臺北高等行政法院判決

101年6月26日辯論終結

原告

楊書育（兼附表所示原告楊黃淑貞之被選定當事人）

被告

交通部公路總局

代表人

吳盟分（局長）住同上

訴訟代理人

紀佑信

訴訟代理人

陳健虎

被告

桃園縣政府

代表人

吳志揚（縣長）住同上

訴訟代理人

黃淑芬

上列當事人間有關交通事務事件，原告不服交通部中華民國101年2月24日交訴字第1010001637號訴願決定、交通部中華民國101年3月22日交訴字第1010003631號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告因其母（即選定人楊黃淑貞）為身心障礙者，平日交通以桃園客運、中壢客運及新竹客運之公車代步，認該3家業者經營縣內與跨縣市路線之公共汽車，多以遊覽車改裝之公車為營業工具，其上車之階梯非常高，老人與身心障礙者欲搭乘此類公車往往苦不堪言，乃以民國（下同）100年11月30日訴願書分別向被告交通部公路總局及被告桃園縣政府請求應將轄下管理公車業者轉用遊覽車為一般公車為限制，經被告交通部公路總局於100年12月5日以路監運字第1000058712號函【下稱系爭函文（一）】覆原告略以：「……三、……倘遊覽車依監理程序完成車牌繳銷，替補重新登檢領照為公路客運車輛，目前尚符實務監理程序，惟關於臺端陳述遊覽車之原始設計非為老人與身心障礙者所設，造成上下車不便乙事，本局近2年來已積極督（輔）導公路或市區客運業者購置低地板車輛，以顧及老人與身心障礙者，乘車之便利性，敬請查察。四、另為營造無障礙交通環境，本局已組成『通用化交通環境推動小組』，並已於……邀集該局各區監理所及業者代表分別開三次會議，並請本局各區監理所依身心障礙權益保障法第53條規定，於所轄公路汽車客運路線，因地制宜邀集當地業者及身心障礙團體，擇定相關具體可行路線，開行專案無障礙車輛（低地板公車），並研訂可行妥適之完成期限，逐步改善無障礙交通環境。……」。另被告桃園縣政府於100年12月12日以府交公字第1000496998號函【下稱系爭函文（二）】復原告略以：「……二、經查客運公司若將遊覽車轉為一般公車皆須經過監理單位檢驗方能領牌使用，係符合監理規定。至於遊覽車不利老人及身心障礙者使用部分，經查本府已要求本縣市區公車業者所屬車輛設施皆應符合『大眾運輸工具無障礙設施設置辦法』所訂輔助設施項目，另本縣今年度已補助客運業者購置8輛低地板公○○○市區○○路線營運，後續年度亦將持續積極推動，鼓勵客運公司優先購置低地板公車以利老人暨身心障礙者搭乘。三、另本府亦提供復康巴士預約訂車服務，供領有身心障礙者手冊之民眾預約訂車，提供及門運輸服務。」原告不服，提起訴願，分別經交通部101年2月24日交訴字第1010001637號訴願決定及101年3月22日交訴字第1010003631號訴願決定不受理，遂向本院提起行政訴訟。

二、本件原告主張：

（一）原告於100年11月29日向被告交通部公路總局所屬新竹區監理所依行政程序法及訴願法陳情及請願，遽料該管公務員不受理，嗣原告以100年11月30日訴願書分別向被告交通部公路總局、被告桃園縣政府陳情，經被告交通部公路總局以系爭函文（一）、被告桃園縣政府以系爭函文（二）函復，原告不服，提起訴願，經交通部以上開被告交通部公路總局及被告桃園縣政府2函文為觀念通知、原告所為聲請（申請）、陳情或檢舉，非屬「依法申請之案件」為由，分別以101 年2 月24日交訴字第1010001637號、101 年3 月22日交訴字第1010003631號訴願決定不受理，其未依職權調查證據，違反一般論理與經驗法則及行政爭訟上應依職權探知之法理。

（二）原告前於100年11月29日中午11時55分、下午2時撥打申訴電話00000000000至被告交通部公路總局所屬新竹區監理所，表達對於身心障礙者與老人為給付之公車應符合相關法規規定，主管機關有義務管理之論述云云，該管公務員先表示市○路線拒絕受理，跨縣市路線才管，應先向各縣市政府申訴等，原告聲明陳情事項包括跨縣市路線公車後，其更表示「無法可管」而不受理，侵害原告依行政程序法第168條、請願法第2條及憲法第16條規定所受保障之陳請、請願權利。

（三）原告此一陳情與訴願攸關原告之母即選定人楊黃淑貞關於身心障礙者權益保障法之權利，業經交通部訴願決定不受理在案，乃對選定人楊黃淑貞之權利或法律上之利益有損害，其主張訴願決定損害其權利或法律上之利益而提起本件訴訟，仍具權利保護要件並與原告有共同與相牽連之利益，故亦得與原告共同提起訴訟。

（四）被告交通部公路總局與被告桃園縣政府負有對身心障礙者照顧的義務：

1.原告之母為身心障礙者，平日交通以3家公車業者之公車代步，然一般縣市○路○○○○市路線之公車業者（被告交通部公路總局強調他們只管跨縣市路線，這3家客運同時經營跨縣市○○○路線），如桃園客運、中壢客運、新竹客運等，其經營縣內與跨縣市路線之公共汽車，多見以遊覽車改裝之公車為營業工具，由於遊覽車之原始設計非為老人與身心障礙者所設，其上車之階梯非常高，老人與身心障礙者欲搭乘此類公車往往苦不堪言。被告交通部公路總局及被告桃園縣政府有義務管理公車亂象。依身心障礙者權益保障法第2條規定，大眾運輸工具推動及監督等事項應屬被告交通部公路總局及被告桃園縣政府主管。

2.依身心障礙者權益保障法第53條第1項、第4項規定，公路並未排除於運輸工具無障礙設施之外，被告交通部公路總局竟推拖不管，顯然違法與嚴重歧視身心障礙者。又依同法第16條、第99條及第102條規定，公務員違反其義務者，應受懲處。

（五）桃園縣縣內與跨縣市客運欠缺輪椅停靠位置、聲音引導設施、供輪椅上下大眾運輸工具之車門，其上、下階梯之梯級高度超過30公分，且未設置身心障礙者輔助設施項目，違反大眾運輸工具無障礙設施設置辦法第4條至第7條規定，交通主管機關即被告交通部公路總局與被告桃園縣政府亦無責令大眾運輸業者限期改善，其不作為已違反身心障礙者權益保障法第99條規定。既身心障礙者權益保障法及老人福利法有相關規定，原告及選定人因被告交通部公路總局與被告桃園縣政府怠於執行職務而受損害，應許依法請求救濟如司法院釋字第469號解釋所示。

（六）原告檢舉之法律性質，如最高行政法院97年度裁字第2262號裁定所言：「按行政訴訟法第5條第1項規定所謂之『依法申請』，係指人民依據法令，得向中央或地方機關請求就具體事件，為一定之決定，且中央或地方機關對於該申請負有法定作為義務者而言。」並反面推論原告得提起課予義務訴訟，請求本院判令被告對被檢舉之客運作成處罰，因身心障礙者權益保障法所保護之法益及於原告之私益，即原告因該法令規定有法律上利益，既原告之私益在其保護範圍，被告交通部公路總局與被告桃園縣政府之函復已對原告之權利或法律上利益產生影響並生法律效果，則該項檢舉當然屬依法申請之案件。此不為訴願受理而被告交通部公路總局逕已函示，亦屬應作為而不作為之行政處分。

（七）復康巴士不能取代客運：被告桃園縣政府系爭函文（二）以：「本府亦提供復康巴士預約訂車服務，……」云云，顯然牛頭不對馬嘴，被告桃園縣政府不依職權盡監督業務即要求客運應合法之處分，卻以其他措施搪塞。況復康巴士不能掩蓋客運不合法的事實。

（八）依身心障礙者權益保障法第53條第1項規定：「各級交通主管機關應依實際需求，邀集相關身心障礙者團體代表、當地運輸營運者及該管社政主管機關共同研商，於運輸營運者所服務之路線、航線或區域內，規劃適當路線、航線、班次、客車（機船）廂（艙），提供無障礙運輸服務。」既該客運跨縣市○○○路線未限制某些特別班次予以老人與身心障礙者搭乘或某些車未能提供其搭乘，可見每一班次均為身心障礙者權益保障法第53條第1項所稱之「無障礙運輸服務」，既全部皆是「無障礙運輸服務」，就應符合大眾運輸工具無障礙設施設置辦法相關規定。既然該客運跨縣市○○○路線開放給「任何人」搭乘，就應符合「任何人」的標準，而「任何人」若包括「老人與身心障礙者」，亦應提供其可以搭乘的車輛，既大眾運輸工具無障礙設施設置辦法已有規定，提供給他們搭乘的車輛就應有相當品質，而監督客運業者是否做到為被告交通部公路總局與被告桃園縣政府之職責。

（九）被告交通部公路總局於訴願答辯書辯稱：「……擇定相關具體可行路線，並研訂可行妥適之完成期限，逐步改善無障礙交通環境，並持續督促所轄業者依限完成……，爰對於無障礙交通環境改善，難謂不作為或怠忽職守。」但交通部於97年4月7日公佈大眾運輸工具無障礙設施設置辦法，距今已近4年，施行近4年的辦法竟無法讓一般人民得知老人與身心障礙者得搭乘的「具體可行路線」，顯然已屬不作為及怠忽職守。

（十）上開所指被告之行政行為與行政處分，有違一般公認之價值判斷標準及違反相關法律與憲法並侵害人民權利，亦完全違反相關法治國家應遵守之原理原則等，計已違反大眾運輸工具無障礙設施設置辦法第4條至第7條、身心障礙者權益保障法第16條、第53條、第99條、第102條、行政程序法第1條、第4條、第5條、第6條、第8條、第168條、第169條、第170條、第171條、第172條、第173條、行政院及所屬各機關處理人民陳情案件要點、請願法第2條、憲法第16條、憲法增修條文第10條第7款及司法院釋字第469號解釋等，並置原告有違反民法第1084條第1項、身心障礙者權益保障法第75條之危險，原告並依行政訴訟法第7條、國家賠償法第2條、第7條請求附帶金錢損害賠償。

（）被告交通部公路總局辯稱原告陳情非行政處分云云，原告一再表示的是要對申訴電話0000000000負責受理請願的公務員之違法行政處分「提起訴願」，原告「提起訴願」的標的之一亦為該負責受理請願的公務員之違法行政處分，被告交通部公路總局指鹿為馬，令人遺憾。換言之，被告交通部公路總局之理由因此完全不成立，原告當然得提起訴願與訴訟。

（）關於國家賠償損失計算方式 陳述如下：

1.被告交通部公路總局部分：原告陳情權受損部分為被告交通部公路總局所屬新竹區監理所0800接聽民眾陳情之公務員拒絕受理原告陳情事件，該管公務員有受理原告陳情之義務並受法律與憲法保障己如前述，故依國家賠償法第2條、第7條規定，被告交通部公路總局對轄下公務員怠於執行職務，致原告權利遭受損害亦應負損害其賠償責任。原告主張，被告交通部公路總局所屬公務員侵害原告陳情權部分已經使原告受法律保障之人性尊嚴、人格權受損，並使原告為追求保障個人權利所花費之時間損失，均應負賠償責任，另原告因此事件致訴願權受損之損害賠償請求亦同。然這種損害欠缺一個客觀的基準來判斷，必須由原告主觀來認定權利受到侵害的損害有多大，而請求相應的賠償金額。法律並無規定陳情權與訴願權受損時，國家應賠償之標準，故原告援引相關案例與法理，做為求償之標準。

⑴時間損失計算：人民權利受公務機關不法侵害，為回復固有權利不得已向其請求，因而有時間與其他部分之支出，故人民為這求權利之一切支出，應視為公務機關對人民侵權行為所生之損失。關於時間損失計算得請求金錢損害賠償部分，可參考民法第514條之8以及101年行政院核定濫發商業電子郵件管理條例草案第7條第1項至第3項規定。換言之，類推相關法理，人民因公務員侵害其權利而使權利人不便，或時間損耗等不易或不能舉證其損害額之情形，人民亦應有主張請求損害賠償之權利。原告為追求回復憲法與法律所保障之陳情權與訴願權，此時間上光陰浪費之非財產上損害，因可歸責於公務員之事由，致原告權利未依法受保障者，得請求賠償相當之金額。實務上如司法院71年3月13日之司法業務研究會第1期之45對時間上之光陰浪費之非財產上損害得請求賠償有相關見解。由於這種損害欠缺一個客觀的基準來判斷已如前所述，原告主張關於時間上之光陰浪費之非財產上損害以原告所撰之訴願書與訴狀字數為衡量標準，以作為原告請求價額基礎。其字數計算除原告已隨附之歷次訴願書及光碟可為證據外，並計算如下：

①陳情權受損部分：原告於100年11月30日對交通部所遞訴願書部分：含註腳與空白共6,383字。

②訴願權受損部分：原告於100年12月10日對交通部所遞訴願書部分：含註腳與空白共5,588字。原告於100年12月10日對交通部所遞訴願部分：含註腳與空白共4,632字。

③起訴狀部分：起訴狀中除關於被告交通部公路總局部分外，關於被告桃園縣政府部分亦隨附對被告交通部公路總局指控之論理中，故合一計算：含註腳與空白供27,904字。

④101年5月4日答辯暨聲請調查證據狀部分：關於被告交通部公路總局部分：含註腳與空白共4,269字。

⑤101年6月2日訴之聲明補充狀部分：關於被告交通部公路總局部分：含註腳與空白共3,837字。

⑥以上合計共52,613字，以1字新臺幣（下同）1元計算，被告交通部公路總局怠忽職守致原告時間上之光陰浪費，應賠償52,613元並自起訴狀送達被告交通部公路總局翌日起依年息百分之五計息直到清償日止。

⑵其他非財產之損害：此一侵權行為態樣特殊，原告所受侵害之權利為陳情權與訴願權，除相關雜費支出及光陰外並無實際上之財產損害，由於因侵權行為得請求慰撫金者，以法有特別規定者為限，依該公務員行為事件性質觀察，原告主張其乃侵害一般人民暨身心障礙者及其家屬之公權利，並實際為歧視對待，根據身心障礙者權益保障法第16條第1項規定，被告交通部公路總局及其所屬公務員之行為乃屬對原告及原告之母即選定人楊黃淑貞人格及合法權益之侵害，為人格法益之侵害，屬於民法第195 條所稱「不法侵害其他人格法益而情節重大者」。雖然此侵害難以計量，為求維護其他可能受害的身心障礙者及其家屬之權益，以及人民受法律與憲法保障之陳情權與訴願權不受侵害，原告認為亦應對其求償以儆效尤，原告主張其陳情權與訴願權受侵害，除光陰浪費之損害賠償外，被告之歧視行為亦造成原告人格法益受不法侵害而情節重大，原告認為該損害計算以光陰浪費應賠償之金額比例求償為當，亦即被告交通部公路總局關於其他非財產之損害應賠償原告52,613元並自起訴狀送達被告交通部公路總局翌日起依年息百分之五計息直至清償日止。

⑶小結：關於原告時間上之光陰浪費應賠償52,613元，其他非財產之並應賠償原告52,613元，共計105,226元整，並自起訴狀送達被告交通部公路總局翌日起依年息百分之五計息直到清償日止。

2.被告桃園縣政府部分：如前所述，被告桃園縣政府侵害原告訴願權部分亦分為時間上之光陰浪費與其他財產之損害，計算如下：

⑴時間損失計算：

①訴願權受損部分：原告於100年11月30日對被告桃園縣政府所遞訴願書部分：含註腳與空白共6,387字。原告於101年1月6日對交通部所遞訴願書部分：含註腳與空白共6,623字。原告於101年3月1日對交通部所遞訴願書部分：含註腳與空白共2,108字。

②起訴狀部分：起訴狀中扣除關於原告對被告交通部公路總局陳情部分外，含註腳與空白共9,996字。

③101年5月4日答辯暨聲請調查證據狀部分：關於被告桃園縣政府部分：含註腳與空白共391字。

④101年6月2日訴之聲明補充狀部分：關於被告桃園縣政府部分：含註腳與空白共562字。以上合計共26,067字，以1字1元計算，被告桃園縣政府怠忽職守致原告時間上之光陰浪費應賠償26,067元並自起訴狀送達被告桃園縣政府翌日起依年息百分之五計息直到清償日止。

⑵其他非財產之損害：如前述，關於其他非財產之損害並應賠償原告26,067元並自起訴狀送達被告桃園縣政府翌日起依年息百分之五計息直到清償日止。

⑶小結：被告桃園縣政府關於原告時間上之光陰浪費應賠償26,067元，其他非財產之損害並應賠償原告26,067元，共計52,134元整，並自起訴狀送達被告桃園縣政府翌日起依年息百分之五計息直到清償日止。

（）綜上所述，聲明求為判決：

1.交通部101年2月24日交訴字第1010001637號訴願決定及系爭函文（一）均撤銷。

2.交通部101年3月22日交訴字第1010003631號訴願決定及系爭函文（二）均撤銷。

3.被告交通部公路總局、被告桃園縣政府應各作成對轄下管理公車業者轉用遊覽車為一般公車為限制之行政處分。

4.被告交通部公路總局應賠償原告105,226元，被告桃園縣政府應賠償原告52,134元，及均自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。

5.訴訟費用由被告負擔。

三、被告交通部公路總局則以：

（一）原告於100年11月29日中午11時55分及下午2時撥打申訴電話0000000000轉至被告交通部公路總局所屬新竹區監理所，陳情桃園地區之客運業者轉用遊覽車為市區公車，其階梯過高，對於老人及身心障礙人士之搭乘造成不便，被告交通部公路總局未盡管理督導之責云云，爰該電話接聽人員告知市區公車之主管機關為被告桃園縣政府，建議原告直接向被告桃園縣政府陳情，其後原告又改稱其陳情內容包含跨縣市○○○○路汽車客運，並一再提及要提訴願，該電話接聽人員即建議原告，可於確認符合提起訴願之要件後依法定程序提起訴願。原告不服，遂以100年11月30日訴願書向被告交通部公路總局請求應將轄下管理公車業者轉用遊覽車為一般公車為限制，經被告交通部公路總局以系爭函文（一）函覆後，原告仍表不服，提起訴願，經交通部於101年2月24日以交訴字第1010001637號訴願決定不受理，遂提起行政訴訟。

（二）關於被告交通部公路總局所屬新竹區監理所不受理原告依行政程序法及請願法請願及陳情之行為違法部分：對於民眾陳情案件，若非被告交通部公路總局權責範圍，為求時效，電話接聽人員會建議陳情人直接向權責機關進行陳情，若陳情人仍欲向被告交通部公路總局進行陳情，電話接聽人員即進行受理並詳實紀錄，其後再函轉權責單位辦理。惟依本件之事實觀之，因原告已明確並一再告知要提訴願，依訴願法第58條第1項規定：「訴願人應繕具訴願書經由原行政處分機關向訴願管轄機關提起訴願」，即訴願須以書面方式為之，爰被告交通部公路總局所屬新竹區監理所之處置應屬合法妥當。

（三）關於確認被告交通部公路總局侵害原告訴願權之行為違法，同時應對侵害原告陳情權、訴願權之行為進行國家賠償部分：

1.按行政程序法第168條規定：「人民對於行政興革之建議、行政法令之查詢、行政違失之舉發或行政上權益之維護，得向主管機關陳情。」爰原告以電話向被告交通部公路總局陳情桃園地區客運業者將遊覽車轉為市區公車云云，依前述規定，係屬陳情並非為行政處分之範疇。

2.按訴願法第77條第8款規定：「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定：……八、對於非行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍內之事項提起訴願者。」最高行政法院44年判字第18號判例：「提起訴願，以有行政處分之存在為前提要件。所謂行政處分，乃行政主體就具體事件所為之發生法律上效果之單方的行政行為。至行政官署所為單純的事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之即不得提起訴願。」

3.次按行政訴訟法第5條第1項規定：「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」

4.查交通部101年2月24日交訴字第1010001637號訴願決定書理由三，依據被告交通部公路總局就原告之請求事項以系爭函文（一）函復原告，其內容係對民營客運業者轉用遊覽車為一般公車規定及改善無障礙交通環境等作為之事實說明，並未產生公法上法律效果，其性質非屬行政處分，僅為觀念通知，尚非訴願審議範疇。

（四）關於被告交通部公路總局應對轄下管理公車業者轉用遊覽車為一般公車為限制處分部分：

1.依據被告交通部公路總局系爭函文（一）函復原告說明三略以：「……倘遊覽車依監理程序完成車牌繳銷，替補重新登檢領照為公路客運車輛，目前尚符實務監理程序，惟關於臺端陳述遊覽車之原始設計非為老人與身心障礙者所設，造成上下車不便乙事，本局近2年來已積極督(輔)導公路或市區客運業者購置低地板車輛，以顧及老人與身心障礙者，乘車之便利性，敬請查察。」

2.為建立無障礙交通環境，交通部責由被告交通部公路總局執行公路公共運輸發展計畫，於99年度辦理補助公路、市區車輛汰舊換新作業，即補助汰換低地板公車共526輛(含公路客運56輛、市區客運470輛)，100年度亦補助汰換低地板公車共224輛(含公路客運54輛、市區客運170輛)，以逐步輔導業者汰換低地板公車改善客運無障礙交通環境。

3.另被告交通部公路總局已組成「通用化交通環境推動小組」，業於局本部召開4次研商會議(100年5月11日、100年8月5日、100年10月24日及101年3月12日)，並請被告交通部公路總局所屬各區監理所依身心障礙權益保障法第53條規定，於所轄公路汽車客運路線，邀集當地業者及身心障礙團體，因地制宜擇定相關具體可行路線，研訂妥適完成期限，並持續督促所轄業者依期限完成，同時積極規劃階段性策略針對高臺鐵聯外路線及重點弱勢，爰對於無障礙交通環境改善。

4.而被告交通部公路總局系爭函文（一）係向原告說明其就營造無障礙交通環境之相關作為，並未有准駁之意旨，尚難認屬行政程序法第92條之行政處分。

（五）綜上所述，本件原告之訴為無理由，聲明求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。

四、被告桃園縣政府則以：

（一）原告於100年11月30日就桃園縣民營客運業者轉用遊覽車為一般公車事件向被告桃園縣政府以訴願書陳情，核其性質應屬行政程序法第168條規定之陳情事項，非屬訴願法第2條第1項規定得提起訴願之案件，故被告桃園縣政府以一般陳情案件處理，於100年12月12日以系爭函文（二）就遊覽車轉用一般公車並無違反法令規定向原告回覆說明。由於原告不同意被告桃園縣政府之處置方式，遂向交通部提起訴願。

（二）經交通部於101年3月22日以交訴字第1010003631號函檢送訴願決定書，理由三：「查本案桃園縣政府就訴願人請求應將轄下管理公車業者轉用遊覽車為一般公車為限制一事，以系爭函復訴願人，核其內容係對民營客運業者轉用遊覽車為一般公車規定及改善無障礙交通環境等作為之事實說明，並未產生任何公法上法律效果，其性質非屬行政處分，僅為觀念通知，尚非訴願審議範疇，訴願人對之提起訴願，揆諸首揭法條規定及判例意旨，程序即有未合，應不予受理。」

（三）綜上所述，本件對原告僅為觀念通知，其性質非屬行政處分，故原告之主張為無理由，聲明求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。

五、上開事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原告100年11月30日訴願書、系爭函文（一）、系爭函文（二）、交通部101年2月24日交訴字第1010001637號訴願決定、交通部101年3月22日交訴字第1010003631號訴願決定、被告交通部公路總局所屬新竹區監理所101年4月23日竹監運字第1010006686號函、選定人楊黃淑貞身心障礙手冊及敬老愛心卡、新竹客運照片等件附於原處分卷及本院卷可稽，為可確認之事實。

六、關於原告訴之聲明第1 項、第2 項及第3 項部分：本件兩造之爭點為：原告提起此部分之行政訴訟，是否有公法上之請求權？系爭函文（一）及系爭函文（二）是否為行政處分？本院判斷如下：

（一）按「行政訴訟法第107 條第1 項各款係屬訴訟合法要件之規定，如有欠缺而不能補正或得補正經定期命補正而不補正者，法院應以裁定駁回之。至於原告提起應為行政處分之訴訟，如無公法上之請求權存在，則為其訴是否欠缺關於訴訟標的之法律關係之要件，並非欠缺訴訟合法要件。而原告提起行政訴訟是否欠缺關於訴訟標的之法律關係之要件，則須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，屬其訴有無理由之問題，依行政訴訟法第195 條第1 項及第200 條第2 款、第3 款及第4 款規定，應以判決行之。」最高行政法院97年度裁字第2148號裁定意旨可資參照。

（二）次按行政訴訟以保障人民權益為宗旨，為同法第1 條第1句揭櫫在案。個人之是否具有公法上權利或法律上利益之認定，參照司法院釋字第469 號解釋，係採保護規範說為理論基礎，應指法律明確規定特定人得享有權利；或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求者；或是如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨者（參照上述解釋理由書）為判斷標準。人民如無法律上之請求權，其聲請（申請）、陳情或檢舉僅生促請主管機關考量是否為該行為，而行政機關對該聲請（申請）、陳情或檢舉之答覆自非行政處分。是人民欠缺公法上權益，即不得提起行政訴訟（包括撤銷訴訟、課予義務訴訟、給付訴訟）。次按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5 條定有明文。而此類訴訟乃以原告對於行政機關享有請求作成行政處分之公法上請求權為前提，否則其提起課予義務訴訟即因欠缺公法上之請求權基礎，而不應准許。又按所謂行政處分，依行政程序法第92條第1 項規定係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。至行政機關所為通知、單純事實之敘述、理由之說明或就法令所為之釋示，均非對人民之請求另有准駁，既不因該項說明而生法律上效果，即非行政處分，亦有最高行政法院44年判字第18號、59年判字第245 號、62年裁字第41號判例可資參照。

（三）經查：本件原告訴請被告交通部公路總局、被告桃園縣政府應各作成對轄下管理公車業者轉用遊覽車為一般公車為限制之行政處分，核其內容為請求行政機關作成一行政處分，揆諸前揭說明，原告須對於行政機關享有請求作成行政處分之公法上請求權為前提，否則其提起課予義務訴訟即因欠缺公法上之請求權基礎，而不應准許。而本件原告對被告交通部公路總局、被告桃園縣政府之請求權之依據為：身心障礙者權益保障法第16條、第53條、第99條及第102 條，大眾運輸工具無障礙設施設置辦法第4 條、第5條、第6 條及第7 條。惟查：原告上開請求權之依據，並非為保障特定人而設之規定，自難謂被告交通部公路總局、被告桃園縣政府依上開規定，對人民負有特定作為義務而無不作為之情形。職是，原告請求被告交通部公路總局、被告桃園縣政府各對轄下管理公車業者轉用遊覽車為一般公車為限制，尚乏公法上請求權之依據，揆諸前揭說明，足見本件原告提起此部分之課予義務訴訟即因欠缺公法上之請求權基礎，而不應准許。

（四）次查：本件原告於100 年11月30日訴願書（見本院卷第28頁至第33頁）分別向被告交通部公路總局、被告桃園縣政府請求應將轄下管理公車業者轉用遊覽車為一般公車為限制，經被告交通部公路總局以系爭函文（一）覆原告略以：「……三、……倘遊覽車依監理程序完成車牌繳銷，替補重新登檢領照為公路客運車輛，目前尚符實務監理程序，惟關於臺端陳述遊覽車之原始設計非為老人與身心障礙者所設，造成上下車不便乙事，本局近2 年來已積極督（輔）導公路或市區客運業者購置低地板車輛，以顧及老人與身心障礙者，乘車之便利性，敬請查察。四、另為營造無障礙交通環境，本局已組成『通用化交通環境推動小組』，並已於……邀集該局各區監理所及業者代表分別開三次會議，並請本局各區監理所依身心障礙權益保障法第53條規定，於所轄公路汽車客運路線，因地制宜邀集當地業者及身心障礙團體，擇定相關具體可行路線，開行專案無障礙車輛（低地板公車），並研訂可行妥適之完成期限，逐步改善無障礙交通環境。……」等語（見本院卷第35頁、第36頁）。另被告桃園縣政府以系爭函文（二）復原告略以：「……二、經查客運公司若將遊覽車轉為一般公車皆須經過監理單位檢驗方能領牌使用，係符合監理規定。至於遊覽車不利老人及身心障礙者使用部分，經查本府已要求本縣市區公車業者所屬車輛設施皆應符合『大眾運輸工具無障礙設施設置辦法』所訂輔助設施項目，另本縣今年度已補助客運業者購置8 輛低地板公○○○市區○○路線營運，後續年度亦將持續積極推動，鼓勵客運公司優先購置低地板公車以利老人暨身心障礙者搭乘。三、另本府亦提供復康巴士預約訂車服務，供領有身心障礙者手冊之民眾預約訂車，提供及門運輸服務。」等語（見本院卷第59頁）。本院觀諸上開內容，核其性質非屬人民依法有權請求行政機關作為之「依法申請案件」，而係行政程序法第168 條所規定「人民對於行政興革之建議、行政法令之查詢、行政違失之舉發或行政上權益之維護，得向行政機關陳情」之範疇，故僅發生促請被告交通部公路總局、被告桃園縣政府發動職權裁量是否為特定行為之效力，被告交通部公路總局、被告桃園縣政府並無依原告陳情之內容為准駁或作為之法定義務。是被告交通部公路總局、被告桃園縣政府對原告之陳情，以系爭函文（一）及系爭函文（二）所為之答覆，對原告並未直接發生權利義務取得、變更或喪失之法律效果，即非屬行政處分或怠於為行政處分，原告自不得對之提起行政訴訟。

（五）綜上，原告所提起此部分之課予義務訴訟，既無公法上請求權，且被告交通部公路總局所為系爭函文（一）及被告桃園縣政府所為系爭函文（二）均非行政處分，故原告提起此部分之行政訴訟，為無理由，應予駁回。

七、關於原告訴之聲明第4項部分：

（一）原告訴之聲明第4 項之金錢請求，係訴請撤銷原處分，於同一程序，依行政訴訟法第7 條規定，合併請求損害賠償或其他財產上給付（見本院卷第155頁）。

（二）按提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付，行政訴訟法第7 條固有明文。查其立法意旨在於提起行政訴訟之際利用同一訴訟程序合併請求，可省訴訟手續之重複之繁。準此，必須所提起之行政訴訟合法存在時，始能合併提起損害賠償或其他財產上給付，倘所提起之行政訴訟因不合法而遭駁回，自無從「合併」請求損害賠償或其他財產上給付，於此情形，就原告依行政訴訟法第7 條規定合併起訴請求被告給付金錢之訴，自得一併裁定駁回（最高行政法院98年6 月份第1 次庭長法官聯席會議（二）參照）。經查：本件原告提起課予義務之訴（即原告訴之聲明第1 項、第2 項及第3 項部分），為無理由，業如前述，本件並無違法行政處分撤銷之情況，更不生違法行政處分撤銷後所生公法上損害賠償或其他財產上給付之問題。故原告主張依行政訴訟法第7 條規定合併起訴，請求被告給付如其訴之聲明第4 項所示之金錢，於法不合，揆諸前揭說明，併予駁回。

八、綜上所述，原告主張各節，均無可採。本件原告提起本件課予義務訴訟，並無公法上請求權，且被告交通部公路總局所為系爭函文（一）、被告桃園縣政府所為系爭函文（二），均非行政處分。原告仍執前詞，訴請撤被告交通部101 年2月24日交訴字第1010001637號訴願決定及系爭函文（一）；被告交通部101 年3 月22日交訴字第1010003631號訴願決定及系爭函文（二）；及命被告交通部公路總局、被告桃園縣政府應各作成對轄下管理公車業者轉用遊覽車為一般公車為限制之行政處分（即訴之聲明第1 項、第2 項及第3 項部分），揆諸前揭說明，應認原告提起此部分之訴為無理由，均應予駁回；又原告於同一程序中，合併向被告交通部公路總局請求賠償105,226 元；向被告桃園縣政府請求賠償52,134元及均自本訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息（即原告訴之聲明第4 項部分），於法未合，亦併應予駁回。

九、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第一庭