臺北高等行政法院判決

106年12月14日辯論終結

原告

蔡季妤

訴訟代理人

黃慧萍 律師

被告

交通部公路總局

代表人

陳彥伯（局長）

訴訟代理人

黃仕翰 律師

陳俊翔　律師

游弘誠　律師

上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，原告不服交通部中華民國104年7月27日交訴字第1041300573號訴願決定，提起行政訴訟，經本院104年度訴字第1406號判決後，最高行政法院以106年度判字第373號判決就原判決不利被告部分發回本院更為審理。本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：緣有民眾向被告所屬臺北區監理所檢舉其使用Uber APP叫車服務，經登記為原告所有車號000-0000自用小客車（下稱系爭車輛），分別於民國103年12月25日前往臺北市中山區（下稱第1次載客行為）、103年12月26日前往臺北市士林區（下稱第2次載客行為）、104年2月14日前往臺北市大安區（下稱第3次載客行為，與前2者下合稱系爭3次載客行為）搭載並收取費用，屬違規行為，被告所屬臺北區監理所檢視檢舉人所提供資料後，認原告有未經核准擅自經營汽車運輸業之行為，遂以原告違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定，分別以104年1月28日交公北監字第4004817號、104年3月19日交公北監字第4004834號及104年3月13日交公北監字第4004830號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，對原告製單舉發，原告雖提出申復書，被告仍就第1次載客行為，以104年4月20日第40-4004817號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分一），裁處原告新臺幣（下同）5萬元罰鍰，並吊扣系爭車輛牌照（下稱吊扣車牌）2個月；就第2次載客行為，以104年4月20日第40-4004834號處分書（下稱原處分二），裁處原告5萬元罰鍰，並吊扣車牌3個月；就第3次載客行為，以104年4月20日第40-4004830號處分書（下稱原處分三，並與原處分一、二合稱為原處分）裁處原告6萬元罰鍰，並吊扣車牌4個月。原告對原處分一、原處分二、原處分三均不服而提起訴願，經駁回訴願後，向本院提起本件行政訴訟，並聲明：1.訴願決定及原處分一、原處分二、原處分三關於罰鍰部分均撤銷。2.確認原處分一、原處分二、原處分三關於吊扣車牌之處分違法。嗣經本院以105年11月23日104年度訴字第1406號判決撤銷原處分一、原處分二、原處分三關於罰鍰及該部分訴願決定，及確認原處分二、原處分三關於吊扣車牌部分違法，原告其餘之訴駁回，兩造均不服而分別提起上訴，經最高行政法院以106年7月20日106年度判字第373號判決廢棄原判決除駁回原告其餘之訴及該訴訟費用部分外（即原判決撤銷原處分一、原處分二、原處分三關於罰鍰及該部分訴願決定，暨確認原處分二、原處分三關於吊扣車牌部分違法），發回本院更為審理，其餘上訴（即原處分一關於吊扣車牌部分）則經駁回而確定。

二、本件原告主張：

(一)原告於訴願程序請求到場陳述意見或言詞辯論，然訴願審議機關不理而為不利原告之決定，訴願審議程序有瑕疵，且原處分僅在「違反事實」稱有「未經申請核准而經營汽車運輸業」等語，有未盡說明理由義務之瑕疵，且亦未盡調查證據職責，復未能具體提出證據證明原告有違規行為，且原告為自然人，無從該當公路法第2條第1項第14款規定之「事業」構成要件。

(二)Uber APP軟體係一即時媒介消費者與駕駛人間聯繫彼此共乘需求之媒體平台，原告偶然、純提供少量、個別性、臨時性的共乘服務，乘客車資係以乘客自行加入成為Uber會員所累積或取得之點數，以Uber乘車點數扣點之方式支付，非由原告向乘客收取，公路法第77條第2項規定乃處罰整個經營行為之法律上一行為，非對特定人提供單一之一次或少量之搭載行為，被告對原告為連續處罰，有重複處罰、違反一行為不二罰之原則。

(三)又縱認原告「載客、收費事實」存在，本件被告所稱違規行為之行為人（即利用系爭車輛提供載客服務並收取費用之人）為何人、與原告是否同一、原告就違規行為有無故意過失、應負何種行政法上責任等情，均未見被告究明，所憑搭乘資料、採證照片等檢舉資料上所示疑似駕駛人之照片乃名為「奇偉」之男性，顯非原告，被告卻對原告作成原處分，認定之違規事實與所憑證據資料不合，縱認原告之系爭車輛由訴外人吳奇偉用以搭載Uber會員而有違規行為，被告當明知實際從事違規行為之人非原告，不應對系爭車輛所有人即原告作成原處分。

(四)依行政訴訟法第6條第1項，被告已於104年4月28日對原告所有系爭車輛牌照執行吊扣2至4個月完畢，現實上已無回復原狀之可能，惟原告並非原處分所稱違章行為人，被告得否依法裁處原告，將陷於不明之危險狀態，危及原告合法使用系爭車輛之權利，原告仍有即受確認判決之法律上利益。

(五)公路法第77條第2項後段關於吊扣車牌規定之修正理由不論客觀上或文義上，並無該吊扣車牌規定屬管制性處分之結論，而是為使公路主管機關有執行依據才予以增列，當時交通主管機關在立法院亦就非法經營業者為管制或制裁主體加以說明，並將吊扣車輛牌照與罰鍰、勒令停業等處罰相提並論，可見吊扣車牌亦係以制裁處罰為主要目的，該規定於106年1月4日修訂之立法理由及提案委員之說明等內容，亦認定吊扣車牌屬裁罰性處分，應受行政罰法規範，故公路法第77條第2項後段之吊扣車牌規定，基於行為責任原則，應限於違反「未經申請核准而經營汽車運輸業」之行政法上義務之行為人所有之車輛，否則有悖於行政罰之自己行為責任、過失責任原則，亦違反比例原則。

(六)公路法第77條第2項之違章行為應屬故意行為，更無汽車所有人違反監督義務得加以裁罰之明文，不應擴張解釋謂汽車所有人對他人違章行為亦有故意或過失違反監督義務之態樣。另公路法第77條第2項係以「非法營業」為處分要件，所謂營業行為為法律概念上之一行為，縱認吊扣（銷）車牌之不利處分屬管制性質，仍應有「一行為不二罰原則」之適用。

(七)並聲明：1、原處分一、原處分二、原處分三關於罰鍰及該部分訴願決定均撤銷。2、確認原處分二、原處分三關於吊扣車牌部分違法。

三、本件被告則以：

(一)訴願法第63、65條關於是否讓原告於訴願程序中陳述意見或言詞辯論，為受理訴願機關之職權，原處分記載被處分人、地址、違規車號、車種、車主證號、違反事實（含備註）、違反時間、違反地點、違反通知單號、處罰主文、簡要理由等，備註欄並有記載「所屬自用小客車（000-0000）違規營業載客收取費用」，被告所屬臺北區監理所前於104年1月28日、104年3月19日及104年3月13日亦有分別以北監運字第1040012627號函、北監運字第1040038166B號函及北監運字第1040035738號函敘明認定原告違章之法規及事實等，並未違反行政程序法第5條、第96條第1項第2款規定。

(二)本件乘客以信用卡支付車資150.66元、111.78元及84.77元，可證原告有違規經營汽車運輸業並收取報酬之事實，且係基於反覆、繼續性實施運輸行為並受領報酬之故意，非單純提供少量、個別性、臨時性的共乘服務，而原告與訴外人吳奇偉為同居共財之配偶關係，對其配偶加入Uber平台並使用系爭車輛違規載客應知悉，況且，被告分別於104年1月28日、104年3月19日及104年3月13日寄送原告違反汽車運輸業管理事件之舉發通知單，並於104年1月30日、104年3月23日及104年3月17日送達原告，比對訴外人吳奇偉違規之系爭3次載客行為時間，原告「至少」在104年1月30日收到舉發通知單時，即知悉訴外人吳奇偉有使用系爭車輛違規載客，其仍於104年2月14日提供或容任訴外人吳奇偉使用系爭車輛違規載客，甚且另經被告於105年3月27日第4次查獲訴外人吳奇偉駕駛原告之系爭車輛違規載客，可見原告對訴外人吳奇偉之違章行為有助益，且具有直接故意。退步言，縱不構成直接故意，仍具有未必故意，原告為行政罰法上之共同行為人。

(三)退步言，原告縱非共同行為人，惟其對於其配偶借用系爭車輛使用目的、方式未加以過問，即提供系爭車輛、行照及系爭車輛投保強制險證明文件，放任系爭車輛供配偶恣意使用，根據汽車運輸業管理規則第19條第1項規定，以汽車而為客、貨運輸並受有報酬之汽車運輸業者，就其所有車輛、駕駛人及相關從業人員應負管理、監督責任，顯見關於經營汽車運輸業之範疇，包含對於所有車輛之管理、監督義務，處罰對象並不限於駕駛人，尚包含汽車所有人，若汽車所有人未對其所有車輛負起管理、監督之義務，致使所有之車輛供作違法載客營利之用，亦在公路法第77條第2項處罰對象範圍之內，該條文義未明文僅以處罰故意者為限，自未排除對過失犯之裁罰，有違反時即應受過失之推定，而本件原告所有之系爭車輛既供訴外人吳奇偉違規載客而有管理、監督之過失，其亦未舉證證明自身無過失，被告對其裁處罰鍰，應無違誤。

(四)公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條關於「經營」的認定，並不以持續的經營行為為限，原告係於不同時地與不同人達成車資之合意，抵達之目的地皆不相同，足見每次載客行為內容皆不相同，自非自然行為上之一行為，亦非法律概念上之一行為，應構成3次違規行為，不生一行為不二罰之問題，則被告依交通部94年5月27日交路(一)字第09400054871號令修正發布之自用車違規營業處罰基準表第3點規定，針對原告3次違規行為而於同日為3次吊扣車牌之處分，且原告在104年1月30日接到被告於104年1月28日寄發之違規通知單後，仍於104年2月14日再次有違規載客之情形，足見對原告僅以1次吊扣車牌處分，難以達成執行健全公路營運制度之管制目的，原告又非以駕駛系爭車輛謀生，原處分二、原處分三所為吊扣車牌處分並未影響其生計，被告於同1日對原告為3次行政處分，未逾越必要之程度，亦非終局剝奪原告就系爭車輛之所有權能，且如前述，原告所有系爭車輛又在105年3月27日再次遭查獲有用以為違規行為，原處分二、原處分三吊扣車牌，未違反比例原則等語，資為抗辯。

(五)並聲明：原告之訴駁回。

四、本件如事實概要欄所述事實，除下述爭點所示者外，其餘為兩造所不爭執，並有檢舉人提供之搭乘資料及採證照片（訴願可閱卷第123至127頁）、被告所屬臺北區監理所104年1月28日交公北監字第4004817號、104年3月19日交公北監字第4004834號、104年3月13日交公北監字第4004830號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單（訴願可閱卷第128至130頁）、104年4月20日第40-4004817號、第40-4004834號、第40-4004830號交通部公路總局對違反汽車運輸業管理事件處分書暨送達證書（訴願可閱卷第131至132頁、第134至135頁、第137至138頁）、訴願決定書（訴願可閱卷第17至25頁）等件影本在卷可稽，堪認與事實相符。而兩造既以前詞爭執，本件主要爭點厥為：原告之配偶即訴外人吳奇偉駕駛原告所有系爭車輛在前開時地搭載乘客並收取報酬一事，原告是否為共同行為人？原處分一、原處分二、原處分三關於罰鍰部分，原告就之有無違反公路法第77條第2項、汽車運輸業管理規則第138條規定之違章責任？原處分一、原處分二、原處分三關於罰鍰部分，是否適法有據?另原處分二、原處分三關於吊扣車牌部分，原告應否負違反前開規定而得予吊扣車牌之違章責任？被告對原告所為吊扣車牌部分，有無違反比例原則？原告請求確認原處分二、原處分三關於吊扣車牌部分違法，是否有理？

五、本院之判斷如下：

(一)本件應適用之法令及法理：

1.按公路法第2條第14款規定：「本法用詞，定義如下：…十

四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」第34條第1項第4款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……。四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。…。」第37條第1項第3款規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：……三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。……」，行為時（即106年1月4日修正前）之公路法第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。」公路法第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」又依汽車運輸業管理規則第1條規定：「本規則依公路法第79條規定訂定之。」第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」準此可知，為維護國內運輸營業秩序，汽車運輸業係公路主管機關權管之特許行業，必須經核准設立方得提供運輸服務收取運費，否則即屬違規營業之範疇。是經營汽車運輸業係受政府法令管制、限制之業務，原則上應依法向公路主管機關申請核准始可為之。

2.次按公路法第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」基此規定授權訂定之汽車運輸業管理規則第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」基於法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許。惟在母法概括授權情形下，行政機關所發布之施行細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷（參司法院釋字第480號、第606號及第651號解釋理由書）。又司法院釋字第443號解釋理由書略以：「至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。」故行政機關於法規未明文訂定，根據行政目的考量，就執行法律之細節性、技術性次要事項，基於其職權訂定統一之行政規則，原非法所不許。是交通部依前開公路法第79條規定之授權所訂汽車運輸業管理規則第138條規定，乃執行母法（公路法）之細節性、技術性事項，與立法意旨相符，未逾越母法之授權範圍，自得適用。準此，如未經申請核准而經營汽車運輸業者，自應依汽車運輸業管理規則第138條規定予以舉發，並應依公路法第77條第2項規定處罰。

3.再按原告行為時（即106年1月4日修正公布前）公路法第77條第2項後段關於：「……其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之」規定，依其73年1月23日增訂時「至於未經申請核准而經營公路經營業、汽車運輸業……除處以罰鍰並勒令停業外，並增訂吊扣非法營業之汽車牌照或吊銷汽車牌照之規定，以利執行」及106年1月4日修正時「另為達到遏止非法之效果，復提高吊扣非法營業車輛牌照之期限，……」之立法理由，參諸條文內容亦未以所吊扣或吊銷之車輛牌照為同條前段之違規行為人所有者為限，考其意旨當係基於「使該車輛無法再繼續供作違規使用」並利於主管機關執行健全公路營運制度之目的，賦與主管機關得為吊扣或吊銷車輛牌照之處分，故其性質應認屬管制性之行政處分（參見最高行政法院106年4月份庭長法官聯席會議決議意旨）。是被告基於公路主管機關之職權，依上開規定對車輛所有權人作成吊扣所使用車輛牌照之處分，乃管制性之行政處分，與同條項屬行政罰法第1條所定行政罰性質之罰鍰，雖然法定構成要件並未有所區別，但行政罰在於對過去違反行政法義務之行為加以非難，二者尚有不同，為有效排除將來危害之管制性目的而吊扣或吊銷車牌，既非對過去違章行為之處罰，自不以車輛所有權人是否具有故意或過失為限，亦不以所吊扣或吊銷之車牌為違規行為人所有者為限。又按管制性行政處分之重點，並非對過去違規行為之非難，毋寧是在於防患未然，避免事故之發生而採取預防或排除將來危害風險之措施，公路法第77條第2項後段關於吊扣或吊銷車輛牌照處分，基於行政管制之目的，就實際供非法營業之車輛，以法律賦與主管機關得為吊扣或吊銷車輛牌照之處分，使該車輛在吊扣期間內或因吊銷須待重新檢驗申領牌照等，無法繼續供作違規使用，所採取之方法有助於管制目的之達成，被告視個案情形定吊扣牌照時間若干甚或予以吊銷，對非違章行為人而僅為車輛所有權之人，雖造成車輛使用之限制，惟尚在一定期間內，且享有車輛所有權並不當然即有在道路上行駛之權利，因涉及道路公共資源之合理利用及公眾往來通行安全等公共利益，本受有須經許可領用牌照方得在道路上駕駛，及隨時保持車輛具備相當安全性、依規定辦理汽車檢驗等義務之限制，此由道路交通管理處罰條例第12條至第20條規定及該條例第92條第1項授權訂定之道路交通安全規則第2章等規定內容即可明，較之未經核准經營汽車運輸業對公共安全造成之妨害，車輛所有人所受之財產權限制並未顯失均衡，尚難認有不當連結或違反比例原則之問題。

4.又按行政罰法第14條第1項規定：「故意共同實施違反行政法上義務之行為者，依其行為情節之輕重，分別處罰之。」於94年2月5日制定之立法理由說明一並揭示：「本條係行政法上共同違法之規定，不採刑法有關教唆犯、幫助犯之概念，此因行政罰之不法內涵及非難評價不若刑罰，且為避免實務不易區分導致行政機關裁罰時徒生困擾之故。所謂『故意共同實施』，係指違反行政法上義務構成要件之事實或結果由二以上行為人故意共同完成者而言。又第一項所稱『情節之輕重』，係指實施違反行政法上義務行為其介入之程度及其行為可非難性之高低等因素。」

(二)經查：

1.原處分並無違反行政程序法第5條、第96條第1項第2款之情事：

(1)按「行政程序法第96條第1項第2款規定，行政處分以書面為之者，固應記載主旨、事實、理由及其法令依據，惟為此等記載之主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會；故書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，即應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令判定之，而非須將相關之法令及事實全部加以記載，始屬適法。」(最高行政法院96年度判字第594號判決可資參照）。又「按所謂『內容明確性』，應指行政行為各項重要之點均應明確而言，行政行為之內容是否明確，應就個案實質觀察，而不以其形式上有理由或說明欄為斷。又法律行為之內容雖不明確，得經由解釋排除者，則尚非足以影響其法律效力之不明確。」（最高行政法院100年度判字第427號判決可資參照）。

(2)本件原告雖主張原處分一、原處分二、原處分三關於罰鍰部分及後2者關於吊扣車牌部分，有未載明事實、理由之違法，惟觀之原處分一、原處分二、原處分三均有以表格列載「車號：000-0000」、「車種：自用小客車」、「車主證號（身分證字號）：0000000000」、「違反事實：未經申請核准而經營汽車運輸業者」、「備註：所屬自用小客車（000-0000）違規營業載客收取費用」、「簡要理由：上列被處分人於上開時間、地點，因違反汽車運輸業管理事件，經臺北區監理所查獲移送本局處理，經核上列行為係違反汽車運輸業管理規則第一百三十八條之規定，依同規則第一百三十八條之規定，按公路法第七十七條第二項規定處分如主文」，原處分一並列明：「違反時間：103年12月25日00時00分00秒」、「違反地點：台北市中山區」、「違反通知單字號：4004817」、「處罰主文：處罰新臺幣50,000元整；並吊扣牌照2個月（號牌2面及行照1枚）於一週內自動將車輛牌照繳送者，可縮短吊扣牌照期間三分之一」、（訴願可閱卷第131頁），原處分二有記載：「違反時間：103年12月26日00時00分00秒」、「違反地點：台北市士林區」、「違反通知單字號：4004834」、「處罰主文：處罰新臺幣50000元整；並吊扣牌照3個月（號牌2面及行照1枚）於一週內自動將車輛牌照繳送者，可縮短吊扣牌照期間三分之一」（訴願可閱卷第134頁），原處分3亦記載：「違反時間：104年02月14日00時00分00秒」、「違反地點：台北市大安區」、「違反通知單字號：4004830」、「處罰主文：處罰新臺幣60000元整；並吊扣牌照4個月（號牌2面及行照1枚）於一週內自動將車輛牌照繳送者，可縮短吊扣牌照期間三分之一」（訴願可閱卷第137頁），各該處分書確有將違規車號、車種、違反事實、違反時間、違反地點、違反通知單字號、處罰主文、簡要理由、法令依據等逐一記載，意旨清楚，足使原告瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令，實無原告所稱欠缺事實、理由等記載之情事，原告謂有違反行政程序法第5條、第96條第1項第2款未明確記載事實、理由之違法，與事實不符，並不足採。

2.原告所有之系爭車輛，確有經其配偶即訴外人吳奇偉用以搭載乘客收取費用而違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138規定之情事：

(1)本件係由民眾提供資料檢舉訴外人吳奇偉有前開違規行為，經被告檢附舉發通知單送達原告後，原告斯時係陳稱從未加入Uber平台，亦未曾以系爭車輛搭載其他與家族無關人員，於103年12月25日11時57分正在公司值勤，並無外出搭載，僅憑車資證明無法確認搭載事實等情，有檢舉人提供之系爭車輛行車路線圖（含司機照片）、車資詳細列表及系爭車輛之照片，及前揭舉發通知單、原告104年2月5日、104年3月11日申復書等件存卷可考（訴願可閱卷第123至127頁、第128至130頁、第146至148頁，本院104年度訴字第1406號卷《下稱前審卷》一第95至98頁、第100頁），迨本院審理中，原告則自承系爭3次載客行為均為其配偶即訴外人吳奇偉所為（前審卷一第134頁背面、前審卷二第153頁及本院卷第79頁之筆錄記載）。

(2)又關於以自有車輛透過Uber APP平台，載客收費營業之運作方式，乘客要搭乘時以Uber APP平台叫車，由該平台所屬公司直接指揮調度，訴外人吳奇偉駕駛原告所有系爭車輛前往指定地點載客，載客完成服務後，乘客再以信用卡付費予Uber APP所屬公司，再由該公司拆帳分配金額予所調度之自用車輛，而乘客可自其手機截錄並列印出「行車路線」及收據等文件，復參諸Uber於官網上登載：「Uber需要像您一樣的合作夥伴」、「可以自己決定工作時間」、「不要辦公室，自己就是老闆」等語（前審卷一第211頁），Uber APP網路平台上關於司機資訊網之網頁亦載稱：「開自己的車，免費加入最夯共享平台，時間自由，每周多賺上萬」、「與UBER合作無任何加入費用時間自由每月增加上萬額外收入」等情（前審卷一第195至196頁），可知訴外人吳奇偉未向主管機關申請核准，本不得以系爭車輛經營汽車載客運輸而受報酬，其卻仍使用系爭車輛作為加入Uber APP平台之運輸工具，訴外人吳奇偉以系爭車輛在該平台登記提供載客服務，並藉此載運行為而收受報酬，且本件計有3次違規載客行為，嗣後訴外人吳奇偉另於105年3月27日亦有因違規載客行為遭被告查獲並為裁處，有違反公路法查詢結果表在卷供佐（本院卷第190頁），並經被告陳明訴外人吳奇偉不服提起訴願經駁回後，未經救濟而告確定（本院卷第79頁之筆錄記載），綜合上開整體客觀事實，堪認訴外人吳奇偉當具有反覆性、繼續性實施運輸行為並受領車費報酬之故意，構成未經申請核准而經營汽車運輸業之行為。又訴外人吳奇偉搭載利用網路平台叫車之第三人至指定地點，向乘客收取費用，其間就該趟運輸行為及車資已有合意，運送契約即已成立，合於以汽車經營客、貨運輸而受報酬之事業之要件，其上開行為屬故意違反公路法第77條第2項規定，原告主張系爭3次載客行為乃1次性或少量性、個別性、臨時性之汽車共乘服務，並非該規定所指經營行為，洵無足採。據上，足證原告所有系爭車輛於上開時、地確實曾使用於道路上經營載客運輸業而受報酬至明。

3.原處分一、原處分二關於罰鍰部分，並無證據足認原告故意與訴外人吳奇偉共同為違反行政法上義務之行為，原告質疑原處分一、原處分二關於罰鍰部分有違誤，應有理由：

(1)就原處分一、原處分二關於罰鍰部分，兩造並不爭執以系爭車輛辦理登記加入Uber App平台暨實施各該載客運輸行為者為訴外人吳奇偉，並非原告，而被告認原告仍有違反公路法第77條第2項所定行政法上義務，係以原告有故意提供系爭車輛作為載客並據以收受報酬之用，為違反行政法上義務之共同行為人（前審卷一第45頁答辯狀、本院卷第37至42頁補充答辯狀之記載），惟共同行為人須基於故意而參與分擔違反行政法上義務之構成要件行為或結果，始有視情節輕重分別予以處罰之問題，且「行政訴訟法第133條雖規定，行政法院於撤銷訴訟，或於其他訴訟，為維護公益者，應依職權調查證據，故當事人並無主觀舉證責任，然職權調查證據有其限度，仍不免有要件事實不明之情形，而必須決定其不利益結果責任之歸屬，故當事人仍有客觀之舉證責任，民事訴訟法第277條前段規定：『當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任。』，於此範圍內，為撤銷訴訟所準用（行政訴訟法第136條參照）。」（最高行政法院105年度判字第512號判決參照）。準此，本件實際登記加入Uber App平台，再透過該平台安排為載客運輸、收取報酬之人，依前述檢舉人提供之搭乘資料及採證照片（訴願可閱卷第123至127頁），均僅足證明為訴外人吳奇偉，並非原告，原告容任系爭車輛由訴外人吳奇偉駕駛之緣由，復據其說明系爭車輛平日有供自己及家人即訴外人吳奇偉駕駛作為交通往返使用，對於訴外人吳奇偉行駛外出後如何加以使用其無法控管等語（本院卷第79至80頁之筆錄記載），原告為共同生活家庭之便而令訴外人吳奇偉得自由使用系爭車輛，尚符合一般常情，再參諸原告自身任職○○○○，日常須外出工作，訴外人吳奇偉駕駛系爭車輛外出載客時間分別為第1次載客行為之103年12月25日上午、第2次載客行為之103年12月26日18時17分許，有原告申復書影本暨前開檢舉人提供之搭乘資料影本供參（前審卷一第95頁、訴願可閱卷第123、124頁），原告對訴外人吳奇偉在上開時間有無及基於何目的使用系爭車輛，亦無從監督，實難僅憑原告基於共同生活之便，曾概括同意其配偶即訴外人吳奇偉任意使用系爭車輛一事，即得謂原告足以明知訴外人吳奇偉有第1次載客行為、第2次載客行為並收取報酬，卻仍同意提供系爭車輛而參與之故意行為，亦查無事後原告有分擔利益之情，本件並無證據足以認定就第1次載客行為、第2次載客行為，原告乃故意提供系爭車輛供其配偶即訴外人吳奇偉加入Uber App平台經營汽車運輸業，尚難認原告為故意共同行為人，依行為人自己責任原則，原告既非故意共同行為人之一，自不得依違反公路法第77條第2項、汽車運輸業管理規則第138條規定對其裁處罰鍰。

(2)其次，被告雖又指陳原告就系爭車輛供違規載客一事，有未盡監督義務之過失，依行政罰法第7條第1項關於「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰」之規定，原告自身亦有過失違反公路法第77條第2項、汽車運輸業管理規則第138條規定而得對其裁處罰鍰云云。然而，行政罰法第7條第1項所定過失之責任條件，雖未如刑法限於法律有明定方得處罰，惟細繹公路法第77條第2項、汽車運輸業管理規則第138條規定，應屬行為責任，並非課以運輸載具之所有權人一旦經查獲有供違規使用，即須一概負責，應不得謂基於前開規定，車輛所有人縱無參與經營之認知或預見，仍負有監督、防免他人不得使用所有車輛違規經營汽車運輸業之注意義務，一旦所有車輛有用以違規載客之事實，即須負過失責任而得依上開規定予以處罰，亦即，上開規定仍應限於基於直接故意，或得預見發生其提供之運輸載具遭用以違規載客之結果，而其發生並不違背其本意之間接故意，仍決意為提供運輸載具參與經營之行為，方得加以處罰。本件如前述，並無確切證據證明原告係故意提供系爭車輛為第1次載客行為、第2次載客行為，再衡以原告與訴外人吳奇偉為同居之配偶關係，原告將車輛提供同居家人作為日常生活之交通工具，事屬平常，共居夫妻仍為各自獨立之人格主體，加之訴外人吳奇偉又係在一般工作暨下班交通時間內為載客行為，實難期原告得以預見訴外人吳奇偉在作為日常往返交通工具之餘，尚用以為第1次載客行為、第2次載客行為，卻基於間接故意提供系爭車輛而參與之。是本件既查無確切證據證明原告就第1次載客行為、第2次載客行為有明知或基於間接故意，卻提供系爭車輛參與經營之情形，難謂原告符合行政罰法第14條之故意共同行為人，被告此部分主張，並不足為不利原告之認定。綜上，被告以原處分一、原處分二對原告所為裁處罰鍰部分，即有違誤，原告此部分主張，即為有理。

4.原處分三關於罰鍰部分，雖足認原告為故意共同行為人，但仍有下述裁量之違法：

(1)本件訴外人吳奇偉所為第1次載客行為及第2次載客行為，如前述，固無法確切證明原告係故意共同行為人，但被告所屬臺北區監理所以104年1月28日北監運字第1040012627號函檢送104年1月28日交公北監字第4004817號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，通知原告其所有系爭車輛有經用以為第1次載客行為，並於104年1月30日由原告同居人簽收而合法送達原告，有前開函文、舉發違反汽車運輸業管理事件通知單暨送達回證影本各1份附卷可稽（見訴願可閱卷第128頁、142頁、146頁），在此之前，雖無法確切證明原告知悉其配偶即訴外人吳奇偉有以系爭車輛加入Uber App平台而違規載客營業之情，迨104年1月30日收受上述通知單時，亦當能知悉並查問訴外人吳奇偉以原告所有系爭車輛，加入Uber APP平台載客營利之事實，原告仍泛稱對訴外人吳奇偉行駛外出後之行為無法控管云云（本院卷第80頁之筆錄），難認有何積極以停止或限制其使用系爭車輛等方式加以制止之行為，參照其就第1次載客行為提出之申復書中，尚且陳稱若知悉系爭車輛遭人違規使用，可作相關控管不與他人使用之說明，有申復書影本可資比對（前審卷一第95頁），其在明知訴外人吳奇偉以系爭車輛載客營業係屬違法之情況下，猶未控管而容任訴外人吳奇偉使用系爭車輛於104年2月14日為第3次載客行為，足認原告對此第3次載客行為非惟主觀上具可預見其發生而其發生並不違背其本意之違章故意，客觀上亦有提供其所有系爭車輛令訴外人吳奇偉實施符合公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條違章構成要件之行為，原告與訴外人吳奇偉就第3次載客行為有故意共同實施違反上開行政法上義務之行為，洵堪認定，原告上開主張，無可憑採。

(2)進而，被告基於原告有前開與訴外人吳奇偉共同違章之第3次載客行為，固得依違反公路法第77條第2項、汽車運輸業管理規則第138條規定對原告裁處罰鍰，然而，此核屬被告對原告違規行為所作成之第1次裁處，依被告自陳適用之最初裁處時交通部94年5月27日交路（一）字第09400054871號令所發布自用車違規營業處罰基準表規定，自用小客車第1次違章之罰鍰為50,000元，被告作成原處分三對原告裁處罰鍰60,000元，未按上揭「自用車違規營業處罰基準表」表列第1次違規之標準，而按第3次違規標準裁處，復未據陳明原處分三關於罰鍰部分有何其他得考量加重之事由存在，已然有違行政自我拘束原則，而有裁量濫用之違誤，則原告主張原處分三關於罰鍰部分係違法，即有理由。

5.原處分二、原處分三關於吊扣車牌部分，核有下述違反比例原則、違法裁量等情事，原告訴請確認為違法，亦有理由：

(1)原告所有系爭車輛，確有經用以為第2次載客行為、第3次載客行為之事實，業見前述，原告復自承系爭車輛平日係供自己及家人吳奇偉作為交通往返使用，二人都有駕駛，有汽車車籍查詢表影本1份（訴願可閱卷第141頁）及原告之訴訟代理人所為陳述可稽（本院卷第79頁之筆錄）。是以，原告確有將系爭車輛提供家人吳奇偉使用而為第2次載客行為、第3次載客行為，則揆諸前揭規定意旨及說明，吊扣或吊銷之車輛牌照並不以行為人所有者為限，亦不以汽車所有人自己違規經營汽車運輸業為限，只須該車輛有未經申請核准而供非法營業即足，如此亦可避免有意規避者不使用登記為自己所有車輛，反而毋庸遭吊扣牌照而得繼續違規經營，顯然無法達到遏止違規效果而健全公路營運制度之管制目的；至於汽車牌照之管理，基於汽車所有權人須經許可而領有車牌，才得以在道路上行駛，該許可之核發除考量車輛機械安全性是否具備外，亦有顧及車輛在道路上行駛狀況是否尚符合其他相關公共安全規制，因駕駛車輛違規而以牌照管理措施加以限制或禁止道路駕駛行為，亦在牌照管理措施之行政目的範圍內，並無原告所指違反不當連結禁止之問題；又該吊扣牌照處分性質上並非裁罰性不利處分，已見前述，為利於管制目的之達成，並不適用行政罰法第7條第1項而須限於故意或過失方得為之，縱然原告就第2次載客行為並無法確切證明其有何故意，亦無從解免其所有系爭車輛之使用須遵循管制目的之責任，而其就第3次載客行為則為故意共同行為人，亦見前述，被告自得依違反公路法第77條第2項、汽車運輸業管理規則第138條規定，對原告為吊扣車牌之管制性不利處分，原告此部分主張，並無理由。

(2)其次，關於「一行為不二罰」原則，係禁止國家對於行為人之同一行為，以相同或類似的措施予多次之處罰，其憲法上之基礎乃在於法治國原則中之法安定性及信賴保護原則，蓋人民之違法行為受到國家的制裁後，法秩序已回復和平之狀態，無須對該行為再予處罰，且行為人對同一行為不再受處罰之期待，國家亦應予以維護。「一行為不二罰」原則雖有其憲法上之根據，惟立法者若為落實其他憲法價值，並實現各種之保護委託（Schutzauftrag），而須採行多樣之維持秩序措施（Ordnungsmasnahmen）、執行行為（Vollstreckungsakte）或預防措施（Praventivmasnahmen）時，並非完全不得就人民之同一行為多次地給予不利益處分，亦即該原則並非將國家對於人民之同一行為，予以數次制裁之可能性完全排除(司法院釋字第604號解釋之城仲模大法官協同意見書第4段前段意旨參照）。本件原處分二、原處分三關於吊扣車牌之部分，性質上並非行政罰之處罰，而為管制性不利處分，固無從直接適用行政罰關於「一行為不二罰原則」，惟關於吊扣牌照之管制性不利處分，不以對過去違規行為予以非難為目的，而在於積極地防患未然，審酌其合法與否之重點為所採取限制人民財產自由之手段與健全公路營運目的此行政任務之達成，是否合於比例原則，亦即被告作成第1次處分後，須有未作成第2次處分，無以達到健全公路營運目的之情形，此除涉及審酌違規行為規模、久暫、型態，以及違規人如何取得非法營業車輛之使用權等，而對應如何之吊扣或吊銷牌照處分期間長短，始足以遏止違規營業人再利用該等車輛為同類型之違規行為（如非法營業車輛係遭違規人竊取而營業，自無吊扣或吊銷車牌以遏止再犯之必要）；同時，也應慮及違規汽車是否屬於自然人所賴以維生者，容有因吊銷牌照而影響其生計，致逾越必要之程度等情狀（最高行政法院106年度判字第480號判決意旨參照）。再者，依行政程序法第7條就行政行為是否符合比例原則加以審查時，就1個處分是否即足達成管制目的、有無逾越必要之程度等情，仍有納入違章行為是否遭過度雙重評價而在考量範圍內，殊無原告所主張在管制性不利處分若不受一行為不二罰原則之約束，相較於屬罰鍰之行政罰卻得予適用，有違平等原則之問題。

(3)據上，本件原處分二關於吊扣車牌部分，基於原告就前1日之第1次載客行為，業經被告以原處分一處以吊扣車牌2個月之處分並經確定在案，第2次載客行為雖係翌日發生之自然事實，但時間密接，被告又遲至104年3月19日方以北監運字第1040038166B號函檢附所屬臺北區監理所於同日所製發交公北監字第4004834號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，並於104年3月23日始送達原告，有該函文、通知單暨送達證書在卷可佐（訴願可閱卷第129頁、143頁、147頁），原告無從在第2次載客行為前知悉系爭車輛遭用以違規載客而有適時採取防止措施之可能，此吊扣車牌處分無論就達成管制目的之有效性或必要性論之，均有欠缺，尤其，被告又係於104年4月20日之同日方就第1次載客行為、第2次載客行為作成原處分一、原處分二關於吊扣車牌之處分，其未斟酌上情而在第1次載客行為已為吊扣車牌處分，能期有效遏止之情形下，仍逕依被告最初裁處時之交通部94年5月27日交路（一）字第09400054871號令所發布自用車違規營業處罰基準表關於第2次違規之表列規定，以原處分二對原告處以吊扣車牌3個月，顯有違比例原則。又該處分業經執行完畢，有牌照吊扣銷執行單報表影本1份可按（訴願可閱卷第140頁），則原告請求確認原處分二關於吊扣車牌3個月部分違法，即有理由，應予准許。

(4)另就原處分三關於吊扣車牌4個月之部分，衡酌原告在第3次載客行為前，業因前述被告所屬臺北區監理所就第1次載客行為製發之舉發違反汽車運輸業管理事件通知單於104年1月30日合法送達原告，業已知悉系爭車輛有經用以違規載客之事實，但嗣後於104年2月14日系爭車輛仍續作為第3次載客行為之運輸載具，顯然原處分一關於吊扣車牌2個月之處分，並無法有效遏止系爭車輛經用以為違章行為，基於預防將來續有違章行為之風險，被告認有必要再就原告違章行為另作成管制處分，否則無從有效達成管制目的，固有所本，就此尚無違反比例原則之問題。然而，行政機關為行使法律所授與裁量權，在遵循法律授權目的及範圍之內，必須實踐具體個案正義，惟顧及法律適用的一致性，符合平等原則，乃訂定行政裁量準則作為下級機關行使裁量權之準據，既能實踐具體個案之正義，又能符合平等原則，本非法所不許，而依本件被告最初裁處時之交通部94年5月27日交路（一）字第09400054871號令所發布自用車違規營業處罰基準表，乃視未經核准經營汽車運輸業者之車輛種類及違反次數，訂定不同罰鍰額度及吊扣車牌之時間，關於該裁量基準所指次數之意涵，在屬行政罰之罰鍰部分，基於一行為不二罰原則之拘束，當係以經評價為法律上一行為之次數決之，惟就屬管制性不利處分之吊扣車牌處分，主要在於遵守比例原則等而作成違章處分之次數，縱然在行政罰上經評價屬法律上一行為，惟其中所包含各次違章之自然事實，若有具體事證可認予以評價並不違比例原則，仍得視情節作成1次以上之管制性不利處分，該裁量基準未明確區別二者在次數評價之不同意涵，被告援用時自應詳予辨明，並仍須綜合前述相關情事為合法裁量，而本件被告自陳係基於第1次載客行為、第2次載客行為、第3次載客行為分屬第1、2、3次違規之認知，據以適用前開處罰基準表關於自用小客車第3次違規之表列規定，方作成原處分三關於吊扣車牌4個月之處分（見本院卷第46至47頁），但被告就第2次載客行為所為原處分二關於吊扣車牌3個月之部分，業經本院認定有不符比例原則之違法在案，已見前述，亦即原告就第3次載客行為應評價為第2次違規，被告卻適用第3次違規之類型作成吊扣車牌處分，復未見陳明有考量其他違章情節重大或有得加重之事由存在，被告就此核有裁量濫用之違誤，是原告訴請確認原處分三關於吊扣牌照4個月部分違法，亦有理由。

(5)又原處分二關於吊扣車牌3個月、原處分三關於吊扣車牌4個月部分，被告於執行時，考量原告於原處分二、原處分三作成一週內即主動將系爭車輛牌照送繳被告執行吊扣，經依交通部76年9月4日交路(76)字第021736號函釋意旨，縮減吊扣執行時間3分之1（即原處分二關於吊扣車牌部分之執行期間為104年6月7日至104年8月6日、原處分三關於吊扣車牌部分之執行期間為104年8月7日至104年10月25日，見訴願可閱卷第140頁），由原處分二、原處分三之「處罰主文」欄關於吊扣車牌部分，載有「吊扣牌照3個月，一週內自動將車輛牌照繳送者，可縮短吊扣牌照期間3分之1」之說明亦可明瞭。惟此節並不影響原處分二、原處分三關於吊扣車牌期間分別係3個月、4個月之規制效力，申言之，原處分二、原處分三關於吊扣車牌3個月、4個月之處分效力並未因此消滅，而屬被告依上開函釋事實上不予執行之問題，故原處分二、原處分三關於吊扣車牌之處分，雖得被視為已執行完畢，但原告訴請確認原處分二、原處分三關於吊扣車牌之時間，仍應以各該處分所載者為準，附予敘明。

六、綜上所述，原處分一、原處分二、原處分三關於罰鍰部分，既有前開違誤，訴願決定就此部分遞予維持，亦有未合，原告訴請撤銷，自應准許之。另就原處分二關於吊扣車牌3個月、原處分三關於吊扣車牌4個月之部分，則有前述違法情事，原告請求確認原處分二、原處分三關於吊扣車牌部分違法，為有理由，亦應准許之。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

八、據上論結，本件原告之訴（除確定部分外）為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第二庭