臺北高等行政法院判決

106年7月13日辯論終結

原告

曾建和

原告

曾淑玲

原告

蔡莊月香

原告

祭祀公業竹塹社七姓公

原告

上一原告之

代表人

錢飛椿（管理人）

原告

李正義

原告

羅博榮

原告

陳榮輝

原告

魏婉玲

原告

魏文緣

原告

曾鳳財

原告

陳明祿

原告

陳明福

原告

陳明郎

原告

陳榮浩

原告

陳宏杰

原告

陳明仁

原告

陳明煌

原告

陳明男

原告

曾傳吉（即曾文江之承受訴訟人）

原告

曾傳木（即曾文江之承受訴訟人）

原告

曾麗卿（即曾文江之承受訴訟人）

原告

曾麗足（即曾文江之承受訴訟人）

共同訴訟代理人

黃璿瑛 律師

被告

內政部

代表人

葉俊榮（部長）住同上

訴訟代理人

陳清進 律師

參加人

新竹縣政府

代表人

邱鏡淳(縣長)

訴訟代理人

許美麗 律師

複代理人

蔡麗雯 律師

上列當事人間土地徵收事件，原告不服行政院中華民國101 年7月26日院臺訴字第1010137864號訴願決定，提起行政訴訟，經本院以101 年度訴字第1427號判決後，最高行政法院以104 年度判字第364 號判決發回本院更為審理，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：本件原告曾文江於起訴後民國104年4月15日死亡，茲據其繼承人曾傳吉、曾傳木、曾麗卿、曾麗足具狀聲明承受訴訟(見本院卷1第85至93頁)；被告代表人原為陳威仁，於本件訴訟進行中變更為葉俊榮，亦據其依法具狀向本院聲明承受訴訟(見本院卷1第219至220頁)，均核無不合，均應予准許。

二、事實概要：參加人為辦理新竹生活圈道路系統建設計畫－竹北市30公尺外環道新闢工程（第4期、第5期、第6期）(下稱系爭工程)，需用新竹縣竹北市社北段818-1地號等98筆土地，於100年11月2日以府工養字第1000145465號函報請被告核准。經被告土地徵收審議委員會100年11月9日第270次會議決議通過，以100年11月10日台內地字第1000223899號函（下稱原處分）核准徵收及一併徵收土地改良物，交由參加人在100年11月14日以府地徵字第1000151416號公告，同日並函知各所有權人。原告等所有經核准徵收的土地（詳如附表所示，下稱系爭土地）在工程用地範圍內，原告不服原處分，提起訴願，經行政院101年7月26日院臺訴字第1010137864號訴願決定駁回(下稱訴願決定)，原告仍未甘服，循序提起行政訴訟。經本院101年度訴字第1427號判決(下稱前審判決)撤銷訴願決定及原處分關於原告等20人部分之核准徵收土地處分部分。被告及參加人不服，提起上訴，嗣經最高行政法院104年6月26日104年度判字第364號判決(下稱發回判決)廢棄，發回本院更為審理。

三、本件原告主張：

㈠原告起訴時因系爭工程尚未施工，且原告無法確知施工進度及本件訴訟何時終結故提起撤銷訴訟，現系爭土地已於104年興建並施工完成無法回復原狀，惟系爭土地徵收違法且侵害原告權益並造成損失，具有確認利益應無疑義，自應准許原告變更訴之聲明，又原告業於104年8月28日書狀變更訴之聲明為請求損害賠償，則被告自應於收到該書狀之翌日即104年9月1日起負遲延之責任。參加人辦理本件土地徵收時，舉行公聽會並未合法通知原告，足見被告主張本件徵收土地已獲目的事業主管機關許可後無再舉行公聽會之必要，顯無理由，徵收程序亦顯已違法，且第二場公聽會亦未說明也未記錄第一場公聽會土地所有權人及利害關係人陳述意見之回應及處理情形，益見本件公聽會僅徒具兩次公聽會之形式外觀，不能認為已踐行舉行兩次公聽會，被告違反徵收程序辦理徵收應視為無效，並應賠償土地被徵收人之損害；況參加人於徵收程序未依被告所發布申請徵收前需用土地人舉行公聽會與給予所有權人陳述意見機會作業要點（下稱作業要點）辦理公聽會時，原告等即向被告陳情，由被告100年10月31日台內地字第10002000696號函及土地徵收案件初審意見表之記載，可知被告已知悉參加人並未依作業要點辦理公聽會，卻從未要求參加人重新辦理公聽會，且仍同意參加人繼續違法徵收系爭土地，故被告逕認定重新舉辦公聽會之作業程序僅需1至2個月，原告並無損害之發生云云顯無理由，本件徵收顯然違法，被告自應負損害賠償責任。參加人於100年12月26至30日通知原告等領取補償費，該違法徵收程序應已完成並造成原告損害之結果，則原告主張遲延賠償之利息自無違誤。如本件重新補正徵收程序辦理徵收，應適用101年9月修正後之土地徵收條例第30條規定，由於現以市價徵收之價額顯然高於被告先前以公告現值加四成徵收價額，而其間差額即是原告可獲得具體利益之喪失，而原告等之損失與被告違法徵收自有因果關係之存在，被告即應補償原告地價差額之損失。且被告因違反徵收程序現遭法院撤銷原處分，被告即應將系爭徵收土地所有權返還原告等，因此被告必然需重新辦理徵收，原告即可依修正後土地徵收條例第30條規定請求以市價重新辦理徵收，而以市價計算價額與被徵收當時所獲得補償之差額獲得賠償，被告僅憑臆測即以其補正徵收程序必能在當年度完成或以年度公告現值未調整為由，主張原告因無損害無法求償，自與情況判決之填補原告受處分不利益之立法理由未合。

㈡天下不動產估價師事務所不動產估價報告書(下稱天下不動產估價報告)已就系爭土地價格日期因素、區域因素及個別因素為適當調整，自符合不動產技術規則第23條規定，且該報告僅就新竹縣竹北市社北段（下稱社北段）878、879等二筆土地，價格情況不予調整，但就價格日期、區域因素及個別因素加以調整，自無違反不動產估價技術規則第23條規定，該報告比較標的1、2、3均屬公有土地標售，比較標地1、2兩筆土地於估價時，雖未就價格交易情況加以調整，但就交易價格日期及個別因素已為調整，並無不符合前開不動產估價技術規則第23條規定。況土地估價師估價時自得對比較標的進行情況調整，天下不動產估價報告自無違背不動產估價技術規則；天下不動產估價報告引用花蓮地政資料或比較案例P003住宅區，有建物欄位，乃是其內部文稿編輯錯誤，不影響最終價格之判斷。推估比準地單價之出入乃四捨五入之結果，所謂合併使用土地交易價格有無不動產估價技術規則第23條之適用，是要從其價格形成是否是受有限定條件交易而定，比較標的4是屬數筆土地同次交易，交易對象與目的並無限定人或無以合併使用為前提之交易，故天下不動產估價報告對該個案交易情況給予0％調整率，並無不適當。依不動產估價技術規則第23條第2項規定，可見期待因素會影響市價，本件比較標的天下不動產估價當時已可預期依都市計畫道路之規劃設計30米道路，且該都市計畫亦經參加人公告，自應將此開闢30公尺道路之事實作為價格日期及個別因素考量之差異，惟本件估價標的仍有道路開闢不確定風險，故其皆以低於最大修正率10％範圍內為微調，並無高估之情事；新竹縣竹北地政事務所區域因素及個別因素評價基準明細表為101年始訂定，而本件估價當時該評價基準表尚未訂定，本件估價自無參酌之理由，況並無強制規範估價機關於估價時必須採取該標準，且天下不動產估價報告中亦無就估價土地之調整達到30％之情事，估價師更無就已開闢為30米道路為估價基準。被告時價登錄查詢網站101年8月開始登錄，而天下不動產估價報告之比較標的7於100年11月8日交易時尚未採時價登錄制度，參加人自不得查無此交易紀錄，即懷疑比較標的不存在。天下不動產估價報告比較標的9應為新竹縣○○市○○段0000○0000號土地，其餘資料均與時價登錄查詢網站相符，自不影響估價結果。依不動產估價技術規則第23條第5款規定，比較標的中選取數筆合併地號，如屬歸同一人所有，且在合併利用中，並非必須在情況因素中予以調整，且亦無規定合併土地估價必須調整，自得由估價師自行認定是否調整，被告僅以天下不動產估價報告就比較標的4合併為估價未就情況因素調整，即推論該估價報告違反不動產估價技術規則，顯無理由，均足見天下不動產估價報告並無違反不動產估價技術規則之規定。

㈢參加人所提之庭譽不動產估價師聯合事務所不動產估價報告書(下稱庭譽不動產估價報告)之比較標的與勘估標的並非為鄰近地，且比較標的5、6為裡地，比較使用條件顯不相同，足見比較標的5、6，自不能作為價格查估參考依據。又比較標的4為臨路2公尺，比較標的5、6為裡地未臨路，該估價報告2卻皆同樣調整2％，顯然任意憑己判斷，且違反新竹縣竹北市影響農業用地個別因素評價基準明細表之規定，況比較標的5、6交易日期距系爭徵收時間近兩年，其所呈現之成交價格顯然與系爭土地之價格有極大差異，亦不適合作為比較之標的。本件勘估標的不久將來必可建成30公尺道路，附近地價必會上漲；比較標的6為裡地，發展潛力顯然比勘估標的臨路為低，惟該估價報告卻未予以調整，又比較標的4並非裡地且土地面積大於比較標的5，竟同樣調整2％。依不動產估價技術規則第25條規定，庭譽不動產估價報告比較標的5、6中區域因素及個別因素調整皆達到最高限定額百分之15，足見庭譽不動產估價報告為避免依前開不動產估價技術規則規定就其所選取之比較標的遭排除適用，於估價調整中就多項項目有應調整卻不予調整或以較低調整率調整之情形。依不動產估價技術規則第97條規定，庭譽不動產估價報告僅就社北段945-1地號估價每平方公尺為新臺幣（下同）65,000元外，其餘9筆土地均估價為每平方公尺為8,700元，該估價顯與前開不動產估價技術規則不符，足見庭譽不動產估價報告就系爭土地所為之估價顯然低估，背離市價，自不足作為參考之依據。另系爭土地新竹縣○○市○○段○○○○○段○000○號土地，於100年2月20日由原告曾建和及曾淑玲之父曾秀吉向謝錦標購買，並於100年3月10日將所購買之土地過戶於原告曾建和及曾淑玲名下，而該交易價格為每平方公尺13,186元，應最能體現當時之市價，亦足見庭譽不動產估價報告之估價結果顯然背離市價，況庭譽不動產估價事務所乃參加人自行選任，未經通知原告等，顯然即有偏頗而不足採信等情。並聲明：㈠先位聲明：1.訴願決定及原處分關於原告等部分之核准徵收處分均撤銷。2.被告應給付原告如106年6月27日言詞辯論意旨狀附表4所示之補償金額及自104年9月1日起至清償日止，按年息百分之五計算利息。㈡備位聲明：1.確認原處分關於原告等部分之核准徵收土地處分為違法。2.被告應給付原告如106年6月27日言詞辯論意旨狀附表4所示之補償金額及自104年9月1日起至清償日止，按年息百分之五計算利息。

四、被告則以：

㈠參加人85年公告之變更新竹縣竹北都市計畫尚包括其他工程，其後所為徵收申請應無再舉辦公聽會及說明會之必要，又參加人將公聽會開會通知以公告方式為之，於法無違。新竹縣竹北市30米外環道路已完整開發並已供民眾通車，若此時撤銷原處分，且由原告等人取回系爭土地，將嚴重影響民眾通車之公共利益，對公共利益有重大損害，本件應有情況判決之適用。本件徵收計畫確實具有實質正當性，縱無原處分之違法之行為，仍不免發生原告所稱土地所有權喪失之損害，行為與損害結果間應無具有相當因果關係，被告自不負損害賠償責任。本件縱認應為情況判決而被告應負損害賠償責任，則應於本件情況判決確定後，被告方有對原告負擔損失補償或損害賠償債務不履行之遲延利息問題，因此，原告備位聲明之利息計算應無理由，且本件因情況判決所生之賠償，與原處分之補償費及其法定利息係基於同一原因事實所生，本件賠償應扣除原告已受領補償費及其法定利息。

㈡本件縱認原告因原處分而受有損害，惟原告於收受原處分時損害應已發生，本件應以原處分送達原告時點作為系爭土地鑑價時點，查本件兩造先前合意之鑑價時點100年10月近於原處分送達原告時點，退步言之，縱認原告於收受原處分時尚未有損害發生，以原告領取本件徵收補償費、參加人就其餘原告應領之徵收補償費之時點，亦與本件原鑑價時點100年10月相近，且期間應無地價變動之原因，故本件採原鑑價時點100年10月應無違誤。又縱認被告認參加人舉行之公聽會程序有瑕疵而要求予以補正，參加人重新依法舉辦公聽會其作業歷程應僅需1至2個月，則其後被告依法核准徵收之時點應仍於100年度內，況本件與司法院釋字第534號解釋內容本質上不相同，則本件自應以系爭土地100年度土地公告現值作為補償依據而計算之金額，原告事後再爭執以103年2月26日作為鑑價時點，毫無依據，且原告前同意以100年10月作為本件鑑價時點，現卻又主張改變鑑價時點，顯有違誠信且拖延訴訟，不應允許。

㈢天下不動產估價報告係採取花蓮縣地政事務所提供之資料作為比較調整分析之依據，估價師雖回應表示係誤繕，然此顯非無疑，天下不動產估價報告比較標的1、2、3之資料均有建物之記載顯非素地買賣，該估價報告所示案例1、2比較標的前道路寬度為20公尺，估價師張峯嘉所稱自始即以前道路寬度30公尺進行估價毫無憑證。天下不動產估價報告估價意見回應對照表中雖表示其計算金額之出入為捨位之出入，惟其金額計算中至多僅有就小數點以下為四捨五入者，而未有於十位數以下為四捨五入者，而一般估價實務中，亦從未有此種十位數以下為四捨五入之情形，且其中表15及表16，僅以單純比較法所得數字作為計算基礎，進而得出錯誤之結論，更以此錯誤結論計算並做成該報告附件一序號10之內容，顯屬有誤。依不動產估價技術規則第23條規定，天下不動產估價報告之比較標的1、2均屬公有土地標售，估價報告未為適當之調整即逕作為比較標的，就比較標的及比準地為合併利用之土地者未為適當之調整，即逕作為比較標的，有違不動產估價技術規則第23條第5款規定。天下不動產估價報告亦將鑑定價格日期時尚未興建之30米道路列為比準地之客觀條件，顯與事實不符，更無法說明為何可以將該30米道路作為比準地客觀評估條件之依據，均足見天下不動產估價報告顯有違不動產估價技術規則第23條規定，並有比較標的資料來源不清、比較案例資料內容不正確、毗鄰土地估價金額混亂不堪且估價金額計算錯誤等錯誤，自不應作為本件系爭土地市價之參考依據等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。

五、參加人則以：

㈠本件發回迄今已逾1年半時間，原告突然改主張應以104年9月之土地價值作為賠償基準請求重行鑑價，顯有延滯訴訟而不應允許。復依行政訴訟法第198條第1項規定，本件尚非屬不得將原告所有之系爭土地納入本件徵收範圍之嚴重違法之情形，若認徵收處分違法並判決撤銷原處分，已完工之工程行為均將全予拆除，社會成本顯然過鉅而與公共利益相違背，系爭道路通車之公共利益顯然比原告之私益為大。本件徵收計畫確有其實質上之正當性亦即徵收之必要性、合理性，而本件徵收事件僅係程序上有些微瑕疵，縱使被告事前即已發現申請徵收之公聽會程序有部分瑕疵而須補正，惟參加人補正程序後，新申請徵收仍會獲得核准，是難謂原告等因此程序上些微瑕疵而受有損害，亦難認系爭核准徵收處分之程序違法與原告所主張之損害間有相當因果關係；退萬步言，縱使參加人必須依被告自行訂定之作業要點，補正公聽會程序，方得核准徵收，原告所受的損害至多亦僅係跨年度徵收價額之差額，甚屬輕微。況由原告主張所受損害，係因徵收處分程序違法而致其等所有土地被徵收之市價與因徵收補償所受有之利益後之差額部分，是其損害自應以徵收時點為基準，而應以100年10月間之土地價值作為認定基準。

㈡縱認被告應按系爭土地市價賠償其損害，查天下不動產估價報告出現與囑託鑑定事項不符之記載；比較案例分析表皆有建物此一欄位，更以都市計畫住宅區為比準地；由鑑定人張峯嘉於本院106年3月21日準備程序開庭時之證詞，顯見天下不動產估價報告僅係估價師以與本件不相干之估價報告書稍作修改而成；另以100年10月1日時不存在之面臨30米寬道路為估價基礎估算系爭土地當時之價值，顯有疑問；新竹縣竹北地政事務所區域因素及個別因素評價基準明細表，係參酌內政部影響地價個別因素評價基準表訂定，在農業用地部分，道路種類項不予以調整，面前道路寬度最大影響範圍亦僅10%；農業區作為農業使用之土地，接近交流道程度對於其價格應無影響，天下不動產估價報告卻以交流道之有無及接近交流道程度為判斷，亦未就其他區域因素進行調整，更以交易時間與本件估價日期相距一年之久之土地作為比較標的，更以非完整的權利範圍買賣且離住宅區甚近之土地作為比較案例，在選取本件比較標的時明顯未加以詳查比較標的之相關條件；天下不動產估價報告比較標的1、2既屬公有土地標售，依不動產估價技術規則第23條第8款規定應先作適當之調整，惟鑑定人卻稱其沒有懷疑標售過程對價格有何重大影響之處，所以比較標的無須就情況因素予以調整，顯與法令規定不相符合；天下不動產估價報告所採比準地社北段943地號價格部分，顯非鑑定人所稱因捨位之出入而有44元之差，鑑定人卻表示無需更正顯有疑問；天下不動產估價報告所採比較標的7係屬於100年11月8日所為之交易，被告不動產交易實價查詢服務網根本不可能有相關紀錄、比較標的9為新竹縣○○市○○段0000○號，但依參加人地政處資料顯示根本無此地號，且被告不動產交易實價查詢服務網亦無相關紀錄可循；查同一地價區段、公告現值相同之土地，其形狀、周邊環境等條件並不會影響道路徵收價格，應視為相同之土地給予相同之單價，惟天下不動產估價報告以市場交易分別計算各筆土地價格，致使同毗鄰農業區與特定農業區農牧用地之系爭土地價格即相差最高達每平方公尺6,722元，其所為之鑑定結果顯非適當，均足見天下不動產估價報告之鑑定基礎實有嚴重錯誤，亦有諸多瑕疵，其鑑定結論應無參考價值。

㈢新竹縣竹北市買賣交易案例缺乏與本件農業區比準地條件相同或相似者，庭譽不動產估價報告始就農業區擴大蒐集合適案例，庭譽不動產估價報告比較標的5、6雖係選擇位於新竹縣新埔鎮土地，但新埔鎮毗鄰竹北市，屬同一供需圈內之類似地區，自無不得選擇作為比較標的之理；又庭譽不動產估價報告認系爭土地與其所選之比較標的5、6同為都市計畫區內土地，縱本件系爭土地依85年都市計畫規劃為30米道路，然二者土地之未來發展趨勢應屬相當，故僅在區域因素的其他項目中作些許調整而未就未來發展趨勢部分予以調整，亦無違誤；再依不動產估價技術規則第97條，系爭土地市價應以毗鄰土地平均價格即農業區、農牧用地比準地為基準推算，庭譽不動產估價報告給予5%調整率自無違法之處，足徵本件自應以庭譽不動產估價報告之鑑定意見較為可採等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。

六、上開事實概要欄所述之事實經過為兩造所不爭執，並有原處分(原處分卷1第1至2頁)、訴願決定(前審卷1第15至19頁)、參加人100年11月2日府工養字第1000145465號函（原處分卷1第24頁）、徵收土地清冊（原處分卷1第155至180頁）、參加人100年11月14日府地徵字第1000151416號公告（訴願可閱卷第59至85頁）等影本在卷可稽，自堪認為真正。

七、按受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎，行政訴訟法第260條第3項定有明文。本件為經最高行政法院發回更審之案件，本院在此個案中，應受最高行政法院104年度判字第364號判決所表示個案法律意見之拘束，並依其提示之法律意見，據以為解釋法律之指針。經核本件爭點為：本件若撤銷原處分，於公共利益有重大損害，是否有情況判決之適用？如有情況判決之適用，則原告之請求有無理由﹖

八、本院判斷如下：

㈠按需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見，為行為時土地徵收條例第10條第2 項所規定。其立法意旨係為落實司法院釋字第409 號解釋，於徵收計畫確定前，聽取土地所有權人及利害關係人之意見，俾公益考量與私益維護得以兼顧，且有促進決策之透明化作用。另有關依都市計畫法劃設之公共設施用地，因經公開展覽、舉辦說明會等法定程序，並由各級都市計畫委員會審議通過，該公共設施用地辦理徵收時，應無需再舉辦公聽會，故行為時土地徵收條例第10條第2 項但書及同條例施行細則第11條第1 項第2 款規定已依都市計畫法舉辦公開展覽或說明會者，無需再舉辦公聽會。惟查都市計畫法第26條規定都市計畫擬定機關每3 或5 年內至少應通盤檢討1 次，依據發展情況並參考人民建議作必要之變更，對於非必要之公共設施用地，應變更其使用；另同法第15條第1 項第9 款亦規定都市計畫實施進度以5 年為一期。則都市計畫如未依上開規定進行檢討者，與實際發展情況及需要恐有所差距，則其公開展覽或說明會，自不得認係行為時土地徵收條例第10條第2 項但書規定已舉辦公聽會之情形。從而，行為時土地徵收條例施行細則第11條第1 項第2 款規定，自應限縮解釋，以於申請徵收前5 年內，曾依都市計畫法舉辦公開展覽或說明會者，始得作為代替徵收前應為之公聽會，逾此年限之說明會，尚不得代替徵收前應為之公聽會。另被告前所為100 年7 月20日台內地字第1000132057號函釋亦同此旨。被告主張依其90年1 月8 日台（90）內地字第0000000 號函釋及最高行政法院96年度判字第2077號判決意旨，本件參加人即需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，為徵求關於興辦該事業與否之意見時，已依都市計畫法舉辦公開展覽或說明會，嗣於興辦之事業已獲目的事業主管機關許可後，於申請本件土地徵收前自無須再依土地徵收條例第10條第2項規定舉行公聽會云云。查上開90年1月8日台（90）內地字第0000000號函釋固謂「在徵收條例公布施行，需用土地人興辦之事業已經目的事業主管機關許可者‥‥原工程用地徵收時，已依當時相關法令規定辦理等情形，得免再依上開規定舉行公聽會。」且最高行政法院96年度判字第2077號判決固亦採同旨。惟查上開函釋及最高行政法院判決所指於需用土地人興辦之事業已經目的事業主管機關許可者，原工程用地徵收時，免再舉行公聽會者，應係謂該申請徵收前5年內，需用土地人興辦事業經主管機關許可前，曾依都市計畫法舉辦公開展覽或說明會者，始得作為代替徵收前應為之公聽會，而並非不論依都市計畫法舉辦公開展覽或說明會者，距申請徵收時相隔多久，均不在此限，否則自違都市計畫法第26條規定保護人民之意旨，從而被告此部分主張尚不足採。

㈡本件參加人係100 年11月2 日擬具徵收計畫書，報請被告同意辦理徵收，而原告所有之系爭土地經參加人85年6 月13日85府建都字第79922 號公告實施變更竹北都市計畫（第2次通盤檢討）案，經都市計畫編為道路用地，公開展覽日期自79年7 月6 日至79年8 月4 日，公開說明會日期為79年7 月20日等情，有參加人100 年11月2 日府工養字第1000145465號函、變更都市計畫審核摘要表、85年6 月13日85府建都字第79922 號公告等附於原處分卷可佐（見原處分卷1 第24頁、第38至39頁），顯已逾5年以上。依前揭規定意旨，參加人申請徵收系爭土地前，應舉行公聽會，至甚明確。被告主張本件無再提出興辦事業許可申請之必要，無須再舉行公聽會云云，並不足採。

㈢復按土地徵收是國家因公共事業需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。而徵收土地對人民財產權發生嚴重影響，舉凡徵收土地之各項要件及應踐行之程序，法律規定應不厭其詳。有關徵收目的及用途之明確具體、衡量公益之標準以及徵收急迫性因素等，均應由法律予以明定，俾行政主管機關處理徵收事件及司法機關為適法性審查有所依據。尤其於徵收計畫確定前，應聽取土地所有權人及利害關係人之意見，俾公益考量與私益維護得以兼顧，且有促進決策之透明化作用，有司法院釋字第409 號解釋意旨可參。本件徵收時之土地徵收條例施行細則第10條規定：「需用土地人依本條例第10條第2 項規定舉行公聽會，應辦理事項如下：一、於7 天前將舉行公聽會之事由、日期及地點公告於需用土地所在地之公共地方、當地直轄市或縣（市）政府、鄉（鎮、市、區）公所及村（里）辦公處之公告處所，並刊登政府公報或新聞紙。二、說明興辦事業概況，並聽取土地所有權人及利害關係人之意見。三、對於土地所有權人及利害關係人陳述意見之處理情形作成紀錄，於事業計畫報請目的事業主管機關許可時及徵收案件送由核准徵收機關核准時一併檢附。」被告99年12月29日訂定發布之作業要點第2 點規定：「為落實土地徵收條例規定，需用土地人於興辦事業計畫報經許可前，應至少舉行2 場公聽會；必要時，得舉行多場公聽會。舉行公聽會之相關事項如下：（一）公聽會周知：1.應於7 日前張貼公告於需用土地所在地之公共地方、當地直轄市或縣（市）政府、鄉（鎮、市、區）公所、村（里）辦公處公告處所，與村（里）住戶之適當公共位置，及需用土地人於其網站上張貼公告；並刊登政府公報或新聞紙。2.依土地登記簿所載住所，以郵寄通知興辦事業計畫範圍內之土地所有權人。（二）公聽會應說明事項如下：1.興辦事業概況及展示相關圖籍。2.事業計畫之公益性、必要性、適當性及合法性。3.第二場公聽會應說明對於第一場公聽會土地所有權人及利害關係人陳述意見之回應及處理情形。（三）公聽會紀錄應載事項：……8.詳實記載事業計畫之公益性、必要性、適當性及合法性。9.土地所有權人及利害關係人之意見（包括言詞及書面意見），及對其意見之回應與處理情形：……（六）事業計畫報請目的事業主管機關許可及徵收案件送由核准徵收機關核准時，應一併檢附二場公聽會紀錄、土地所有權人及利害關係人之意見及對其意見之回應與處理情形。（七）舉行第二場公聽會前應備事項如下：1.第一場公聽會之紀錄已公告周知，並已郵寄予陳述意見之土地所有權人及利害關係人。2.對於第一場公聽會土地所有權人及利害關係人之意見均已作明確之回應及處理。（八）公聽會之舉行不符合相關規定者，目的事業主管機關及核准徵收機關應退回請其補正。」第3點規定：「給予所有權人陳述意見機會，其程序如下：（一）應以書面通知被徵收土地或土地改良物所有權人陳述意見，並記載下列事項。……（二）需用土地人訂定陳述意見期限規定如下：以書面通知者，自通知書送達之次日起，不得少於7日；以併協議會議開會通知者，應自該會議（如有多次，應以最後一次為準）之日起，不得少於7日。……（四）需用土地人對於所有權人以書面或言詞陳述之意見，均應以書面回應及處理；於申請徵收土地或土地改良物時，應一併檢附所有權人以書面或言詞陳述之意見，及需用土地人相關之回應、處理之書面資料，並將相關意見及回應、處理情形依序整理，詳實填載於如下表格，供核准徵收機關審核參考，其未檢附者，應退回請其補正。」核係被告本於權責，為要求需用土地人於興辦事業計畫報經許可前舉行公聽會階段，確實踐行宣導及溝通程序，以聽取民眾意見並廣納各界意見，審慎衡酌徵收土地之公益性及必要性，並作成適當之處理，而訂定發布之行政規則，除規範需用土地人在申請徵收前舉行之公聽會應踐行的程序外，也在保障被徵收土地所有權人之參與程序之權利，具有拘束被告及需用土地人之效力，實質上亦對人民發生影響。此作業要點經由行政機關之適用，發生事實之外部效力，具有法律意義，人民應得根據作業要點之外部法律效力請求權利保護。

㈣再者，行政規則經由行政實務及平等原則產生對外效力。行政規則經由經常之適用，建立規律之行政實務，如無合理之理由，不得對相同之事件，為不同於該行政實務之處理，從而產生行政自我拘束。行政機關在處理個別事件時，如無合理之理由，違背其根據行政規則建立之經常性行政實務，即構成平等原則之違反。經查，土地徵收是國家基於公共利益之需，以強制手段取得人民之財產權，因涉及剝奪私人土地權利，是以申請徵收土地或土地改良物應嚴守法定徵收要件，踐行其程序，以確保人民之財產權。觀之本件參加人於就系爭土地申請徵收前所辦理之程序，參加人係100 年10月12日舉行第1次公聽會，100年10月14日舉行第2次公聽會，100年10月16日舉行用地取得協議會議，嗣100年10月17日將第1次公聽會紀錄及第2次公聽會紀錄分別以府工養字第1000136231號、第0000000000號函寄送各土地所有權人（見原處分卷1第42頁至第72頁、第92頁至第110頁所附土地徵收計畫書之公聽會紀錄及用地取得協議會議紀錄）。是參加人在100年10月12日至100年10月16日計5日期間，先後舉行了2次公聽會，1次用地取得協議會議，而關於第1次公聽會及第2次公聽會對各土地所有權人的開會通知，第1次公聽會之開會通知係以100年10月4日府工養字第1000131790號函通知（見原處分卷1第41頁），第2次公聽會則在尚未舉行第1次公聽會前之100年10月5日以府工養字第1000131865號函通知（見原處分卷1第52頁），2次公聽會的通知，並係於100年10月6日併同寄送各土地所有權人（見前審卷2第21至23頁之102年11月18日準備程序時，對公聽會通知之信封外觀的勘驗情節）。足見本件只是徒具舉行2次公聽會的形式外觀，不能認為已踐行舉行2次公聽會之實質，自不符合土地徵收條例第10條第2項要求需用土地人於申請徵收前，應舉行公聽會之規範意旨，被告予以核准，自有違誤。況依作業要點，應舉行之公聽會應於7日前張貼公告，且第2場公聽會應說明對於第1場公聽會土地所有權人及利害關係人陳述意見之回應及處理情形；第2場公聽會紀錄應記載第1場公聽會土地所有權人及利害關係人之意見與回應及處理情形。參加人對於公聽會之辦理程序，未符合作業要點之規定（見原處分卷1第53頁至72頁所附第2場公聽會紀錄），被告未退回請參加人補正，所為核准決定，即有可議。此外，依作業要點規定，應舉行之公聽會除應於7日前張貼公告、於需用土地人網站上張貼公告、刊登政府公報或新聞紙外，尚應依土地登記簿所載住所以郵寄通知興辦事業計畫範圍內之土地所有權人。然本件原告等人，二次公聽會之開會通知，參加人除依土地登記簿所載住所對羅博榮、魏婉玲、魏文緣、陳榮輝、祭祀公業竹塹社七姓公等5人郵寄通知外，並未對其餘14名原告郵寄通知乙節，為被告及參加人所不爭執（見前審卷2第21至22頁筆錄），並有參加人提出之2次公聽會限時掛號函件執據在卷可稽（見前審卷2第24至30頁）。於此部分，參加人違反作業要點之規定，至為明確，被告未退回請參加人補正，所為核准決定，亦有違誤。從而，本件參加人未實質踐行土地徵收條例第10條第2項應舉行公聽會之法定程序，已於法有違；而作業要點自100年1月1日即生效，需用土地人依該要點規範之程序舉行公聽會之行政實務，已係必然程序且涉及被徵收土地所有權人程序參與保障之落實。被告於參加人違反作業要點之規定，未予退回補正，反予以核准，亦違反平等原則及行政自我拘束原則。被告主張本件縱未遵守作業要點，應無違法定徵收要件云云，尚不足採。

㈤惟按行政訴訟法第198 條第1 項、第2 項規定：「行政法院受理撤銷訴訟，發現原處分或決定雖屬違法，但其撤銷或變更於公益有重大損害，經斟酌原告所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事，認原處分或決定之撤銷或變更顯與公益相違背時，得駁回原告之訴。」「前項情形，應於判決主文中諭知原處分或決定違法。」本件被告於核准徵收原告所有系爭土地，雖屬違法，惟系爭土地乃需地機關即參加人85年6月13日公告「變更竹北都市計畫（第2次通盤檢討）」公布之計畫道路之一部分，該計畫道路係為因應新竹縣竹北市都市計畫區與縣治地區整體發展之需要，規劃一條30公尺寬之外環道路，連接斗崙都市計畫之6號與18號道路，構成竹北地區之外環道路系統，對竹北地區之發展及對外交通有莫大利益，且前3期工程均已施工完畢，而本件已於100年11月10日經原處分核准徵收後，系爭工程分為第1標及第2標進行，原告所有之系爭土地皆位於新竹縣竹北市中正西路至中華路段（臺一線省道）內，屬於第1標工程範圍內，而第1標工程決標金額為9,660萬元，於102年8月8日決標，有決標公告在卷為憑（見本院卷1第45至47頁），並已於102年間進行道路施工工程，全長約991公尺，於104年2月2日竣工，有竣工報告及照片在卷為憑（見本院卷1第48至50頁），且為原告所不爭執（見本院卷1第102頁筆錄），本件交通建設之早日通車，對當地之發展有莫大利益，本件徵收具必要性，原處分關於原告部分，雖有上開得撤銷事由，然系爭道路通車之公共利益顯然比原告之私益為巨大，若判決撤銷原處分，將延宕徵收時程及竹北市30公尺外環道路全線通車之時間，將造成公共利益之重大損害，而未撤銷原處分，原告縱受有損害，亦得以金錢賠償，是本院如撤銷被告對系爭土地之核准徵收處分，將與公益相違背，爰認原告先位聲明訴請撤銷訴願決定及原處分關於原告等部分之核准徵收處分，為無理由，而予以駁回；並於主文諭知原處分關於核准徵收原告所有土地部分違法。

㈥再按行政訴訟法第198 條規定：「（第1 項）行政法院受理撤銷訴訟，發現原處分或決定雖屬違法，但其撤銷或變更於公益有重大損害，經斟酌原告所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事，認原處分或決定之撤銷或變更顯與公益相違背時，得駁回原告之訴。（第2 項）前項情形，應於判決主文中諭知原處分或決定違法。」、第199 條規定：「（第1 項）行政法院為前條判決時，應依原告之聲明，將其因違法處分或決定所受之損害，於判決內命被告機關賠償。（第2 項）原告未為前項聲明者，得於前條判決確定後1 年內，向行政法院訴請賠償。」；行為時土地徵收條例第2 條規定：「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、第13條第1項規定：「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」、第14條規定：「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」；民法第216 條規定：「（第1 項）損害賠償，除法律另有規定或契約另有訂定外，應以填補債權人所受損害及所失利益為限。（第2 項）依通常情形，或依已定之計劃、設備或其他特別情事，可得預期之利益，視為所失利益。」

㈦復按損害賠償之債，以有損害之發生及有責任原因之事實，並二者之間，有相當因果關係為成立要件。所謂「相當因果關係」是指於損害結果發生後，依經驗法則及論理法則，綜合行為當時所存在之一切事實及條件，為客觀之事後審查，認為在一般情形下，無此行為，即不生此損害，且如有此種行為，通常即足生此項損害者而言。次按國家因公益需要，固得依法徵收人民之土地，而適用徵收補償之相關法令發給被徵收人法定補償費，以補償其喪失所有權存續之特別犧牲。是以，國家機關享有以法定徵收補償費為代價換取人民土地所有權之正當權源，係以其徵收處分合法為前提，若屬違法者，並非法秩序所容許，即構成國家侵權行為，欠缺剝奪人民財產權之法理正當性。當國家以違法徵收處分將私有土地權屬變更為國家所有時，其侵權行為即已終了，人民受損害之結果亦已確定，國家不但應負回復土地所有權登記予人民之義務，尚應賠償人民因此所受之其他損害，不得以已發給人民土地徵收補償費完竣，即謂人民無受損害可言。又情況判決乃因行政法院認定人民主張行政處分違法損害其權益屬實，原應撤銷原處分，因慮及公益目的之維護，不得已判決駁回人民訴請撤銷原處分之請求，但同時諭知原處分違法，俾人民得循行政訴訟法第199 條之規定請求損害賠償。從而，本院就原告訴請撤銷違法徵收處分，作成情況判決，業如前述，然情況判決並無確認或形成該違法行政處分具適法性及正當性之效果，僅賦予被告可以因為公益目的毋須回復原狀之正當權源，並無免除其應負之金錢損害賠償責任。易言之，被告即土地徵收主管機關於作成違法徵收處分，將土地權屬變更為國家（需用土地人）所有時，即已造成人民喪失土地所有權之損害結果確定，其後，雖經行政法院基於避免撤銷原處分致公益受有重大損害，經由原處分機關賠償被徵收人所受損害之途徑，可以達到公私兩全之目的，而作成情況判決，使原核准徵收機關免於回復土地所有權登記予人民，但依行政訴訟法第199 條規定，不問原處分機關有無故意或過失，人民均得訴請原處分機關賠償其損害。

㈧經查：系爭土地前經被告以原處分核准徵收在案，且原告已具領土地徵收補償費，惟因原告不服徵收處分訴請撤銷，已據本院適用行政訴訟法第198條規定作成情況判決，諭知原處分關於核准徵收原告所有土地部分違法，則上開被告徵收處分既經本院為情況判決諭知原處分關於核准徵收原告所有土地部分違法，國家未循合法手段取得系爭土地所有權，即構成侵權行為，原告因其就系爭土地之所有權，於應受之補償費在法定期間發給完竣時終止（土地徵收條例第21條第1項參照），即受有權利喪失之損害。且其系爭土地所有權之喪失係因該違法徵收處分所直接造成，如無該違法徵收處分，其系爭土地所有權於該時點即不會喪失，就此而言，堪認兩者間具有相當因果關係。被告雖主張本件縱於徵收時發現參加人所舉行之公聽會有程序上之瑕疵而予補正後方再作成核准徵收處分，仍係於100年度內完成，不會跨年度，原告實際上未因原處分而受有損害，且不具相當因果關係云云。然查，被告違法徵收系爭土地處分既經本院為情況判決，事實上已無再辦理徵收之必要，自無從虛擬再次辦理徵收之時點，並據以計算其差額，即以本件個案為實例，被告自100年間作成上開違法徵收系爭土地處分後，迄今6年餘，實際上並無再次辦理系爭土地之徵收，顯無實際再徵收之具體明確年份，可據為認定其再次徵收應發給土地補償費之基準，足見被告前開主張不但缺乏法理基礎，更未切合客觀實際情形，委無足取。是原告因被告違法徵收處分致喪失系爭土地所有權之存續時，其請求被告應賠償100年10月間違法徵收當時之土地交易價值，核諸前引行政訴訟法第199條及民法第216條等規定，自屬適法有據。又原告所有系爭土地係因被告於100年11月10日違法核准徵收處分而受有損害，兩造先前合意依原告所主張之鑑價系爭土地市價之時點為100年10月（見本院卷1第170頁），與原告受有損害相近，自無違誤。

㈨原告於本院審理時復主張依據司法院釋字第534號解釋理由書及最高行政法院104年度判字第85號判決意旨，本件應變更以參加人開始使用系爭土地時（即103年3月間）之土地市價作為本件原告請求金額云云。然按司法院釋字第534號解釋理由書：「……土地法第219條第1項第1款規定，私有土地經徵收後，自徵收補償發給完竣屆滿一年，未依徵收計畫開始使用者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿一年之次日起五年內，向該管市、縣地政機關聲請照徵收價額收回其土地，即係防止徵收機關對不必要之徵收或未盡周詳之徵收計畫率行核准、或需用土地人遷延興辦公共事業，致有違徵收之正當性或必要性，因而特為原所有權人保留收回權。需用土地人未於上開一年期限內，依徵收計畫開始使用徵收之土地，如係因可歸責於原土地所有權人或為其占有該土地之使用人之事由所致，即不得將遷延使用徵收土地之責任，歸由需用土地人負擔；其不能開始使用係因可歸責於其他土地使用人之事由所致，而與原土地所有權人無涉者，若市、縣地政機關未會同有關機關於徵收補償發給完竣一年內，依土地法第215條第3項規定逕行除去改良物，亦未依同法第238條規定代為遷移，開始使用土地；需用土地人於市、縣地政機關在上開期間內怠於行使公權力而為強制執行時，復未依徵收計畫之使用目的提起必要之訴訟，以求救濟，是以市、縣地政機關既未積極推行計畫內容，需用土地人又怠於行使權利，此際原土地所有權人若不得聲請收回土地，不啻將此不利益歸由原土地所有權人負擔，自應不妨礙收回權之行使。土地法第219條第3項規定之適用，於上開意旨範圍內不生牴觸憲法問題。又本件聲請人據以聲請解釋涉及之土地經徵收後，如依本解釋意旨，得聲請收回其土地時，若在本解釋公布前，其土地已開始使用，闢為公用財產而為不融通物者，倘其收回於公益有重大損害，原土地所有權人即不得聲請收回土地，惟得比照開始使用時之徵收價額，依法請求補償相當之金額，併此說明。」依據上開司法院釋字第534號解釋理由書內容，大法官已敘明如該件解釋聲請人得聲請收回土地，而在該件解釋公布前土地已開始使用，倘其收回於公益有重大損害，該件解釋聲請人即不得聲請收回土地，惟該件解釋聲請人得比照開始使用時之徵收價額，依法請求補償相當之金額。是以，本件原告既非上開釋字第534號解釋聲請人，自無直接適用上開釋字第534號解釋理由書內容而請求補償比照開始使用時之徵收價額之理。況依上開釋字第534號解釋理由書內容，係處理土地法第219條收回被徵收土地之相關問題，而土地法第219條係以核准徵收處分合法為前提，惟因被徵收土地於徵收補償發給完竣屆滿一年仍未依徵收計畫開始使用，或因被徵收土地未依核准徵收原定興辦事業使用，此等經合法核准徵收但後續未依徵收計畫使用被徵收土地之情形，而賦予原土地所有權人請求收回被徵收土地之權利，而原土地所有權人行使土地法第219條收回被徵收土地權利時，係欲得到核准收回被徵收土地授益處分之結果。然本件原告係於原處分即核准徵收系爭土地之行政處分作成後，針對系爭核准徵收處分合法性爭執，並提起本件撤銷原處分訴訟，亦即原告主張原處分違法係欲得到撤銷核准徵收系爭土地侵益處分之結果。據上，本件與司法院釋字第534號解釋內容間，基礎不同，原土地所有權人所欲請求之內容及法律依據均不相同，自難比附援引。至最高行政法院104年度判字第85號判決意旨該案當事人係以土地法第219條及都市計畫法第83條等規定請求收回被徵收土地，其情形與司法院釋字第534號內容相似，故該判決遂解釋適用司法院釋字第534號解釋內容，然本件非屬土地法第219條收回被徵收土地事件，不應適用司法院釋字第534號解釋內容，已如前述，本件與最高行政法院104年度判字第85號判決情形迥異，自不得比附援引，原告上開主張，顯無足採。

㈩依行為時土地徵收條例第2條、第13條及第14條等規定，可知土地徵收核准之權限專屬於中央主管機關之內政部（即被告），人民之土地係因其作成土地徵收處分生效後，始喪失所有權。至於直轄市或縣（市）政府則為徵收補償費之核發機關；需用土地人則為土地徵收之申請人，均非土地徵收處分之行為人，則內政部如作成違法徵收處分致使被徵收人喪失土地所有權，自應由其負損害賠償之責，直轄市或縣（市）政府或需用土地人對於人民並無賠償義務，而該不利益結果最終應歸由被告或縣（市）政府或需用土地人承受，則屬於其內部責任歸屬之問題，核與人民行使請求權之對象無涉（最高行政法院99年度判字第675號判決意旨參照）。茲就原告請求賠償之損害金額，論述如下：

1.按不動產估價技術規則第3條規定：「不動產估價師應經常蒐集與不動產價格有關之房地供需、環境變遷、人口、居民習性、公共與公用設施、交通運輸、所得水準、產業結構、金融市場、不動產經營利潤、土地規劃、管制與使用現況、災變、未來發展趨勢及其他必要資料，作為掌握不動產價格水準之基礎。」第4條規定：「不動產估價師應經常蒐集比較標的相關交易、收益及成本等案例及資料，並詳予求證其可靠性。前項資料得向當事人、四鄰、其他不動產估價師、不動產經紀人員、地政士、地政機關、金融機構、公有土地管理機關、司法機關、媒體或有關單位蒐集之。」第8條規定：「不動產估價作業程序如下：

一、確定估價基本事項。二、擬定估價計畫。三、蒐集資料。四、確認勘估標的狀態。五、整理、比較、分析資料。六、運用估價方法推算勘估標的價格。七、決定勘估標的價格。八、製作估價報告書。」第11條規定：「不動產估價應蒐集之資料如下：一、勘估標的之標示、權利、法定用途及使用管制等基本資料。二、影響勘估標的價格之一般因素、區域因素及個別因素。三、勘估標的相關交易、收益及成本資料。」第12條規定：「不動產估價師應依下列原則蒐集比較實例：一、實例之價格屬正常價格、可調整為正常價格或與勘估標的價格種類相同者。二、與勘估標的位於同一供需圈之近鄰地區或類似地區者。三、與勘估標的使用性質或使用管制相同或相近者。四、實例價格形成日期與勘估標的之價格日期接近者。」第13條規定：「確認勘估標的狀態時，應至現場勘察下列事項：一、確認勘估標的之基本資料及權利狀態。二、調查勘估標的及比較標的之使用現況。三、確認影響價格之各項資料。

四、作成紀錄及攝製必要之照片或影像檔。委託人未領勘，無法確認勘估標的範圍或無法進入室內勘察時，應於估價報告書敘明。」第21條規定：「比較法估價之程序如下：一、蒐集並查證比較標的相關資料。二、選擇與勘估標的條件相同或相似之比較標的。三、對比較標的價格進行情況調整及價格日期調整。四、比較、分析勘估標的及比較標的間之區域因素及個別因素之差異，並求取其調整率或調整額。五、計算勘估標的之試算價格。六、決定勘估標的之比較價格。前項第五款所稱之試算價格，指以比較標的價格經情況調整、價格日期調整、區域因素調整及個別因素調整後所獲得之價格。」第25條規定：「試算價格之調整運算過程中，區域因素調整、個別因素調整或區域因素及個別因素內之任一單獨項目之價格調整率大於百分之十五，或情況、價格日期、區域因素及個別因素調整總調整率大於百分之三十時，判定該比較標的與勘估標的差異過大，應排除該比較標的之適用。但勘估標的性質特殊或區位特殊缺乏市場交易資料，並於估價報告書中敘明者，不在此限。」第26條規定：「（第1項）經比較調整後求得之勘估標的試算價格，應就價格偏高或偏低者重新檢討，經檢討確認適當合理者，始得作為決定比較價格之基礎。檢討後試算價格之間差距仍達百分之二十以上者，應排除該試算價格之適用。（第2項）前項所稱百分之二十以上之差距，指高低價格之差除以高低價格平均值達百分之二十以上者。」第27條規定：「不動產估價師應採用三件以上比較標的，就其經前條推估檢討後之勘估標的試算價格，考量各比較標的蒐集資料可信度、各比較標的與勘估標的價格形成因素之相近程度，決定勘估標的之比較價格，並將比較修正內容敘明之。」第97條規定：「公共設施用地及公共設施保留地之估價，以比較法估價為原則。無買賣實例者，得比較其與毗鄰土地使用分區及使用強度差異，及土地價值減損情況，並斟酌毗鄰土地平均價格為基礎推算之。」

2.天下不動產估價師事務所為系爭土地市價之估價報告，並不足採，分述如下：

⑴本院前依兩造及參加人合意囑託天下不動產估價師事務所（估價師張峯嘉）鑑定系爭土地於100年10月1日當時市價之結果，雖經其於105年7月22日提出不動產估價報告書在卷可參（函文見本院卷1第230頁，報告併卷外放，下稱天下不動產第1份估價報告）。惟該報告經檢視後發現有下列錯誤及疑義：①首頁記載：「勘查日期：民國105年6月15日；價格日期：民國100年10月01日」，惟報告書第9頁卻記載：「價格日期：民國104年12月01日；勘查日期民國104年11月23～26日」，致勘查日期及價格日期前後不一。②第44頁記載：「3.比較調整分析過程……。惟須說明者，此處本文係參酌花蓮地政事務所所供區域因素及個別因素評價基準明細表內文」然本件系爭土地均坐落於新竹縣，報告書何以參考花蓮地政事務所所供之資料而作出結論？③第63頁表3-1記載比較標的1、2、3均係素地買賣類型，則所選擇之比準地及比較標的上理當無任何建物存在，惟該表上3筆比較標的卻均記載「建物：樓層位置/總樓層：8/10」？④被告地政司房地產交易價格中就99年第3季及100年第3季並無臨20公尺寬的臨街地交易價格資料，為何報告書表3-1上所列比較標的1、比較標的2係記載面前道路寬度為20公尺？⑤報告書第74頁記載：「（5)比準地(社北段943地號)價格之決定……；準此，配賦比較法較高權值為70%，土地開發分析法權值則為30%，藉此加權平均出勘估土地（比準地：社北段943地號）單價為每平方公尺NT$67,900(元/m2)，即NT$70,479*70% +NT$61,800*30%=NT$67,900(元/m2)為第二種住宅區區段之比準地地價。」惟上列計算式之計算結果應為67,875 (元/m2)，然報告認定本件比準地每平方公尺評估價格為67,900元？又報告既已認定本件比準地每平方公尺評估價格為67,900元，然由報告書第105頁表15毗鄰土地平均價格之估算表及第107頁表16毗鄰土地平均價格之估算表中，為何記載系爭社北段943-1地號土地之毗鄰土地價格為每平方公尺70,479元，並進而認定系爭社北段943-1地號土地之勘估市價為每平方公尺70,479元(見報告書附件1第2頁）？是天下不動產第1份估價報告就系爭土地所為市價之鑑定，有諸多錯誤，是否可採，已非無疑。

⑵本院就上揭天下不動產第1份估價報告之錯誤及疑義函請該事務所釋疑，並請鑑定人即估價師張峯嘉到庭證述，雖據該所提出第2份不動產估價報告書、回應對照表，並提出意見及更正在卷（見本院卷1第320至327頁，報告併卷外放，下稱天下不動產第2份估價報告）。惟就系爭土地之市價計算，則與第1份估價報告同，結論均未變更。且鑑定人張峯嘉就所出具的不動產估價報告書為何有參考花蓮縣規定、勘查日期不同、報告書中就系爭土地所估定的金額不一致、素地上竟出現建物之記載等問題，到庭證稱：「……文字敘述錯誤，確實是原來所參酌的底稿忘記做修改所導致之錯誤。……」、「估價報告書中有多次提到勘查日期，其中一次錯誤之處，同樣是原作業底稿未作修正所導致」、「第63頁建物（欄）犯了與原底稿同樣沒有隱藏的錯誤」、「這不是忘了刪除，原則上我們會採取空白的方式，或者EXCEL橫欄把這三欄隱藏起來，這是原來的上一次表的工作底稿。」等語（見本院卷1第367至368頁），足見天下不動產估價報告之作成已欠缺嚴謹。

⑶且天下不動產第2份估價報告①其中第9頁竟又記載「三、價格日期：民國105年06月15日。四、勘察日期：民國100年10月1日」。②報告書第55頁表2：地價區段之區段號及範圍說明一覽表、第63頁表3-1：比較案例分析表（P003_住宅區）比較標的係素地，卻記載有建物，就此錯誤竟又未更正。③報告書第90頁之比較標的7係屬於100年11月8日所為之交易，報告書載明資料來源為被告不動產交易實價查詢服務網，然前開實價查詢服務網係自101年8月始登錄，該筆交易自不可能有相關紀錄可資查詢，亦據參加人提出查無資料之查詢紀錄在卷為憑（見本院卷1第439頁）。④另報告書第90頁比較標的9為新竹縣○○市○○段0000○號，但依參加人地政處資料顯示根本無此地號（見本院卷1第440頁），且被告不動產交易實價查詢服務網亦無相關紀錄可循（見本院卷1第441頁）。雖原告具狀更正比較標的9應為新竹縣○○市○○段0000○0000號土地，原估價報告係誤載云云（見本院卷2第46頁），然估價師何以為此誤載，果係誤載，估價師究係以何地段之基礎為比較資料﹖何以其報告結論仍屬正確無誤﹖⑤再者天下不動產估價報告書意見回應對照表中序號二之回應說明欄：「3.本件比較案例1、2面前道路寬度因誤繕30公尺為20公尺……，惟須說明者，原對本勘估標的地價影響之判斷係立於正確『30公尺』條件下所為相應之比較、分析、調整，故對該局之試算價格並不生影響。」就比較標的究係面臨幾公尺道路，究有明顯不同，何以係誤載，如為誤載，其報告所據資料究竟為何，何以結論又不生影響，均難釋疑(見本院卷1第321至322頁)。以上足見天下不動產第2份估價報告確有上開錯誤，且此錯誤應已影響系爭土地市價之估價價格。是天下不動產第2份估價報告同有上列違誤之處，其據此所作成系爭土地市價之估價報告自難採信。原告主張天下不動產第2份估價報告皆已就前開錯誤之處予以更正，並不違反其估價結果云云，自無可採。

⑷另就天下不動產第2份估價報告所列比較標的1、2均屬公有土地標售（見本院卷1第354至357頁），且為鑑定人所不爭（見本院卷1第368頁背面筆錄），是依不動產估價技術規則第23條第8款規定，應先做適當之調整，且於影響交易價格之情況無法有效掌握及量化調整時，應不予採用。然天下不動產第2份估價報告完全未提及該交易價格影響情形，亦未作比較上之調整(參估價報告表3-2：交易情況因素調整分析表，第64頁)，顯已違前揭不動產估價技術規則第23條第8款規定。又比較標的2新竹縣○○市○○段00○號土地公開標售之得標金額為14,117,155元（見本院卷1第357頁），但天下不動產第2份估價報告所記載交易總額為1,549萬元(估價報告第63頁)，顯然有誤。就前開爭議，鑑定人張峯嘉雖到庭證稱：伊審視當時附近住宅區的交易案例，與其差異不大且非常靠近，所以認定此等交易價格並無需要特別調整便可掌握真實價格，因此個案中所提到的標售地價無須就情況因素予以調整，估價報告書並沒有特別寫這部分，一般是針對需要特別調整的情況才會作說明等語（見本院卷1第368頁背面)。惟估價師張峯嘉未將前述內容記載於估價報告內，其所述內容自難確定係為估價報告作成時已存在之論述，所述自難採取，其未為適當之調整，即逕作為比較標的，顯違不動產估價技術規則第23條第8款之規定。

⑸再按不動產估價技術規則第23條第5款規定：「比較標的有下列情況，應先作適當之調整；該影響交易價格之情況無法有效掌握及量化調整時，應不予採用：……五、畸零地或有合併使用之交易。」亦即，比較標的具有合併使用之情形時，應先做適當之調整，且於影響交易價格之情況無法有效掌握及量化調整時，應不予採用。查天下不動產第2份估價報告中比較標的4為新竹縣○○市○○段000○000○0○000○號土地，然上開土地交易屬合併使用之土地（見估價報告附件三之二比較標的4地籍略圖即明）。是以，在上開土地合併使用之影響交易價格情況無法有效掌握及量化調整時，應不予採用，縱要採用，亦應為適當之調整，然前開估價報告完全未提及該交易價格影響情形，亦未作比較上之調整(見估價報告表6-2：交易情況因素調整分析表，第81頁)，顯已違不動產估價技術規則第23條第5款規定，以此推算比準地價格亦已有違誤。以上足見天下不動產估價報告，確有比較標的資料來源不清、比較案例資料內容不正確、毗鄰土地估價金額有誤、估價金額計算錯誤等情，所為系爭土地之估價，自難採信。

3.參加人所提庭譽不動產估價師聯合事務所就系爭土地市價之估價報告（即庭譽不動產估價報告），應屬可採：

⑴經查，庭譽不動產估價報告之鑑定人於鑑定過程中，已就系爭土地之價格形成之主要因素即一般因素、不動產市場概況、影響價格之區域因素、影響價格之土地個別等因素，進行實質分析；並依不動產估價技術規則第97條之規定，採用比較法評估推算系爭土地之價格，以比較法評估勘估標的毗鄰農業區與特定農業區農牧用地平均價格之方法，進而推算勘估標的價格。報告係以比較法與土地開發分析法評估勘估標的社北段943-1地號之毗鄰住宅區土地合理價格，以比較法評估其餘勘估標的毗鄰農業區或特定農業區農牧用地土地之合理價格。其中勘估標的毗鄰住宅區土地以社北段943地號為比準單元、毗鄰農業區土地以社北段818地號為比準單元、毗鄰特定農業區農牧用地以東華段880地號為比準單元。且以比準單元所評估之土地價格視為毗鄰土地之平均價格，另考量勘估標的與毗鄰土地價值減損情況等差異後，決定勘估標的土地合理價格。評估過程則採百分率調整法評估，而決定系爭土地於100年10月1日之評估價格，此有上開估價報告書附卷可參（報告併卷外放），足徵庭譽不動產估價師於鑑定系爭土地價額時，係本其估價師之專業意見分析，並依相關法規進行評估，庭譽不動產估價報告之作成可認為公平允當，客觀明確及周詳。從而，原告主張前開報告係參加人自行送鑑，鑑定價格偏低云云，尚非可採。

⑵再依不動產估價技術規則第12條第2款、第2條第11款、第12款及第13款等規定，不動產估價師在選取比較標的時，著重在比較標的與勘估標的間能否成立替代關係（即同一供需圈），並不侷限於同一鄉鎮市為必要。庭譽不動產估價報告以新竹縣竹北市的買賣交易案例缺乏與本件農業區比準地條件相同或相似者，因而就農業區擴大蒐集合適案例，比較標的5、6雖係選擇位於新竹縣新埔鎮土地，但新埔鎮毗鄰竹北市，屬同一供需圈內之類似地區，自無不得選擇作為比較標的之理。原告主張庭譽不動產估價報告所選取新竹縣新埔鎮土地作為比較標的違反不動產估價技術規則第12條第2款規定云云，自無足採。

⑶次按不動產估價師選擇比較標的應以實例價格屬正常價格、可調整為正常價格或與勘估標的價格種類相同為原則。若屬期待因素影響之交易或人為哄抬之交易，應先作適當之調整，該影響交易價格之情況無法有效掌握及量化調整時，應不予採用。原告雖主張竹北市○○段000○000○0○000○號土地於100年2月間有買賣應得作為本件合適比較標的云云。惟查原告所提出之上證六（見本院卷1第396頁）並非買賣契約書，僅係要約書，且無賣方簽名，亦無詳細交易條件，有無此項交易，已非無疑，且為避免有期待因素影響或人為哄抬價格，不動產估價師本得不採用徵收在即之土地交易作為比較案例，自無違誤。參加人主張前揭東華段793地號土地即為被徵收土地，且為系爭土地，自不適合作為比較標的，自屬可採，庭譽不動產估價師未以此作為比較標的，並無違誤。

⑷次查，原告等所有之系爭土地於被徵收前並未開闢為臨30米道路，其周遭之農業區或農牧用地土地並無臨路等情，為原告所不爭，縱依85年都市計畫系爭土地規劃為30米道路，然在未開闢完成前仍不得逕認為已屬臨30米道路，而以30米道路為條件進行調整。庭譽不動產估價報告所選取的比較標的5、6並無依法不得作為比較標的之處，且已依專業判斷就區域與個別因素進行調整並依內政部都市地價指數而進行價格日期調整，自得採用。且該報告在比準地與比較標的5、6間就個別因素調整時，在道路條件上亦給予6%的調整率，因本件系爭土地與比較標的5、6均位於都市計畫區內，故估價師基於專業判斷認為二者同為都市計畫區內土地，縱本件系爭土地依85年都市計畫規劃為30米道路，然二者土地之未來發展趨勢應屬相當，故僅在區域因素的其他項目中作些許調整，而未就未來發展趨勢部分予以調整，且系爭土地市價應以毗鄰土地平均價格即農業區、農牧用地比準地為基準推算，庭譽不動產估價報告以此推算系爭土地除社北段943-1地號外，基於毗鄰土地平均價格相同估算相同市價，並基於系爭土地為公共設施保留地使用強度較差，而給予5%調整率，並無違誤。從而庭譽不動產估價報告考量系爭土地影響地價之因素，採行現行法令所許之作業程序及鑑價方法，評估系爭土地之單價(元/㎡)除社北段943-1地號為65,000元外，其餘各筆土地單價均為8,700元；系爭土地總價分別為：社北段818-1地號為14,465,055元、社北段878-1地號為810,840元、社北段888-1地號為16,156,858元、社北段943-1地號為115,050元、東華段771地號為1,115,798元（原告曾傳吉、曾傳木、曾麗卿、曾麗足等人，即曾文江之承受訴訟人，其權利範圍360分之120，總價則為505,267元。）、東華段788地號為3,594,666元、東華段789地號為337,560元、東華段790地號為1,151,271元、東華段793地號為14,707,350元、東華段794地號為3,877,242元（詳如庭譽不動產估價報告第36頁及後附系爭土地時值勘估表），堪認信實可採。原告主張庭譽不動產估價報告違反不動產估價技術規則第25條規定，未依30米道路予以調整，比較標的5、6與本件系爭土地市價至少價差2倍以上云云，自不足採。

4.綜上所述，被告於100年11月10日所作成之上開徵收系爭土地處分既經本院情況判決認定違法業如前述，則國家取得系爭土地即不具合法性，其適用當時土地徵收條例第30條等相關規定，以公告現值加成方式核發補償費之方式換取系爭土地之所有權，即欠缺法理上之正當性。從而，原告因該違法徵收處分喪失系爭土地之所有權，其所受之損害與被告之違法徵收處分間即具相當因果關係，被告即應負損害賠償責任，惟因本院既就上開被告違法徵收處分作成情況判決，致使原告無從請求回復土地所有權登記，則原告請求被告按系爭土地被違法徵收當時之100年10月間市價，分別對原告為金錢賠償，於法自無不合。依庭譽不動產估價報告鑑價結果，原告各如附表所示土地於徵收當時之市價亦即原告等人所受之損害額（詳如附表編號8），扣除原各已具領之徵收補償費（詳如附表編號7）後，其差額各如附表編號9所示。則原告等人分別請求被告各應給付如附表編號9所示之金額部分，為有理由，應予准許。逾此部分之請求，於法無據，應予駁回。

5.本件原告係因被告違法徵收而喪失系爭土地之所有權，並非因本院情況判決始喪失系爭土地之所有權，是被告應負之損害賠償責任於違法徵收之時點即已成立，被告即應賠償原告所受之損害。復按「應付利息之債務，其利率未經約定，亦無法律可據者，週年利率為百分之五。」、「給付有確定期限者，債務人自期限屆滿時起，負遲延責任。給付無確定期限者，債務人於債權人得請求給付時，經其催告而未為給付，自受催告時起，負遲延責任。其經債權人起訴而送達訴狀，或依督促程序送達支付命令，或為其他相類之行為者，與催告有同一之效力。前項催告定有期限者，債務人自期限屆滿時起負遲延責任。」分別為民法第203條及第229條所明定。是本件原告請求被告應給付如附表編號9所示之金額部分，及自104年8月28日（法院收文日）起訴狀繕本送達日（即催告時）（被告係於104年8月31日收受起訴狀繕本，業據被告自承在卷，見本院卷1第165頁）之翌日即自104年9月1日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息，亦無不合。被告主張本件應為情況判決，被告應負損害賠償責任，應於本件情況判決確定後，被告始負有對原告之損害賠償債務不履行之遲延利息責任云云，自無足採。

6.又被告主張本件因情況判決所生之賠償，與原處分之補償費及其法定利息係基於同一原因事實所生，本件賠償應扣除原告已受領補償費之法定利息，並舉最高行政法院104年度判字第85號、102年度判字第743號判決為據。然查，前開判決均係當事人土地被徵收後，需地機關未按原定徵收計畫使用，當事人申請照徵收價額收回被徵收土地遭否准後所為之情況判決及損失賠償，人民所欲撤銷之處分為否准授益處分並非侵益處分，徵收機關之徵收處分並未自始違法，僅係嗣後發生人民得照原徵收價額收回土地之事由。此與本件係作成徵收處分時即係違法，當事人所請求撤銷之處分為侵益之徵收處分所為之情況判決及損害賠償，兩者情形不同，自難比附援引。況按「基於同一原因事實受有損害並受有利益者，其請求賠償金額，應扣除所受之利益。」民法第216條之1固定有明文。然本件原告所有系爭土地係於100年11月10日因被告違法徵收處分而喪失系爭土地之所有權，被告應負之損害賠償責任於違法徵收之時點即已成立，原告請求系爭土地因違法徵收處分致喪失系爭土地所有權之損害，僅扣除已受領之徵收補償費即為已足，並無再受有利益之情形，被告援引前揭規定，主張原告所受領補償費自受領之日起至本件訴訟言詞辯論終結日止，按年息百分五計算之遲延利息，亦應一併扣除云云，自非可採。

九、綜上所述，本件被告核准徵收系爭土地部分之原處分雖屬違法，但本院依行政訴訟法第198條規定為情況判決，故原告先位聲明訴請撤銷原處分及訴願決定關於原告等部分之核准徵收處分部分，仍應駁回，而由本院於判決主文諭知原處分關於核准徵收原告所有土地部分違法。又原告先位聲明請求被告賠償因原處分所受之損害，其分別請求被告應給付如附表編號9所示之金額部分，及自104年8月28日起訴狀繕本送達日之翌日即自104年9月1日起至清償日止，按年息百分之五計算之法定遲延利息，為有理由，應予准許。至原告逾此部分之請求，於法無據，應予駁回。

十、又原告備位聲明請求：1.確認原處分關於原告等部分之核准徵收土地處分為違法。2.被告應給付原告如106年6月27日辯論意旨狀附表4所示之補償金額及自104年9月1日起至清償日止，按年息百分之五計算利息。然原告業已就原處分提起撤銷訴訟，依確認訴訟之補充性原則，本不得再提確認原處分違法訴訟，且本件原處分亦不符合行政訴訟法第6條第1項後段之「確認已執行而無回復原狀可能之行政處分」或「已消滅之行政處分」之要件，此部分請求自無理由，應予駁回。確認原處分違法部分，既經駁回，則原告備位聲明請求補償金額及遲延利息部分屬附帶併予請求之性質，無論依行政訴訟法第7條或第8條第2項之規定，均非可單獨提起之行政訴訟，已無從合併於確認原處分違法訴訟中提起而失所附麗，亦應併予駁回。

十一、另按行政訴訟法第98條固規定：「訴訟費用指裁判費及其他進行訴訟之必要費用，由敗訴之當事人負擔。但為第198條之判決時，由被告負擔。」本件原告撤銷訴訟部分經本院為情況判決，而駁回原告此部分訴訟，此部分訴訟費用固由被告負擔。惟原告另有依行政訴訟法第199條第1項規定，請求被告賠償違法處分所受之損害部分，係一部准許，一部駁回，及備位聲明部分全部予以駁回，因此本件訴訟費用應由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。

十二、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第198條、第199條第1項、第104條，民事訴訟法第79條、第85條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第三庭