臺北高等行政法院判決

101年12月13日辯論終結

原告

社團法人中華民國荒野保護協會

代表人

賴榮孝

原告

中華民國專業者都市改革組織

代表人

黃瑞茂

原告

林啟東

原告

林思甄

原告

吳怡蒨

原告

陳伯烱

原告

游藝

原告

潘翰聲

原告

羅嘉明

上9人共同訴訟代理人

林三加 律師

上9人共同訴訟代理人

涂予尹 律師

原告

李財久

原告

陳金花

原告

林筠佩

上3人共同訴訟代理人

黃正琪 律師

上12人共同訴訟代理人

蔡雅瀅 律師

被告

臺北市政府

代表人

郝龍斌（市長）住同上

被告

臺北市政府都市發展局

代表人

丁育羣（局長）住同上

共同訴訟代理人

蔡進良 律師

共同訴訟代理人

李靜怡 律師

參加人

遠雄巨蛋事業股份有限公司

代表人

趙藤雄

訴訟代理人

王師凱 律師

　黃士洋　律師

上列當事人間有關環保事務等事件，原告不服臺北市政府中華民國100 年9 月29日府訴字第10009115100 號訴願決定、內政部100 年11月22日台內訴字第1000230119號訴願決定，及行政院環境保護署100 年12月2 日環署訴字第1000063611號訴願決定，合併提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

壹、事實概要：緣被告臺北市政府於民國92年11月25日以府都二字第09224810700 號公告「擬定臺北市原菸酒公賣局松山菸廠土地為特定專用區細部計畫案」，並於同年12月30日公告進行BOT 招商，經甄選參加人為最優申請人，於95年10月3日與參加人辦理簽約。嗣因參加人調整規劃內容並增加體育園區內設施規模，於96年12月重新提出「臺北文化體育園區整體規劃案（重新辦理環境影響評估）環境影響說明書」送審，經臺北市政府環境影響評估審查委員會（下稱環評委員會）於第97次會議（99年6 月28日）決議不應開發，但得另提替代方案重新送審。嗣經參加人另提替代方案即「臺北文化體育園區整體規劃案－體育園區（重新辦理環境影響評估）替代方案環境影響說明書」（下稱系爭替代方案）重新送審。經該環評委員會第104 次、第105 次及第107 次會議討論，於100 年5 月26日第107 次會議作成有條件通過環境影響評估審查之審查結論（下稱系爭環評審查結論），被告臺北市政府以100 年6 月16日府環四字第10034115302 號公告審查結論，復以參加人申請「臺北文化體育園區大型室內體育館開發計畫案」都市設計及土地使用開發許可審議案，符合臺北市都市設計及土地開發許可審議委員會（下稱都審會）決議，復以100 年6 月28日府都設字第10034741000 號函准予核備，被告臺北市政府都市發展局（下稱都發局）於核備後核發100 年6 月30日100 建字第0181號建造執照（下稱系爭建造執照）予參加人。原告不服，對系爭環評審查結論、都審案及核發系爭建造執照處分均提起訴願。訴願機關就系爭環評審查結論，其中原告中華民國荒野保護協會（下稱荒野保護協會）及中華民國專業者都市改革組織（下稱都市改革組織）部分，為訴願不受理之決定，其餘原告（十名自然人）部分遭訴願決定駁回；系爭都審案及核發系爭建造執照，均遭訴願機關以當事人不適格為不受理之決定，原告遂合併提起本件行政訴訟。

貳、原告主張：

一、緣臺北文化體育園區- 大型室內體育館開發案（下稱系爭開發計畫案）係依促進民間參與公共建設法成立之BOT 案，其契約主辦機關為被告臺北市政府。該案招商申請須知第2.2.4.條載明：「開發量限制本案開發之總樓地板面積上限為9萬6000坪，其中大型室內體育館之樓地板面積不應小於3萬5000坪。」惟其後重辦環評、都市設計及土地使用開發許可及建造執照竟均允許開發量體擴增至492,764.91平方公尺，遠超過申請須知規定之開發量上限，不僅嚴重衝擊原告等居住之生活環境，更顯已影響促參甄審之公平性。又被告所屬教育局曾於91年委託徐少游建築師事務所辦理大巨蛋案委託規劃服務；該建築師事務所於服務期間，曾建議本案招商條件「開發權利金不予收取」、土地租金「由公告地價年息之3%降為1%」。被告臺北市政府並依前揭建議，與參加人簽約約定「本計劃無營運權利金」、「土地租金數額按當年度公告地價年息計收1%…若前數租金不足支付本基地依法應繳納之地價稅時，應改按甲方所繳之地價稅數額計收租金」。嗣大巨蛋案唯一參與招商之團隊臺北巨蛋企業聯盟發生內鬨，本案起造人（即參加人）代表人趙藤雄，與曾執行前揭委託規劃服務契約之羅興華建築師，共同召開記者會指控被告「綁標」。嗣參加人擬大幅擴增建築量體，申請重辦環評，於99年6 月28日經被告環境影響評估審查委員會第97次會議決議；並就原地點重新規畫後，再次送審，且於100 年5 月26日，在機關代表委員未依法迴避之情形下，由被告環境影響評估審查委員會第107 次會議決議有條件通過環評，被告並於100 年6 月16日公告前揭環評審查結論。至於都市設計及土地使用開發許可部分，雖經原告游藝、陳金花、李財久等3人於100 年6 月16日臺北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會第310 次委員會議開始「前」，依行政程序法第33條第1 項申請所有機關代表委員及部分利益衝突之民間委員迴避，惟該委員會「未」依同條第4 項，在各該所屬機關就該迴避申請為准駁之決定前，停止行政程序，仍於當日繼續審議並做成「原則同意」之決議。被告臺北市政府於100年6 月28日准予核備前揭決議內容；被告都發局則神速於2日後即100 年6 月30日核發系爭建照。原告就上開三處分均提起訴願。就系爭環評審查結論，行政院環保署就原告荒野保護協會及都市改革組織部分訴願決定不受理，其餘原告部分遭訴願決定駁回；系爭都審案處分及核發系爭建造執照處分，均遭訴願決定不受理，系爭三件處分及訴願決定違誤，爰提起本件行政訴訟。

二、原告游藝等台北市民就系爭建造執照處分、都審核備處分及環評審查結論處分具法律上利害關係，均有當事人適格：

㈠最高行政法院101 年度裁字第2217號裁定指出，原告游藝等十名市民為系爭環評審查結論處分之利害關係人，具有當事人適格。

㈡最高行政法院101 年度裁字第2217號裁定肯認系爭計畫開發行為可能影響範圍內之當地居民，就「都審核備處分」及「建照處分」屬利害關係人，亦具有當事人適格。

㈢原告等之「相當生活水準權」，受公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法第2 條、經濟社會文化權利國際公約第11條第1 款所保障：

⒈公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法第2 條：「兩公約所揭示保障人權之規定，具有國內法律之效力。」同法第4 條：「各級政府機關行使其職權，應符合兩公約有關人權保障之規定，避免侵害人權，保護人民不受他人侵害，並應積極促進各項人權之實現」經濟社會文化權利國際公約第11條第1 款：「本公約締約各國承認人人有權為他自己和家庭獲得相當的生活水準，包括足夠的食物、衣著和住房，並能不斷改進生活條件。」可知：經濟社會文化權利國際公約具內國法效力，各級政府機關行使其職權，應符合兩公約有關人權保障之規定，原告就受該公約保障之「相當生活水準權」具法律上利害關係。

⒉系爭開發計畫案總樓地板面積高達492,764.91㎡，開發量體甚大，引入大量人潮、車潮，造成交通嚴重壅塞，興建過程預計產生約1,883,690之土方，須連續運送18個月，每日運土20小時，從早到晚依不同時段約1.1 分鐘、6 分鐘、5分鐘、7.5 分鐘一班運輸卡車，嚴重惡化原告生活品質，侵害原告等受公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法第2 條、經濟社會文化權利國際公約第11條第1 款所保障之相當生活水準權。

三、原告都市改革組織及荒野保護協會，均有當事人適格：

㈠按環境影響評估法（下稱：環評法）第10條第1 項、同法第11條第1 項、同法第12條第1 項、環評法施行細則第15-1條、同細則第24-1條、同細則第26條第1 項規定，可知：環評法、同法施行細則，有保障「團體」「程序參與權」之意旨。團體受前揭法令保障之「程序參與權」，集中在環評法第8 條以下有關第二階段環境影響評估程序，若開發案對環境有重大影響之虞，依環評法第8 條應繼續進行「第二階段環境影響評估」，卻未進行，團體之「程序參與權」即受到侵害。承前，系爭開發計畫案既有應進入第二階段環境影響評估，卻未進入該程序之違法（詳後），致原告都市改革組織、荒野保護協會等二團體無法透過參與大巨蛋案界定評估範疇、意見被編入「環境影響評估報告書」、公聽會、現場勘查等第二階段環評法定程序，實現團體所欲推展之公益價值，顯侵害原告二團體之環評「程序參與權」。

㈡奧爾胡思公約肯認宣導環境保護並符合本國法律任何相關要求之「非政府組織」，應視為「具有利益」：

⒈奧爾胡思公約(Aarhus Convention) ，全名「環境決策之資訊取得、公民參與及司法訴訟公約」(Convention on Access to Information, Public Participation in Decisionmaking and Access to Justice in Environmental Matters)前言指出：「…應當使公眾，包括各種組織能夠求助於有效之司法機制，俾使公眾正當利益得到保護、法律得到執行…」、同公約第2 條第4 項：「『公眾』，係指一個或數個自然人或法人，以及其按照國家立法或法律組成之協會、組織或團體」、同條第5 項：「『相關公眾』，係指正在受或可能受環境決策影響，或於環境決策中具有利益之公眾；為貫徹本定義之目的，宣導環境保護並符合本國法律任何相關要求之非政府組織，應視為具有利益。」、同公約第3 條第9項：「…公眾應能於環境問題取得資訊、參與決策及提起司法訴訟，不應公民身分、國籍或居所而受任何歧視，法人不因註冊地或有效活動中心所在地而受任何歧視。」、同公約第9 條第2 項第2 款：「當締約方行政程序法將權利受到損害規定視為一項先決條件之情況下，認定某項權利受到損害之相關公眾，得求助於法院( 或) 依法設立之另一個獨立公正機構之審查程序…凡該當本公約第二條第五項要件之任何非政府組織之利益應視為本條第一項之充分利益，此種組織亦應被視為具有本條第二項可受到損害之權利。」可知：為使公眾正當利益得到保護、法律得到執行，應使公眾，包括各種組織，能求助於司法機制。宣導環境保護並合法之非政府組織，於環境決策中應視為具有利益，該項利益如受損害，得求助於法院。

⒉原告二團體均屬依人民團體法合法組成之社會團體，且專業者都市改革組織章程第6 條：「本組織基於社會正義與公平之理想，本於民主、理性、和平之原則，團結相關專業者及社會人士，協助政府及人民改善都市問題，並促進全民公平合理使用都市空間的權利」、第7 條：「本會組織之任務如左：…二、協助人民爭取公平合理使用都市空間的權利。三、針對都會區的具體都市問題，主動進行調查研究，提出建議方案，並促請政府及社會進行改善。…六、協助社區改善鄰里公共空間或解決都市計畫問題。…」；荒野保護協會章程第5 條：「本會之任務如下：一、保存台灣天然的物種。

二、讓野地能依自然法則演替。三、推廣自然生態保育的觀念。四、提供大眾自然生態教育的環境與機會。五、協助政府保育水土，維護自然資源。…」，屬宣導環境保護之非政府組織，就參與大巨蛋開發案環境決策程序推展環境公益具有利益，當此項程序參與權受到損害時，得求助於法院提起本件訴訟。

四、本案所涉三個行政處分之關聯性：

㈠依內政部100 年4 月11日台內營字第1000802474號函示，可知都審決定屬環評法第14條之開發許可。又建造執照屬環評法第14條之「開發許可」，此由陽明山北投纜車弊案，最高行政法院98年度判字第1119號判決指出：「…環評法…第14條第1 項…在目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，否則其許可無效。此種開發行為之許可，包括允許建築（造）之建築（造）執照之發給（許可）…」。依前揭實務見解，環評法第14條所稱「開發行為之許可」包括後續核發之「建造執照」。都審處分及建造執照均屬環評法第14條之「開發許可」，環評審查結論處分如有瑕疵，其等應一併撤銷。

㈡系爭開發案都審程序顯有瑕疵，都審處分應予撤銷，依都審結果申請之建造執照，亦同有瑕疵應一併撤銷：臺北市建築管理自治條例第39條：「建築執照如依都市計畫相關法令規定，應辦理都市設計審議，且經審定合格者，自審定合格之日起算6個月內依審定結果申請建築執照」。可知應辦理都審之建案，其建築執照係依都審結果申請，該審定如有瑕疵，除都審處分應予撤銷外，依都審結果申請之建造執照處分，亦同有瑕疵，應一併撤銷。

五、本件相關環評審查程序顯有瑕疵，屬環評法上開發許可之建造執照及都審許可，亦同有瑕疵，應與環評處分一併撤銷：

㈠系爭開發案附設「觀光旅館」，其主管機關為交通部觀光局，應由行政院環境保護署（下稱行政院環保署）進行環評審查：

⒈按環評法第2 條、環評法施行細則第12條，發展觀光條例第2 條第7 款、第8 款、同條例第3 條、第21條、第23條第1項、第2 項、第24條第1 項，觀光旅館建築及設備標準第1條、第2 條、第12條、第13條規定，就觀光旅館定義，應由行政院環保署進行環評審查。

⒉經濟日報96年5 月19日報導，參加人之董事長趙藤雄表示：「大巨蛋周邊規劃有兩棟觀光飯店，其中一棟六星級國際觀光飯店，有300 間房間由麗嘉酒店經營…」；96年12月送審之環評說明書第5-4 頁表5.1.2-1 中載明，附屬商業設施包含觀光旅館/ 飯店；97年8 月23日「臺北文化體育園區整體規劃案（重新辦理環境影響評估）環境影響說明書（量體差異）說明會會議紀錄」記載，潘翰聲先生提問：「你們設計裡面有個六星級的旅館，是汽車旅館還是國際觀光旅館？如果是國際觀光旅館，它的目的事業主管機關是行政院的交通部，依環評法，應送環保署辦理環評，由市政府辦理環評是不對的。」。會議主席參加人之總經理湯佳峰公開回應表示：「回應潘漢（會議紀錄筆誤，應為「翰」）聲先生的問題，是觀光旅館。」；101 年5 月10日參加人之官方網站園區簡介：「…來到巨蛋附屬觀光旅館，從房間窗戶望出去您可以一覽不同角度的臺北城」，敘明旅館設施有「…400 間設計精緻優雅的各式商務客房，1200平方公尺可容納80桌宴席的挑高無柱宴會廳與各型會議室…中式、西式、日式料理餐廳與酒吧…備有舒適的SPA 、健身房及室內溫水游泳池…」；100 年6 月7 日系爭開發案都審核備報告書5-4-4 、6-2-16頁之剖面圖可知，旅館地下二、三層均為商場。符合觀光旅館建築及設備標準第12條所訂國際觀光旅館之各項設備及同標準第13條要求之房間數。

⒊另依參加人目前都審變更（尚未通過）申請資料記載：「依據臺北市土地使用分區管制規則第86條之一中『四、國際觀光旅館應於基地地面層或法定空地上按其客房數每滿40間設置一輛大型客車停車位。…』」可知本案確係興建「國際觀光旅館」，應由中央主管機關行政院環保署辦理環評審查。

⒋經檢視相關報導、參加人之官網簡介、都審報告書等資料，以及觀光旅館建築及設備標準之相關規定，系爭開發案之附屬事業係屬「觀光旅館」，依發展觀光條例第21條應向目的業中央主管機關交通部申請核准，並依環評法施行細則第12條由行政院環保署審查。原處分誤由無管轄權限之環評地方主管機關即被告臺北市政府作成，自屬違法，應予撤銷。

㈡本件相關環評審查時，機關代表委員應迴避未迴避，違反環評法第3條第2項：

⒈依高雄高等行政法院98年度訴字第47號判決見解，依促進民間參與公共建設法成立之BOT 案件，政府均有高度參與與監督，機關代表之委員應迴避表決以確保審查之公正性。查被告臺北市政府92年12月30日大巨蛋開發案之「申請須知」及大巨蛋開發案「興建營運契約」，該契約第2.21條：「本計畫係依促參法第8 條第1 項第1 款及第15款之規定…營運至許可年限屆滿後，將所有之營運資產移轉予甲方」、第3.34條：「甲方應於乙方開始營運日前，辦理本基地與國父紀念館間經由本基地南側忠孝東路下方80公尺寬地下通廊串接…」、第7.4 條：「乙方如有變更投資執行計畫書時，應檢附變更計畫，送經甲方審查同意後，始得為之。…」、第7.6條：「…⒊臺北市大型室內體育館施工期間，乙方應於每月5 日前向甲方函報施工預定進度及實際進度，甲方得隨時派員勘驗，如果有與核准內容不符之部份，甲方得以書面通知限期改善」、第8.1 條：「…乙方完成前項程序後，應敘明開始營運日報請甲方備查。」、第8.4.1 條：「有關乙方營運臺北市大型室內體育館之績效評估，由甲方設置委員會辦理之…」、第8.4.2 ：「⒈由甲方自行或委請專業中立單位進行本計畫營運績效評估，其初步評估結果提送委員會複評並作出督促改善及獎懲之決議。…」、第8.6.4 ：「甲方為監督乙方確實履行本契約之必要，得事先以書面通知乙方，於不影響乙方營運的前提下，由乙方陪同甲方進入本基地內為必要之行為。」、第9.3 條：「乙方應於預定開始興建及營運附屬事業2 個月前提出開發事業計畫書送交甲方備查，變更時亦同。」、第9.6.1 條：「甲方將依相關法令及本契約規定辦理附屬事業之監督與管理」、第9.6.2 條：「乙方從事興建及營運附屬事業違反本契約之規定時，甲方得以書面通知乙方限期改善，如期限屆滿仍未改善者，甲方得定期中止其興建及營運附屬事業權利之一部或全部」、第16.2.1條：「…乙方應於許可年限屆滿後1 個月內，依第8.6.3 條所編列最新之資產清冊，移轉下列資產予甲方：⒈臺北市大型室內體育館…⒉附屬事業…」、第17.1條：「本契約提前終止時，除本契約另有規定外，乙方應將第17.2條所述之標的移轉予甲方。」、第17.2條移轉標的：「係指本基地內乙方因興建營運本計畫之必要而取得之現存營運資產（含興建中工程）及為維持本計畫大型室內體育館繼續營運之必要設施。」。可知被告臺北市政府為系爭BOT 案主辦機關，實際參與本案之規劃、進行及完成後之使用，依環評法第4 條、同法施行細則第7 條開發行為之定義，及高雄高等行政法院98年訴字第47號判決見解，被告臺北市政府實具有共同為開發行為之性質，有環評法第3 條第2 項之適用，其機關代表之委員應迴避表決以確保審查之公正性。

⒉100 年5 月26日臺北市政府環評審查委員會第107 次會議，被告臺北市政府機關代表委員，除主席吳盛忠經現場其他環評委員質疑、提醒後，始不計入表決結果外，其餘機關代表委員詹炯淵、劉國銘、于凱、林麗玉、許阿雪、黃銘材等6人均未依環評法第3 條第2 項迴避表決。做成「有條件通過環評審查」結論之環評審查會，由應迴避未迴避之機關代表委員參與表決，環評審查結論顯有重大瑕疵。

⒊本案開發內容包含部分捷運設施，臺北捷運公司就該部分亦屬共同開發單位，與本案具利害關係，林麗玉委員為該公司董事，執行職務有偏頗之虞，應依行政程序法第33條第1 項第2 款迴避審查。

⒋該次環評決議過程並經公共電視記者munch 於其個人部落格「漂浪島嶼」《大巨蛋落幕了嗎？--有條件通過的環評把戲》乙文中詳細記錄：「…出席14位委員中，已經有7 位民間委員，『輪番發言，全體一致，非常明確』，針對大巨蛋的開發量體，以及車潮人潮的問題，表達無法接受的意見。審查委員甲表達整個說明書，幾次重審沒有大幅更動，如果無法改善應該終止開發。審查委員乙表達社會關心，市民要公共空間，如果做不到不應開發。審查委員丙表達如果有疑慮不清，不應急著議決，必須再審。審查委員丁表示，依舊存在許多問題，建議進入二階環評。審查委員戊直接提問，系爭開發案的目的為何，如果20年後不合需求，為何要強行通過。現場7 位民間審查委員，完全表達反對開發，或是要求再審或送二階環評。至此時，14位出席委員中，扣除主席不能參與表決，其實已經7 比6 超過半數，反對開發，或建議再審與送進二階環評。但是，有條件通過的環評戲法，開始上場。1 位官派環評委員，直接說這是市府政策，必須推動，可以考慮有條件通過。主席吳盛忠忽視現場過半數的反對意見，不斷表示可以提出條件，現場全數民間委員不願提出條件，要求乾脆直接表決。原本在『通過』、『有條件通過』、『二階環評』、『否決』四個選項中，應該給委員以自由意志進行投票，做出選項選擇。未料在投票前，主席吳盛忠不願立刻投票，還一直要求先討論有條件通過的『條件』，再來投票，但是這已經是違反審查正義，怎麼會是未投票先決定選項，如果是多數選擇『有條件通過』，再來討論條件為何，卻是未投票前就討論『有條件通過的條件』，再來投票。... 審查過程就像學校考試，可以一再補考，甚至學生一補再補，老師明示暗示，一路護航都沒關係，怎麼會是最後學生一直過不了關，乾脆老師幫學生寫答案，名為開出條件讓學生『有條件通過』。... 最終結果，出席14位委員中，主席投出的意見表，被現場委員提醒不能投票，取出不算，7 位民間委員中，2 位表示反對，3 位要求送進二階環評，另外2 位就是在討論有條件通過時，參與討論條件意見，就變成改投『有條件通過』，原本他們是表達反對，以及續審... 」，該篇報導並轉載於環境資訊電子報。可知被告臺北市政府機關代表委員，確因認定本件屬「市府政策，必須推動」，而顯然偏頗。

⒌被告臺北市政府為申辦2017世界大學運動會（下稱世大運），於100 年3 月28日前繳交中華民國大專院校體育總會（下稱大專體總）之申辦書第13頁載明：「2017世界大學運動會新建場館彙整表」中載明，4 萬席的臺北大巨蛋將於2012年5 月動工，2015年10月完工；第28頁表4.3.2 選辦項目與場館載明，將以臺北大巨蛋作為棒球比賽決賽之主場館；100年4 月28日體育總會行文被告臺北市政府：「有關2017年世界大學運動會申辦城市評選結果由臺北市代表我國申請一案，經行政院體育委員會函覆業獲行政院核定。」；100 年5月2 日被告臺北市政府向國際大學運動總會（FISU）完成繳交申辦2017世大運申辦意向書及申辦費（1 萬歐元）；100年5 月2 日被告臺北市政府派員赴比利時參加國際大學運動總會（FISU）舉辦的申辦城市研討會；5 月26日至28日參加國際大學運動總會（FISU）執委會議；100 年5 月26日，被告臺北市政府召開北市環評會第107 次會議作成有條件通過之環評審查結論處分。查被告於環評審查結論作成前，既已預定大巨蛋開發案動工及完工時點，並據以申請國際賽事之主辦權，顯已有偏頗之既定立場，機關代表委員卻未依法迴避，原處分顯有瑕疵。

⒍綜上，被告臺北市政府身為BOT 案主辦機關，高度參與開發行為，屬共同開發單位，且尚未通過審查已預定動工及完工日期，對外申辦國際賽事，審查過程亦有明顯偏頗情形，機關代表委員違反環評法第3 條第2 項迴避義務，違法表決通過本案環評，環評處分顯有瑕疵，屬開發許可之都審處分及建造執照，亦同有瑕疵，應與環評處分一併撤銷。

㈢系爭開發案有條件通過環評審查，違反被告臺北市政府環評審查委員會組織規程第8 條：

⒈臺北市政府環境影響評估審查委員會組織規程第4條：「本會置委員21人，除主任委員、副主任委員為當然委員外；有關機關代表5人，由臺北市政府研究發展考核委員會主任秘書暨本府建設局、工務局、交通局、都市發展局等機關副局長兼任；其餘委員14人，由主任委員就對環境影響因子具有學術專長及實務經驗之專家學者中遴聘」、同規程第8 條前段：「本會之決議，除本法另有規定外，應有全體委員2 分之1 以上出席及出席委員過半數之同意行之」、高雄高等行政法院98年度訴字第47號判決：「... 該次審查會共有9 名委員出席…扣除應迴避之委員後，僅剩5 名委員出席，不足全體委員半數，依上開組織規程第7 條第1 項規定，自不得為決議，則因上開委員未依法迴避，所為上開審查結論，其程序即屬違法…」。

⒉查100年5月26日臺北市政府環評審查委員會第107次會議當日共14名委員出席，扣除依環評法第3條第2項應迴避之7名機關代表委員後，僅剩7名委員，不足全體委員半數，依臺北市政府環評審查委員會組織規程第8條規定，自不得為決議，則因該委員未依法迴避，所為環評審查結論，程序即屬違法，環評處分顯有瑕疵，屬開發許可之都審處分及建照執照，亦同有瑕疵，應與環評處分一併撤銷。

㈣系爭環評規劃之替代方案，與原審查認定不應開發之理由牴觸，違反環評法第14條第3 項，顯有重大瑕疵，開發許可亦同有瑕疵，應一併撤銷：

⒈系爭開發案前因「擴增量體過大」、「交通影響問題尚未能完全解決」，經主管機關審查就變更內容認定「不應開發」，並依法公告審查結論。其中環評委員范正成教授於99年6月28日臺北市政府環評審查委員會第97次會議中指出：「㈠如依開發單位98年8 月送審之量體規模，本案不應通過。㈡本案最大問題在於量體，開發量體極大化，已造成周邊多項環境衝擊（含交通衝擊，4 萬人散場將造成周遭交通影響，如搭乘捷運亦可能造成衝擊），以現有方案難以審議，即使縮小量體30% ，其相關配置及其針對環境影響之因應措施為何？能否完全解決？亦皆有疑義，故以去年方案不可行」。嗣開發單位就原地點重新規劃，依環評法第14條第3 項規定，不得與主管機關原審查認定不應開發之理由牴觸。

⒉依98年8 月版環說書體育園區開發量體為590,100 平方公尺，若縮小量體30% 為413,070 平方公尺（590,100 ×（1-30% ）＝413,070 平方公尺）。詎開發單位就原地點重新規劃之替代方案，量體高達492,764.91平方公尺，不僅較認定不應開發當次環評會，環評委員認定仍有疑義之開發量體多出79,694.91 平方公尺492,764.91－413,070 ＝79,694.91平方公尺）；更較原92年版變更前原環評內容擴增量體131,925.91平方公尺（492,764.91－360,839 ＝131,925.91平方公尺），量體爆增36.56%（131925.91 ÷360,839 ＝36.56%），顯仍有「擴增量體過大」，與原審查認定不應開發之理由牴觸情形。

⒊參加人重新規劃之替代方案仍有量體過大情形：

⑴依92年環評棄土量538,532 立方公尺、棄土期程8 個月，本次方案棄土量暴增至1,883,690 ，每日需以582 輛大卡車運送18個月，每日運送20小時，1.1~7.5 分鐘1 車，黃俊鴻委員曾指出：「此案開挖棄土方數量甚大，單日棄土車次太多，而且幾乎是全天候施工才能在有限的工期內消化棄土，此段時間大型棄土車輛會對環境與交通安全產生衝擊」。可知本案大量棄土車密集出入將對交通產生嚴重衝擊。

⑵又本次替代方案，與99年6 月遭認定不應開發時之方案相較，停車空間減少44,552平方公尺。查系爭基地周邊多個分區，停車需供比大於1 ，車位需求大於供給。而開發單位卻未規劃足夠車位，有環說書載明：「…本案初步規劃設置2,226 席汽車停車位和3,800 席機車停車位…本案基地整體汽車最高停車需求發生於假日基地舉辦活動時，其中汽車為2,098~2,540 席、機車最高停車需求為3,546~6,080 席，因此將…疏導車輛至鄰近信義計○區○路外停車場…」，顯有將停車問題外部化之情形。

⑶另開發單位就被告臺北市政府公共運輸處審查意見：「大客車停車區規劃於地下2 、3 層，對於大客車行駛及油耗負擔較大，建議能盡量減少大客車行駛樓層數（如附置於B1）」、「計程車排班區設置於建築物地下2 、3 樓，有乘客搭乘步行距離較長、計程車於基地內繞行等問題，易降低乘客與司機配合使用意願，建議計程車排班區設置以平面或下1 樓為主」，不僅拒絕改善計程車停等區之樓層，甚至將大型車改規劃於須繞行更久、搭乘更痛苦、更少人想搭乘之地下4 層。

⑷系爭基地周邊交通狀況不佳、經常塞車，顯難承受系爭開發案引入之大量車潮。此部分，淡江大學運輸管理學系張勝雄副教授曾多次提出問題，惟開發單位並未解決，被告機關亦「疏漏未通知」其出席會議，待通過都市設計審議後，始請其提供書面意見表明：「…過去幾次會議已經提出許多問題，惟開發單位仍然堅持方案可行，最後結果只是各說各話，對於計畫改善似乎沒有太大幫助！我10月特別觀察江蕙演唱會舉行前後的周邊交通與散場情形，我想我的判斷應該不會太差。…如果可接受一小時的疏解時間」。可知本案舉辦活動時，將造成鄰近交通嚴重阻塞，居民苦不堪言。張勝雄副教授並針對遭否決及最後通過的環評資料撰寫《大巨蛋交通問題評析》，詳敘本案交通問題。

⑸承前，本次就原地點重新規劃之替代方案，仍有大量棄土車次長期間、密集出入衝擊交通、停車問題外部化、引進大量車潮阻塞交通、大客車、計程車等大眾運輸工具停等區規劃不當等問題，仍有「交通影響問題尚未能完全解決」，與原審查認定不應開發之理由牴觸，環評審查結論處分違反環評法第14條，顯有瑕疵，屬開發許可之都審處分及建造執照，亦同有瑕疵，應與環評處分一併撤銷。

㈤系爭開發案對環境有重大影響，應繼續進行第二階段環境影響評估，卻於第一階段有條件通過，違反環評法第8 條、環評法施行細則第19條：

⒈本案鄰近松山菸廠古蹟，大規模開發產生之震動，對古蹟文化資產之環境資源有顯著不利影響之虞。符合環評法施行細則第19條第2 款要件，應繼續進行第二階段環評。

⒉本案鄰近光復國小，其環境特性應保持健康、安寧、安全，大規模開發產生之揚塵及大量砂石車密集出入，對鄰近學童之呼吸道健康、學習環境及上下學安全有顯著不利影響之虞。符合環評法施行細則第19條第2 款要件，應繼續進行第二階段環評。

⒊本案鄰近光復國小及華視附近民宅現況環境背景音量均符合環境音量標準，但與本案施工期間合成音量，則均超過環境標準音量，是系爭開發案有使當地環境顯著逾越環境品質標準之虞，符合環評法施行細則第19條第5 款要件，應繼續進行第二階段環評。

⒋本案開發量體高達492764.91 平方公尺，引入大量人潮、車潮，帶來車流、人流，將使生活品質惡化、交通嚴重阻塞，有使當地環境顯著逾越環境品質標準或超過當地環境涵容能力之虞，並對當地眾多居民之環境、交通權益，有顯著不利影響之虞。符合環評法施行細則第19條第4 、5 款要件，卻在第一階段環評程序即有條件通過，環評審查結論顯有瑕疵，屬開發許可之都審處分及建造執照，亦同有瑕疵，應與環評處分一併撤銷。

⒌此外，100 年5 月26日被告臺北市政府環境影響評估審查委員會第107 次會議表決結果，認定不應開發3 票、應繼續進行第二階段環境影響評估2 票、同意有條件通過者僅8 票（包含6 位違法未迴避審查之機關代表委員）。可知：扣除違法未迴避之6 位機關代表委員，本案反對有條件通過環評審查與贊成之票數係5 （3+2 ＝5 ）比2 （8-6 ＝2 ）。

㈥系爭開發案環評決策過程，資訊錯誤不足、條件擬定恣意草率，欠缺合理性，環評審查結論處分有裁量濫用之違法，開發許可亦同有瑕疵，應一併撤銷：

⒈系爭案環評決策資訊錯誤不足：

⑴自由時報2011年5月27日「大巨蛋環評量體縮減有條件通過」報導：「…數名委員對遠雄的態度表達質疑，有委員直言，遠雄不用心，營運期間交通流量、人流分析，均未提供評估過程，僅有結果，『好像黑盒子冒出來的數據』；有委員質疑遠雄並未有心落實委員意見，只在數字做遊戲，滿足少數人需求，卻無法滿足在地人...」。

⑵2011年5月31日記者munch於《大巨蛋落幕了嗎？--有條件通過的環評把戲》報導：「…場審查委員甲，提出大巨蛋散場人流計算方式不明確，怎能以超市的計算模式，來換算大巨蛋，認為開發商並未最妥善的算法。…」。

⒉本案環評條件擬定恣意草率，缺乏合理性：

⑴聯合報2011年5年26「簡單四則運算決定大巨蛋尺寸」報導：「…委員們對於量體通過條件應設多少爭議不已。在沒有共識的情況下，有委員提出，乾脆把92年環評通過的附屬事業總樓地板面積15.9萬平方公尺與這次替代方案的量體數24.5萬平方公尺加起來平均，得到20.2萬平方公尺，成為通過條件。外界質疑這樣的方法像『菜市場喊價』，缺乏專業判斷…」。

⑵自由時報2011年5月27日「市府、遠雄、市民三方皆輸」報導：「松菸大巨蛋還沒能上路，已經注定是個賠錢貨，臺北市政府賠上政治能力、聲譽及政策規劃能力不佳，承包商遠雄企業團賠錢，市民賠上都市空間被踐踏及交通瓶頸惡夢多一處…面對松菸大巨蛋，臺北市民可能是賠最大的，先是最精華區成了萬人集會的運動場，還要面對交通打結的惡夢，而北市○○○○○○○路、國父紀念館正好截斷，由超大的建築體來取代，都市空間配置衝突了點；而這個建築將可能形成一座政策錯誤紀念碑，天天告訴市民錯誤存在…」。

⑶記者munch2011年5月31日於《大巨蛋落幕了嗎？--有條件通過的環評把戲》報導：「…明明無法通過的案件，由主席刻意主導討論條件，讓一個應該討論後議決的選擇題，變成不斷補考的申論題…問題是嚴加思考的替代方案，都提不出通過條件，現場的討價還價，又會形成何種好條件，當大巨蛋以『前案加後案開發量體除以二』，作為通過條件，真的很想問這是那國的計算公式，為了通過，真的可以胡算一通？這種『有條件通過』，不僅只是為通過的『亂開條件』，對開發者不公平，對市民也不算把關，更重要是開出的條件，開發單位做不做的到？甚至是否依循條件？幾乎沒有事後檢督、再審機制，那種『頭過身就過』的方法，成為有條件通過的最大疑慮。…」。

⒊承前，系爭開發案環評決策過程，資訊錯誤不足、條件擬定恣意草率，欠缺合理性，原環評處分有裁量濫用之違法，屬開發許可之都審處分及建造執照，亦同有瑕疵，應與環評處分一併撤銷。

六、系爭開發案都審程序顯有瑕疵，都審處分應予撤銷，依都審結果申請之建造執照，亦同有瑕疵應一併撤銷：

㈠本案屬BOT 案，主辦機關臺北市政府為開發單位，官派委員及部分有利害關係之委員有偏頗之虞，應迴避未迴避，違反行政程序法第33條：

⒈被告臺北市政府為大巨蛋BOT 開發案之主辦機關，依高雄高等行政法院98年訴字第47號判決見解，此種依促進民間參與公共建設法成立之BOT 案件，不論在招商、興建、營運，以迄營運期間屆滿由民間將建設移轉予政府前，政府均有高度參與與監督，實具有共同為開發行為之性質。是本案機關代表委員丁育群、許阿雪、于凱、羅俊昇、陳郁文、林麗玉、詹炯淵、黃舜銘、許添籌、王逸群等10人，與系爭開發案具利害關係，執行職務有偏頗之虞，應依行政程序法第33條第1 項第2 款迴避審查。

⒉惟前揭應迴避之委員，仍參與審查，都審處分顯有重大瑕疵，應予撤銷，依都審結果申請之建造執照，亦同有瑕疵應一併撤銷。

㈡共同開發單位臺北捷運公司之常務董事黃台生、董事林麗玉委員未依法迴避表決：

⒈本案開發內容包含部分捷運設施，臺北捷運公司與本案具利害關係，黃台生委員為該公司常務董事、林麗玉委員為該公司董事，執行職務有偏頗之虞，應依行政程序法第33條第1項第2款迴避審查。

⒉其中，黃台生委員曾於99年1月13日任職臺北捷運公司常務董事期間，出具書面意見表示：「有關『民間參與興建暨營運臺北文化體育園區大型室內體育館開發計畫案』交通影響評估報告及相關規劃結果，經本人審視後已無意見」，惟同年6月28 日臺北市政府第97次環評會議旋即作成：「本案變更內容認定不應開發，其理由如下：…⒉交通影響問題尚未能完全解決」之決議，若非專業性不足，便係立場偏頗判斷失準。

㈢本案扣除應迴避未迴避之委員後，出席人數不足開會人數，仍做成決議，違反臺北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會設置辦法第7條：

⒈臺北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會設置辦法第4條：「本會置主任委員1人，由都市發展局局長兼任，副主任委員1人，由發展局副局長兼任，委員21人」、同辦法第7條：「本會委員出席人數過半數者，始得開會；決議應經出席委員過半數同意，可否同數時，由主席裁決」。

⒉查100年6月16日臺北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會第310次委員會應出席人數23人，實際出席人數15人，出席委員扣除前述與本案有利害關係，依法應予迴避之10名機關代表委員（丁育群、許阿雪、于凱、羅俊昇、陳郁文、林麗玉、詹炯淵、黃舜銘、許添籌、王逸群）及非機關代表委員黃台生，僅剩4名委員出席，出席人數不足法定開會人數，根本不應開會，竟仍做成決議，顯違反臺北市都審委員會設置辦法第7條，都審處分顯有重大瑕疵，應予撤銷，依都審結果申請之建造執照，亦同有瑕疵應一併撤銷。

㈣原告游藝、陳金花、李財久於100年6月16日都審會議開始前依法申請迴避，被申請迴避之委員未依行政程序法第33條第4項停止行政程序，違反該條規定：

⒈行政程序法第33條第4項：「被申請迴避之公務員在其所屬機關就該申請事件為准許或駁回之決定前，應停止行政程序」。依該項規定，無論被申請迴避之公務員，是否接受原告申請迴避之理由，於其所屬機關就該申請事件為准許或駁回之決定前，均應應停止行政程序之進行。

⒉原告游藝、陳金花、李財久於100年6月16日都審會議開始「前」曾依行政程序法第33條第1項規定分別向被告臺北市政府、臺北市政府都市設計及土地開發許可委員會、被告臺北市政府都市發展局、臺北政府工務局、臺北市政府消防局、臺北市政府交通局、臺北市政府環境保護局、臺北市政府文化局、臺北市政府建築管理處、臺北市○○○○○○○路燈工程管理處，申請本案所有機關代表委員及黃台生等受託行使公權力具公務員性質之府外委員迴避，並於都市設計及土地開發許可審議時，再次表達依行政程序法要求委員迴避及停止行政程序之請求。

⒊惟前揭被申請迴避之公務員，竟無視法律規定，未依行政程序法第33條第4項停止行政程序，仍於當日繼續審議並做成「原則同意」之會議結論，是本件審議程序顯有重大瑕疵，都審處分顯有重大瑕疵，應予撤銷，依都審結果申請之建造執照，亦同有瑕疵應一併撤銷。

⒋被告稱：「行政程序法…第33條必須視程序當事人才能主張…本案縱認為是法律上利害關係人，也不是程序當事人，也不能主張迴避。6 月24日有公文回覆，駁回申請迴避」。惟查：

⑴陳敏大法官於所著《行政法總論》指出：「…行政程序法第23條…雖規定『得』通知利害關係人參加行政程序，但實際上因裁量縮減而『應』通知參加之情形料將為常態。…利害關係人申請參加程序為當事人而未獲准許者…其權利或利益因終結程序之行政處分而受損害之利害關係人，無論是否參加程序而為當事人，皆得以法律救濟請求撤銷該行政處分。…」。

⑵被告於100年6月24日拒絕參加，原告於同年7月15日以違反行政程序法第33條未停止程序等事由，提起訴願請求撤銷本件都審處分，已在法定救濟期間內主張。

⒌不服程序決定本得於對實體決定不服時一併聲明：被告雖稱：「對於該公文回覆、該停止程序而沒有停止程序的部分，應該依同法第33條第3項去救濟才對」，惟：依行政程序法第174條：「當事人或利害關係人不服行政機關於行政程序中所為之決定處置，僅得於對實體決定聲明不服時一併聲明之。」，則原告游藝、陳金花、李財久等3人，自得於本件都審處分實體決定之行政救濟程序中，一併聲明不服，無須分別提起行政救濟，以符訴訟經濟，珍惜司法資源。

㈤系爭基地為文化體育特定專用區，商業量體（附屬事業202,610 平方公尺）遠大於體育量體（體育館及附屬設施122,384 平方公尺），違反都市計畫法第38條與「擬定臺北市原菸酒公賣局松山菸廠土地為特定專用區細部計畫」：

⒈都市計畫法第38條：「特定專用區內土地及建築物，不得違反其特定用途之使用」。

⒉經查，被告臺北市政府於92年通過「變更臺北市原菸酒公賣局松山菸廠工業區土地為特定專用區主要計畫案」（下稱主要計畫）與「擬訂臺北市原菸酒公賣局松山菸廠土地為特定專用區細部計畫案」（下稱細部計畫），均將原松山菸廠之工業區土地變更為「臺北文化體育園區特定專用區」。

⒊又查，被告臺北市政府於前揭細部計畫「肆、計畫內容」第1項「一、土地使用分區計畫」中載明：「依據整體發展計畫，本特定專用區將以提供文化體育設施使用為主、商業休閒遊憩為輔。」。

⒋惟99年12月9日本案送審之規劃內容，體育園區範圍內商業設施量體高達202,610 平方公尺，遠超過巨蛋體育館之122,384 平方公尺，主輔易位，明顯違反都市計畫法第38條「特定專用區之土地及建築物，不得違反其特定用途之使用」之規定，以及細部計畫「本特定專用區將以提供文化體育設施使用為主、商業休閒遊憩為輔」之規定。

⒌再查，北市都審會歷次審查大巨蛋開發案之過程中，多次經都審委員針對全案規劃內容商業量體過大、超過體育設施的部份提出質疑，例如：

⑴97年1月24日第1次專案會議會議洪如江委員發言：「⒊與會單位所提供的書表中所提文化園區，仍有旅館、巨蛋與10萬多平方公尺，12萬5千平方公尺的商場空間，旅館佔11萬2千，遠超過巨蛋的開發量，試問體育在哪裡？」、「⒋本案有一個旅館高樓，就外部看來，旅館似乎成為一個文化體育園區的主體…」；蕭麗虹委員發言:「⒌目前商場量非常大，是否符合體育文化園區的構想？本案開挖、老樹、配置等問題均有待釐清。」；胥直強委員發言：「⒉本案『文化體育園區』中商業內容似乎過多，本次內容是否符合招商及都市計劃強度所規範，應予檢視」、「⒌呼應洪委員、陳委員所提，是否可將上頁比例做進一步的規範…」、「⒍地面層係最寶貴的疏散空間，然目前的設計方式，幾乎被商業空間佔滿，應再檢視。」。

⑵98年2月5日第2次專案委員會議會議洪如江委員發言：「⒋文化體育園區之商場使用樓地板面積大於體育，不對勁。請申設單位拿國外案例作比較。」。

⑶98年7月22日第3次專案委員會議會議林俊興委員發言：「巨蛋附屬設施解讀錯誤：巨蛋附屬設施是因4萬人參加活動所衍生的設施，不是東加西加的商業設施…」、辛晚教委員發言：「⒋本案商場比體育設施多，已不是附屬設施，是主從互換」。其中，辛晚教委員為92年內政部都市計畫委員會「變更臺北市原菸酒公賣局松山菸廠工業區土地為特定專用區主要計畫案」專案小組召集人，由辛委員之發言內容可知，系爭開發案商場比體育設施多之規劃內容，有違當時內政部都市計畫委員會專案小組通過「變更原松山菸廠工業區土地為特定專用區」主要計畫案之意旨。

⑷98年11月30日第4次專案委員會議胥直強委員發言：「⒎巨蛋不應完全作體育使用，本案需要有部分商業設施支持營運，但目前商業凌駕體育，不妥」；蘇瑛敏委員發言：「⒉請考量公共利益，不應從商業利益極大化來設計」。

⑸99年5月13日第5次專案委員會議林俊興委員發言：「⒈…請申設單位檢討彰顯巨蛋本體，適度縮小周邊商業量體」；辛晚教委員發言：「⒈…當時都市計畫以特區方式處理巨蛋與古蹟整合問題，教育局考量招商需求，未注意到主要功能被商業使用超過之問題，應請教育局設法補救…但本案商業量太大，請檢討修正。⒉本案討論至今已聚焦問題為商業區比例問題，請遠雄大膽減少商業量，本區並非商業區…」；劉小蘭委員發言：「⒈…文化園區與體育園區各有規劃旅館，請檢討需求。⒉請市府釐清民眾質疑容積、商業量體等問題…⒋BOT案不能掩蓋主體，本案已失去原來政策目的。」；蘇瑛敏委員發言：「⒈請教育局釐清本案總樓地板面積上限及法定容積認定疑義。贊同其他委員意見，本案問題在總量。」。

⒍承前，「臺北文化體育園區特定專用區」在都市計劃變更時既載明係「文化體育」用途之特定專用區，自應依特定專用區（文化、體育）使用，不應違反都市計畫法第38條，及該特定專用區之細部計畫，容許商業量體超越文化體育設施。綜上，本案都市設計及土地使用開發許可處分既重大瑕疵，應予撤銷，依都審結果申請之建造執照，亦同有瑕疵應一併撤銷。

七、訴外人徐少游建築師依約不得直接或間接從事與臺北文化體育園區委託規劃服務契約有關之商業活動，卻擔任本件建造執照設計人，該處分顯有瑕疵，應予撤銷：系爭建造執照之設計人為徐少游建築師，其所主持之徐少游建築師事務所曾與臺北市政府教育局簽訂「臺北文化體育園區」委託規劃服務契約，該契約第7 條載明：「九、乙方執行本契約之人員，不得直接或間接從事與本規劃案有關之商業活動」，惟徐少游建築師違反該契約規定，從事與本規劃案有關之建築設計商業活動，該建造執照處分顯有瑕疵，應予撤銷等情。

八、聲明：㈠被告臺北市政府於100 年6 月16日公告之府環四字第10034115302 號「臺北文化體育園區整體規劃案- 體育園區（重新辦理環境影響評估）替代方案環境影響說明書」審查結論處分及訴願決定均撤銷。㈡被告臺北市政府於100 年6 月28日准予核備之府都設字第1003474100號「臺北文化體育園區大型室內體育館開發計畫案（信○區○○路○○段350 、350-1 、350-2 、355-1 、356-1 等5 筆地號）」都市設計及土地使用開發許可審議案處分及訴願決定均撤銷。

㈢被告臺北市政府都市發展局於100 年6 月30日核發之100建字第0181號建造執照處分及訴願決定均撤銷。

參、被告臺北市政府則以：

一、臺北市政府文化局及教育局前依據「擬定臺北市原菸酒公賣局松山菸廠土地為特定專用區細部計畫」之規定，籌備「台北文化體育園區」，並分別擔任文化園區及體育園區之開發單位，向台北市政府環境保護局申請環境影響評估審查，而於92年8 月15日有條件通過環境影響評估。嗣因經費考量，臺北市教育局將體育園區( 即系爭開發案) 部分改以ＢＯＴ方式辦理，經公告招商程序，由參加人獲得系爭開發案興建及營運權利，並於95年10月3 日與被告臺北市府簽署「台北文化體育園區- 大型室內體育館開發計畫案興建營運契約」。臺北市政府教育局乃於96年6 月25日以北市教體字00000000000 號函，請臺北市政府環境保護局將前揭開發單位，由臺北市政府文化局及教育局變更為臺北市政府文化局及參加人。嗣因參加人就體育園區之開發內容與規模有所調整，故依環境影響評估發第38條規定，重新辦理環境影響評估審查作業；另由於系爭體育園區開發案屬臺北市之重大公共工程，臺北市政府乃依「臺北市土地使用分區管制自治條例」第95條第1 項第1 款之規定，由該府都市設計審議委員會對其進行審查。歷經多次審查與修正，臺北市政府環境影響評估審查委員會於100 年5 月26日第107 次審查會議中有條件通過系爭體育園區開發案之環境影響評估審查，被告臺北市政府並於100 年6 月16日以府環四字第10034115302 號函公告系爭替代方案審查結論；另於100 年6 月16日召開之「台北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會第310次委員會議」亦審查決議原則同意系爭開發案，被告臺北市政府依據前開決議，於100 年6 月28日以府都設字第10034741000 號函知參加人系爭開發案都市設計及土地使用開發許可審議案，准予核備；嗣被告臺北市都市發展局依參加人之聲請，審核相關文件後，於100 年6 月30日核發100 建字第018 號建築執照予參加人。上述程序，被告均依法行政，並無任何不法，惟原告卻因反對系爭體育園區之興建，而提起本件訴訟，指摘被告上述行政程序有違法情形。惟原告提起本件訴訟，不僅在訴訟程序上欠缺當事人適格，且在實體上亦顯無理由，詳如後述。

二、原告當事人不適格（或欠缺訴訟權能）

㈠原告係依行政訴訟法第4 條第1 項規定，提起撤銷系爭環評處分、都審處分及核發建照處分，按行政訴訟法第4 條第1項規定，提起撤銷訴訟之原告，必須具有訴訟權能，亦即其必須主張系爭行政處分違法並損害其權利或法律上利益，始為合法，也如此才具有原告適格，而其是否有某項權利或法律上利益，參照司法院釋字第469 號解釋理由所示，應就具體個案探求該當法律規範目的而判斷之( 即學理上所謂新的保護規範說) 。

㈡原告都市改革組織及荒野保護協會當事人不適格：

⒈原告都市改革組織及荒野保護協會乃屬人民團體，其主張依人民團體法相關規定，有推展公益之權利，具有法律上利害關係云云，惟查法律上並無所謂「推展公益之權利」，蓋法理上，「公益」乃屬客觀規範因素，而「權利」係屬主觀規範（即得以歸屬某權利主體而存在），兩者有別，原告上開主張顯不符法理；因此，原告都市改革組織及荒野保護協會提起本訴，等同無關於自身之權利或法律上之利益而提起，縱有所謂推展環境、都市健全發展等公益之目的，亦不符前提起撤銷訴訟應具備訴訟權能之要件，其屬當事人不適格，至為顯然。

⒉其餘原告亦屬當事人不適格：

⑴有關撤銷環評處分部分：

①原告主張環評法第1 條、第14條及第10、11、12條，乃至環境基本法第2 條第1 項、第28條為保護規範，可導出居民及團體有環境權、二階環評之程序參與權，又稱系爭環評審查結論使原告鄰近居民之交通權、健康權、文化資產保存權受影響等語。惟目前司法實務甚至學理上，尚未承認有所謂「環境權」之存在，蓋環境概念甚廣，無法確切定其權利內涵，是原告泛以環評法第1 條、第14條為據而未論證，顯不足採；又原告另以環境基本法第2 條第1 項、第28條為據，聲稱系爭開發行為建築施工之震動等，危及古蹟安全，影響原告等國民之「文化資產保存權」，同樣未論證該等條文何以得導出除維護公益外兼具有保護特定原告個人之何種私益，是所稱文化資產保存權，顯係誤解。而原告所稱「交通權」或「生活品質、交通等環境權」受影響一節，甚至未指出哪項法律規範得導出交通權，顯然無據。

②至於原告主張系爭開發案興建過程，大型棄土車密集出入產生之揚塵、噪音，侵害原告之健康權，另系爭開發案未進行第二階段環評，剝奪其表達意見之機會，侵害其程序參與權乙節，亦屬無據，蓋：環評審查結論法律上具有利害關係第三人（即所謂「一定範圍內之居民」、當地居民) 需視系爭開發行為之性質、可能影響之權益為何及影響程度等而定，距離遠近並非單一且絕對因素( 參照　鈞院99訴1841號判決理由五（一)2）；以工業區或科學園區之開發行為環評審查為例，甚至有行政法院裁判見解，認為必須是「科學園區預定地範圍內（開發行為所在地）之居民」才屬於環評法上「當地居民」而有訴訟權能（參照台北高等行政法院99年度停字第11號裁定、99年度停字第37號裁定）。按系爭開發案係體育場所及其附屬之商業設施之開發，並不致像核電廠、科學工業園區或焚化爐等，日後有危害之輻射物質或有害廢棄汙水、氣體逸出之可能性，開發行為對四周環境之，影響亦當然不致如核電廠、工業區等開發案對環境所帶來之衝擊，故本案有關利害關係人範圍之判定，不應如該等「鄰避性」高之開發行為案例相提並論。

③查原告林啟東、吳怡蒨、陳伯烱及潘翰聲等之住居所與系爭開發案之所在地點相距甚遠，難謂環評法第9 條、第10條所稱「當地居民」，更不可能如原告上開所稱因施工棄土車密集出入產生之揚塵、噪音，影響其健康權，至為顯然。其餘6名自然人原告雖居住於系爭開發地點附近鄰里，但亦非屬系爭開發行為預定地範圍內之居民，依上開法院法院見解，亦非屬權益受影響之人，即對系爭環評審查結論不具訴訟權能；另查原告林思甄、游藝、羅嘉明、李財久、陳金花及林筠佩之住居所距離系爭開發工地至少均相隔一條大馬路，而非緊鄰開發地點之建築或開挖工地，故在開發期間，並不可能發生有因工程興建而發生鄰損而侵害其生命、健康及財產權之可能，而系爭工程又僅為體育及其附屬商業設施之開發，而非如前述之「鄰避性」較高之工業區開發，其等權益並不致因系爭開發案而受任何受影響，從而不應認其屬系爭環評審查結論法律上具有利害關係第三人，亦即不應認其就係爭環評處分撤銷案具訴訟權能。

⑵有關撤銷都審處分部分

①按都市計畫立法目的，係為對各地區之土地使用作合理之規劃，以達改善居民生活環境及城鄉均衡發展等公益目的，而個人因都市計畫所帶來之都市環境改善等利益，乃屬反射利益。且原告並未主張或說明依都市計畫法何條規定，或從整體規範結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，如何導出兼具有保護原告個人之何種利益，顯然無據。

②至於原告混同主張依據建築法第1 條、臺北市建築管理自治條例第39條規定，屬於保護規範一節，涉及下述建造執照處分，容後述。

⑶有關撤銷建照處分部分

①原告引據建築法第1 條、臺北市建築管理自治條例第39條規定，主張屬於保護規範，其等為鄰近居民，其生命、財產、交通、衛生( 健康) 等權益受影響，惟查：臺北市建築管理自治條例第39條乃規範新舊法適用之問題，亦即依法應辦理都市設計審議之案件，若於申請建築執照時之法令有變更，則應依都市設計審定合格時之法令辦理，以使其不致因法令變更，而需重新辦理都市設計審議，故本條所欲保護對象，乃係建築執照申請人之權益，與原告有何相干？原告顯斷章取義，曲解法條原意！

②又建築法第1 條規定：「為實施建築管理，以維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻，特制定本法；本法未規定者，適用其他法律之規定。」由本條規定可知，本法主要係為維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻等公益目的，而非保護特定範圍或可得特定範圍之個人利益，從而其就系爭建造執照處分，亦顯欠缺法律上利害關係，欠缺訴訟權能。

三、有關環評處分部分：

㈠被告臺北市政府（下稱本府）既非系爭開發案之開發單位，亦非目的事業主管機關，是無環評法第3條第2項關於迴避規定之適用：

⒈按依據本府與參加人間所簽署之「興建營運契約」之約定，系爭開發案之規劃、進行及完成後之使用，亦即環評法第4條第1款規定之開發行為，均由參加人負責，是依環評法施行細則第7條規定，為開發行為之開發單位乃參加人，且本府所屬教育局早於96年間即函請本府所屬環境保護局將系爭開發案件之開發單位變更為參加人，從而本府並非開發單位，至為顯然；又系爭開發案係屬臺北市之公共建設建築開發，相關之目的事業主管機關分別是「本府所屬教育局」、「臺北市建築管理處」與「本府所屬觀光傳播局」，是本府既非系爭開發案之開發單位，亦非該案之目的事業主管機關，自無環評法第3 條第2 項關於迴避規定之適用。

⒉原告雖援引高雄高等行政法院98年度訴字第47號判決有關「臺東縣政府屬實質開發單位，因此機關代表應予迴避」之見解，主張本府亦屬實質開發單位，故機關代表委員依環評法第3 條第2 項應迴避云云，惟查前述見解業經最高行政法院101 年度判字第55號判決認屬「欠洽」，並認應適用行政院環境保護署99年3 月29日環署綜字第0000000000函釋所闡明法規之原意，是系爭開發案件之環評審查，依前揭函釋，僅不能有代表促參案主辦單位之委員參與表決，查系爭開發案之促參主辦機關為本府，但授權本府所屬教育局執行，故系爭環評會議僅本府所屬教育局委員不得參與表決，至其餘機關代表，依上開函釋，則無應迴避之問題，故原告之本項主張，顯然有誤。

⒊再者，若依原告之主張，認促參案之主辦機關即為該促參案工程之實質開發單位及目的事業主管機關，而有環評法第3條2項之適用，則將造成所有縣市政府就其所主辦而須辦理環評之促參案件，其全體官員，包含其轄下所屬各局處室之官員，均須迴避，致無法辦理環評審查，而使縣市政府所主辦之促參案件之環評審查制度難以執行，其不合理，實昭然若揭。按司法院釋字第601號解釋理由書指出，迴避制度之設計本係為避免公務人員私人與其所執行之公務間有利益衝突之情形，在無私人利益衝突之情形下執行機關任務，殊無迴避之理。查系爭開發案環評審查委員中之機關代表，就系爭開發案進行環評審查，係依法執行任務，而其等並無因個人之事由而須迴避，自無迴避之必要，故原告關於機關代表應予迴避之主張，確有誤謬。

⒋承上，既無上開環評審查委員應迴避之問題，則原告主張扣除應迴避委員即不足應出席法定人數仍做成決議為違法一節，自不足採。

㈡系爭開發案之環評決議，就量體及交通問題均已進行檢討修正，並無違反環評法第14條第3項規定之情事：

⒈本替代方案量體已大幅縮減，並無量體過大問題：

⑴99年6月第97次環評會議後，參加人即依環評法第14條第3項規定之規定，並依據環評委員之意見提出替代方案。其中，關於量體部分，參加人曾於100年2 月及5月分別提出減縮量體之方案，惟減縮幅度審查委員認為仍不足，要求其「依委員意見補正後，再繼續審查。」故參加人再次修正後，提出本替代方案。與99年6月遭環評委員認定不得開發之方案比較，本替代方案之量體已大幅減少97,335.09 ㎡，減幅達百分之16.5% ，而為審查委員所認可，並經第107 環評會議決議有條件通過，核與99年6 月之審查決議無任何牴觸，更無違反環評法第14條第3 項之情事。

⑵原告指稱本替代方案仍有「開發量體過大」問題，無非係主張本替代方案量體大於與92年8月份之「臺北文化體育園區整體規劃環境影響說明書」所載面積，故有「開發量體過大」問題云云。惟按環評法第14條第3項係規定開發單位所提替代方案，不得與主管機關原審查認定不應開發之理由牴觸，故本替代方案所不得牴觸者，乃99年6 月第97次環評會議之決議內容，亦即替代方案之開發量體不應超過第97次環評會議中所提出之開發量體，而與92年之規劃案無涉。原告前揭將替代方案與92年規劃案做比較，而指摘系爭開發案有違反環評法第14條第3 項之情事，顯有謬誤。

⑶況查，系爭開發案雖於92年間即經環評審查通過，惟因政府基於財政及未來營運之考量，將體育園區部分即改採BOT方式進行，而由於以BOT方式進行，需增設一定商業設施營運，以籌措足夠資金支持大型室內多功能體育館之有效營運，故系爭開發案量體本因該增設商業設施，而較92年規劃案之量體大，故92年8月份環評時所提出之規劃案已不適用，參加人因此依環評法施行細則第38條規定，重新辦理環境影響評估作業，故自不得限制系爭開發案量體不應超過92年規劃案，是原告前揭指摘所持之理由，實毫不足採。

⒉本替代方案就原交通問題已提出改善方案，並經都審委員審查核可：

⑴系爭開發案有關交通方面之議題，歷經臺北市政府交通局及都審會議相關之審查，專業審查程序相當完整，而就系爭開發案將可能產生交通影響之疑慮，參加人已依據審查委員之意見，提出相關修正及配套措施，並經都審委員審查核可，不再有「交通影響問題尚未能完全解決」之情形存在。

⑵查99年6月第97次環評會議環評委員以「交通影響問題尚未能完全解決」為由，而認定本案「不應開發」之後，臺北市都審專案委員於99年8月26日第6次、99年10月18日第7次審查會議中，分別對系爭開發案之交通相關規劃提出修正意見，參加人一一依該意見提出修正；99年12月9日第296次都審委員會審查，雖原則同意系爭開發案之都市設計及土地使用許可開發，惟就交通議題，參加人又再依審查委員及交通局專家之意見修正相關設計，並申請同意核備，故100年5月26日第107次環評委員會中，參加人所提系爭開發案替代方案之交通規劃，係經前述多次修正，且經都審委員會及臺北市交通局審查通過；復且，第107次會議環評審查，有條件通過系爭開發案之環境影響評估，其中就交通議題，環評委員另設有條件，故參加人再次依該條件為修正後，送都審委員會審議，該會於100年6月10日第310會議中再為審議同意，是99年6月第97次環評會議環評委員所認本開發案有「交通影響問題尚未能完全解決」因素，經上述之多次審查及修正，早不復存在。是關於交通問題，前已經本案系爭環評審查通過，且其與99年6月第97次環評規劃比較，系爭開發案之替代方案就交通部分，有大幅改善，並記載於環境影響說明書定稿本中，足見原告空言指摘，不足為採。

⒊從上述說明，可知參加人就原環評決議認定不得開發之原因，確實均已提出具體改善方案；至於改善方案是否仍存有「擴增量體過大」、「交通影響問題尚未能完全解決」等問題而可否通過審查，應由環評審查委員會綜合判斷之，此涉及行政判斷餘地，不容原告空言指摘，或逕引審查過程中個別審查委員意見為據，否則環評法第3條規定應組成環評審查委員會以合議制方式審查決定，豈非失其規範意義，故原告上開指摘環評處分違反環評法第14條第3項一節，顯屬無稽。

㈢應否進行第二階段評估，環評審查委員會有判斷餘地，不容原告任意指摘：

⒈依環評法第8條規定可知，環評委員具有判斷餘地，行政法院基於尊重其專業性及法律授權之專屬性，應僅於判斷有恣意濫用及其他違法情事時，方得予撤銷或變更，此亦有最高行政法院99年度判字第30號判決足資參照。是除前揭判決所列8 種情事而得由司法審查外，否則環評委員會之審查認定，即應被尊重。

⒉原告自行列舉其認為所謂對環境有重大影響等理由，並以若干簡報或片段資料為證，而指摘本件未進入二階段環評程序，有違法環評第8條及其施行細則第19條規定云云，揆諸前揭判斷餘地例外得予審查事項，顯然替代判斷，於法無據。至於原告引簡報資料中引述部分審查委員意見，進而稱環評決策過程，資訊錯誤不足一節，不僅未確實其說，況縱有個別委員意見未被採納，如前述，也不能因此即論斷基於錯誤資訊而為審查結論處分，是原告所論不足為採。準此，原告聲請傳喚環評有關交通問題之專家意見作證，於法殊無必要。

㈣系爭環評審查結論處分，並無裁量濫用情事：又原告引用簡報資料稱環評條件擬定恣意草率，欠缺合理性，進而指摘系爭環評審查結論有裁量濫用之違法一節，惟該等新聞報導，均為記者個人之見解言論，顯欠缺證明力，且流於個人替代判斷，難謂有何裁量濫用情事，顯無理由。

四、就原告指摘都審處分有瑕疵之部分：

㈠依行政程序法第33條第1 項規定，僅行政程序之當事人始有申請公務員迴避之權利，而所謂當事人，依行政程序法第20條規定，在系爭開發案都審程序中，係指申請人，亦即參加人，雖原告游藝等3 人於都審審議程序當天曾申請參加為當事人，惟在獲准參加前，其仍非當事人，自無行使行政程序法第33規定之申請迴避權利，從而審議程序亦無依同法第33條第4 條規定停止之必要，原告有關審議程序未因而停止係屬違法之主張，顯屬無據。

㈡有關原告游藝等3 人之申請，本府曾於100 年6 月24日以府都設字第10001952300 號函回覆，告以：「台端等3 人既無申請為當事人之請求權基礎，亦無提出具體證明，無法依行政程序法第33條第4 項停止本案之審議程序。」若原告該3人對上開駁回其申請之決定有所不服，則應依同條第3項 規定，於5 日內提請上級機關覆決，原告未依法定程序請求被告之上級覆決，卻於本件訴訟中指摘都審程序有瑕疵，顯有適用法律之錯誤。

㈢再查原告所舉系爭開發案件都審委員中之機關代表應迴避之理由，並非基於其個人之事由，顯與行政程序法上之迴避本質有違；且查都審委員會係合議制且依法行使職權之單位，而系爭開發案主辦單位本府所屬教育局並無任何人員為都審委員成員，因此，相關都審委員就系爭開發案之審議，並無利益衝突之情形可言，更無行政程序法第32條、第33條規定之各款有關偏頗之虞之情形，各機關代表依都審委員設置辦法規定，審議系爭開發案件，係依法執行公務之行為，更無須迴避之理由存在。

㈣系爭開發案並未違反都市計畫法第38條與「擬定臺北市菸酒公賣局松山菸廠土地特定區細部計畫」之規定：查，本府於92年11月25日公告之「擬定臺北市菸酒公賣局松山菸廠土地特定區細部計畫案」計畫書圖中之「參、計畫原則與構想」業載明：「依據地區環境特性及都市發展需要，特定專用區內土地主要提供作為文化體育設施使用外，另得作為商業購物及地區服務機能等功能使用，…，沿光復南路及市○○○道路部分，得提供商業服務設施使用，以塑造商業軸帶之延續性並挹注特定專用區內財務開發之自償性。」故系爭開發案有關商業設施之相關規劃，係符合前開細部計畫之規定。雖該細部計畫「肆、計畫內容」中，同時載有「本特定專用區將以提供文化體育設施使用為主、商業休閒遊憩為輔。」然而並未限制商業量體不得大於體育量體，且查該細部計畫「肆、計畫內容」中之第三點亦特別載明：「未考量園區彈性規劃，本案管制要點中列為『原則』性之規定，經『臺北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會』審議通過，得不受此『原則』性之規定限制。」查系爭開發案業經都審決議通過，則依據前述規定，自不會有反都市計畫法第38條與「擬定臺北市菸酒公賣局松山菸廠土地特定區細部計畫」規定之問題，原告有關本項主張，恐有誤解。

五、原告另指摘系爭開發案有影響飛航安全、且沿忠孝東路路段設置商業設施，違反細部計畫規定等情事，惟該等指摘，皆屬謬誤不實。此外，有關原告聲請傳訊專家證人，以說明系爭開發案替代方案是否有「量體」過大？「交通問題」是否已解決？惟該等事項，屬環評委員判斷餘地之範圍，不應再另要求專家進行重複審查，故原告此項傳訊證人之聲請，顯於法無據且有欠妥當等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

肆、被告都發局則以：

一、原告僅就系爭建造執照之核發，認為將來可能有造成其等之生命、健康及財產受損之虞，亦無相關施工損鄰或其他因系爭建造執照之核發，客觀上確足以造成原告等生命、健康及財產損害之具體說明，經核即無因單純系爭建造執照之核發，而得認為其生命、健康及財產客觀上足以導致受有損害。有關本案開發之建築物結構體設計及地基調查鑽探報告業經第三公正單位「國立臺灣大學地震工程研究中心」審查通過，並由相關專業技師簽證負責在案，確認本案之開發行為安全無虞。

二、有關本案基地之廢棄土搬運計畫，業經環評審查通過，且系爭建造執照已列管於申報放樣勘驗前應將剩餘土石方處理計畫書送「臺北市營建剩餘土石方資源處理商業同業公會」審查完成，並依規定實施二階段申報土方流向，符合環評決議之規定始得進行開挖行為。本件原告12名雖主張系爭建造執照之核發已影響其等交通通行、生活品質及文化資產保存權等環境權，依本府訴願審議委員會訴願不受理之見解，原告並無另行舉證其他專業團體調查報告證明本案之開發行為，已實質造成其環境權之損害，僅憑審查結論臆測未見之損害，實難謂符合行政訴訟法第4 條第2 項之規定，故原告顯已不適格。

三、系爭建造執照所涉都審程序及審定結果之行政處分效力，分述如下：

㈠原告陳稱被告臺北市政府為開發單位，官派委員及部分有利害關係之委員有偏頗之虞，應迴避而未迴避，其審定結果顯有瑕疵應予撤銷云云，為無理由：

⒈臺北市都審委員會依「臺北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會設置辦法」所組成，都審之制度為合議制，由府內、外代表共同組成並審查都審申請案件。目前委員之組成含府外委員13人及府內委員10人（含主任委員及副主任委員），府外委員人數佔總委員多數；且該委員會獨立行使職權，自主運作，不受其他機關指揮。

⒉另查「促進民間參與公共建設法」，業規範政府與民間機構間投資契約之權利義務，並明定主辦機關甄審與監督程序，開放民間共同參與開發國家資源，透過BOT（興建─營運─移轉）等方式運作。

⒊又臺北市政府已授權所屬教育局辦理「臺北文化體育園區－大型室內體育館開發計畫案興建營運契約」並執行相關程序，依促參法之精神，參加人與教育局兩造之權利義務不同界限明確。爰上所述，臺北市政府所屬教育局未有人員擔任臺北市都審委員會之委員，臺北市都審委員會與本府所屬教育局所司職務權責不同，且都審委員會為獨立行使職權單位，皆無原告等指稱有利害關係、偏頗之虞。

⒋另有關原告主張：「100年6月16日臺北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會第310次委員會扣除應迴避未迴避之委員後，出席人數不足開會人數」一節，依「臺北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會設置辦法」第5 條及第7條之規定可知，是日第310 次委員會議簽到簿，委員應出席人數為23人，實際出席人數為15人，於進行報告案第1 案「臺北文化體育園區大型室內體育館開發計畫案」都審案時，委員在場人數為15人，故無現場委員人數不足之情形。並依前項促參法及臺北市都審委員會規定所述，原告主張與事實不符。

⒌次按行政程序法公務員在行政程序中應自行迴避之情形，應視臺北市都審委員會對原告等所行使之公權力行為內容而定，惟原告非該案利害關係人更非當事人，且無法提出具體事證明確指認臺北市都審委員會之府內委員及府外黃委員臺生具體表明委員與參加人間有何具體事實足以至執行職務有偏頗之虞，僅徒託空言，不足以採信，實難認有行政程序法第32條之情形，自無應迴避之理。另關於原告引用高雄高等行政法院判決98年度訴字第47號，為個案判決非通案判例，且與本案情形不同，應不予援用；故原告申請臺北市都審委員會委員應依行政程序法迴避並撤銷原處分節應不予成立。另原告皆非本行政程序之當事人，自無主張行政程序法第33條之餘地。

㈡原告陳稱系爭基地為文化體育特定專用區，商業量體遠大於體育量體，違反都市計畫法第38條等規定云云，並無理由：

⒈查本府92年11月25日府都二字第09224810700 號函，核定公告臺北市都市計畫「擬定臺北市原菘酒公賣局松山菸廠土地為特定專用區細部計畫案」，土地使用分區計畫構想係為提供文化體育設施使用為主、商業休閒遊憩為輔，並訂定相關土地使用分區管制，規範其建蔽率、容積率及允許使用組別及項目，並無特別針對文化體育設施、商業休閒遊憩之樓地板面積加以規定，無違反都市計畫法第38條與前開細部計畫之規定亦無適法性之疑慮。

⒉再查參加人申請系爭開發案，自96至100 年受理都審申請，迄今已召開4 次都審幹事會議、7 次都審專案委員會議及2次都市設計及土地開發審議委員會，因涉及景觀、交通、環境、建築、古蹟、開放空間等相關議題，審議過程中委員得就其專業領域發表意見及相關建議事項，主席在取得會議共識後據以整合相關決議並請參加人就所提意見進行調整與修正。

⒊次按原告證物22、23、24、25、26等，提出都審委員發言表示全案規劃內容商業量體過大，超過體育設施1 節，此部分係為都審過程之意見，參加人所提之系爭開發案依歷次委員會決議、都市計畫規範內容及「臺北文化體育園區－大型室內體育館開發計畫案興建營運契約」內容修正，並於100 年5 月26日環評會第107 次會議審議決議為有條件通過在案，臺北市都市設計及土地開發審議委員會延續前開會議決議進行都審程序審議。

⒋按100 年5 月26日環評會第107 次會議紀錄決議，係考量基地及周邊整體環境條件之評估結果，參加人後續依前項決議內容調整「臺北文化體育園區大型室內體育館開發計畫案」申請之建築樓地板面積及相關配置，並依規定提送第310 次都市設計及土地開發審議委員會進行變更設計內容之審議並經委員會討論後原則同意，有關辦理「臺北文化體育園區大型室內體育館開發計畫案」之相關審議過程皆屬合法，原告擷取都審過程中都審委員等個別片段發言非決議內容，應不宜援用。

四、系爭建造執照所涉環評審查程序及審定結果之行政處分效力，爰分述如下：

㈠有關環評會中，臺北市政府各機關委員應否迴避議決本案一節，前已經最高行政法院98年度裁字第952 號裁定駁回原告所提「臺北市政府身為開發單位，又兼主管機關，違反利益迴避原則」之提告。依行政院環保署99年3 月29日令釋示環評法第3 條第2 項有關目的事業主管機關委員應迴避表決規定，可知本案主辦單位教育局並未派員擔任環評會委員，故無迴避之必要。

㈡系爭替代方案環境影響說明係參加人96年擬調整規劃內容並增加體育園區內設施規模，故針對該區提出重新辦理環境影響評估，經環評會第97次會議（99年6 月28日）決議：「㈠本案變更內容認定不應開發，其理由如下：⒈擴增量體過大。⒉交通影響問題尚未能完全解決。㈡開發單位依環境影響評估法第14條第2 項規定，得另提替代方案重新送審。」故嗣後該公司依前開會議決議另提替代方案重新送審。參加人於前開替代方案環境影響說明書中敘明略以「本案已對量體及交通影響問題進行調整規劃，並經都審委員會原則同意通過」（該公司提送本府環評會第103 次會議審議資料），故該方案既已針對量體及交通議題檢討修正，爰尚無與環評法第14條牴觸情事，惟該方案是否妥適，應取決於具體個案審查委員之專業判斷，亦即存有「判斷餘地」。故本件「妥適性」與否，自應尊重環評會之認定。

㈢按環評法第8 條所謂「對環境有重大影響之虞」，屬於不確定法律概念，雖同法施行細則第19條規定有列舉8 款事由，但仍須經由科技專門知識，或採取評價之態度，始能加以確定，亦即是否「對環境有重大影響之虞」，涉及專門科技、行政上預測決定及風險評估，屬專業性及特殊經驗性之判斷，應取決於具體個案審查委員之專業判斷，亦即存有「判斷餘地」。故本件是否「對環境有重大影響之虞」而有進行第二階段環境影響評估之必要，自應尊重環評會之認定。

㈣依環評法第6 條規定，「開發行為」可能影響環境之範圍、輕重、造成何種影響等屬不確定法律概念，且此種不確定法律概念，多涉及高度專業性、技術性之判斷，是為求作成公平及專業之決定，法律往往規定由專家學者及各種團體代表組成委員會，根據不同觀點共同作成決定，而此類事務上享有判斷餘地空間。故本件替代方案審查結論乃環評會對於「臺北文化體育園區整體規劃案─體育園區（重新辦理環境影響評估）替代方案環境影響說明書」之內容，依其專業知識判斷而作出，自不得指摘系爭環評審查結論有重大瑕疵而無效。

五、系爭建造執照設計人與「臺北文化體育園區委託規劃服務契約」之關係，爰說明如下：

㈠原告主張徐少游建築師依約不得直接或間接從事與臺北文化體育園區委託規劃服務契約有關之商業活動，卻擔任本件建造執照設計人，該處分顯有瑕疵云云，惟查臺北市政府教育局與徐少游建築師事務所係於91年11月28日簽訂「臺北文化體育園區委託規劃服務契約」，其契約履約事項業已於94年12月5 日完成。上述契約約定第7條（其他與履約有關事項）第9 項：「乙方執行本契約之人員，不得直接或間接從事與本規劃案有關之商業活動」，係約束乙方（徐少游建築師事務所）於履約期間之規範，而徐少游擔任本件建造執照設計人係於100 年間，應無涉上開契約規範。

㈡原告主張：「本案涉及舞弊，相關爭議目前在刑事偵查中」乙節，爰說明如下：

⒈依臺北文化體育園區特定專用區細部計畫規定，建蔽率以不超過60％為原則，惟經臺北市都審委員會審議通過者得酌予增加5 ％。容積率不得超過240 ％。臺北市政府教育局於辦理公開招商時，申請須知2.2.2 即依上開規定載明。另2.2.4 開發量限制亦規定「本案開發之總樓地板面積上限為9 萬6 千坪（約316,800 平方公尺），其中大型室內體育館之樓地板面積應不小於3 萬5 千坪（約115,500 平方公尺）」，其中所稱總樓地板面積，依契約附件「徵求民間參與興建暨營運臺北文化體育園區- 大型室內體育館開發計畫案－請求釋疑事項公告」第71項係指容積總樓地板面積。依據參加人100 年6 月24日都審核備報告書之資訊，現階段巨蛋及附屬設施容積約35,005坪符合合約規定容積須達35,000坪規定，現階段附屬事業容積約51,624.04 坪，現階段總開發容積約86,629.04 坪小於合約96,000坪上限之規定。

⒉前開招商階段，臺北市政府教育局係委託森海工程顧問股份有限公司辦理招商作業，徐少游建築師事務所僅提供規劃階段相關服務工作，且臺北市政府與起造人即參加人之代表人趙藤雄、設計人徐少游所屬瀚亞建築師事務所建築師羅興華等，目前並無所稱「綁標」之相關爭議。

六、爭建造執照依法核發，並無特別放寬程序，爰說明如下：按環境影響評估法第14條第1 項已明確界定被告都發局辦理建造執照核發，已無另外之行政裁量權。建造執照之核發內容必須與環評結果一致。另依臺北市建築管理自治條例第39條之規定，本案係適用都審結果之案件，建造執照與環評及都審結果內容一致，故被告對上開審議結果只能尊重，並無法加以變更，故依此核發100 建字第181 號建造執照依法並無違誤。臺北市已推動建築執照審查制度，本案於100 年6月13日向臺北市建築師公會辦理建造執照掛件申請，並100年6 月28日經臺北市建築師公會完成建照複審。本案審查過程須經中央主管機關、臺北市政府各目的事業主管機關、第三公正單位、學術單位等計11各單位審查通過，始得核准建造執照，非被告單方面控制建造執照時程等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

伍、參加人陳述：

一、查原告訴請鈞院撤銷有關被告100 年6 月16日臺北文化體育園區整體規劃案- 體育園區（重新辦理環境影響評估）之環境影響說明書審查結論、被告於同年6 月28日准予核備之臺北文化體育園區大型室內體育館開發計畫案都市設計及土地使用開發可審議案處分、被告都市發展局亦於同年6 月30日核發之100 建字第0181號建造執照處分，揆其理由，無非係以：㈠上開環境影響評估以及都市審議過程中，有部分兼任被告或所屬機關公職人員身分之審查委員立場有偏頗之虞，未依法迴避；㈡上述開發案之量體過大，違反都市計畫法第38條規定與「擬定臺北市原菸酒公賣局松山菸廠土地為特定專用區細部計畫」以體育設施使用為主、商業休閒遊憩為輔之目的；㈢本案建照之設計人徐少游建築師違反伊與臺北市政府教育局間之委託規劃服務契約，致本案建造執照處分罹有瑕疵云云。

二、惟查本件訴訟標的之環境影響評估審議委員會、都市設計審議委員會均由被告臺北市政府依法選任，其中部分委員雖亦為被告臺北市政府或其所屬機關之公職人員，惟渠等於環境影響評估或都市設計審議案過程中，對於參加人所提出之相關計劃內容以及說明均謹慎審議，並不時提出具體指摘或修正建議，使參加人得以順利履行本開發案之相關行政法上義務，減輕開發過程中可能對週遭環境以及都市景觀產生之影響，實無原告所稱立場有偏頗之虞而須迴避之情事。

三、依本案招商階段申請須知之記載，本案開發之總樓地板面積上限為96,000坪（約316,800平方公尺），其中大型室內體育館之樓地板面積不得小於35,000坪（約115,500平方公尺）。而依參加人100年6月24日都市設計審議時所提出之資料觀之，現階段室內體育場館及附屬設施之量體約為35,005坪、附屬事業量體約為51,624坪，均合於興建營運契約之相關規範。而參加人經營附屬事業之主要目的，仍在於取得營運維護室內體育場館之必要經費，以滿足本案以新設室內體育場館設施使用之主要目的，從而本件亦無原告所稱主從目的相互倒置之違失。

四、再查本案建造執照之設計人徐少游建築師，先前雖與被告臺北市政府所屬教育局簽立「臺北文化體育園區委託規畫服務契約」，然徐建築師僅係在本開發案初期，對於本開發案之「可行性評估」提供基礎開發策略之專業服務與建議，並未涉及嗣後本開發案興建營運契約招商過程中之相關招標、審議等程序，從而原告以徐建築師與被告所屬教育局間上開契約關係為由，率認本案室內體育場館之建造執照涉有何種瑕疵云云，實嫌乏據。

五、綜上所陳，顯見原告提起本件訴訟實於法無據等情。並聲明求為判決駁回原告之訴。

陸、按行政訴訟法第4 條第1 項規定：「（第1 項）人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」本件原告不服系爭環評處分都審核備處分及核發建照處分，於法定期間內提起訴願，就核發建照處分，訴願機關決定不受理，其餘二處分原告以其提起訴願逾三個月不為決定，於尚未作成決定前，向本院提起撤銷訴訟。嗣於訴訟繫屬中，系爭環評審查結論處分，經訴願機關行政院環保署就原告荒野保護協會及都市改革組織部分經訴願決定不受理，其餘原告即游藝等十人則遭訴願決定駁回，業據原告提出訴願決定書，在卷可憑（見本院卷1 第206 頁）；系爭都審案處分，經訴願機關內政部決定不受理，亦有訴願決定書在卷可憑（見本院卷1 第204 頁），原告訴請撤銷合於程序，先予敘明。

柒、原告是否適格？

一、原告游藝等10名自然人：

㈠按「因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內。」有改制前最高行政法院75年判字第362 號判例意旨可參。次按「……至前開法律規範保障目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因……而受損害者，即應許其依法請求救濟。」經司法院釋字第469號解釋理由書闡釋明確。

㈡又按環評法第5 條第1 項規定：「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：……。」次按開發行為環境影響評估作業準則第6 條規定：「（第1 項）說明書及評估書應記載事項及審查要件，依說明書應記載事項及審查要件（附件三）、評估書初稿、評估書應記載事項及審查要件（附件四）、說明書、評估書初稿應檢送之圖件（附件五）規定辦理。（第2 項）開發單位應依第5 條之1 第3 項範疇界定結果、附件三及附件五編製說明書。」其附件五「說明書、評估書初稿應檢送之圖件」第1 點規定：「地理位置圖，以比例尺1/5,000 或1/10,000臺灣地區相片基本圖或縮圖，標示開發場所及附近1 公里至5 公里範圍內交通、河流、都市計畫、主要土地使用、地形、地物、地貌、學校、社區與重要設施等。……」其附表五「開發行為可能影響範圍之各種相關計畫（包含規劃中、施工中及已完成之各計畫）」規定應摘要說明「開發行為半徑10公里範圍內或線型式開發行為沿線兩側各500 公尺範圍內」之計畫名稱、主管單位、完成時間、相互關係或影響等事項。由此可知，我國環境影響評估法制係採預防原則，開發行為如對於環境有不良影響之虞時，應實施環境影響評估，評估審查程序有嚴謹規定，主要就對環境有不良影響之虞之開發行為進行審查。故上揭法條規定有保障開發行為可能影響範圍內之居民之個人權益，在此範圍內之居民係屬開發行為之當地居民，為利害關係人，具有當事人適格（此有最高行政法院100 年度判字第1601號判決意旨可參）。

㈢經查系爭開發案場址鄰於忠孝東路四段以北、光復南路以東、市○○道以南，忠孝東路四段533 巷以西之區域，原告林啟東等十名自然人，為保障自身權益而爭訟，其居住環境與系爭開發案直線距離如附表，依上開規定均屬開發行為可能影響範圍內居民，渠等之居住生存環境因系爭環評審查結論處分而直接受影響；再依公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約（下稱兩公約）施行法第2 條、經濟社會文化權利國際公約第11條第1 款所保障之相當生活水準權，兩公約保障之人權應包括實體環境人權受到侵害時應予司法救濟。從而原告游藝等十名自然人就系爭環評審查結論之爭訟當事人適格。

㈣參加人就系爭開發案其開發行為應先後接續辦理環境影響評估、申請都市設計及土地使用開發許可、以及申請建造執照，其雖涉及不同之法律即環境影響評估法、都市計畫法、都市計畫法臺北市施行細則、臺北市土地使用分區管制規則（100 年7 月22日修正名稱為臺北市土地使用分區管制自治條例）、臺北市都市設計及土地使用開發許可審議規則、以及建築法、臺北市建築管理自治條例，且應分別由被告臺北市政府或都發局作成不同之行政處分，惟系爭開發案乃單一具體之開發個案，建設大巨蛋體育館之目的單一，對開發行為之管制具有一致性，應整體視之，不宜切割，故其開發行為可能影響範圍內之當地居民，不應該因行政行為所涉及之法規不同或所作成之行政處分不同，而有差異。原告既為系爭開發案開發行為可能影響範圍內之當地居民，應保障渠等之個人權益，則渠等不僅為先前作成之系爭環評審查結論處分之利害關係人，具有當事人適格，亦應係後續作成之系爭都審核備處分及建照處分之利害關係人，具有當事人適格，如此方得以保障渠等之個人權益，有最高行政法院101 年度裁字第2217號裁定可資參照。故原告游藝等十名自然人就系爭都審案及核發建照之爭訟當事人適格。

二、原告都市改革組織及荒野保護協會：

㈠原告都市改革組織及荒野保護協會主張，依據奧爾胡思公約肯認宣導環境保護，並符合本國法律任何相關要求之「非政府組織」，就本件訴訟應視為具有訴利益云云。按司法院釋字第329 號解釋意旨可知，憲法所稱之條約，係指我國與其他國家或國際組織所締結之國際書面協定，名稱用條約或公約者，或用協定等其他名稱而其內容直接涉及國防、外交、財政、經濟等之國家重要事項或直接涉及人民之權利義務且具有法律上效力者而言。且除「經法律授權」、「事先經立法院同意簽訂」或「其內容與國內法律相同者」外，原則上條約簽訂後均應送立法院審議，始具內國法之效力。經查本件原告所引之「奧爾胡思公約」，我國並非締約國亦未簽署此一公約，自無送立法院審議與否之問題，即此公約於我國法上自不具一般內國法之效力，從而原告據此公約主張其當事人適格，為不足取。

㈡又原告都市改革組織及荒野保護協會主張其均屬依人民團體法合法組成之社會團體，原告都市改革組織其章程第6 條：「本組織基於社會正義與公平之理想，本於民主、理性、和平之原則，團結相關專業者及社會人士，協助政府及人民改善都市問題，並促進全民公平合理使用都市空間的權利」、第7 條：「本會組織之任務如左：…二、協助人民爭取公平合理使用都市空間的權利。三、針對都會區的具體都市問題，主動進行調查研究，提出建議方案，並促請政府及社會進行改善。…六、協助社區改善鄰里公共空間或解決都市計畫問題。…」；原告荒野保護協會其章程第5 條：「本會之任務如下：一、保存台灣天然的物種。二、讓野地能依自然法則演替。三、推廣自然生態保育的觀念。四、提供大眾自然生態教育的環境與機會。五、協助政府保育水土，維護自然資源。…」，屬宣導環境保護之非政府組織，就參與大巨蛋開發案環境決策程序推展環境公益具有利益，當其程序參與權受到損害時，得求助於法院提起本件訴訟；原告主張環評法第10條第1 項、同法第11條第1 項、同法第12條第1 項、環評法施行細則第15-1條、同細則第24-1條、同細則第26條第1 項規定，有保障「團體」「程序參與權」之意旨云云。惟查原告都市改革組織及荒野保護協會於系爭處分相關會議均到場陳述意見，有相關會議紀錄可稽，足認其實質參與程序；上開規定乃有關第二階段環境影響評估程序之規定，系爭開發案經審查有條件通過環評，自無適用餘地，原告主張其團體之「程序參與權」受到侵害，為不足採；又原告提起撤銷訴訟以有權利保護必要者為限，觀行政訴訟法第4 條自明，原告自陳以推展環境公益為任務，則未證明未參與程序有何權益受損及其就系爭處分有何法律上利害關係，故不備撤銷訴訟權能，此部分原告當事人不適格。

捌、爰就系爭環評審查結論爭點逐一判斷如下：

一、系爭開發案是否附設「觀光旅館」，其主管機關為交通部觀光局，應由行政院環境保護署進行環評審查？經查：

㈠臺北市政府教育局及文化局原為「台北文化體育園區」之體育園區及文化園區之開發單位，依行政院環境保護署92年4月30日環署綜字第0920027633號函，覆臺北市政府環境保護局，略以：本件計畫案之環境影響評估審查層級依環評法第3 條、第7 條規定，如屬臺北市政府或臺北市政府教育局核准，或由臺北市政府以ＢＯＴ方式興建，其環境影響評估書則由臺北市政府環境保護局審查。嗣臺北市政府環境保護局以92年8 月15日北市環秘（一）字第09233072202 號公告「經審查認定有條件通過環境影響評估審查，開發單位應依下列事項辦理：一、……未來ＢＯＴ廠商所提規劃方案下有涉及變更環境影響說明書內容時，請依環境影響評估法規定辦理變更程序。……」（本院卷2 第52頁）。被告臺北市政府於92年9 月26日公告「變更臺北市原菸酒公賣局松山菸廠土地為特定專用區細部計畫」，92年11月25日公告「擬定臺北市原菸酒公賣局松山菸廠土地為特定專用區細部計畫案」（本院卷1 第114 頁及被告臺北市政府答辯狀附件第34頁），「肆、計畫內容：一、土地使用分區計畫：依據整體發展計畫，本特定專用區將以提供文化體育設施使用為主、商業休閒為輔。……土地使用分區：特定專用區。使用性質：一、興建本市大型室內多功能體育館，從事各項體育、文化、集會及商品展示活動。二、保存及再利用松山菸廠內市定古蹟，並使古蹟與多功能文化體育館整體規劃開發。三、活化園區使用機能，規劃附屬商業服務空間。」嗣原開發單位臺北市政府教育局就體育園區依促進民間參與公共建設法（下稱促參法）規定，以ＢＯＴ方式辦理，參加人獲得系爭開發案體育園區之興建及營運權利，並於95年10月3 日與被告臺北市政府簽署「臺北文化體育園區－大型室內體育館開發計畫案興建營運契約」（本院卷1 第258 頁以下即被證1 ），臺北市政府教育局乃於96年6 月25日以北市教體字00000000000 函( 本院卷3 第101 頁被證31) 請台北市政府環境保護局將前揭開發單位，由臺北市政府文化局及教育局變更為臺北市政府文化局及參加人。又以96年7 月6 日北市教體字第09635350000 號函報請就體育園區變更開發單位為參加人，經臺北市政府96年7 月12日府環四字第09633759000 號函准予備查。茲開發單位變更為參加人，參加人就體育園區之開發內容與規模亦有變更，應依環境影響評估法施行細則第38條規定，重新辦理環境影響評估審查作業，經環評委員會於100 年5 月26日第107 次審查會議中有條件通過系爭開發案之環境影響評估審查。

㈡按「本法所稱主管機關：在中央為行政院環保署；在直轄市為直轄市政府。」「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。」環評法第2 條、第7 條第1項定有明文。次按「本法所定中央主管機關之權限如下：……三有關中央目的事業主管機關轉送環境影響說明書、環境影響評估報告書（下稱評估書）及環境影響調查報告書之審查事項。」「本法所定直轄市主管機關之權限如下：……三有關直轄市目的事業主管機關轉送環境影響說明書、評估書及環境影響調查報告書之審查事項。」「本法所稱主管機關，依目的事業主管機關核定或審議開發行為之層級定之。」復為同法施行細則第3 條第3 款、第4 條第3 款及第12條所明定。系爭開發案係以ＢＯＴ方式辦理，由參加人取得興建、營運權利，屬臺北市政府自辦之重大建設計畫，系爭開發案公告「臺北文化體育園區整體規劃案─體育園區（重新辦理環境影響評估）環境影響說明書」審查結論，本為臺北市政府職掌之地方事務，與中央各部會均無牽涉，依前揭說明，其環境影響評估審議非屬中央層級之行政院環保署。

㈢雖原告主張系爭開發案附設之旅館為「觀光旅館」，應由行政院環保署進行環評審查云云，按發展觀光條例第2 條「（第7 款）觀光旅館業：指經營國際觀光旅館或一般觀光旅館，對旅客提供住宿及相關服務之營利事業。（第8 款）旅館業：指觀光旅館業以外，對旅客提供住宿、休息及其他經中央主管機關核定相關業務之營利事業。」、第3 條：「本條例所稱主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、第21條：「經營觀光旅館業者，應先向中央主管機關申請核准，並依法辦妥公司登記後，領取觀光旅館業執照，始得營業。」、第23條「（第1 項）觀光旅館等級，按其建築與設備標準、經營、管理及服務方式區分之。（第2 項）觀光旅館之建築及設備標準，由中央主管機關會同內政部定之。」觀光旅館建築及設備標準第1 條：「本標準依發展觀光條例第二十三條第二項規定訂定之。」第2 條：「本標準所稱之觀光旅館係指國際觀光旅館及一般觀光旅館。」、第3 條觀光旅館之建築設計、構造、設備除依本標準規定外，並應符合有關建築、衛生及消防法令之規定。」建築法第28條：「建築執照分左列四種：

一、建造執照：建築物之新建、增建、改建及修建，應請領建造執照。……」則有關觀光旅館之興建及經營應依上開規定取得證照辦理，非可憑參加人董事長、總經理及相關報導據以認定，故原告以參加人董事長、總經理及相關報導均稱系爭建物為觀光旅館，據以認定系爭建照核准興建觀光旅館，要無可取；另原告稱參加人目前都市設計審議變更申請資料載有「國際觀光旅館」字樣，惟原告亦稱尚未經主管機關通過，自難憑以認定系爭開發案准予興建觀光旅館；又系爭建照（本院卷1 第32至35頁）係核准建造3 幢5 棟地上20層地下5 層共6 戶，建築物包括：一般事務所、體育館、機房、餐飲業、電影院、博物館及一般旅館業等，並無且非觀光旅館（包括國際觀光旅館或一般觀光旅館），至為明確，從而原告主張本件係興建觀光旅館，系爭開發案應由行政院環境保護署進行環評審查，委不足採。

二、系爭開發案環評委員會之機關代表委員就系爭環評審查是否應迴避而未迴避，違反環評法第3 條第2 項規定？

㈠按環評法第3 條規定：「（第1 項）各級主管機關為審查環境影響評估報告有關事項，應設環境影響評估審查委員會（以下簡稱委員會）。（第2 項）前項委員會任期二年，其中專家學者不得少於委員會總人數三分之二。目的事業主管機關為開發單位時，目的事業主管機關委員應迴避表決。（第4 項）直轄市主管機關所設之委員會，其組織規程由直轄市主管機關擬訂，報請權責機關核定後發布之。」被告臺北市政府據以訂定臺北市政府環境影響評估審查委員會組織規程，組織規程第3 條規定：「本會置主任委員一人，由臺北市政府環境保護局（以下簡稱環保局）局長兼任，綜理會務；副主任委員一人，由環保局副局長兼任，襄助會務。」組織規程第4 條規定：「本會設委員21人，除主任委員、副主任委員為當然委員外；有關機關代表5 人，由臺北市政府研究發展考核委員會主任秘書暨本府建設局、工務局、交通局、都市發展局等機關副局長兼任；其餘委員14人，由主任委員就對環境影響因子具有學術專長及實務經驗之專家學者中遴聘。委員任期為2 年，期滿得續聘1 次。」

㈡原告主張系爭環評決議過程依公共電視記者munch 於其個人部落格「漂浪島嶼」《大巨蛋落幕了嗎？--有條件通過的環評把戲》乙文報導，略以：「... 最終結果，出席14位委員中，主席投出的意見表，被現場委員提醒不能投票，取出不算，七位民間委員中，二位表示反對，三位要求送進二階環評，另外二位就是在討論有條件通過時，參與討論條件意見，就變成改投『有條件通過』，原本他們是表達反對，以及續審... 」( 見原證29及陳證10) ；被告臺北市政府機關代表委員，確因認定本件屬「市府政策，必須推動」，而顯然偏頗；被告機關於環評審查結論作成「前」，已預設大巨蛋開發案動工及完工日期，並據以申請國際賽事之主辦權，立場顯然偏頗等語。

㈢查系爭環評結論係審查委員會第107 次會議表決通過，委員會計21人，包括當然委員即主任委員吳盛忠（臺北市政府環保局局長兼任）、副主任委員詹炯淵（臺北市政府環保局副局長兼任）、5 名機關代表委員劉國銘（臺北市政府工務局副局長）、于凱（臺北市政府產業發展局副局長）、林麗玉（臺北市政府交通局副局長）、許阿雪（臺北市政府都市發展局副局長）、黃銘材（臺北市政府研考會副主任委員），其餘委員14人則遴聘具有學術專長及實務經驗之專家學者（見被告100.11.16 答辯狀附件第7 至9 頁），合於臺北市政府環境影響評估審查委員會組織規程之規定。系爭開發案（體育園區）之開發單位為參加人，此由本件重新辦理環境影響評估環境影響說明書由參加人提出自明，系爭環境影響目的事業主管機關為臺北市政府教育局，被告臺北市政府既非開發單位亦非目的事業主管機關，本無環評法第3 條第2 項規定其委員應迴避表決之問題，且原開發單位臺北市政府教育局亦無機關代表委員參與審查表決，原告主張機關及副主任委員計6 人均應迴避，為不可採。

㈣雖原告主張依高雄高等行政法院98年度訴字第47號判見解，依促進民間參與公共建設法成立之ＢＯＴ案件，政府均有高度參與與監督開發行為，屬共同開發單位，環評審查會之機關代表委員應迴避表決，以確保審查之公正性等語。查高雄高等行政法院98年度訴字第47號判決見解，經最高行政院101 年度判字第55號判決認為「欠洽」，略謂「……理由九、１、促進民間參與公共建設法所稱『主管機關』，為行政院公共工程委員會。環境影響評估法所稱『主管機關』，在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。而促進民間參與公共建設法所稱『民間機構』，指依公司法設立之公司或其他經主辦機關核定之私法人，並與主辦機關簽訂參與公共建設之投資契約者。所稱『主辦機關』，指主辦民間參與公共建設相關業務之機關：在中央為目的事業主管機關；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。是與前揭『民間機構』簽訂參與公共建設之投資契約之直轄市政府或縣（市）政府，除係該法規定之『主辦機關』外，亦為該公共建設之目的事業及環境影響評估法規定之主管機關。２、促進民間參與公共建設法規定之『主辦機關』同時為環境影響評估法及目的事業之主管機關，其與民間機構簽訂『參與公共建設之投資契約』，該民間參與之公共建設於營運期間期滿後其建設之所有權或營運權最終歸由政府所有或營運，主辦機關於民間機構經營不善或其他重大情事發生，主辦機關對之並得依前開促進民間參與公共建設法第52條及53條規定處理之權；惟依據促進民間參與公共建設法規定所為公共建設之開發，其直接投資開發者為『民間機構』，此與目的事業主管機關自行開發建設者不盡相同。行政院環境保護署99年3 月29日環署綜字第0990 025524 號函釋：『核釋直轄市或縣（市）政府為目的事業主管機關並為開發單位時，環境影響評估法第3 條第2 項有關目的事業主管機關委員應迴避表決規定，補充說明如下：一、直轄市或縣（市）政府代表開發案件主辦單位或督導開發案件主辦單位之環境影響評估審查委員會委員（如縣（市）長、副縣（市）長、秘書長等），均屬目的事業主管機關委員，應迴避表決。二、審查依促進民間參與公共建設法辦理之開發案件：( 一) 開發單位為民間機構，前述目的事業主管機關委員，僅指該府代表開發案件主辦單位之環境影響評估審查委員會委員，應迴避表決；督導開發案件主辦單位之環境影響評估審查委員會委員，不屬之。( 二) 開發單位為目的事業主管機關，該府代表開發案件主辦單位或督導開發案件主辦單位之環境影響評估審查委員會委員，均屬前述目的事業主管機關委員，應迴避表決。本函釋符合促進民間參與公共建設及環境影響評估法第3 條第2 項規定意旨，得予適用，又本函釋乃行政主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，應自法規生效日起有其適用。……㈤查，系爭開發案之主辦單位為臺東縣政府旅遊局（現已更名為臺東縣政府城鄉發展處），揆諸上開規定及說明僅該開發單位擔任系爭開發案環境影響評估審查委員會委員時，始須迴避表決，原審以系爭審查會共有9 名委員出席，其中彭德城、黃明恩、許士元及廖復山為目的事業主管機關（上訴人臺東縣政府）委員，於該委員會審查系爭開發案環境影響評估報告有關事項時，應迴避決議（表決），上開審查會出席委員扣除應迴避之委員後，僅剩5 名委員出席，不足全體委員半數，依臺東縣政府環境影響評估審查委員會組織規程第7 條第1 項規定，不得為決議，則因上開委員未依法迴避（表決），所為審查結論，其程序即屬違法；及系爭開發案環境影響評估應有前開「海洋生態評估技術規範」之適用，徵諸上開說明，雖嫌欠洽。……」等語，有最高行政法院101 年度判字第55號判決可資參照。查本件開發單位為參加人，屬民間機構，應迴避之目的事業主管機關委員，依上開函釋僅指該府代表開發案件主辦單位之環境影響評估審查委員會委員，應迴避表決，督導開發案件主辦單位之環境影響評估審查委員會委員，不屬之；系爭開發案體育園區乃公共建設建築開發，有關民間參與公共建設之申請及審核、興建營運契約及設定地上權契約簽訂後之執行授權所屬臺北市政府教育局執行辦理，有簽呈可稽（見本院卷1 第70、71頁），依上開說明僅臺北市政府教育局之環評委員始須迴避表決，且通過系爭環評結論之審查委員會第107 次會議並無被告臺北市政府或所屬教育局之委員代表參與表決，至於其他機關代表，則無迴避問題。從而原告主張本件環評委員有應迴避而未迴避情形，為不可採。

㈤按環評法施行細則第7 條：「本法所稱開發單位，指自然人、法人、團體或其他從事開發行為者。」環評法第4 條第1款：「開發行為：指依第五條規定之行為，其範圍包括該行為之規劃、進行及完成後之使用。」第5 條規定：「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：……」環評法就開發單位已有定義。又依上開規定，開發行為規劃後之進行及完成後之使用階段，若有環評法第5 條所示對環境有不良影響之虞之行為，仍屬開發行為而應實施環境影響評估；系爭開發案目前施工仍屬系爭環評範圍內，即無開發行為進行中另有開發行為或完成之使用階段有開發行為，原告亦未證明被告臺北市政府有何開發行為，是原告僅以被告臺北市政府在開發行為進行中得監督參加人，及營運契約消滅後參加人應於一定期限內移轉資產予被告臺北市政府，遽認被告臺北市政府為開發單位，自無可取。又系爭開發內容固包含部分捷運設施，但臺北捷運公司並無上開規定之開發行為，原告主張臺北捷運公司屬共同開發單位，系爭環評審查委員會機關代表林麗玉委員（臺北市政府交通局副局長）兼為臺北捷運公司董事（任期：100.2.11~101.9.13 ），應迴避而未迴避表決，亦無可取。再按「公務員有下列各款情形之一者，當事人得申請迴避：……有具體事實，足認其執行職務有偏頗之虞者。」行政程序法第33條第1 項第2 款固有明文，惟臺北捷運公司並非開發單位，已如前述，原告亦未證明足認林麗玉委員執行職務有偏頗之虞之具體事實為何？從而原告主張被告臺北市政府及臺北捷運公司為開發單位暨林麗玉委員應迴避，即無可採。

㈥綜上，系爭100 年5 月26日環評審查委員會第107 次會議當日共14名委員出席，並無審查委員應迴避而未迴避情形，原告主張環評審查委員會機關代表之委員應迴避未迴避，經扣除應迴避未迴避之機關代表委員後，出席人數不足1/2 ，仍做成決議，違反臺北市政府環境影響評估審查委員會組織規程條第1 項規定，不得為決議，系爭審查結論違法，委不足取。查第107 次環評審查會扣除主席不能參與表決，8 名委員贊成有條件通過，2 名反對，3 名主張進入第二階段環評，決議有條件通過，合於臺北市政府環境影響評估審查委員會組織規程第8 條：「本會之決議，除本法另有規定外，應有全體委員二分之一以上出席及出席委員過半數之同意行之」規定。

三、關於系爭審查結論是否違反環評法第14條第3 項規定？

㈠按環評法第14條規定：「（第2 項）經主管機關審查認定不應開發者，目的事業主管機關不得為開發行為之許可。但開發單位得另行提出替代方案，重新送主管機關審查。（第3項）開發單位依前項提出之替代方案，如就原地點重新規劃時，不得與主管機關原審查認定不應開發之理由牴觸。」原告主張系爭開發案環評委員會曾於99年6 月28日第97次會議，以「擴增量體過大、交通影響問題尚未能完全解決」為由（本院卷1 第80頁），認定「不應開發」，系爭參加人就同一地點重新規劃之替代方案，與原審查認定不應開發之理由牴觸，系爭審查結論違反環評法第14條第3 項規定。

㈡觀之前揭環評審查委員會組織規程對於審查委員資格及職權行使之規定，可認審查委員會有其專業性之要求，相關職權之行使，亦有相當之獨立性，此種依委員會決議所作成之決定，其特色即在於由不同屬性或專業之代表，提供不同觀點共同決定。審查委員會就上開環評法之不確定法律概念所作成之決定，具有專業判斷性質，為落實憲法之功能分配，行政法院對其審查密度應有其界限。專業判斷除有判斷濫用或判斷逾越或違反正當程序外，合理性之專業判斷原則上當予以尊重。故行政法院審查之重點，應在於審查其組織是否合法，有無違反法定之正當程序，是否以錯誤之事實為基礎，有無遵守一般評價標準，是否出於與事物無關之考量，及是否合乎比例原則等相關法治國行政之基本原則，除此之外則不應取代其專業判斷。系爭環評審查結論之作成涉及交通運輸、噪音與振動、文化古蹟及量體多少等，具高度專業性，要無疑問，依前揭說明，專業判斷除有判斷濫用或判斷逾越或違反正當程序外，合理性之專業判斷本院爰予尊重。

㈢原告主張98年8 月版環說書體育園區開發量體為590,100 ㎡，經99年6 月28日（第97次審查會議認不應開發），系爭就原地點重新規劃之替代方案，量體為492,764.91㎡仍屬過高，且高於92年版變更前原環評內容擴增量體131,925.91㎡(492,764.91 －360,839 ＝131,925.91㎡，故系爭替代方案與原審查認定不應開發之理由牴觸情形等語。

⒈查參加人系爭替代方案與其於99年6 月所提環境影響說明書相較，體育館主體增加9,648㎡ 、體育館附屬設施減少12,194㎡、文化城（影城）及商場減少18,788㎡、辦公大樓減少16,654㎡、旅館減少18,599㎡、含停車場總計減少44,552㎡、建蔽率由57.75%降為54.5% ，綠覆率增為60.07%（見替代方案定稿本第5-7 頁表5-3 ），可見參加人已對量體進行調整而減少；系爭開發案內容包括大型室內體育館及其附屬設施（以容納4 萬觀眾目標，空間內容包括主場地及相關設施、觀眾席、餐飲及服務空間、行政管理空間、附屬設施即機電設備等空間），因屬ＢＯＴ方式開發故有相關商業設施，包括商場、文化（影）城、辦公大樓及旅館，系爭替代方案建蔽率54.5% 小於法定60%+5%，基地西側廣場式開放空間面積由規定之1000㎡增加至3557㎡，基地西南角廣場式開放空間（生活廣場）面積由規定之1000㎡增加至2400㎡，綠覆率增為60.07%，高於臺北市建築物及法定空地綠化實施要點規定之50% ，顯示商業量體減少而體育及公共設施比例增加，量體數量與原審查認定不應開發數量已有減少，經環評審查委員會第107 次會議審議討論，有條件通過環評審查，就量體附條件如下：「巨蛋體育館及附屬設施之建築樓地板面積應維持為122,384 平方公尺；附屬事業（商場、文化城、一般旅館、辦公大樓）之建築樓地板面積合計不得超過202,610 平方公尺；停車空間之建築樓地板面積應維持為150,907平方公尺。」可見環評委員會審查認為量體合理，始決議就量體附條件通過審查，若多數委員認為仍有量體過大情形，自不可能作成附條件通過環評審查，故原告主張系爭替代方案與原審查認定不應開發理由牴觸，為不可採。

⒉按環評法第16條規定：「已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。前項之核准，其應重新辦理環境影響評估之認定，於本法施行細則定之。」而對環境品質之維護，有不利影響者，應重新辦理環評，環評法施行細則第38條第1 項第5 款定有明文。查系爭開發案92年環評審查結果，略以「經審查認定有條件通過環境影響評估審查，開發單位應依下列事項辦理：一、……未來ＢＯＴ廠商所提規劃方案如涉如有涉及變更環境影響說明書內容時，請依環境影響評估法規定辦理變更程序。……」（本院卷2 第52頁）。嗣系爭開發案ＢＯＴ方式進行，參加人（即ＢＯＴ廠商）所提規劃方案已涉及變更92年環評說明書為不爭之事實，依前揭規定應重新辦理環評，由委員會就參加人（開發單位）所提環境影響說明書審查其開發量體數量是否合理妥適等，作成結論，既係重新辦理環評開發量體自應重新審查，相關法令亦無重新辦理環評開發應低於變更前之規定，故原告以系爭環評結論之量體高於92年環評審查結果，主張系爭開發案量體過大致環評審查結論違誤，亦無可取。

⒊系爭開發案開發量體數量及如何附加條件，始無嚴重影響環境之虞，達開發目的，乃環評委員專業判斷範圍。參加人原提開發量體為590,100 ㎡，經環評審查委員會第97次會議審議以量體過大，決議不應開發，參加人依環評法第14條第2項規定，於100 年2 月提出替代方案減為590,100㎡ ，又再提出替代方案再減為535,510㎡ ，均未經環評審查委員會決議通過。參加人嗣再提系爭替代方案，增加巨蛋體育館樓地板面積，減少旅館、影城及辦公大樓面積，詳如系爭替代方案說明書開發內容所載，環評審查委員會始作成有條件通過環評審查，環評審查無涉應已基於專業考量開發量體合理，且原告就系爭量體確已減少，而如前述量體是否過高非以92年環評結論為基準，環評則系爭替代方案何以仍屬過高之依據為何，並未說明，從而原告主張量體過高，即無可採。另原告以系爭開發案開發量體與招商須知不同，影響促參甄審公平性，惟系爭開發案環評審查係於甄審完成後辦理，適用環評法相關規定，促參甄審過程與系爭環評無關亦不影響系爭環評審查，併予敘明。

⒋至於廢棄物部分，經系爭環評詳細評估、規劃（見替代方案定稿本第一冊第5-18頁至5-50頁、第5-70頁至5-72頁），略以：「本開發計畫營建剩餘土石方共計約1,883,690 立方公尺，清運期程18個月，每月清運量約104,649 立方公尺，不致對現有廠商營運造成過度負荷。依地質鑽探結果顯示，本基地地質組成主要為泥沙及粘土，其次為砂礫，具有不同用途之資源再利用價值。運棄則由工程承包商於申請開工前依規定取得廢土同意傾倒證明，並保留清運單據，以利主管機關追蹤考核。本案剩餘土石方處理將先洽台北市政府工務局，若確認本開發案剩餘土石方之土質及開挖時程確實不符北投士林科技園區及社子島開發計畫填土使用需求，則委託其他合法土資場處理。」、「圖5-42台北市大貨車禁止通行範圍路線圖為有效疏散運輸車流，計畫基地設置五處工區出入口（圖5-43），分別設置於東南方及西北方，以減輕對鄰近光復國小之影響，本案擬定進出場路線包括：進場路線：以基地東南方設置3 處○區○○○○○○○路或忠孝東路五段→忠孝東路四段直接進入施工場所。出場路線一：計畫基地（西北方出口）→光復南路→市○○道○段○○○路→八德路四段→基隆路→塔悠路→撫遠街→濱江街→民族東路→民族西路→承德路→大度路，可到部分台北市、新北市○○○○○○○○路線二：計畫基地（西北方出口）→光復南路→市○○道○段○○○路→八德路四段→基隆路→塔悠路→撫遠街→濱江街→圓山交流道→中山高速公路→可到達外縣市及郊區之土方資源場。出場路線三：計畫基地（東南方出口）→忠孝東路四段或左轉北向基隆路→福爾摩沙高速公路（北二高）→可到達外縣市及郊區之土方資源場。」等語。系爭環評替代方案審查結論公告事項亦載明「……開發單位於施工及營運階段應履行下列事項，如未切實執行，則違反環境影響評估法第17條規定，應依環境影響評估法第23條規定予以處分：（一）應訂定施工及營運期間交通維持計畫，避免體育園區車流進入本市○○○路○段○○○巷，該計畫應提送本府交通局審核後據以執行。（二）巨蛋體育館及附屬設施之建築樓地板面積應維持為122,384 平方公尺……（三）本基地忠孝東路側應再退縮一車道。……（五）應依本案環境影響說明書之監測計畫及施工品質之相關規定及對策切實執行，其成果應按季送本府環境保護局備查。…．」故原告以替代方案營建剩餘土石數量計約1,883,690 立方公尺，主張系爭環評審查違誤，亦不可取。

㈣關於交通問題：

⒈按環境影響評估係指開發行為或政府政策對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查（環評法第4 條參照）。環境影響評估於第一階段應作成環境影響說明書（含替代方案），此參環評法第6 條、第14條即明。如何預防及減輕系爭開發行為對交通（生活環境）可能影響，為系爭開發案環評審查重點。關於交通問題，雖經臺北市政府交通局於96年3 月8 日、96年5 月1 日召開策略會議，並提出修正意見送審查；96年4 月17日、98年4 月6 日及6 月4日召開都市設計審議幹事會議；97年3 月19日審查系爭開發案交通影響會議、同年6 月9 日召開審查交通問題會前研商；97年1 月24日、98年2 月5 日、98年7 月22日、98年11月30日及99年5 月13日召開都審專案委員會，仍經99年6 月28日環評審查委員會第97次會議以「交通影響問題尚未能完全解決」為由，認定不應開發。

⒉參加人依環評法第14條第2 項提系爭替代方案，系爭替代方案關於交通問題與99年6 月第97次環評規劃比較，系爭開發案之替代方案就交通部分已經改善，記載於系爭替代方案環境影響說明書定稿本中（見替代方案定稿本第5-11、5-12、5- 13 ），為避免系爭開發案對交通衝擊，參加人替代方案改善措施包括：重新佈車道（調整及增設車道，配合調整號誌時制計劃等），交通內部化，大客車及計程車設置於內部，使系爭開發案車輛臨停、計程車排班等，不影響週邊主要幹道之車流行進；就大型活動交通維持措施部分，已經預先擬定大眾活動交通維持措施，依據不同活動規模交通疏導措施外，預先與公車聯營業者及臺北捷運公司協調，配合活動規模加密班次，活動舉辦前告知週邊公車業者調整運行計劃、規劃免費接駁路線至週邊社區、機場、捷運等主要站點；提出光復國小學童安全機制管理；就大型活動交通系爭替代方案彙總臺北市2011年跨年晚會82萬人與本件體育園區4 至6 萬人交通計畫，並採取相同之疏運措施；針對人潮散場模擬是否合理參加人亦已回應說明，是以原告主張之不利環境之交通問題，替代方案已有對策（見替代方案定稿本第五章本次替代方案改善之合理性、交通改善重點摘要，第六章交通計畫、第八章改善對策及附錄巨蛋散場人流分析報告、歷次審查意見答覆說明、交通影響評估辦理情形、公開說明會議紀錄、歷次民眾意見答覆說明）。環評審查委員會經審查交通問題已經解決，始於100 年5 月26日第107 次會議附條件通過系爭開發案之環境影響評估，其中就交通議題，環評委員另設有條件，例如：應訂定施工及營運期間交通維持計畫、基地忠孝東路側應再退縮一車道等，

⒊原告雖以系爭替代方案停車空間減少44,552㎡、臺北市政府公共運輸處審查意見：「大客車停車區規劃於地下二、三層，對於大客車行駛及油耗負擔較大，建議能盡量減少大客車行駛樓層數（如附置於B1）」、「計程車排班區設置於建築物地下二、三樓，有乘客搭乘步行距離較長、計程車於基地內繞行等問題，易降低乘客與司機配合使用意願，建議計程車排班區設置以平面或下一樓為主」，不僅拒絕改善計程車停等區之樓層，甚至將大型車改規劃於須繞行更久、搭乘更痛苦、更少人想搭乘之地下四層，系爭基地周邊交通狀況不佳、經常塞車，顯難承受本案開發引入之大量車潮等，主張原審查認定不應開發之理由牴觸，環評審查結論處分違反環評法第14條，顯有瑕疵云云。查原告上開質疑於各次會議多次表達，並非於本件訴訟中始提出，乃不爭之事實，而參加人事實上對此亦已回應，於替代方案中亦有說明規劃理由，此有替代方案環說書所附前揭歷次審查意見答覆說明、交通影響評估辦理情形、公開說明會議紀錄、歷次民眾意見答覆說明可稽。易言之，環評審查委員會審查系爭替代方案時並非不知悉有上開交通意見存在，其參酌、考量各方意見，始評估參加人替代方案之合理性，而有條件通過環評審查。再者，系爭環評替代方案（環境影響說明書）係於開發行為進行前為之，先調查開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況，再預測開發行為可能引起之環境影響，並提出環境保護對策、替代方案。既是預測推估則預測及對策當然不只替代方案所採的方式，惟系爭替代方案經審查委員討論表決通過，可見多數認為可行可採，自不能以不同意之委員或媒體或其他學者，有不同立場或見解，即認定系爭替代方案所採違誤，例如系爭替代方式就散場人流分析報告係採用ＥＸＯＤＵＸ及ＳＩＭＵＬＥＸ，經證人張勝雄教授質疑（系爭替代方案第一冊第Ａ8-6 、本院卷3 第104 頁），可見預估模式及解決方式應不只一種，但替代方案採用方式亦屬有據，其評估即具合理性，故原告以對於系爭替代方案有不同意見，主張系爭開發案依環評法第14條規定不應開發，為不足採。

四、原告主張系爭開發案對環境有重大影響，應繼續進行第二階段環境影響評估，卻作成有條件通過環評審查之結論，違反環評法第8 條、環評法施行細則第19條等語。經查：

㈠按環評法第8 條：「前條環評審查結論認為對環境有重大影響之虞，應繼續進行第二階段環境影響評估者…」環評法施行細則第19條：「本法第八條所稱對環境有重大影響，係指下列情形之一者：一、與周圍之相關計畫，有顯著不利之衝突且不相容者。二、對環境資源或環境特性，有顯著不利之影響者。三、對保育類或珍貴稀有動植物之棲息生存，有顯著不利之影響者。四、有使當地環境顯著逾越環境品質標準或超過當地環境涵容能力者。五、對當地眾多居民之遷移、權益或少數民族之傳統生活方式，有顯著不利之影響者。六、對國民健康或安全，有顯著不利之影響者。七、對其他國家之環境，有顯著不利之影響者。八、其他經主管機關認定者。」「主管機關審查環境影響說明書或評估書作成之審查結論，內容應涵括綜合評述，其分類如下：一、通過環境影響評估審查。二、有條件通過環境影響評估審查。三、應繼續進行第二階段環境影響評估。四、認定不應開發。五、其他經中央主管機關認定者。」為環評法施行細則第43條所明定。

㈡系爭開發案經99年6 月28日第97次環評審查委員會因擴增量體過大及交通影響問題尚未能完全解決，認定不應開發，參加人依環評法第14條第2 項規定「經主管機關審查認定不應開發者，目的事業主管機關不得為開發行為之許可。但開發單位得另行提出替代方案重新送主管機關審查。」提出替代方案重新送審，由環評委員會審查，依前開組織規程對於審查委員資格及職權行使之規定以觀（見前段即捌、三、）。審查委員會就上開環評法之不確定法律概念所作成之決定，具有專業判斷性質，為落實憲法之功能分配，行政法院對其審查密度應有其界限。專業判斷除有判斷濫用或判斷逾越或違反正當程序外，合理性之專業判斷原則上當予以尊重。系爭審查結論之作成涉及交通運輸、文化古蹟維護、噪音、振動及廢棄物等，具高度專業性，要無疑問，依前揭說明，專業判斷除有判斷濫用或判斷逾越或違反正當程序外，合理性之專業判斷本院爰予尊重。尚不得以系爭開發案之環評審查結論作成有條件通過，未繼續進行第二階段環評或認定不應開發，以及個別意見未被採納，即認定系爭環評審查結論有條件通過違法。

㈢原告以原證17即節錄98年7 月22日都市設計審查簡報資料第12頁、96年重辦環評說明書附錄（修訂本）第A1-38 頁「施工對古蹟之影響及分析」影本共2 頁，主張系爭開發產生之震動對鄰近松山菸廠古蹟，有顯著不利影響之虞，符合環評法施行細則第19條第2 款要件，應繼續進行第二階段環評云云。查原告所提證物內容為「連續壁範圍已保留基地聯外交通動線」、「連續壁範圍與古蹟及樹木關係。……以上均符合法令規定設置連續壁結構」、「4.7 施工對古蹟之影響及分析。4.7.1 市定古蹟松山菸廠概況……古蹟有多處損壞情形。4.7.2 地表沈陷控制準則……整理分析臺北捷運過去完工之經驗，建立本工程建物保護沈陷控制準則如表4.8.2 所示。」等，並未提及系爭開發震動對古蹟之影響，不足以證明系爭開發案震動對古蹟有如何顯著不利影響；系爭替代方案於施工期間將對古蹟進行安全監測，「首先蒐集研析基地附近現有之地質資料，然後採- 維深開挖分析程式ＲＩＤＯ進行開挖模擬，再以ＲＩＤＯ程式分析所得到之壁體側向變形後，另外地表沉陷係利用ＲＩＤＯ分神擋土壁變形量結果，採用Nicholson （1987）建議之評估方式經驗公式進行分析，以瞭解基地開挖對古蹟之影響，最後則根據基地周圍鄰房狀況配置適當數量之監測儀器，以期充份掌握未來施工時之狀況，確保施工及古蹟安全。本案基地依據分析結果，估計其最大沈陷量為3.71cm，最大差異沈陷量為0.57cm，角變位量1/1754，開挖對古蹟影響性應可合乎保護準則之規定，施工對古蹟之影響應在容許範圍內。」（定稿本第7-115 頁），故原告此部分主張委不足取。

㈣原告又以替代方案定稿本第5-70頁及100 年2 月版環說書第審-46 、59、61影本共4 頁，主張鄰近光復國小，因系爭開發案產生揚塵及大量砂石車密集出入（見原證16），對健康、學習環境及上下學安全有顯著不利影響之虞云云。查「施工期間之主要空氣污染物為逸散性粒狀污染物。故以粒狀污染物為例，將上面排放源經ＩＳＴＳＹ3 模擬結果，與線排放源經ＣＡＬＩＮＥ模擬結果，合併計算如下表7- 5所示，敏感點所受影響差異不大，其對光復國小之24小時值增量為6.86ug/m……再與現場最大環境背景值96ug/m合成，總計102.86ug/m……可符合空氣品質標準250ug/m 之限值……」（定稿本第7-16頁）。參加人將於施工期間、大型活動前及大型活動期間，派遣人員於路口及基地週邊道路導護學童上下學（定稿本第5-102 頁），原告就此主張應繼續進行第二階段環評，為不可採。

㈤原告再以系爭開發案鄰近光復國小及華視附近民宅現況環境背景音量均符合環境音量標準，但與本案施工期間合成音量，則均超過環境標準音量，是本案開發有使當地環境顯著逾越環境品質標準之虞，符合環評法施行細則第19條第5 款要件，應繼續進行第二階段環評云云。按所稱噪音係指超過管制標準之聲音（噪音管制法第3 條參照）；原告就本案施工期間合成音量為何？超過環境標準音量情形如何？並未舉證以實其說；系爭開發案施工階段噪音主要源自施工機具及卡車行駛，營運階段則源自活動噪音及交通噪音，參加人系爭開發案依據行政院環保署噪音評估模式技術規範噪音影響等級評估流程進行評估，認為施工中噪音增量屬無影響或可忽略影響，必要時考量採用減音對策，包括採用低噪音或消音設備之機具，限制及控制不必要之機具空轉，使用移動式隔音牆或其他隔音方式施工等；營運階段因巨蛋為封閉式建築，經由適當之建築設計，將不致向外傳播而影響附近居民，其採取「半自由距離衰減公式」，依據臺北市政府體育處統計資料，棒球賽事及演唱會喧嘩尖峰噪音，進行評估，以吸音材質降低場內傳出之音量等，場外則採取交通管理措施及設置禁鳴喇叭標誌（見定稿本第7-22至7-35頁、A2-15 、A2- 19），況且系爭開發案目前進行中，尚無原告預慮情形發生，故原告此部分主張亦無可取。

㈥原告又以系爭開發案量體492,764.91㎡，大量人潮、車潮，使生活品質惡化，有使當地環境顯著逾越環境品質標準或超過當地環境涵容能力之虞，並對當地眾多居民之環境、交通權益，有顯著不利影響之虞，查原告所述亦屬居民關切事項，業據查參加人就系爭開發案可能引起之環境影響予以評估，並提出環境保護對策及替代方案，經公開說明（見100 年6 月替代方案定稿本附錄），環評審查委員據以作成有條件通過審查結論，爰予尊重。

五、原告復以系爭開發案環評決策過程，資訊錯誤不足、條件擬定恣意草率，欠缺合理性，環評審查結論處分有裁量濫用之違法，應予撤銷云云。

㈠原告係以聯合報2011年5 年26「簡單四則運算決定大巨蛋尺寸」報導：「…委員們對於量體通過條件應設多少爭議不已……」、自由時報2011年5 月27日記者林美芬「市府、遠雄、市民三方皆輸」報導：「松菸大巨蛋還沒能上路，已經注定是個賠錢貨，台北市政府賠上政治能力、聲譽及政策規劃能力不佳，承包商遠雄企業團賠錢，市民賠上都市空間被踐踏及交通瓶頸惡夢多一處……」自由時報2011年5 月27日「大巨蛋環評量體縮減有條件通過」報導及：「…數名委員對遠雄的態度表達質疑，有委員直言，遠雄不用心，營運期間交通流量、人流分析，均未提供評估過程，僅有結果，『好像黑盒子冒出來的數據』；有委員質疑遠雄並未有心落實委員意見，只在數字做遊戲，滿足少數人需求，卻無法滿足在地人... 」及2011年5 月31日記者munch 於《大巨蛋落幕了嗎？--有條件通過的環評把戲》報導：「…場審查委員甲，提出大巨蛋散場人流計算方式不明確，怎能以超市的計算模式，來換算大巨蛋，認為開發商並未最妥善的算法。…」，主張系爭開發案環評決策資訊錯誤不足。

㈡查原告所引上開聯合報2011年5 年26日報導僅為會議過程，系爭開發案各項設施量體各有規劃，此可參替代方案第5 章「開發行為之目的及內容」，並非隨意以92年環評說明書及本次替代方案之平均值；系爭環評審查係針對替代方案是否對環境有無不良影響進行評估審查，有關系爭開發案人流及交通問題，均經多次會議討論評估，此有環評替代方案環境影響書定稿本附錄人流分析模擬說明、歷次審查意見答覆說明、交通影響評估辦理情形、說明會議紀錄及歷次民眾意見答覆說明可稽，環評審查會始於100 年5 月26日會議決議有條件通過，審查結論所附八項條件，包括「應訂定施工及營運期間交通維持計畫，避免體育園區車流進入本市○○○路○段○○○ 巷，該計畫應提送本府交通局審核後據以執行。」、「巨蛋體育館及附屬設施之建築樓地板面積應維持122,384 平方公尺；附屬事業之建築樓地板面積不得超過202,610平方公尺；停車空間之建築樓地板面積應維持為150,807 平方公尺。」、「本案應取得銀級以上候選綠建築證書及綠建築標章……」、「應依本案環境影響說明書之監測計畫及施工品質之相關規定及對策切實執行，其成果應按季送本府環境保護局備查，……」審查委員會認為已經足以預防及減輕對環境造成不良之影響。

㈢上開記者所述內容亦屬居民及團體關心之議題，迭經提出討論，經參加人說明及提出修正案及公開說明（見100 年6 月替代方案定稿本附錄），環評審查委員係參酌各方意見依專業作成有條件通過審查結論，是以原告僅憑記者個人意見之報導並無法證明系爭開發案環評審查結論「資訊錯誤不足、條件擬定恣意草率，欠缺合理性」，亦不足以證明裁量濫用之違法。

六、原告以臺北市政府教育局曾於91年間委託徐少游建築師事務所辦理大巨蛋規劃服務，服務內容包括環境影響評估等，約定契約人員不得從事與規劃有關之商業活動，惟契約該建築師主持之瀚亞建築師參與系爭開發案相關規劃，處分顯有瑕疵云云。查臺北市政府教育局與徐少游建築師事務所係於91年11月28 日 簽訂「臺北文化體育園區委託規劃服務契約」，其契約履約事項業已於94年12月5 日完成。上述契約約定第7 條（其他與履約有關事項）第9 項：「乙方執行本契約之人員，不得直接或間接從事與本規劃案有關之商業活動」，係約束乙方（徐少游建築師事務所）於履約期間之規範，上開規定係約束徐少游建築師事務所，徐少游建築師並未參與審查，自不影響環評審查合法性。原告又稱系爭開發案相關爭議經監察院糾正及刑事偵查中，按監察院、刑事偵查及本院各依職權調查而為判斷，相關爭議經監察院糾正及刑事偵查中，不拘束本院。

七、從而，系爭環評審查結論處分並無違誤，訴願決定予以維持即無不合，原告訴請撤銷為無理由，應予駁回。此部分判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後，核與判決不生影響，無逐一論述之必要，併予敘明。

玖、關於系爭都審核備處分：

一、查參加人以100 年6 月24日遠巨字第1000036 號函，申請系爭開發案都審案，經被告臺北市政府符合都審委員會決議，以100 年6 月28日府都設字第10034741000 號函准予核備，原告等12人對系爭都審核備之都審處分不服，所提訴願經訴願機關以欠缺訴願之權利保護要件，應屬當事人不適格為由，為不受理之決定。依前揭說明，就原告都市改革組織及荒野保護協會部分固屬合法，其餘原告游藝等十名自然人部分其當事人適格，已如前述，訴願機關內政部為不受理決定，自有違誤。

二、按臺北市政府為改善都市景觀、健全開發管理、辦理都市設計及土地使用開發許可之審議與研究，依臺北市土地使用分區管制規則第95條規定，設臺北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會（下稱都審會），並訂定臺北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會設置辦法。都審會設置辦法第2 條規定：「本會任務如下：一、臺北市（以下簡稱本市）都市計畫說明書中載明須經審查地區、大規模建築物、特種建築物及本市重大公共工程、公共建築之都市設計審議。…」次按臺北市政府為辦理都市設計及土地使用開發許可審議事項，提升審議效能，依臺北市土地使用分區管制規則（100 年7 月22日府法三字第10032306900 號令修正公布名稱為臺北市土地使用分區管制自治條例）第95條第3 項規定，訂定臺北市都市設計及土地使用開發許可審議規則。系爭開發案係依96年11月22日北市交規字第09635820200 號函揭示應依都市審議程序辦理；歷經7 次都市設計審議案專案委員會審查，第296 次、第310 次都市設計審議委員會審查原則通過（相關會議日期見本院卷3 第103 頁），審議委員會就系爭審議案件多次討論，對參加人提案提出修正意見，經參加人修正後再進行審議，可見被告臺北市政府對參加人申請審議案設計及開發許可處分之內容有裁量空間，並非一經參加人申請都審僅具備形式書面圖說等要件或者通過環境影響評估，即應通過審議，是以系爭都審處分為裁量處分。

三、復按行政機關之行政處分若屬羈束處分，因僅生該處分是否適法之問題，高等行政法院依法可自行審查，縱訴願機關以程序不合為不受理之決定，自不須將訴願決定撤銷發回；但若屬裁量處分，則因行政訴訟僅得審查行政處分是否違法，至其裁量是否適當，應由受理訴願機關負責審查，除非當事人明白表示不欲就裁量之適當與否為爭訟外，為保障當事人審級（訴願）利益，自得將原訴願決定撤銷，由受理訴願機關重為決定（高等行政法院89年度第2 次法律座談會第6 號提案結論參照）。本件訴願管轄機關之訴願決定，既有違誤，已如前述，則原告訴請撤銷訴願決定，即無不合，應予准許。另被告所作成之原處分，係屬裁量處分，而裁量處分考量訴願機關有對行政處分適當與否審查之功能，行政法院僅審查行政處分是否違法，且系爭裁量處分涉及判斷餘地之專業事實，由於行政法院僅能審查行政處分之違法性，有關系爭都審核備行政處分之合理性、合目的性應由行政體系自我審查，訴願決定機關必須審視原處分所涉各項因素，始得作成訴願決定，是以訴願階段之審查對人民權益保障具有實益，為保障當事人之審級利益，本件訴願機關所為不受理決定違反當事人權益保障之旨，是本件應將原訴願決定撤銷，由被告檢卷送請法定管轄訴願機關內政部重為適法之決定。至於兩造其餘有關實體上之主張，應由訴願管轄機關就原行政處分詳予審酌，為適法決定；又本院於現階段尚無從就原處分逕為判斷，尚非認為原處分撤銷之請求為無理由，故認實質上原告已獲全部勝訴判決，自毋庸併為原告其餘之訴駁回之諭知（高等行政法院98年度法律座談會提案及研究結果法律問題第16號研討結果），附此敘明。

拾、關於核發系爭建照處分：

一、查參加人經被告臺北市政府都發局核發系爭建照，原告12人對核發系爭建照處分不服，所提訴願經訴願機關臺北市政府以欠缺訴願之權利保護要件，屬當事人不適格，以訴願不合法為不受理之決定。惟依前揭說明，原告都市改革組織及荒野保護協會屬當事人不適格，其餘原告游藝等十名自然人部分其當事人適格，訴願機關為不受理決定，亦有違誤。

二、本件開發案建照之核發應合於都市計畫法、臺北市土地使用分區管制規則（100 年7 月22日修正名稱為臺北市土地使用分區管制自治條例）、建築法及臺北市建築管理自治條例等規定。且核發建照與環評、都審各有目的及應審酌事項。按行政程序法第93條規定「（第1 項）行政機關作成行政處分有裁量權時，得附加附款。……（第2 項）前項所稱之附款如下：期限。條件。負擔。保留行政處分之廢止權。保留負擔之事後附加或變更。」系爭建造執照注意事項達60項，包括：要求放樣勘驗前應消防設備審核及自來水用水設備表工程設計圖審查、於施工期間應申請臨時工程用水、申報開工時應檢附臺北市政府環保局逕流廢水污染削減計畫核備文件、放樣勘驗時應完成車道出入口紅磚斜坡道設計圖說送新工處、捷運設施旁地下室放樣勘驗前應副知捷運局、本案捷運移設及連通範圍設計圖說，於開工前經臺北市政府捷運工程局審查完成並經核定後，始得辦理開工等，參之我國學者於論及行政處分附有條件之情形，多舉建築主管機關核發建造執照為例，故核發系爭建造執照為裁量處分。基於同上玖、三之理由，本件應將原訴願決定撤銷，由被告檢卷送請法定管轄訴願機關臺北市政府重為適法之決定。至於此部分兩造其餘有關實體上之主張，應由訴願管轄機關就原行政處分詳予審酌，為適法決定。

據上論結，本件原告之訴為一部有理由、一部無理由，依行政訴訟法第104 條、民事訴訟法第79條、第85條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第一庭