臺北高等行政法院判決

99年11月11日辯論終結

原告

陳文彬

原告

陳蘇玉英

原告

陳秀琴

原告

陳輝成

原告

陳輝章

原告

陳輝全

原告

陳翰增

上一人法定代理人

陳輝章

上一人法定代理人

葉仁岳

上一人法定代理人

葉仁寬

上一人法定代理人

葉仁河

上一人法定代理人

葉仁章

上一人法定代理人

林昭平

上一人法定代理人

黃坤裕

上一人法定代理人

黃坤義

上一人法定代理人

黃坤麟

上一人法定代理人

翁月娥

上一人法定代理人

黃福記

上一人法定代理人

楊苗堂

上一人法定代理人

朱樹

上一人法定代理人

朱炳坤

上一人法定代理人

彭秀春

上一人法定代理人

朱炳進

上一人法定代理人

邱大明

上一人法定代理人

邱大成

上一人法定代理人

邱獻毅

上一人法定代理人

葉仁貴

上一人法定代理人

朱炳文

上一人法定代理人

柯成福

上一人法定代理人

葉美琴

上一人法定代理人

葉秀桃

上一人法定代理人

陳名洲

上一人法定代理人

何良雄

共同訴訟代理人

詹順貴 律師

共同訴訟代理人

洪韶瑩 律師

共同訴訟代理人

許博然 律師

被告

內政部

代表人

江宜樺（部長）

訴訟代理人

廖耀東

訴訟代理人

李志祥

參加人

苗栗縣政府

代表人

劉政鴻（縣長）

訴訟代理人

張智宏 律師

上列當事人間都市計畫事件，原告不服行政院中華民國99年4 月2 日院台訴字第0990094817號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：原告朱馮敏於訴訟中死亡（99年8月3日），茲據原告朱馮敏之繼承人朱樹、朱炳坤、朱炳進、朱炳文依法具狀向本院聲明承受訴訟，經核並無不合，應予准許。

二、事實概要：

（一）參加人苗栗縣政府於民國（下同）92年間，為因應未來新竹科學園區竹南基地用地需求及周邊地區發展，新訂「竹南科學園區周邊地區特定區計畫」，劃設園區事業專用區、住宅區及公共設施用地，計畫範圍約311.22公頃，其中約136.55公頃土地以區段徵收方式開發，並擬於該特定區計畫若通過後，申請納入科學園區管理。該計畫嗣經被告內政部區域計畫委員會審議通過，參加人即據此依都市計畫法第12條規定，辦理「擬定新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區主要計畫案」（下稱系爭計畫案）。

（二）案經參加人依都市計畫法第19條規定，自95年6 月12日起至95年7 月11日止公開展覽30天，以及刊登於聯合報周知，並於95年6 月29日舉辦說明會。參加人於前述於公開展覽期滿後，經該縣都市計畫委員會95年12月25日第186次會議審議修正通過，並經該府以96年1月29日函送計畫書、圖報請核定，經被告都市計畫委員會組成專案小組聽取簡報，獲致具體建議意見後，該計畫案經提被告都市計畫委員會96年12月11日第672 次、97年4 月1 日第679 次、97年7 月29日第687 次、97年8 月26日第689 次、98 年9月22日第715 次、98年10月6 日第716 次及98年11月10日第718 次會議審決修正通過，期間重新辦理公開展覽2 次，嗣經被告以98年12月22日台內營字第0980228891號函覆核定（下稱系爭函文或系爭處分），以及參加人苗栗縣政府98年12月30日府商都字第09802256082 號公告並自同年12月31日零時起發布實施。

（三）原告以被告基於上述都市計畫委員會決議，而核定本案主要計畫之系爭函文之合法性顯有疑義不服，提起訴願，遭訴願決定不受理，遂提起本件行政訴訟。另原告就本案提起停止被告系爭函文之執行，經本院99年度停字第33號裁定聲請駁回，原告不服提起抗告，亦經最高法院以99年裁字第1346號駁回原告抗告而確定在案。

三、本件原告起訴主張略以：

（一）事實部分：

１、緣參加人於92年間，為因應未來新竹科學園區竹南基地用地需求及周邊地區發展，新訂「竹南科學園區週邊地區特定區計畫」，並擬於該特定區計畫若通過後，申請納入科學園區管理。該計畫後經被告區域計畫委員會審議通過，參加人即據此依都市計畫法第12條規定，辦理「擬定新竹科學園區竹南基地暨週邊地區特定區主要計畫案」（即系爭計畫案）。

２、該案自93年10月28日公開展覽以來，民眾陳情異議不斷，縱經參加人辦理各種說明會或座談會，均未能解除民眾疑慮。後經參加人都市計畫委員會第179 次會議減縮，並於95年6 月12日第一次公開展覽，園區事業專用區改為23.11 公頃，多數農民之現有農舍，並因規劃○○○區○○○○區段徵收程序或可依法申請原地保留。

３、該案經被告都市計畫審議委員會96年12月11日第672 次會議決議，自97年1 月10日辦理第二次公開展覽，雖變更部份園區土地使用分區，但多數居民之權益仍受保障。

４、詎於第二次公開展覽期間，因群創光電股份有限公司（下簡稱群創公司）陳情，參加人未經評估，率予採納，甫第二次公開展覽完畢，旋即變更土地○○○區○○○區段徵收範圍，逕送被告都市計畫委員會97年4 月1 日第679 次會議審議，通過區段徵收評估報告書，並於97年5 月9 日辦理第三次公開展覽。參加人短短兩個月內，變更本案自第一次公開展覽兩年來及多次座談會之基礎及承諾，致系爭計畫範圍內之居民，莫不對此群情譁然。

５、嗣參加人法定代表人苗栗縣長劉政鴻於被告都市計畫委員會於97年8 月26日第689 次會議，當場承諾原告等人，以「㈠在法律允許下，同意以從優從寬方式補償相關土地所有權人，如仍有不足，縣府願意向相關企業公司募款協助。㈡有關陳情人相關意見縣府同意以Q&A （問題與解答）方式，繼續向相關陳情人溝通協調」，並經記明於會議決議。被告都市計畫委員並命參加人應依該條件履行及修正都市計劃內容，配合修訂主要計畫及細部計畫，得辦理先行區段徵收程序，再由被告核定通過本案主要計畫。

６、詎參加人後卻未依被告都委會第689次決議辦理都市計畫修正及細部計畫審定程序，竟以都委會第679次決議，經苗栗縣都委會第204次決議通過之細部計畫，辦理徵收程序。該細部計畫既通過於都委會第689次會議之前，自無依被告都委會第689次決議，修訂、落實參加人從優從寬承諾之可能，其細部計畫之審定更早於主要計畫，顯違反主要計畫為擬定細部計畫之準則，細部計畫為實施都市計畫之依據之基本原理。

７、參加人此程序違法，雖經被告發現而命其補正，並另於被告都委會第715次、第716次、第718次重新審議。然因先行區段徵收，依土地徵收條例第4條第2項，需於公告期滿一年內發布實施都市計畫，被告為免參加人已為之先行區段徵收程序，因此延宕而於法無據，竟以「從優從寬方式補償，係屬縣長承諾事項……非屬本會權責」於都委會第718次會議草率審定本案，並以98年12月22日台內營字第0980228891號函（即系爭函文）核定本案都市計畫。案經原告等提起訴願遭決定駁回，爰提起本件行政訴訟，以為救濟。

（二）程序部分：

１、被告核定本案之系爭函文唯一獨立之行政處分，與本案性質上究屬都市計畫之擬定、變更或通盤檢討無涉，權益因此處分受損之人民，得對之提起行政救濟：

⑴參酌司法院釋字第156號解釋，都市計畫程序中之行政行為，若具行政處分之要件，人民非不得對其提起行政救濟：

①按司法院釋字156號解釋意旨，應肯認人民得否對都市計畫程序提起救濟，應以行政行為是否具備行政處分之要件為斷。

②且參最高行政法院91年度判字第2098號判決、高雄高等行政法院92年度訴更字第48號判決、最高行政法院94年度判字第1940號判決，可知都市計畫程序雖歷經擬定、核定及發布等多階段行政程序，然各行政行為，是否屬行政處分，自不因其用語、形式以及是否有後續行為而異權益受損之人民當得貴符合行政處分要件之行政行為，依法提起行政救濟。

⑵被告核定都市計畫之處分，屬行政程序法之確定計畫裁決，權益受侵害之人民得對之提起救濟。按行政程序法第163、164條之規定，及參酌最高行政法院98年度裁字第1159號裁定可知，被告對都市計畫，既具終局確定該計畫之法律地位，應屬行政程序法第164條所稱之確定計畫裁決，性質上屬行政處分，人民若對其不服，當得對之提起撤銷之訴。

⑶又依多階段行政處分理論，被告核定都市計畫之處分，人民亦得對之獨立提起行政救濟。

①被告依都市計畫法第4條，為都市計畫之中央主管機關，並依同法第19條、第20條有核定主要計劃、細部計劃及計劃變更之權限，都市計畫未經依法核定者，法定程序要件即有欠缺，將無法合法續行發布實施，影響都市計畫之合法性，可證核定處分具都市計畫程序之終局決定權。

②而所謂多階段行政處分或多階段行政程序之概念，係指行政機關作成之處分，需其他機關參與、同意或提供協力者。我國實務見解，已許當事人得於具備一定要件時，對前階段之行政行為，獨立提起行政救濟，最高行政法院98年度判字第646號判決、91年度裁字第1079號裁定、本院91年度訴字第5299號判決可供參照。

③是以，都市計畫之核定權既屬中央主管機關，應視為內政部之行政處分，人民若對直轄市、縣(市)(局)政府提起救濟，相對人即有違誤（本院91年度訴字第5299號判決、94年度訴字第244號判決參照）。且對內政部核定都市計畫之行政行為，提起救濟，需遵守訴願期間（最高行政法院92年度訴字第4618號判決）、具當事人適格（本院96年度訴字第3267號判決）、有訴之利益（本院94年度訴字第244號判決）及行政處分存續力等問題（本院94年度訴字第1427號判決）。在在肯認，我國實務認為被告對都市計畫之核定，為行政機關就具體事件直接對外發生法律效果之單方行政行為，具行政處分之性質，而符人民得獨立對之提起救濟。

④綜上所述，都市計畫程序既屬一多階段行政程序，各階段行政行為之定性，當依行政法原理獨立判斷，司法院釋字第156號解釋亦同此旨。依目前都市計畫之審議流程，無論係都市計畫之擬定、變更或擴大，均同列議案審議，其核定處分，當無性質不同之理，理論方屬一貫。中央主管機關對於具體都市計畫之核定，已然具備行政處分之要件，當無拒絕權益因此核定處分受侵害之人民，對之提起行政救濟之理。

２、退步言之，都市計畫法僅有擬定與變更之二分，並無擴大一語。前者指初次實施都市計畫，後者則指都市計畫實施後之變更。司法院釋字第156 號解釋，僅認都市計畫之擬定及通盤檢討屬法規命令，並未限制人民不得對都市計畫之擴大為行政救濟。

⑴自都市計畫法第8條規定及同法第二章章名稱觀之，於都市計畫法之法律位階中，僅分為都市計畫之擬定與都市計畫之變更，都市計畫之擴大並不與焉，合先敘明。

⑵被告雖以99年6月25日台內營字第09908050551號函，稱「都市計畫之擬定：依非都市土地申請新訂或擴大都市計畫作業要點規定，由都市計畫擬定機關檢送申請書向本部申請，報請本部區域計畫委員會審議通過者，得依都市計畫法第10、11、12條規定，擬定都市計畫」，然參非都市土地申請新訂或擴大都市計畫作業要點第2點，該要點僅就都市計畫之擴大，程序上準用都市計畫之擬定程序，並非擬定與變更區分之判準。更況依都市計畫法第28條，都市計畫之變更，其程序亦明文準用擬定程序，亦無損其於致特定人或可得確定之多數人之權益受損時，屬行政處分而得獨立救濟之本質，顯見程序上之準用，不得逕為否准人民對都市計畫擴大提起救濟之理由。

⑶實則，按都市計畫法第26條規定，都市計畫之變更顯係指都市計畫發布實施後，嗣予以變更修改之情況。是以，都市計畫之擬定與變更，係屬時間流程之概念。僅有初次之都市計畫稱為擬定，嗣後之都市計畫修正，不論係通盤檢討或個案變更，均屬都市計畫法之變更。而所謂擴大，依前述都市計畫時程概念，當屬都市計畫經發布實施後，方有擴大可能，否則既無原計畫，擴大範圍又將何所附麗？此參系爭計畫主要計畫書第二章，可見一斑。

⑷況且主要計畫書第八章既有新竹科學園區竹南基地都市計畫及高速公路頭份交流道附近特定計畫均因此改變。其中，部分土地配置由農業區變更為住宅區，該區塊原依都委會第672次會議第二次公開展覽內容，本屬園區事業專用區，然因參加人因應群創公司陳情，於第679次會議變更部分為住宅區，顯對特定之權利義務有所影響。

⑸參加人亦於97年7月8日以府督商字第0970100673號函稱：「有關第二次再公開展覽……期間人民或團體陳情意見共8件，陳文彬陳請意旨與本次新增變更內容有直接相關，應提請大部都市計畫審議委員會審議，其餘7件經核與本次新增變更內容無直接相關。」，顯見原告等確有提起本訴之能力與適格。

⑹是以，縱認人民不得獨立對都市計畫之核定處分提起救濟，亦應肯認本案屬都市土地之擴大計畫，僅係擴大程序經行政規則準用擬定程序而已，實質上仍具行政處分之性質，應許權益受損之人民得對此提起訴願及訴訟救濟。

（三）實體部分：

１、參加人未履行被告都委會第689次決議內容，即辦理先行區段徵收，以致細部計畫竟早於主要計畫審定，違反主要計畫為擬定細部計畫之準則，本案都市計畫審議程序，即有本末倒置之違法瑕疵：

⑴按被告為都市計畫之中央主管機關，依都市計畫法第20條第1項享有主要計畫之核定權。而主要計畫為擬定細部計畫之準則，細部計畫是實施都市計畫之依據，參加人欲就計畫區內土地為開發利用，必經被告核定主要計畫後，方得核定細部計畫，據以辦理土地徵收程序及開發建築行為。是法律上，被告都委會歷次之決議，為被告都市計畫審議及核定權行使之內容，於法律上及事實上，對於各縣市政府，均有其拘束力。

⑵查本案先行區段徵收，係於被告都委會97年8月26日第689次會議，經參加人作成從優從寬補償承諾後（本案除下列各點外，其餘……通過，並退請參加人依照修正計畫書、圖後，報由內政部逕予核定。一、……苗栗縣劉政鴻縣長於會中承諾下列事項，……㈠在法律允許下，同意以從優從寬方式補償相關土地所有權人，如仍有不足，縣府願意向相關企業公司募款協助。二、本案擬以區段徵收方式開發，請依下列各點辦理：㈠請苗栗縣政府另依土地徵收條例第4 條規定，先行辦理區段徵收，俟苗栗縣都市計畫委員會審定細部計畫及符合土地徵收條例第20條第1 項、第3 項但書後，再檢具變更主要計畫書、圖報由本部逕予核定後實施」），始告通過。

⑶而參區段徵收實施辦法第2條，可知徵收程序分為準備及正式作業兩大階段，被告都委會第689次決議事項一之從優從寬補償，涉及徵收補償費用之查估；決議事項二之審定細部計畫以俾先行區段徵收程序，涉及辦理都市計畫作業，參加人必待其準備作業齊備後，始得依被告都委會第689次決議，進行正式作業

⑷詎參加人卻捨此未為，竟以其為配合被告都委會第679次決議修訂、經苗栗縣都委會97年6月26日第204次會議審定之細部計畫為基礎，擬具區段徵收財務計畫書，顯未履行被告都委會第689次決議，命參加人從優從寬補償、依決議內容處理公民陳情意見及修訂主要計畫書、審定細部計畫後，始得辦理先行區段徵收之決議，其區段徵收程序顯非適法！

⑸是，參加人於98年7月14日以府都商字第0980117210 號函，檢送計畫書、圖報請核定，其說明略以：「二、本案經均部都市計畫委員會第672次、第679次、第687次及第689次會議審定在案，先予敘明。三、依前開決議，本案細部計畫業經97年6月26日本縣都市計畫委員會第204次會議審定，並辦畢土地徵收條例第20條第1項、第3項但書規定之事項……」，其細部計畫審定之時間點，竟早於97年8月26日之主要計畫，顯違反「主要計畫為擬定細部計畫之準則，細部計畫是實施都市計畫之依據」之都市計畫基本法理，其顯有未踐行法定程序之遺漏，其從優從寬補償，更屬口惠不實，至為灼然！

⑹參加人此程序上之違法，果經被告審酌發現，並以98年7月22日內授營都字第09800807354號函，命參加人說明：「（三）又本部都委會審定主要計畫(97年8月26日)時間，在貴縣都委會審定細部計畫案(97年6月26日)之後，請補充說明其原因。」參加人自知理虧，方又火速依被告都委會第689次決議修訂細部計畫，並送苗栗縣都委會於98年8月13日第216次會議審定，惟其未履行都委會第689次決議即辦理區段徵收程序，顯已違法，無從事後抹滅！

２、被告都委會第689次會議所通過之附帶條件從優從寬補償原則，欠缺明確性，顯與行政程序法第5條所揭示之明確性原則有違，被告都委會第718次確認第689次決議而核定本案主要計畫，亦同具瑕疵：

⑴按「行政行為之內容應明確」，行政程序法第5條定有明文，行政處分之不明確，如構成重大及明顯之瑕疵，行政處分應因而無效，最高行政法院判決96年度判字第1271號，著有明文。最高行政法院98年度判字第772號判決亦同此旨。

⑵查被告都委會第689次會議決議，作成將於參加人履行附帶條件前提下，有條件通過本案之主計畫之決議，惟其所附加「在法律允許下，同意以從優從寬方式補償相關土地所有權人，如仍有不足，縣府願意向相關企業公司募款協助」之條件籠統模糊，而不具預見可能性，顯然不符合明確性原則，茲分述如下：

①「在法律允許下」：此前提要件之解釋，依其整體文義，當係指於不違背法令下，參加人允諾對補償方案之裁量為「從優從寬」之審酌，非僅謂參加人之補償方案將符合法性之要求。蓋後者實乃參加人依法行政下之當然義務，實無待特別承諾，參加人自不可以相關程序合法無誤，為其已履行其承諾之理由，仍應就其提出之補償方案是否具體從優從寬，為實質認定。然則，該以何法律為此附帶條件之前提，本次決議並未敘明。若涉有不確定法律概念時，有權解釋機關為何，亦未可見。該條件實有悖於法治國家依法行政之要求。

②「從優從寬方式補償」：據上所述，徵收補償方案是否符合從優從寬，其具體衡量標準為何，該與何案之區段徵收補償方案相較？係分別就土地及地上物補償分別以觀，或由整體補償方案，綜合審查？補償方案應否包括農民失業後之後續輔導就業？參加人該提供何種資料，供何人或被告都委會審查？上述均屬不確定之法律概念，顯與上開規定揭櫫之明確性原則有違。

③「如仍有不足，縣府願意向相關企業公司募款協助」：補償方案是否充足，其認定標準何在？又該由原告、參加人、被告、或其他公正第三人，據以判斷？又該向企業募款多少，始屬充足，亦顯欠缺明確。且參加人嗣後並改稱依公益勸募條例第5條第2項，向企業募款於法令上有窒礙難行之處。且依縣府98年平均地權基金預算，足以支付相關費用，並無不足支應之情況。果參加人所言屬實，其財政充足，卻拒絕提高補償條件，亦徵其補償方案，實違其從優從寬補償之承諾。

⑶據上所述，被告都委會第689 次決議所附之附帶條件，舉凡程序、內容等既均未臻明確，與行政程序法第5 條之明確性原則，顯有不符。被告雖經都委會第715 次、第716次會議協調審查，然竟於第718次會議以補償方案之審酌非其權責為由，逕予作成維持第689 次會議之決議。則第689 次決議之附帶條件，既未能經後續縣府補償方案或被告都委會審議監督，仍屬模糊而不具預見可能性，顯然不符合明確性原則，該次決議違反行政程序法第5 條，應屬無效。

３、本案參加人未履行被告都委會第679、689次決議，未將進駐廠商之回饋措施納入都市計畫，被告都委會竟漏未審酌，予以核定，其核定處分顯有違法：

⑴查參加人於「擴大新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區主要計畫案」於被告都委會第672次決議通過後，為因應群創公司陳情，需用基地長約700公尺，寬約400公尺（面積即約28公頃），第二次公開展覽甫畢，即將園區事業專用區予以集中配置調整為27.98公頃，送被告都委會第679次會議重行審議通過，並辦理第三次公開展覽。是本案就園區事業專用區之土地配置，參加人顯係為群創公司量身訂作，以符其陳情內容。被告都委會第679 次決議，亦命參加人應「四、有關『群創公司』對於周邊環境改善及是否有相關回饋措施等，請縣府與該公司協調溝通後，納入計畫書敘明。」，以兼顧因變更土地使用配置，迫使原告等原土地及建物所有權人搬遷、剝奪其土地徵收條例第47條原位置保留權益之維護，此乃不容否認之事實。

⑵參加人代表人劉政鴻，後於被告都委會第689次會議，作出「(一)在法律允許下，同意以從優從寬方式補償相關土地所有權人，如仍有不足，縣府願意向相關企業公司募款協助。」之承諾，並經記載為被告都委會第689次決議內容，以為該次審定、准許參加人辦理先行區段徵收之條件。是依都委會第689次決議，參加人即應配合修訂主要計畫及細部計畫，都委會亦應秉於該次決議之基礎，審核參加人是否從實履行，始為適法。

⑶而參以往新竹科學園區及中部科學園區之先例，科學園區或工業區的發展，固然帶來商機，但園區用水的優先，不僅將使附近農業區乾旱時面臨斷水的疑慮，更有水源遭工業廢水污染，以致農作物殘留重金屬之健康風險，均應由參加人及進駐廠商，以前述受益者付費之原則，妥適配合因應，對當地居民進行回饋或輔導就業，協助改善園區周邊公共設施、交通、環境、教育、醫療等相關措施，始能兼顧經濟開發及既有權益之保護。

⑷惟參加人據以辦理區段徵收之細部計畫，係依被告都委會第679次會議修訂、經苗栗縣都委會第204次會議審定之細部計畫，就群創公司依被告都委會第679次決議，應對於週遭環境改善及相關回饋措施，不僅隻字未提，對於參加人後於被告都委會第689次「在法律允許下，同意以從優從寬方式補償相關土地所有權人，如仍有不足，縣府願意向相關企業公司募款協助」之承諾，更亦付之闕如，口惠不實。顯未能將上述回饋措施，付諸於實行，即辦理本案先行區段徵收程序。

⑸此點亦經被告以98年7月22日內授營都字第0980807354號，命參加人另外補充敘明「『具體』之周邊環境改善及相關回饋措施」，始將檢送被告都委會審議。然參加人於98年8月13日苗栗縣都委會第216次會議審定之細部計畫，亦僅於第7點、第10點、第14點、第15點，抽象、敷衍式地要求進駐廠商應注意園區之綠化與維護，不敢稍有加重進駐廠商應負擔之義務，對於權益受損之當地居民，周邊公共設施、交通、環境、教育、醫療等相關措施之回饋，更未有增訂。奉廠商為上賓，棄居民如敝屣，顯未能符合都市計畫及土地徵收之公平性及公益性。

⑹而參加人對被告都委會第679次、第689次決議之陽奉陰違，被告受限於其已於都委會第689次先行核准參加人辦理先行區段徵收，審議上若再有延宕，將使參加人先行區段徵收因違反土地徵收條例第4條第2項而失其所據，騎虎難下迫於形勢，方於都委會第718次決議，不僅自我設限，就參加人是否履行從優從寬承諾，放棄審查，對於參加人未於都市計畫中，落實對當地居民之相關回饋措施，亦視若無睹，倉卒核定本案，致當地居民權益竟遭犧牲。

（四）都市計畫及土地使用之相關回饋辦法，為落實都市計畫及土地徵收公平性及公益性之配套措施，亦為企業社會責任之具體展現。

１、按都市計畫涉及土地使用配置，與開發利益、環境資源及當地居民權益保護，密切攸關，各方權益之維護與兼顧，不可偏廢，始符政府機關謀求公益之行政目標。而為求有限國土之均衡發展，遂設有都市計畫法；為求土地之充分利用，則設有土地徵收條例。「公益性」要求，更為此二者之圭臬，以求國土計畫、土地開發之公平性，並落實「受益付費、受損受償」之基本原則。

２、如行政院即頒有限制發展地區救助、回饋、補償、處理原則，就：「(一)災害性限制發展地區－如地層下陷區、斷層帶、洪氾區、崩塌地、土石流危險地區等。(二)公益性限制發展地區－如水源保護區、特定水土保持區、生態景觀保護區、國家公園等。(三)嫌惡性設施或土地使用影響地區－如垃圾掩埋場、砂石採掘區、焚化廠等影響地區。」之限制發展地區，提供命提供事後救助、適當補償、或由政府協助興建公共設施、提供居民公共福利或優先僱用等救助、回饋及補償原則，並以使用者付費與受益者付費為相關財源籌措之原則，以落實土地開發之公平性。

３、其他土地開發之相關回饋法令，中央法規者如農業用地變更回饋金撥繳及分配利用辦法及山坡地開發利用回饋金繳交辦法；各地方政府，更就殯葬業、垃圾掩埋場、污水處理場、資源回收中心、核能發電等設施，另訂有回饋辦法，以適當補償當地居民因此所受生命、身體、財產損失。都市計畫法第27條之1亦明文，可命土地權利關係人提供或捐贈都市計畫變更範圍內之公共設施用地、可建築土地或樓地板面積或金額，以落實受益者付費之回饋原則。

４、且參科學工業園區設置管理條例第27條：「管理局或分局為辦理園區及周邊公共設施及維護安全與環境品質，得向園區內設立之機構收取管理費」，並訂有：「科學工業園區管理局補助地方政府建設經費處理原則」，以作業基金補助工業園區所在縣市政府，以改善園區周遭交通、警政、消防、環保、教育、文化、醫療與保健等設施（第5點），以求科學園區與週遭地區之共利共榮，並求企業社會責任之具體落實。

５、是本案參加人既預訂本計畫完成後將申請併入科學園區，依上述都市計畫法、科學工業園區設置管理條例、及農業用地變更回饋金撥繳及分配利用辦法等規定，被告基於都市計畫之中央主管機關，得命參加人於都市計畫中增訂相關回饋及配套措施，以維各方權益之平衡兼顧，參加人對被告都市計畫審議權及核定權之行使，即有配合修訂都市計畫之義務，始能達成都市計畫將擬定與核定機關分立制衡，以確保都市計畫公益性之政策目的。

（五）綜上所述，被告都委會第689 次決議既違反明確性原則，參加人亦未依循該次決議辦理都市計畫修訂及細部計畫之審定程序，致本案有細部計畫竟早於主要計畫審定之程序違誤、先行區段徵收程序於法未合。被告竟為免參加人所為之區段徵收程序遭撤銷，竟率而以原處分核定本案主要計畫，該處分即具違法瑕疵。原告等原土地所有權人，既因該都市計畫之擴大，致財產權、工作權及生存權遭限制剝奪，爰依法提起撤銷訴訟並聲明：１、撤銷訴願決定及原處分。２、訴訟費用由被告負擔。

四、被告抗辯則以：

（一）本案事實：

１、查參加人為滿足新竹科學園區竹南基地擴建所需用地需求，以及藉由完整公共設施及生活服務機能之提供，創造優質的產業與生活環境，劃設園區事業專用區、住宅區及公共設施用地，計畫範圍約311.22公頃，其中約136.55公頃土地以區段徵收方式開發，由縣府依都市計畫法第12規定，辦理「擬定新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區主要計畫案」（即系爭計畫案）。

２、案經參加人依都市計畫法第19條規定，自95年6 月12日起至95年7 月11日止公開展覽30天，以及刊登於聯合報周知，並於95年6 月29日舉辦說明會。

３、參加人於公開展覽期滿後，經其都市計畫委員會95年12月25日第186 次會議審議修正通過，並經參加人以96年1 月29日函送計畫書、圖報請核定，經被告都市計畫委員會組成專案小組聽取簡報，獲致具體建議意見後，系爭計畫案經提被告都市計畫委員會96年12月11日第672 次、97年4月1 日第679 次、97年7 月29日第687 次、97年8 月26日第689 次、98年9 月22日第715 次、98年10月6 日第716次及98年11月10日第718 次會議審決修正通過，期間重新辦理公開展覽2 次，並經被告98年12月22日台內營字第0980228891號函（即系爭函文）核定，以及參加人98年12月30日府商都字第09802256082 號公告發布實施有案。

（二）關於原告陳訴事項涉及被告都市計畫委員會97年8 月26日第689 次會議決議，其中有關「一、本案……苗栗縣劉政鴻縣長於會中承諾下列事項，……（一）在法律允許下，同意以從優從寬方式補償相關土地所有權人，如仍有不足，縣府願意向相關企業公司募款協助。」乙節，經參加人98年8 月25日函送修正計畫書、圖到部，查核後上開會議決議文一與縣府處理情形是否相符尚有疑義，提經被告都市計畫委員會98年9 月22日第715 次會議及98年10月6 日第716 次會議審決略以：「因涉及計畫可行性、廠商實際進駐意願及從優從寬認定等，仍難以取得共識及作成決定。……至於下次提會審議時，因本會委員已充分瞭解相關民眾之陳情意見及縣府之立場，無須再邀請相關民眾及縣府列席說明。」，復經提請被告都市計畫委員會98年11月10日第718 次會議審議，獲致「一、本案都市計畫內容之調整，本會第689 次會議已審決通過，應予以維持。二、有關本會第689 次會議決議從優從寬方式補償乙節，係縣長承諾事項，應由苗栗縣政府本於權責認定，非屬本會審議事項；至於本案縣府如仍有其他相關補償措施，亦請該府本於權責自行處理。三、相關陳情人陳述有關其他區段徵收或都市計畫執行之意見，非屬本會審議權責，請陳情人將陳情意見逕送苗栗縣政府處理。」之共識，且被告都市計畫委員會第689 次及718 次會議，係符合各級都市計畫委員會組織規程第9 條「都市計畫委員會審議及討論之案件，應依會議方式進行，非有過半數以上委員之出席不得開會，並有出席委員過半數之同意始得決議，可否同數時，由主席裁決。」規定，始作成議決，應無不法。

（三）系爭函文應非屬行政處分：

１、按司法院釋字第156 號解釋解釋理由書第三段略以「此項都市計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定五年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第26條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同。」準此，本件都市計畫之擬定，並非就個別具體事件之處理，而係對於一定地區內各項重要設施及土地使用所為之整體規劃，依上開決議文意旨，應非屬行政處分。

２、本件係都市計畫之擬定，並非就個別具體事件之處理，而係對於一定地區內各項重要設施及土地使用所為之整體規劃，應非屬行政處分。

（四）都市計畫主要計畫之擬定、變更程序之差異：

１、都市計畫主要計畫之擬定，辦理程序如下：

⑴依「非都市土地申請新訂或擴大都市計畫作業要點」規定，由都市計畫擬定機關檢送申請書向被告申請；報請被告區域計畫委員會審議通過者，得依都市計畫法第10、11、12條規定，擬定都市計畫。

⑵都市計畫擬定後，其有關公開展覽、審議、層報核定及發布實施等事項，應分別依照都市計畫法第19條至第21條及第23條規定辦理。

２、都市計畫主要計畫之變更，包括都市計畫法第26條( 通盤檢討)及第27條(個案變更)，辦理程序如下：

⑴依都市計畫法第26條規定辦理者：

①都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每3 年內或5 年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。

②辦理都市計畫通盤檢討前，辦理機關應依「都市計畫定期通盤檢討實施辦法」第39條規定，將通盤檢討範圍及有關書件公告於各該直轄市、縣( 市) 政府及鄉( 鎮、市) 公所公告30天，並將公告之日期及地點登報週知，公民或團體得於公告期間，以書面載明姓名、地址，向辦理機關提出意見，供作通盤檢討之參考。

③都市計畫通盤檢討之變更，其有關公開展覽、審議、層報核定及發布實施等事項，應分別依照都市計畫法第19條至第21條及第23條之規定辦理。

⑵依都市計畫法第27條規定辦理者：

①都市計畫經發布實施後，遇有下列情事之一時，當地直轄市、縣( 市)(局) 政府或鄉、鎮、縣轄市公所，得依被告93年1 月7 日內授營都字第092009111l號函示內容，視實際情況迅行變更都市計畫：㈠因戰爭、地震、水災、風災、火災或其他重大事變遭受損壞時。㈡為避免重大災害之發生時。㈢為適應國防或經濟發展之需要時。㈣為配合中央、直轄市或縣( 市) 興建之重大設施時。

②都市計畫之個案變更，其有關公開展覽、審議、層報核定及發布實施等事項，應分別依照都市計畫法第19條至第21條及第23條之規定辦理。

３、依都市計畫法第8 條之規定，本件均上述依都市計畫法定程序辦理，系爭計畫案前經被告區域計畫委員會92年9 月10日第127 次會議審查原則同意，並經被告93年1 月7日台內營字第0920091079號函同意擴大都市計畫。復經參加人依都市計畫法第12條規定擬定主要計畫，依都市計畫法第19條規定公告公開展覽，提經參加人都市計畫委員會審議通過後，以96年1 月29日府商都字第0960007008號函送計畫書、圖報請核定，經被告都市計畫委員會組成專案小組聽取簡報，獲致具體建議意見後，經提內政部都市計畫委員會審決修正通過，期間重新辦理公開展覽2 次，並經被告系爭函文核定，以及參加人98年12月50日府商都字第09802210352 號公告發布實施有案，於法並無不合。

（五）綜上所述，原告之訴實無理由，為此答辯聲明：１、駁回原告之訴。２、訴訟費用由原告負擔。

五、參加人主張略以：

（一）系爭函文非屬行政處分，原告不得對其提起行政爭訟：１、按行政訴訟法第4 條第1 項規定，提起撤銷訴訟，求為撤銷之對象應為行政處分，何謂行政處分，此觀訴願法第3條第1 項、行政程序法第92條第1 項規定自明。次按司法院釋字第156 號解釋意旨，足認依都市計畫法第26條規定所為定期通盤檢討而作必要之變更計畫，皆屬「法規」性質，並非行政處分。參都市計畫法第3 條、第4 條之規定，都市計畫本含有行政機關就其執掌事務，依其專業知識所為之決定，此即非司法機關所能干涉；亦即都市計畫經公布實施，固對於人民及各級政府均有一定之拘束效力，然由於都市計畫並非係就個別具體事件之處理，而係對於一定地區內各項重要設施以及土地使用所為之整體規劃，故其並未直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，依前述司法院釋字第156 號解釋意旨，其並非行政處分而係屬「法規」性質。都市計畫性質上既為一「法規」，故而依據都市計畫法第26條規定之定期通盤檢討，性質上即屬法規之修正，而非行政處分。都市計畫之定期通盤檢討，既為法規性質，人民即不得對之循提起行政爭訟之方式為救濟，另可參最高行政法院96年度判字第1318號判決意旨。

２、經查，有關系爭計畫案係第三人依都市計畫法第12條規定所擬定，經報請被告都市計畫委員會審議後，被告則於98年12月22日以台內營字第0980228891號函核定系爭計畫案在案，並經參加人於98年12月30日以府商都字第09802210352 號公告，自同年月31日零時起發布實施在案，上情除有卷附被告核定函可稽，並為原告等人所不爭執。則參照前揭最高行政法院96年判字第1318號判決意旨，足徵參加人就系爭計畫案之擬定，及被告系爭函文予以核定，均屬法規性質，並非屬行政處分，故原告等人援依行政訴訟法第4 條規定就被告系爭函文提起撤銷之訴，其起訴自屬不備其他要件而應依行政訴訟法第107 條第1 項第10款規定而應逕予裁定駁回，合先敘明。

３、再者，原告等人前曾持同一事由向本院聲請被告停止內政部98年12月22日台內營字第0980228891號函之執行，惟經本院審理後業已於99年4 月8 日以99年度停字第33號裁定駁回在案，裁定理由略以：「……系爭處分核定所涉及者無非苗栗縣政府擬定都市計畫合法性判斷，聲請人顯然不可能釋明其個人權益因系爭處分違法而受侵害，如以系爭處分為標的而提起撤銷訴訟，即屬不備起訴要件而不合法……」，更足徵原告等人提起本件撤銷訴訟，其起訴應屬不備起訴要件而應予裁定駁回。

４、另，系爭計畫案其第一次、第二次及第三次公開展覽的範圍雖有差別，惟有關原告等人所有之土地在第一次公展起至第三次公展均在計畫區範圍內，並非新增，此除有歷次公展圖說及原告等人所有土地座落位置圖可稽外，並為原告等人所不爭執，故原告等人並不因系爭計畫案而使其權益受侵害，依法自不得提起本件撤銷之訴，併此敘明。

（二）又，原告等人雖指稱參加人並未落實於97年8 月26日內政部都市計畫委員會第689 次會議之承諾事項，被告系爭函文核定函顯有瑕疵等語云云。惟：

１、經查，有關參加人之法定代表人於97年8 月26日內政部都市計畫委員會第689 次會議所為「在法令允許下，同意以從優從寬方式補償相關土地所有權人」之承諾，其性質是否屬核定系爭計畫案主要計畫之「附帶條件」，恐容有疑異，此參諸都委會於第718 次會議所作決議二：「有關本會第689 次會議決議從優從寬方式補償乙節，係縣長承諾事項，應由苗栗縣政府本於權責認定，並非屬本會審議事項；至於本案縣府如仍有其他相關補償措施，亦請該府本於權責自行處理。」等內容以觀，應足徵有關前揭從優從寬方式補償承諾事項並非屬都委會審議事項，故該承諾事項自非屬核定系爭計畫案主要計畫之附帶條件，原告等人據此指摘都委會第689 次決議未核定通過主要計畫乙節，自與事實不符而不足採。

２、再者，姑不論其性質為何，參加人業已於法令許可範圍內落實前揭承諾，其具體作為如后：

⑴較高之抵價地發還比例：查本區段徵收案抵價地發還比例，經參加人衡量本案之財務計畫，以本案財務自償為原則之前提下，抵價地總面積佔徵收總面積比例，曾經農地重劃地區訂為46% ，未曾經辦理農地重劃地區訂為41% ，並於98年4 月14日由被告地政司核准辦理，參加人自同年5 月4 日至6 月3 日公告30天，在公告期間內受理土地所有權人申請發給抵價地，而前開抵價地開發還比例，已較鄰近縣市為高。

⑵程序違建同意補照：參加人為保障人民之財產權，於97年底在竹南召開的協議價購及區段徵收說明會上，對未提出合法建物證明，而屬於程序違建部分者，已再三宣導，請民眾儘速向建管單位申請補照，再於98年5 月25日參加人縣務會議審議通過准予辦理，其補照期限自即日起至98年6 月30日止。

⑶房租津貼：參加人為減輕區段徵收範圍內民眾租屋負擔、提高配合施工意願，提報參加人縣務會議審議通過，符合參加人所訂房租補助費發放計畫之資格者，每戶每月發放新台幣（下同）8 千元整，期間1 年6 個月，參加人於辦理縣內其他一般公共工程用地徵收，並無前開補照及房租補助費之發放。

⑷補償標準：參加人辦理查估補償作業係依據97年12月31日修訂之「苗栗縣辦理公共工程建築改良物拆遷補償自治條例」及96年1 月16日訂定之「苗栗縣辦理徵收土地農作改良物水產養殖物及畜禽查估補償自治條例」辦理，該等法令皆針對各項標的之補償查估價格予以調整，以更符合目前市場價格。

⑸複估作業：本區段徵收案於98年4 月14日由內政部地政司核准辦理，於5 月18日至7 月2 日地上物補償複估作業期間，只要民眾提出異議，皆全力配合民眾要求，從寬進行複估認定，以維護其權益，期間接到423 件疑義處理及複估案件，其中334 件經實地複估後，補償費共提高4,787 萬773 元（其中農作物部分1,389 萬9,347元、建築物部分3,397 萬1,426 元），平均每件補償費約提高14萬3,326 元，即展現參加人辦理查估作業以從寬認定之原則。此外，針對地主表達對查估作業及相關權益的疑慮，參加人亦逐一拜訪地主訪查，解答地主的疑問，保護地主權益，目前已完成150 戶，在保護地主權益上參加人已展現最大誠意。

３、綜上所述，參加人辦理本區段徵收案，有關地上物補償查估及抵價地發還比例，均依相關法令規定辦理；另參加人開放徵收範圍內程序違建之建築物補照，並發放房屋拆遷戶房租補助費，均已落實參加人於97年8 月26日被告都市計畫委員會第689 次會議之承諾事項，且被告地政司亦曾具文肯認參加人之作為。

（三）另，有關本區段徵收其地價補償費以公告現值作為補償依據，係依參加人地價及標準地價評議委員會決議辦理者，且其公告現值與市價相當，茲說明如后：

１、依土地徵收條例第30條及第40條第1 項之規定，有關參加人辦理區段徵收之地價補償費，前經參加人地價及標準地價評議委員會97年11月6日第5次評議會議決議通過：苗栗縣98年度辦理「區段徵收整體開發地區」之地價補償評定不加成補償之決議，此有該次評議會會議記錄可稽；爰此，本件區段徵收案既發生於98年度，則該地價徵收補償費第三人依前開地評會決議辦理，依法並無不合。

２、再者，有關苗栗縣區段徵收地價徵收補償費之依據，依例均依參加人地價及標準地價評議委員會徵收前一年之決議辦理，且係參加人辦理區段徵收時均一體適用，故件本區段徵收時參加人僅得依該會決議辦理，方符公平原則。

３、又，系爭計畫案區位於國科會竹南科學園區西側與台13線（竹南鎮○○路）東側間土地，編定類別為「特定農業區農牧用地」，竹南地政事務所已逐年檢討調整，計96及97年二年總調幅約為39% ，最高區段地價5300元/ ㎡，最低區段地價3800元/ ㎡，其地價為較高於鄰近相同編定或現況使用相似之農業用地區段地價，且應已接近當地一般正常買賣交易情況（排除人為投機炒作）之市價，故參加人以98年度公告土地現值作為本件區段徵收地價徵收補償費之依據亦屬合理。

４、且，參加人於96年3 月中旬辦理苗栗高○○○區○區段徵收時，其地價徵收補償費亦未加成，且參諸台北縣、彰化縣、南投縣及雲林縣等縣市○○區段徵收時其地價徵收補償費均未加成等情以觀，應足徵區段徵收其地價補償費未加成應為未來趨勢，併此敘明。

（四）參加人於97年8月26日689次內政部都市計畫委員會審定前，即先於97年6月24日擬定細部計畫之原由：

１、經查，系爭計畫案係參加人依都市計畫法第12條擬定之特定區計畫，且系爭計畫案主要計畫及細部計畫係同時擬定，系爭計畫案於95年6月12日同時公開展覽主要及細部計畫後，由參加人都委會3次專案小組審議，送95年12月25日第186次及96年1月4日第188次參加人都委會大會審決，因細部計畫依法係由參加人核定，故參加人於96年1月29日僅將主要計畫報請被告內政部審議、核定，經被告都委會3次專案小組審竣後送經96年12月11日被告都委員會審議通過，並作成「本案計畫內容已有重大改變，如經本會審議通過，建議依都市計畫法第19條規定，另案辦理公開展覽及說明會，公開展覽期間無任何公民或團體陳情意見或陳情意見與變更案無直接關係者，則報由內政部逕予核定，免再提會審議；公開展覽期間公民或團體提出陳情意見與本變更案有直接關係者，則再提會討論。」等決議內容，參加人依照該決議內容於97年1月10日起30天依法辦理再次公開展覽，嗣後接獲群創公司於97年3月13日依法陳情調整園區事業專用區之配置，並送經被告都委會97年4月1日第679次大會採納審定。

２、嗣，參加人旋依被告都委會第679次審定內容於97年6月24日召開參加人第204次都委會審定細部計畫，並依第679次會議決議「本案計畫內容已有大幅修正，請依都市計畫法第19條規定，另案辦理公開展覽及說明會，……。」參加人遂遵照於97年5月9日起30天依法辦理再次公開展覽，期間接獲原告等人陳情，送經內政部都委會689次再次審定「准照苗栗縣政府97年7月14日府商都字第0970103441號函送計畫書、圖（即97年4月1日679次大會審定內容）通過……」等內容。

３、是以，因被告都計委員會689次與679次所審定之土地使用配置內容並無不同，故參加人於204次都委會所審定之細部計畫即無需再提會審議。

（五）參加人無需依被告689次決議將從優從寬原則修訂於細部計畫書財務計畫：

１、經查，依系爭計畫案主要計畫於被告部都委會第718次會決議二「有關本會第689次會議決議從優從寬方式補償乙節，係縣長承諾事項，應由苗栗縣政府本於權責認定，非屬本會審議事項」等內容。是以，從優從寬原則既非都委會審議權責，故未摘錄於主要計畫書，同理，亦不會記載於細部計畫書。

２、再者，系爭計畫案細部計畫書5-8頁表5-2備註1所示「本區段徵收開發總費用係屬預估，未來應依實際發生之費用為準。」等內容以觀，亦可證明細部計畫書內財務計畫本係「估算」，非實際發生金額，故從優從寬原則並不會見諸於該財務計畫內，亦無配合修正之必要。

３、是以，參加人未依被告689次決議將從優從寬原則修訂於細部計畫書財務計畫內，依法並無不合。

（六）有關「群創要擴大範圍，從23公頃擴大為28公頃」是否指參加人97年8月21日府商都字第0970124662號函說明二之內容部分，說明如下：經查，有關參加人97年8 月21日府商都字第0970124662號函說明二所示事項確為「群創要擴大範圍，從23公頃擴大為28公頃」，合先敘明。再者，參加人係於97年3 月13日接獲群創公司陳情意見並於97年3 月20日由參加人轉陳被告錄案納入辦理，嗣後提經被告97年4 月1 日所召開679次都委會再獲審定，併此敘明。

（七）有關原告陳文彬或其他原告於第二次公開展覽期間提出陳情，陳情內容為何？原告是否曾於第一次、第三次公開覽期間提出陳情？內容為何？歷次陳情書面何在？經查有關原告等人提出陳情之時間及相關陳情人冊、陳情書及參加人回文等資料，詳如參加人所列原告等人陳情案件日期彙整表所示（參本院卷424頁至425頁）。

（八）關於本案土地徵收的依據為何？原告之土地所有權是否已遭徵收完畢？部分，茲說明如下：

１、經查，參加人辦理竹科竹南基地○○○區區段徵收係依據97年8 月26日被告都市計畫委員會第689 次審議通過參加人「擴大新竹科學園區竹南基地周邊地區特定區( 主要計畫) 」案之決議辦理，而參加人則於97年4 月3 日依區段徵收實施辦法第2 條規定辦理區段徵收範圍勘選，並於97年9 月23日依土地徵收條例第4 條第1 項第1 款及第2 項規定，以府地權字第0970143936號函報請中央主管機關即被告核定本案開發範圍，被告於97年10月6 日以內授中辦地字第0970051102號函核定本案開發範圍，參加人再於97年10月8 日依土地徵收條例第37條暨施行細則第34條規定以府地權字第0970152240號函，報請上級主管機關核定，禁止建築改良物新建、增建、改建或重建及採取土石或變更地形乙案，被告則於97年10月15日以內授中辦地字第0970051674號函，同意參加人辦理上開禁止事項。

２、再者，有關原告等人之土地業已辦理徵收完畢，其徵收之相關時間、程序及資料，詳如參加人所提出之「竹科竹南基地提行政訴訟相關所有權人資料」所示（參本院卷678頁至682頁）。

（九）原告陳文彬等人與參加人已達成協商共識，實無必要再提起本件訴訟。

１、經查，本案原告陳文彬等人前曾向行政院就新竹科學園區竹南基地暨○○○區○○區○○區段徵收案提出陳情，經行政院長吳敦義於99年8月17日召集苗栗縣長及相關部會與大埔陳情農戶代表協商，獲致共識：「一、區段徵收範圍內之原土地所有權人，未於法定期限內完成申領抵價地者，其所有之原建物及基地同意原位置保留，基地部分辦理專案讓售。二、未於法定期限內完成申領抵價地原土地所有權人之農地，於區段徵收範圍內集中劃設農用土地，按其徵收前原有農地面積，採專案讓售方式辦理，並由苗栗縣政府協助施設農水路系統，以利其耕作。」等內容在案。

２、再者，有關上開協商結論，經大埔自救會於99年8月22日召會討論，內政部營建署於99年8月23日前往詹順貴律師辦公室，彙整相關地主意見，轉請參加人苗栗縣政府先行研處，並於99年8月26日、27日、30日、31日，以及9月1日分別與苗栗縣政府、自救會代表及詹順貴律師密集討論，研獲初步處理方案，於99年9月2日下午2時邀集希望保留耕地及其建物之全部地主與苗栗縣政府進行溝通，並協商耕地專案讓售之位次。協商結果除黃福記君、柯福成君及彭秀春君等3位外，其餘均已簽名或口頭同意，此有被告99年9月15日函及其檢附99年9月2日協商會議記錄可稽。

３、又，原告何良雄於99年10月11日向內政部陳情表示略謂：決定配合政府區段徵收政策，並願參與抵價地分配等內容，案經被告於99年10月15日函轉參加人辦理，並經參加人於99年10月21日函請長豐工程顧問股份有限公司依原告何良雄前揭陳情內容配合修正「變更新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區計畫（配合行政院劃地還農專案讓售政策指示）」案計畫書、圖內容，此有內政部99年10月15日函及其所檢附原告何良雄99年10月11日陳情書、參加人苗栗縣政府99年10月21日函文可稽。

４、另，原告黃福記及彭秀春2人於99年10月20日委請詹順貴律師將渠等陳情意見函知被告及參加人苗栗縣政府，並經被告於99年10月29日函轉參加人苗栗縣政府於辦理變更都市計畫時審慎研酌後一併檢討處理，此有被告99年10月29日函文及其所檢附詹順貴律師99年10月20日函文可稽。

５、嗣，參加人苗栗縣政府即奉行政院秘書處99年8月23日院臺建字第0990102255號函送行政院第3205次會議院長提示、同年8月26日院臺建字第0990102621號函送行政院第3209次會議院長提示暨被告同年8月27日內授營都字第0990170124號函、同年9月30日內授營都字第0990196358號函，據以辦理變更新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區計畫（配合行政院劃地還農專案讓售政策指示）主要計畫及細部計畫，並訂於99年11月1日起30日為公開展覽期間 ，且苗栗縣政府並於99年10月29日以函文檢附「變更新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區計畫（配合行政院劃地還農專案讓售政策指示）主要計畫」及「變更新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區計畫（不含原新竹科學園區竹南基地）（配合行政院劃地還農專案讓售政策指示）細部計畫」案都市計畫書、圖草案及公告，請苗栗縣竹南鎮公所及頭份鎮公所予以公告，以徵詢公民或團體之意見，此有參加人苗栗縣政府99年10月29日函文及其所檢附主要計畫書、細部計畫書圖草案及公告可稽。

６、綜上，核諸本件原告（除黃福記、彭秀春外）等人既與行政院、被告及參加人苗栗縣政府就本都市計畫案達成集中耕地專案讓售配地之協商方案，並經行政院、被告提示及指示參加人苗栗縣政府配合辦理變更都市○○○○○區段徵收計畫及依土地徵收條例第44條第1項第4款規定報請行政院同意讓售，嗣參加人即依行政院院長提示、被告指示及都市計畫法第19條規定辦理變更新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區計畫（配合行政院劃地還農專案讓售政策指示）主要計畫及細部計畫，已如前述，則原告等人之訴求已達成，則其有無再繼續提起本件行政訴訟之必要，客觀上即已容有疑異，且若原告等人仍主張被告98年12月22日台內營字第0980228891號「擬定新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特地區主要計畫案」之核定函合法性顯有疑義，似亦與渠等與行政院、被告及參加人就本都市計畫案達成集中耕地專案讓售配地之協商方案之意旨相矛盾。據此，更足徵原告應無再提起本件行政訴訟之必要，而應予駁回。

（十）綜上所述，原告之訴顯無理由，請求判決如被告聲明所示即：１、駁回原告之訴。２、訴訟費用由原告負擔。

六、按「提起行政爭訟，須其爭訟有權利保護必要，即具有爭訟之利益為前提，倘對於當事人被侵害之權利或法律上利益，縱經審議或審判之結果，亦無從補救，或無法回復其法律上之地位或其他利益者，即無進行爭訟而為實質審查之實益。」經司法院釋字第546號解釋在案。是以，提起任何訴訟，請求法院裁判均應以有權利保護必要為前提，即所請求者有依法院判決以實現之必要性及實效性而言；具備權利保護必要者，其起訴始有值得權利保護之利益存在。又人民不服行政機關之處分，固得提起訴願及行政訴訟，但提起爭訟後行政法院判決前，已屬無從補救者，其權利保護要件即不存在。苟欠缺權利保護必要之訴之利益，法院應以判決駁回之。

（一）次按地方制度法第19條第6 款第1 目規定縣（市）都市計畫之擬定、審議及執行、為縣（市）自治事項。又都市計畫法第4 條規定：「本法之主管機關在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」；第13條規定：「都市計畫由各級地方政府或鄉、鎮公所依左列之規定擬定之：一、市計畫由市政府擬定，鎮○○○市○○街計畫分別由鎮、縣轄市、鄉公所擬定，必要時得由縣（局）政府擬定之。……」；第14條第1 項規定：「特定區計畫，必要時，得由內政部訂定之。」；第20條第1 項第4 款規定：「鎮○○街之主要計畫由內政部核定。」；第21條第1 項規定：「主要計畫經核定或備案後，當地直轄市、縣（市) 　( 局）政府應於接到核定或備案公文之日起30日內，將主要計畫書及主要計畫圖發布實施，並應將發布地點及日期登報周知。」；第27條第1 項規定：「都市計畫經發布實施後，為配合中央、直轄市或縣（市）興建之重大設施時，當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更。」，可知都市計畫，係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用做合理之規劃，其目的在於改善居民生活環境，乃典型之地方自治事項，由縣（市）政府自行負責達成，只有縣（市）政府始有權為縣（市）都市計畫之發布及實施，而為其主管機關（司法院釋字第156 號解釋意旨參照）。故都市計畫之中央主管機關即內政部，依前揭法律規定對縣（市）政府所擬之主要計畫變更雖有核定權，惟內政部之「核定」僅為預防性之監督以防止縣（市）政府都市計畫擬定時有不法行為並確保審查之可能性，並非藉此取代縣（市）政府對於縣（市）都市計畫之擬定、發布及實施之權能。縣（市）轄區內之一般人民，因縣（市）政府都市計畫之擬定、發布或實施與否，財產事實有所損益，應對為發布實施之主管機關縣（市）政府之「行政處分」，提起行政救濟，方為正途。故未對有權發布及實施都市計畫行政處分之縣市政府提起行政救濟，而以中央主管機關（即內政部）為被告，就性質上屬預防性之監督之「核定」提起行政救濟，依上開說明，自屬欠缺權利保護要件（本件原告聲請停止執行，最高行政法院99年度裁字第1346號裁定意旨即採相同見解）；法院自應以判決（得不經言詞辯論）駁回原告之訴。

（二）經查，本件參加人即苗栗縣政府「擬定新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區主要計畫案」送請被告核定，被告都市計畫委員會自97年間起，經多次審議後，始於98年11月10日召開之第718 次會議決議略以，本案經委員會充分討後，獲致下列共識，並請苗栗縣政府依照辦理後，檢送修正計畫書、圖表由內政部逕予核定，免再提會討論。嗣參加人依上開決議補送資料後，被告始以98年12月22日台內營字第0980228891號函覆核定系爭計畫案（即本件系爭函文或原告所稱原處分）；參加人則據系爭函文以98年12月30日府商都字第09802256082 號公告並自同年12月31日零時起發布實施。故參照上開說明，本件原告以被告系爭函文即核定「擬定新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定定區主要計畫案」告之核定處分為標的而提起撤銷訴訟，即屬欠缺權利保護必要要件，於法不合，應予駁回。

七、再查原告本件起訴主要主張參加人並未落實於97年8 月26日內政部都市計畫委員會第689 次會議之承諾事項，因認被告核定系爭函文核顯有瑕疵等語云云。惟原告起訴欠缺權利保護要件如上述；退步言，縱依原告主張系爭函件為被告之行政處分，但原告之訴亦無理由。

（一）本件參加人在原告提起一連串政治抗爭後，亦依行政院指示與原告等人溝通協商成立，故參加人乃依都市計畫法第27條第1 項第4 款規定辦理「新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區計畫」都市計畫個案變更案（參加人苗栗縣政府99年10月18日府商都字第0990193761號函，見參加人提出外放，變更新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區（劃地還農）專案讓售政策指示主要計畫書附件四），本件原告提起本件訴訟客觀目的（即被告97年8 月26日內政部都市計畫委員會第689 次會議參加人承諾事項）已達，亦無再爭訟權利保護之必要，即原告之權利及利益，並未因而受到任何侵害，故原告之訴亦顯無理由。

（二）本件原告提起訴訟，經行政院長吳敦義於99年8 月17日召集苗栗縣長及相關部會與大埔陳情農戶代表協商，獲致共識：「一、區段徵收範圍內之原土地所有權人，未於法定期限內完成申領抵價地者，其所有之原建物及基地同意原位置保留，基地部分辦理專案讓售。二、未於法定期限內完成申領抵價地原土地所有權人之農地，於區段徵收範圍內集中劃設農用土地，按其徵收前原有農地面積，採專案讓售方式辦理，並由苗栗縣政府協助施設農水路系統，以利其耕作。」，嗣原告等人組成之大埔自救會於99年8月22日召開會議討論，內政部營建署於99年8 月23日前往詹順貴律師辦公室後，於99年8 月26日、27日、30日、31日，9 月1 日與參加人密集討論，研獲初步處理方案，於99年9 月2 日下午原告與參加人等溝通協商，除黃福記、柯福成及彭秀春等3 位原告，其餘原告均在協商會議紀錄簽名或口頭同意（有被告99年9 月15日函及其檢附99年9 月2 日協商會議記錄在卷可查）；原告黃福記、彭秀春於99年10月20日委請本件共同訴訟代理人詹順貴律師將陳情意見函知被告及參加人。嗣參加人依行政院秘書處99年8 月23日院臺建字第0990102255號函送行政院第3205次會議院長提示、同年8 月26日院臺建字第0990102621號函送行政院第3209次會議院長提示暨被告同年8 月27日內授營都字第0990170124號函、同年9 月30日內授營都字第0990196358 號函，再據以辦理本件變更新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區計畫（配合行政院劃地還農專案讓售政策指示）主要計畫及細部計畫，並訂於99年11月1 日起30日為公開展覽期間，且苗栗縣政府並於99年10月29日以函文檢附「變更新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區計畫（配合行政院劃地還農專案讓售政策指示）主要計畫」及「變更新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區計畫（不含原新竹科學園區竹南基地）（配合行政院劃地還農專案讓售政策指示）細部計畫」案都市計畫書、圖草案及公告，請參加人之竹南鎮公所及頭份鎮公所予以公告，以徵詢公民或團體之意見，此亦有參加人99年10月29日函文及其所檢附主要計畫書、細部計畫書圖草案及公告可稽。故本件原告（除黃福記、彭秀春，嗣依陳情書辦理）既與行政院、被告及參加人苗栗縣政府就本都市計畫案達成集中耕地專案讓售配地之協商方案，並經行政院、被告提示及指示參加人配合辦理變更都市○○○○○區段徵收計畫及依土地徵收條例第44條第1 項第4 款規定報請行政院同意讓售，嗣參加人即依行政院院長提示、被告指示及都市計畫法第19條規定辦理變更新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區計畫（配合行政院劃地還農專案讓售政策指示）主要計畫及細部計畫，現正公告中等事實，亦經參加人及被告提出上開會議紀錄及計畫書（外放）等為證，從為原告所是認，是自足認為真實。

（三）原告雖主張仍有提起本件撤銷之訴必要云云，惟上開參加人與原告協議同意後之「新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區計畫」都市計畫個案變更案，乃本件系爭計畫案（都市計畫案）之個案變更，從而若本件原告之訴有理由，即撤銷「原處分」則系爭計畫案既經撤銷而溯及失效，原告與參加人等協議之前開「個案變更案」亦失所附麗而無由存在。因此，原告與參加人協商後所為系爭計畫案個案變更後，原告提起本件撤銷訴訟最終目的既已達成（其權利及利益未受侵害），而對公益又無影響，其訴亦當然欠缺權利保護必要，應予駁回。

八、按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟，行政訴訟法第4 條第1 項定有明文。而此所謂行政處分係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言，此參照行政程序法第92條第1 項及訴願法第3 條第1 項之規定可明。故對非行政處分提起撤銷訴訟，自與法不合，應予駁回。

（一）再按司法院釋字第148 號解釋：「主管機關變更都市計劃，行政法院認非屬於對特定人所為之行政處分，人民不得對之提起行政訴訟，以裁定駁回。該項裁定，縱與同院判例有所未合，尚不發生確定終局裁判適用法律或命令是否牴觸憲法問題。」；又司法院釋字第156 號解釋：「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟，本院釋字第一四八號解釋應予補充釋明。」；其解釋理由謂：「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致使特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，依照訴願法第一條、第二條第一項及行政訴訟法第一條之規定，自應許其提起訴願或行政訴訟，以資救濟。始符憲法保障人民訴願權或行政訴訟權之本旨。此項都市計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發佈及擬定計畫機關依規定五年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第二十六條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同。」亦即主管機關變更都市計畫，如係個案變更，則係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致使特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟，以資救濟；但如係通盤檢討所作必要之變更，非屬於直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，人民不得對之提起行政訴訟。而依前開司法院釋字第156 號解釋意旨，有關依都市計畫法第26條規定所為定期通盤檢討而作必要之變更計畫，性質上屬「法規」性質，並非行政處分，即依都市計畫法第3 條、第4 條之規定，都市計畫本含有行政機關就其執掌事務，依其專業知識所為之決定，此即非司法機關所能干涉；亦即都市計畫經公布實施，固對於人民及各級政府均有一定之拘束效力，然由於都市計畫並非係就個別具體事件之處理，而係對於一定地區內各項重要設施以及土地使用所為之整體規劃，故其並未直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，故非行政處分而係屬「法規」性質。最高行政法院96年度判字第1318 號 判決意旨亦採相同見解。

（二）經查依被告提出附卷之「擬定新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區主要計畫書」第一章緒論貳、辦理依據即即明載，依據都市計畫法第12條規定辦理（系爭計畫書1-2頁），次查系爭計畫書第2-4 頁，亦載明本件系爭計畫擴大範圍，位於非都市土地部分共計148.09公頃（本件原告所有土地範圍），再參閱系爭計畫書第8 章實質計畫亦載明乃係將原新竹科學園區竹南基地部分及原屬高速公路頭份交流道附近特定區計畫部分之原都市計畫合併變更，並擴大範圍，亦屬對於一定地區內各項重要設施及土地使用所為之整體規劃，而非就個別具體事件之處理，而為新的都市計畫案；從而本件被告及參加人主張系爭計畫案，乃依都市計畫法第12條規定擬定特定區計畫，即屬有據；又參照上開說明，本件系爭計畫案，性質上屬「法規」性質，並非行政處分（被告前開有關都市計畫法第12條之擬定、第26條之通盤檢討、第27條個案變更各自辦理程序亦不同，引據及說理明晰，可以引用為理由），原告就系爭函件（核准系爭計畫案處分），主張系爭計畫案為都市計畫之變更，直接限制原告之權利、利益或增加其負擔為行政處分，被告未對該違法行政處分指正而予核准云云，亦因系爭計畫案是否為行政處分之基礎事實認定有誤而顯無理由，應併敘明。

九、末查本件參加人為滿足新竹科學園區竹南基地擴建所需用地需求，以及藉由完整公共設施及生活服務機能之提供，創造優質的產業與生活環境，劃設園區事業專用區、住宅區及公共設施用地，計畫範圍約311.22公頃，其中約136.55公頃土地以區段徵收方式開發，由縣府依都市計畫法第12規定，辦理「擬定新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區主要計畫案」（即系爭計畫案）；而參加人經依都市計畫法第19條規定，自95年6 月12日起至95年7 月11日止公開展覽30天，以及刊登於聯合報周知，並於95年6 月29日舉辦說明會；嗣參加人於公開展覽期滿後，經參加人都市計畫委員會95年12月25日第186 次會議審議修正通過，並經參加人以96年1 月29日函送計畫書、圖報請被告核定，經被告都市計畫委員會組成專案小組聽取簡報，獲致具體建議意見後，系爭計畫案經提被告都市計畫委員會96年12月11日第672 次、97年4 月1日第679 次、97年7 月29日第687 次、97年8 月26日第689次、98年9 月22日第715 次、98年10月6 日第716 次及98年11月10日第718 次會議審決修正通過，期間重新辦理公開展覽2次，始經被告以系爭函文（98年12月22日台內營字第0980228891號函）核定，另參加人98年12月30日府商都字第09802256082 號公告發布實施。其中參加人代表人即縣長劉政鴻於被告上開都市計畫委員會於97年8 月26日第689 次會議說明後，該次會議決議略以：本案除下列各點外，其餘照准苗栗縣府97年7月14日府商都字第0970103441號函送計畫書……一、本案陳昭明加及陳文彬君代表等列席說明及委員充分討論後，苗栗縣劉政鴻縣長於會中承諾下列事項，惟未來如及本會決議修正者，請縣府補充相關資料，再提會討論㈠在法律允許下，同意以從優從寬方式補償相關土地所有權人，如仍有不足，縣府願意向相關企業公司募款協助。㈡有關陳情人相關意見縣府同意以Q&A （問題與解答）方式，繼續向相關陳情人溝通協調。二、本案擬以區徵收方式開發，請依……」。嗣被告都市計畫委員會98年10月6 日召開第716次會議討論本件都市計畫案決議略以：……二、有關前開縣府補充之從優從寬辦理情形，因涉及區段徵收相關事項，建請內政部地政司就主管機關之立場，正式行文提供意後，再提本會審議……。三、下次提會審時，……仍以本次會議初審意見所建議之下列三種情況繼續討論該三種情況略為1.經縣府及本部地政司說明後，如委員會認同不違背從優從寬原則者，則依第689 次決議辦理；2.若委員會認為違背從優從寬原則，或因從優從寬原則缺乏具體標準而難以認定者……且本案區段徵收案已具法定效力，為本案能妥善解決爭議，建議請苗栗縣政府自行斟酌財力及實際情形發給額外補償金額（如獎勵金、救濟金等）後，再核定主要計畫；3.若無法依照前開2 種情況處理者，建議維持第672 次會議決議內容，後續相關廠商如確定於本特定區段投資設廠，而必須配合變更都市計畫者，請縣府一併考量提高補償費之陳情意見，另案循都市計畫法定程序辦理變更。而被告都市計畫委員會於98年11月10日召開之第718 次會議決議則略以：本案經委員充分討論後，獲致下列共識，並請苗栗縣政府依照辦理後，檢送修正計畫書、圖報由內政部逕予核，免再提會討論。

一、本案都市計畫內容之調整，本會第689 次會議已審決通過，應予維持。二、有關本會第689 次會議決議從優從寬方式補償乙節，係縣長承諾事項，應由苗栗縣政府本於權責認定，非屬本會審議事項；至於本案縣府如仍有其他相關補償措施，亦請該府本於權責自行處理。三、相關陳情人陳述有關其他區段徵收或都市計畫執行之意見，非屬本會審議權責，請陳情人將陳情意見逕送苗栗縣政府處理等上開事實，為兩造所不爭執，並有兩造提出之上開函件、會議記錄等在卷可查，自足認為真實。

（一）查上開會議召集及決議程序，均符合各級都市計畫委員會組織規程第9 條「都市計畫委員會審議及討論之案件，應依會議方式進行，非有過半數以上委員之出席不得開會，並有出席委員過半數之同意始得決議，可否同數時，由主席裁決。」規定，是被告辯稱決議並未違法，可以採據。

（二）如前述本件原告雖主張參加人並未落實被告都市計畫委員會第689 次會議之承諾事項，故被告系爭函文核定函顯有瑕疵等語云云。然查：如前述縣（市）政府對於縣（市）都市計畫之擬定、發布及實施之有全部之權能，都市計畫之中央主管機關之「核定」僅為預防性之監督以防止縣（市）政府都市計畫擬定時有不法行為並確保審查之可能性；從而上開第718 次會議決議有關「本會第689 次會議決議從優從寬方式補償乙節，係縣長承諾事項，應由苗栗縣政府本於權責認定，非屬本會審議事項；至於本案縣府如仍有其他相關補償措施，亦請該府本於權責自行處理」、「相關陳情人陳述有關其他區段徵收或都市計畫執行之意見，非屬本會審議權責，請陳情人將陳情意見逕送苗栗縣政府處理」等，亦僅係重申參加人苗栗縣政府就本件系爭計畫案之都市計劃之擬定、發布及實施之權責單位為苗栗縣政府而已，別無何不法。故原告以前開理由認系爭函文顯有瑕疵及違法云云，亦有誤會。

十、綜上，本件原告未對有權發布及實施都市計畫行政處分之縣市政府提起行政救濟，而逕以性質上屬預防性之監督之「核定」，即系爭函文提起訴願及行政訴訟，核屬欠缺權利保護要件，訴願決定不受理，理由雖有不同，但結論並無不合，原告執前詞提起訴訟，請求撤銷訴願決定及系爭函文（「原處分」）並無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段判決如主文。

臺北高等行政法院第五庭審 判 長 法 官　 黃清光