曾秀滿部分未上訴，已確定外均廢棄，發回原審法院更為審理。

據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

最高行政法院第七庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異