臺北高等行政法院判決

100年1 月20日辯論終結

原告

詹德健

原告

廖明田

原告

吳進貴

原告

謝哲進

原告

許金水

原告

陳欽全

共同訴訟代理人

林三加 律師

共同訴訟代理人

蔡雅瀅 律師

被告

行政院國家科學委員會

代表人

李羅權（主任委員）

被告

內政部

代表人

江宜樺（部長）

上2人共同訴訟代理人

蔣大中 律師（兼送達代收人）

上2人共同訴訟代理人

莊郁沁 律師

被告

行政院環境保護署

代表人

沈世宏（署長）

訴訟代理人

蔡玲儀

訴訟代理人

洪淑幸

訴訟代理人

陳修君 律師

參加人

行政院國家科學委員會中部科學工業園區管理局

代表人

楊文科（局長）

訴訟代理人

蔣大中 律師（兼送達代收人）

莊郁沁　律師

上列當事人間環境影響評估法事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」、「有左列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……三、因情事變更而以他項聲明代最初之聲明。」行政訴訟法第111 條第1 項及第3 項第3 款定有明文。查本件原告起訴時，原係以如事實概要欄所述之系爭開發案95年環評審查結論業經判決撤銷確定，被告行政院國家科學委員會（下稱國科會）核發之95年開發許可及被告內政部核發之開發許可均失所附麗，依環評法第14條第1 項規定皆為無效之行政處分，而依行政訴訟法第6 條、第9 條、第11條及環境影響評估法（下稱環評法）第23條第9 項規定向本院提起訴訟，除於訴之聲明第1 、2 項分別訴請確認被告國科會95年開發許可、被告內政部開發許可之行政處分無效外，並於聲明第3 項求為判決被告行政院環境保護署（下稱環保署）應命參加人行政院國家科學委員會中部科學工業園區管理局（下稱中科管理局或開發單位）於本案重新辦理環境影響評估審查並合法通過前，停止實施本案之開發行為（包括施工及營運）。嗣因被告環保署重為審查後，另以99年9 月2 日環署綜字第0990080213C 公告系爭開發案環境影響說明書之審查結論（下稱99年環評審查結論），有條件通過環境影響評估審查，被告國科會乃於99年9 月6 日以臺會協字第0990064454號函廢止原核發之95年開發許可，並核發新的開發許可（下稱99年開發許可），是原告以原訴之聲明第3 項之請求因情事變更已無訴訟實益，而有變更為確認公法上法律關係存在之訴之必要，並將此部分聲明變更為「請求確認被告環保署於99年3 月2 日收到原告提出之公民告知書後，負應於60天內命參加人於本案重新辦理環境影響評估審查並合法通過前停止實施本案開發行為（包括施工及營運）之公法上義務存在」，核與前開規定並無不合，應予准許，合先敘明。

二、事實概要：

㈠緣參加人中科管理局之前身中部科學工業園區開發籌備處為開發中部科學工業園區第三期發展區，於民國（下同）95年間檢具「中部科學工業園區第三期發展區（后里基地－七星農場部分）開發計畫」案（下稱系爭開發案）之環境影響說明書，向目的事業主管機關即被告國科會申請許可開發，並由被告國科會將環境影響說明書轉送被告環保署進行審查，經環保署環境影響評估審查委員會（下稱環評會）決議有條件通過環境影響評估審查，被告環保署乃以95年7 月31日環署綜字第0950060540號公告「中部科學工業園區第三期發展區（后里基地－七星農場部分）開發計畫環境影響說明書」審查結論（下稱95年環評審查結論），被告國科會並據此以95年8 月3 日臺會協字第0950039651號函檢附環保署上開函文及公告影本予參加人之方式作成開發許可（下稱95年開發許可）。又參加人之前身中部科學工業園區開發籌備處另向被告內政部申請臺中縣后里鄉「中部科學工業園區第三期發展區開發計畫與細部計畫案」，經內政部區域計畫委員會第189 次審查會決議暨區域計畫委員會專案小組第4 次會議決議補正完竣，被告內政部於95年10月26日以台內營字第09508063931 號函許可（下稱內政部開發許可）在案。

㈡嗣原告以渠等為系爭開發案影響所及之當地居民，系爭開發案環評審查之程序及實體均於法有違，循序提起訴願及行政訴訟，請求撤銷被告環保署95年環評審查結論，經本院96年度訴字第1117號判決原告勝訴，將95年環評審查結論予以撤銷，環保署不服，提起上訴，復經最高行政法院以99年度判字第30號判決駁回其上訴而確定在案。原告於99年3 月2 日分別函國科會及內政部，請求確認依環境影響評估法（下稱環評法）第14條規定，95年環評審查結論既經撤銷確定，被告國科會95年開發許可及被告內政部開發許可，均失所附麗而為無效之行政處分，詎被告國科會、內政部均予否認，並分別以99年3 月26日臺會協字第0990015838號函、99年4 月21日內授營綜字第0990802924號函確答該等開發許可仍屬有效；另95年環評審查結論既經撤銷，於重新辦理環評審查並合法通過前，開發單位已無執行開發行為之依據，其未停止開發行為，違反環評法第17條規定，原告等已於99年3 月2 日依環評法第23條第8項規定，向被告環保署提出公民告知函，因被告環保署以99年4 月26日回函拒絕命開發單位停工，遂提起本件行政訴訟。

三、原告主張略以：

㈠環保署於99年2 月5 日發布新聞稿，表示：「中科三期七星農場應否停工應由目的事業主管機關依職權裁量。」（原證6 ），被告國科會亦於99年2 月5 日發表對於最高行政法院99年度判字第30號判決之回應，表示：「……本案是事後由行政法院判決撤銷環評審查結論，故並無違反環境影響評估法第14條及第22條。基於行政法原理開發單位之各項開發許可，在該許可處分作成時的法律及事實狀況皆是合法的，因此不會停工」（原證9 ），拒絕停止實施開發行為。嗣鈞院於99年7 月30日以99年度停字第54號裁定命國科會於95年8 月3 日就「中科三期」所作成之開發許可在本案裁判確定前停止執行；並於99年7 月30日以99年度全字第43號裁定命環保署逕命中科管理局在系爭開發案重新通過環評審查前，停止實施開發行為。惟依中央社99年8 月10日報導，「中科管理局已依環保署指示，通知中科三期七星基地公共工程承包商停止施工」，但決議「旭能光電與友達不須停止營運」（原證22），致使「中科三期」基地內之進駐廠商在沒有任何環評監督之情況下，繼續不斷持續違法施工及營運，污染自然環境、影響國民健康、破壞環評法制。被告環保署於鈞院99年7 月30日作成99年度全字第43號裁定（原證21）後，即在行政院不當的介入及施壓下，開始倉促進行本案之環評審查，並動用數十名警力，阻止公民參與、限制民眾發言、拒絕專家建言，在短短20天內，分別於99年8 月12日召開專案小組第7 次初審會議（原證30）、99年8 月17日召開健康風險評估專家會議延續會議（原證31）、99年8 月25日召開專案小組第8 次初審會議（原證32）、99年8 月31日召開環評審查委員會第197 次會議（原證33），且未依最高行政法院相關裁判意旨，進入第二階段環評審查，而再次「違法」以第一階段有條件通過本案之環評審查（原證34），原告就該項違法通過之環評審查結論，已提出訴願。被告國科會就鈞院99年度停字第54號裁定所提出之抗告，業遭最高行政法院於99年9 月2 日以99年度裁字第2032號裁定駁回（原證39）；被告環保署及參加人中科管理局就鈞院99年度全字第43號裁定所提出之抗告，亦遭最高行政法院於99年9 月2 日以99年度裁字第2029號裁定駁回（原證40），核先敘明。

㈡程序爭議：

⒈原告為適格之當事人：

⑴原告等是本案基地周圍的居民，亦為后里地區之農民，並有土地所有權，業經鈞院96年度訴字第1117號判決及最高行政法院99年度判字第30號判決之承審法官依職權調查查明在案（原證2 第22頁）。本件相關假處分、停止執行訴訟，法院亦均肯認原告之當事人適格，而為實體裁定（原證20、21、39、40）。

⑵又依臺中縣后里鄉公所96年12月5 日后鄉工字第0960018802號函通知后里鄉18個村辦公室，謂：「中部科學園區后里基地污水放流管恐導致嚴重污染地下水體，請本鄉各相關村辦公室積極向非使用自來水地區鄉民宣導使用自來水」等語（原證10），亦清楚顯示沒有經合法審慎之環評審查，如果開發許可仍為有效，確將使原告生存之自然環境、健康及安全受到危害。

⑶原告為確認本件行政處分無效，業於99年3 月2 日發函予國科會，請求確認設置許可之行政處分無效（原證14），但國科會於99年3 月26日以台會協字第0990015838號函覆未予允許，並表示：「本函復內容台端如有不服，得向臺北高等行政法院提起行政訴訟」等語（原證15）。原告亦於99年3 月2 日發函予內政部，請求確認所核發之開發許可之行政處分無效（原證16），內政部亦於99年4 月21日以內授營綜字第0990802924號函予以否認（原證17）。準此，原告業已踐行並符合行政訴訟法第6 條第2 項所規定之「先行請求確認行政處分無效未被允許」之要件。

⑷原告已依環評法第23條第8 項敘明疏於執行之具體內容，以書面告知環保署之說明：原告已於99年3 月2日發出公民訴訟告知函（原證7 ），環保署則於99年4 月26日回函拒絕命發單位停工（原證8 ），故原告得依環評法第23條第9 項規定，請求判命環保署應命本案開發單位於本案重新辦理環評審查並「合法」通過前，應停止實施開發行為（包括施工及營運）。

⒉原告訴之變更為合法：

⑴訴之聲明第1 項所述之行政處分，原告依鈞院於99年8 月17日開庭時之指示，補充敘明該行政處分之文號，並依據國科會於鈞院99年度停字第54號停止執行案於99年6 月25日開庭時向該案承審法官所陳明其所為之行政處分即為相證1 （即本案國科會所提出之被證1 ）之陳述（原證29），以及參照鈞院99年度停字第54號裁定主文所述內容（原證20）而為之變更。而且，訴之聲明第1 項之用語雖有變更，但請求之基礎不變，皆為依環評法第14條之規定，環評審查結論經撤銷而自始無效後，目的事業主管機關之開發許可亦失所附麗，而亦歸無效。準此，本項變更依行政訴訟法第111 條第1 項及第3 項第2 款規定，為法之所許。

⑵原告依行政訴訟法第111 條第3 項第3 款規定，得變更聲明第3 項：鈞院於99年7 月30日作成99年度全字第43號裁定（原證21）後，環保署即在行政院不當的介入及施壓下，開始倉促進行本案之環評審查，並以第一階段有條件通過本案之環評審查（原證34）【原告業已就此提起訴願，請求撤銷該違法通過之環評審查結論】。若認該再次違法通過之環評審查結論仍具合法外觀者，原訴之聲明第3 項「被告環保署應命參加人中科管理局於本案重新辦理環境影響評估審查並合法通過前，停止實施本案之開發行為（包括施工及營運）」，即因前述情事變更，而有變更為「請求確認被告環保署於99年3 月2 日收到原告提出之公民告知書後，負應於60天內命參加人於本案重新辦理環境影響評估審查並合法通過前停止實施本案開發行為（包括施工及營運）之公法上義務存在」之必要。

⒊被告國科會「廢止」系爭開發許可後，原告就聲明第1項有即受確認判決之法律上利益：

⑴國科會之開發許可為自始無效，並無廢止行政處分之標的存在：系爭環評審查結論遭法院撤銷後，依法自始無效，國科會95年核發之開發許可失所附麗，亦為自始無效。自始無效之開發許可，並無任何得予以廢止之標的存在，則依國科會主張其於99年9 月6 日廢止該開發許可，顯與法不合。

⑵原告之健康權、農地污染、灌溉水污染、空氣污染所衍生之損害賠償請求權，皆使原告就確認開發許可無效訴訟，具有即受確認判決之法律上利益：況且，本案之環評審查結論於97年1 月31日遭鈞院96年度訴字第1117號判決撤銷後，本案園區內之廠商竟於97年5月後開始動工，整地建廠，這段期間內，國科會之開發許可是否無效，亦牽涉原告因國科會及參加人中科管理局在本案沒有環評審查結論及開發許可為依據之情形下的違法開發所造成之損害，包括健康權、農地污染、灌溉水污染、空氣污染所衍生之損害賠償請求權，自有即受確認判決之法律上利益。

⒋原告就聲明第2 項有即受確認判決之法律上利益：

⑴系爭開發案再次違法有條件通過環評後，內政部並未重新核發開發許可，確認該部就本案唯一核發之開發許可無效，可保障原告之健康權、工作權：系爭開發案前因未依法進行第二階段環境影響評估，經判決撤銷確定，嗣於99年8 月31日再次以第一階段環評有條件通過，涉及違法（原證33）。國科會則於同年9 月6 日廢止該會95年8 月3 日台會協字第0950039651號函及附件所定事項即該先前核發之開發許可，同時重新核發新的開發許可（國科會所提被證6 ）。而內政部則自始至終並未有廢止原開發許可之行為，亦無重新核發開發許可，因此，原告提起本件訴訟確認內政部就系爭開發案唯一核發之開發許可無效（內政部所提被證1 ），亦有涉及內政部基於已違法撤銷之環評審查結論為基礎而同意之開發許可之合法性，而有即受確認判決之法律上利益。

⑵原告之健康權、農地污染、灌溉水污染、空氣污染所衍生之損害賠償請求權，皆使原告就確認開發許可無效訴訟，具有即受確認判決之法律上利益：如前述，本案之環評審查結論於97年1 月31日遭鈞院96年度訴字第1117號判決撤銷後，本案園區內之廠商竟於97年5 月後開始動工，整地建廠，這段期間內，內政部之開發許可是否無效，亦牽涉原告因內政部及中科管理局在本案沒有環評審查結論及開發許可為依據之情形下的違法開發所造成之損害，包括健康權、農地污染、灌溉水污染、空氣污染所衍生之損害賠償請求權，自有即受確認判決之法律上利益。

⒌原告就聲明第3 項有即受確認判決之法律上利益：

⑴本件原訴之聲明第3 項要求「環保署命中科管理局於環評重新合法審查通過前不得實施開發行為」，但環保署並未於60天內依原告之請求辦理，嗣系爭開發案再次於第一階段有條件通過環評（兩造就新通過之環評審查結論是否合法仍有爭議，原告並已依法提起訴願），如給付之請求因而無法行使，基於有權利必有救濟之法理及確認聲明之補充性質，得轉換為確認聲明，是原告就聲明第3 項有請求確認「被告環保署於99年3 月2 日收到原告提出之公民告知書後，負應於60天內命參加人於本案重新辦理環境影響評估審查並合法通過前應停止實施本案之開發行為（包括施工及營運）之公法上義務存在」之法律上利益。

⑵依相關學說原告本項請求有判決先例效力之利益、避免重複危險之利益及回復名譽之利益（原證43）：再者，依學者見解，此乃「追加確認訴訟」類型，並不以原告先前係提起撤銷訴訟為限，縱先前係起訴請求確認判決、課以義務判決，亦得為之，事後之行政處分違法確認訴訟事實亦得適用於行政機關作成有利之行政處分之時，這尤其指該受益處分作成時點太晚以致於不符當事人的期望（原證44）。是原告就此確認訴訟有即受確認判決之法律上利益，包括：

①環保署遲延通知中科管理局停止實施開發行為（其於鈞院99年度全字第43號裁定後，始通知中科管理局停止實施開發行為，原證45），該遲延通知導致原告健康權、農地污染、灌溉水污染、空氣污染所造成之損害，有依法提起賠償權利的確保「判決先例效力之利益」；

②兩造就新通過之環評審查結論是否合法仍有爭議，原告並已依法提起訴願（原證46），日後有高度可能發生與本件相同之爭議。鈞院99年度全字第43號裁定及最高行政法院99年度裁字第2029號裁定均肯認環保署怠於命參加人停止實施開發行為，對原告造成「難以回復之損害」( 原證21第21頁、原證40第11頁) ，為預防環保署未來重複發生不法情事，原告就此有「避免重複危險之利益」。

㈢系爭環評審查結論經判決撤銷後，開發許可無效：

⒈系爭環評審查結論既經鈞院96年度訴字第1117號判決撤銷，並經最高行政法院99年度判字第30號判決駁回環保署之上訴而告終局確定，故系爭環評審查結論依法業已確定無效：被告等就本案所為之「開發行為之許可」之行政處分（國科會書狀被證1 及內政部書狀被證1 ），因做為其合法存在之前提要件即本案環評審查結論業已撤銷而歸無效確定，依環評法第14條第1 項之規定，既已失所附麗，自為無效之行政處分，學者李建良、王毓正、傅玲靜均採相同見解（原證3 、24、12）。

⒉環評法第14條立法資料顯示，環評審查結論如不存在，目的事業主管機關之開發許可即歸無效：此有環評法第14條立法過程相關院會紀錄的記載、該條三讀通過當日之院會紀錄可參（原證35、36）。參加人99年8 月17日行政訴訟答辯狀第11、13頁狀稱：環評法第14條第1 項規定曾於92年1 月8 日修正，修正理由說明特別提及「有關許可後無效之處理，應回歸行政程序法規定，故將現行條文第一項後段『並由主管機關函請目的事業主管機關註銷之』予以刪除。」顯見依立法意旨，本案之情形應適用行政程序法處理，而非逕將所有開發行為均認為係無效；行政程序法第117 條第1 項，國科會就本件開發案所核發之開發許可縱因系爭環評審查結論經撤銷確定而成為違法狀態，其法律效果自應依據前述行政程序法規，由原處分機關或其上級機關依職權衡量是否為全部或一部之撤銷定云云，惟行政程序法就「無效」之行政處分，於該法第110 條第4 項明定自始不生效力，是環評審查結論因判決撤銷確定後，開發許可依環評法第14條無效之處理，自應回歸行政程序法中與「無效」相關之規定處理（即行政程序法第110 條），而非與無效無關之行政程序法第117 條。

⒊依環保署97年2 月5 日「中科環評判決分析及本署因應作法」會議紀錄及該署同年3 月7 日函文可知環評審查結論判決撤銷確定後，目的事業主管機關核發之開發許可亦失其效力：鈞院96年訴字第1117號判決於97年1 月31日撤銷本案之環評審查結論後，環保署於97年2 月5日開會作有「中科環評判決分析及本署因應作法」會議紀錄，表示：「假設最高行政法院維持高等法院如上撤銷見解，且全案確定，則環評審查結論自因遭受撤銷而失其效力，依環評法第14條規定之精神：『目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經確認前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。』目的事業主管機關之開發許可自亦失所附麗，而失其效力，開發行為當然不得繼續進行。」（原證19），因此環保署不依其會議討論之結論辦理，顯然違法。前揭會議後，台灣蠻野心足生態協會曾於97年2 月6 日發函予國科會、環保署及中科管理局，主張本案應立即停止施工，以避免造成當地環境、人民健康、國家資源無法回復之浪費及損害（原證4 ）。環保署當時即以97年3 月4 日環署綜字第0970016802號函覆，表示：「審查結論處分，於系爭判決上訴案尚未確定前，既屬合法有效且不停止執行，不會造成後續許可開發行為失所附麗」（原證5 ）。今環保署上訴業經最高行政法院判決駁回確定，依環保署前揭函所述，「後續許可開發行為」自已「失所附麗」，而為無效。

⒋內政部之開發許可亦受環評法第14條之規範，有內政部區委會95年1 月23日第174 會議紀錄、內政部於92年3月13日公告之「非都市土地開發審議作業規範」第六點、內政部就本案所核發之開發許可（原證37、38、內政部書狀被證1 ）可茲參照。

㈣環評審查結論經判決撤銷後，參加人拒絕停工，原告可請求環保署逕命參加人停止實施開發行為：依環評法第22條規定意旨，及學者陳仲嶙（原證18）之見解，原告已於99年3 月2 日發出公民訴訟告知函（原證7 ），環保署則於99年4 月26日回函拒絕命發單位停工（原證8 ）。故原告得依環評法第23條第9 項規定，請求判命環保署應命本案開發單位於本案重新辦理環評審查並「合法」通過前，停止實施開發行為（包括施工及營運）。

㈤原告變更後訴之聲明第3 項，亦依環評法第23條第8 項、第9 項之公民訴訟條款，其在行政訴訟上，依學者通說，屬行政訴訟法第9 條「民眾訴訟」：

⒈環境影響評估法第23條第8 項及第9 項與學者葉俊榮就行政訴訟法第9 條之釋義（原證41 第133頁）中所舉88年1 月20日修正之空氣污染防制法第74條第1 項之例，有類似之規定，因此，可知環境影響評估法第23條第8項及第9 項規定，即屬行政訴訟法第9 條之「民眾訴訟」（即維護公益訴訟）之法律有特別規定之公民訴訟條款。

⒉行政訴訟法第9 條之「民眾訴訟」（即維護公益訴訟）之訴訟類型，得就其個別情形，分別提起撤銷訴訟、確認訴訟、課予義務訴訟及一般給付訴訟：依行政訴訟法第11條規定意旨，行政訴訟法第9 條維護公益訴訟自可準用撤銷、確認或給付訴訟等各種不同之行政訴訟類型，進行訴訟。參照學者葉俊榮、陳敏及林明鏘的見解，基於有權利必有救濟之法理，行政訴訟之類型並不只限於行政訴訟法上所明示之類型，尚有其他「無名訴訟」或「特種訴訟」之存在（原證41第132 頁、原證42第139 頁、第140 頁註釋343 、原證46）。

⒊本件訴之聲明第3 項請求確認之標的性質，因係行政訴訟法第11條準用確認訴訟，而可以有不同訴訟類型之可能，原告謹以「確認公法上法律關係存在之訴」提出，而為「請求確認被告環保署於99年3 月2 日收到原告提出之公民告知書後，負應於60天內命參加人於本案重新辦理環境影響評估審查並合法通過前應停止實施本案之開發行為（包括施工及營運）之公法上義務存在。」之訴之聲明。

㈥為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：

⒈請求確認被告國科會就「中部科學工業園區第三期發展區（后里基地－七星農場部分）開發計畫」案，於95年8 月3 日以台會協字第0950039651號函檢附環保署95年7 月31日環署綜字第0950060540B 號函及本案環境影響說明書審查結論公告影本予參加人中科管理局之開發籌備處所作成之開發許可，為無效。

⒉請求確認被告內政部就本案所核發之95年10月26日台內營字第09508063931 號函之開發許可之行政處分為無效。

⒊請求確認被告環保署於99年3 月2 日收到原告提出之公民告知書後，負應於60天內命參加人於本案重新辦理環境影響評估審查並合法通過前應停止實施本案之開發行為（包括施工及營運）之公法上義務存在。

四、被告國科會辯以：

㈠環保署已就系爭開發案重新於99年9 月2 日作成有條件通過之審查結論，國科會並於同年9 月6 日廢止95年開發許可，另核發99年開發許可，原告訴請確認95年開發許可無效已無實益：

⒈國科會既已於99年9 月6 日依法廢止95年開發許可，依據行政程序法第125 條規定意旨，95年開發許可應自99年9 月6 日起失其效力。該開發許可既已失其效力，則本件訴之聲明第1 項之請求實已無繼續審理或作成判決之必要。

⒉另就廢止95年開發許可及核發99年開發許可部分，補充說明如下：國科會95年開發許可雖因環保署95年環評審查結論遭判決撤銷確定之影響，致有瑕疵而成為違法之行政處分，但依據行政程序法第117 條規定，該違法行政處分並非當然無效，僅得由原處分機關或其上級機關依職權為全部或一部之撤銷，而國科會依據行政程序法第117 條但書規定，在考量整體公益之影響後，決定不撤銷該開發許可。因此於環保署公告99年審查結論後，前述國科會95年開發許可之瑕疵，應可認為已治癒，故國科會95年開發許可應已重新成為合法之行政處分。雖國科會先前對於中科三期開發計畫所為之開發許可既已重新成為合法之行政處分，而參加人得依據95年開發許可繼續本案開發行為；但因環保署99年環評審查結論之內容，與95年環評審查結論之內容略有出入，國科會乃根據環保署99年環評審查結論，另行核發99年開發許可，並因二開發許可恐生混淆而對公益有危害，乃同時依據行政程序法第123 條規定，將95年開發許可廢止。相關行政處分之處置實均符合行政程序法之規定，無原告所主張本件僅得撤銷而不得廢止之情形。

⒊依行政訴訟法第6 條第1 項前段規定意旨，原告起訴請求確認無效之行政處分，既已因國科會主動予以廢止而失其效力，則原告就本件訴訟訴之聲明第1 項顯已欠缺「即受確認判決之法律上利益」之權利保護要件，故依法應予駁回之。

㈡原告等就本件訴之聲明第1 、2 項亦未澄清有何即受確認判決之法律上利益，亦應依法以判決駁回：

⒈依行政訴訟法第6 條第1 項前段規定意旨，並參酌鈞院98年訴字第220 號、97年訴字第903 號判決意旨（證1、2 ），原告等主張其對本件訴訟有即受確認判決之法律上利益，無非係以其等為本件開發案區域周圍的居民，亦為后里地區之農民，並有土地所有權，本案所核發之開發許可是否無效，將使原告生存之自然環境、健康及安全受到危害云云。惟原告等除廖明田及吳進貴分別居住於本件開發案區域西側枋寮路及三豐路外，其餘詹德健、謝哲進、許金水、陳欽全等四人均居住於離本件開發案區域數公里遠之處（證3 ），而本件開發案目前之放流水乃係排放至牛稠坑溝，距離原告等6 人居住之區域均相當遙遠，顯見其等之主張有違常理，亦與事實不符，自非可採，此亦有最高行政法院98年度裁聲字第146 號裁定（證4 ）可資參照。

⒉原告等從事合法行為或經濟活動並無須以國科會開發許可或內政部開發許可為據之情形，則原告等在客觀上顯無因該等開發許可是否生效，而導致其等在公法上地位有受任何侵害之虞，此更足證明原告等提起本件訴訟，實無即受確認判決之法律上利益。

⒊此外，國科會95年開發許可經廢止後，縱原告仍主張其請求確認本件行政處分無效，日後將據以對相關行政機關行使「損害賠償請求權」而仍有確認利益；惟依鈞院98年訴字第220 號判決意旨（證1 ），原告等迄今無法說明國科會95年開發許可如何對其身體及健康造成損害，顯無任何需以本件確認判決始得除去「公法上地位受任何侵害」之危險。原告等提起本件確認訴訟，既不具即受確認判決之法律上利益，即為欠缺權利保護之必要，就本件訴訟訴之聲明之第1 、2 項自應以判決駁回之。

⒋另原告指稱此類行政爭訟將一再發生，故對於人民有重複之危險，法院應就此未決之法律問題予以確定云云，惟確認訴訟之關鍵要件係原告應有「即受確認判決之利益」，而非在回答法律問題。就此鈞院前於97年訴字第903 號判決即有闡釋。

㈢縱國科會95年開發許可尚未經廢止，環評法第14條第1 項之規定應只適用於自始環境影響說明書即未經完成審查或評估書未經認可之情形，就已完成審查之環評結論事後遭撤銷，應適用行政程序法第117 條之規定，原告等對於環評法第14條第1 項規定適用範圍之解釋顯有錯誤：

⒈原告所舉學者李建良之見解並未逐一就字義、規範體系、或立法目的進行分析，顯見該項結論應僅係學者個人主觀的想法，而非法學分析之結論。

⒉據環評法第14條第1 項之文義解釋，該條項之適用應限於自始即知開發許可無法依據該條生效之情形：

⑴陳敏大法官於其著作中釐清無效行政處分之發生情形，明揭「法律行為係以發生所預期之法律效力為目的。法律行為如因一定之原因，自始即確定不能發生行為人所預期之法律效力者，為無效之法律行為。……」（證7 ），另依政程序法第111 條規定意旨，該條各款之情形，實均係於行政處分作成之始，即得明顯確知其無法發生所預期之法律效力者。可知環評法第14條第1 項之適用範圍應僅限於於行政處分作成之始，即得明顯確知其無法發生所預期之法律效力者。

⑵參以環評法第14條第1 項規定之內容可知，如於開發許可作成之時有其所據之環評審查結論，則於該環評審查結論嗣後因有瑕疵而經撤銷時，該開發許可並非自始即可確定不能發生所預期之法律效力，當然即非屬「無效」之情形。更何況，依據環評法第14條第1項文義之反面解釋，亦可得知，凡「經」完成環境影響評估審查始為開發行為之許可者，該開發行為之許可並非無效。

⑶本件情形，以事實及時間序列而言，國科會作成95年開發許可前，環保署確實已經做成有條件通過之95年審查結論，該項審查結論係事後經撤銷，故該國科會95年開發許可自非屬無效，且無環評法第14條第1 項規定之適用。

⒊如依規範體系以利益衡量與價值判斷之原則解釋環評法第14條第1 項規定，亦可確認該條項規定僅適用於自始即未取得環評審查結論通過之情形。

⑴如法律文字有數種含義可能性，應採取使法律得與憲法相符合之解釋方法（合憲性解釋），在多數皆可維持法律規定存在之解釋中，應採用其中較理性、較實用之解釋，此為學者闡釋之解釋方法（證8 、9 ）。

⑵本件係國科會基於其合理信賴環保署所公告95年審查結論而向參加人核發95年開發許可，參加人亦係基於此等信賴進行招商，第3 人進駐廠商更亦係信賴環評審查結論及開發許可，故於確認配合相關環境保護措施之前提下，進行投資及設廠。在此情形下，於95年審查結論嗣後經撤銷，討論95年開發許可是否仍屬有效時，自應考量國科會95年開發許可作成時乃係基於當時確屬合法生效之95年審查結論，且本件開發案所涉及之諸多當事人及第3 人之信賴利益，自應根據維護法律安定性及明確性原則進行判斷，而不應單憑個人主觀意念草率認定。

⑶依大法官會議解釋第636 號意旨，法律為其受規範者難以理解者，即屬有未盡明確之處。本件環評法第14條第1 項之適用是否及於環評審查結論撤銷前已核發之開發許可之爭議，學者間之見解分歧，顯屬規範未盡明確之爭議，自應依據前述規範解釋原則、法安定性、法明確性、比例原則及信賴利益等原則為合憲之解釋。

⑷此外於法律解釋之理性及實用上，必須考慮不同利益及法律手段間之比例原則。本件開發案業已進行數年，縱認本件開發案之環評審查結論有瑕疵而予以撤銷，就其撤銷結果之判斷，當然應參考比例原則，就各種不同之利益（例如社會公益、人民之信賴利益等）及法律手段（例如重新進行環境影響評估、暫停放流水之排放等）進行考量，而不宜率然認定所有開發行為無效，並要求回復原狀。

⑸準此，除自始未經環評而惡意逕行開發之行為外，應基於維護法安定性與尊重信賴利益之考量，就環評結論事後遭撤銷之情形，應排除環評法第14條第1 項規定之適用，而應適用行政程序法第117 條之規定。

⒋觀諸環評法第14條第1 項立法或修法時之紀錄，亦可明確推知立法之本意在於制裁自始即惡意不進行環評之開發行為：

⑴依據環評法第14條第1 項修正說明「明定開發行為之目的事業主管機關於評估程序終結前，不得為開發行為之許可，以免忽略環境因素之考量」（證10），另立法委員於審查討論中亦提及「本條的主要精神，是避免目的事業主管機關在水土保持及環境影響評估未完成之前，即許可進行開發，以免再發生類似過去教育部在環境影響評估未完成前，即開發高爾夫球場開發許可的情形。」、「不致產生在環境影響評估未完成前，目的事業主管機關即已許可開發，在民間投入大量資本及人力、物力進行開發後，主管機關才發現會對環境造成影響，致使人民權利受到重大損失」、「目的事業主管機關有時環境影響評估未審查完成前就准許開發，有時主管機關制止，它還置之不理……」（證11）。

⑵依據前述立法委員於審查討論中之發言可知，當時主要係關注於時間序列上，不應於未經環評審查通過後，即先行許可開發，以確保於許可開發之同時注意對環境可能造成之影響。因此可推知環評法第14條第1項，係針對自始未經環評審查通過之情形為規範。

⑶環評法第14條第1 項規定曾於92年1 月8 日修正，該次修正理由說明特別提及「有關許可後無效之處理，應回歸行政程序法規定，故將現行條文第一項後段『並由主管機關函請目的事業主管機關註銷之』予以刪除。」顯見依立法意旨，本案之情形應適用行政程序法處理，而非逕將所有開發行為均認為係無效（證12）。

⒌依據最高行政法院91年判字第595 號、97年度判字第1086號判決（證13、14）意旨可知，縱於後階段行政處分因前階段行政處分經撤銷而失所附麗時，亦僅使後階段行政處分為「得撤銷」之狀態，並非當然即屬無效，故原告等所稱「『後續許可開發行為』自已『失所附麗』，而為無效」部分，顯非可採。

⒍依行政程序法第117 條第1 項規定意旨，國科會就本件開發案所核發之開發許可縱因本件環評審查結論經撤銷確定而成為違法狀態，其法律效果自應依據前述行政程序法規定，由原處分機關（即國科會）或其上級機關依職權衡量是否為全部或一部之撤銷。實則國科會早已在99年3 月26日即已根據公益與信賴利益之考量，決定不撤銷相關行政處分在案（證15），故原告等提起本件訴訟之訴之聲明第1 項實無理由，亦非適法。

㈣原告原訴之聲明第3 項業已因環保署公告99年審查結論而條件成就，至變更後第3 項聲明部分，亦未符合確認訴訟之要件，均應予駁回：

⒈原訴之聲明第3 項部分：

⑴原告等雖於99年8 月17日行政準備㈠狀第2 頁第二點以下，主張99年環評審查結論之審查過程有瑕疵等語云云（國科會否認）；惟依行政程序法第110 條第3項之規定及最高行政法院98年度判字第1366號判決（證9 ）意旨，由於原告等本件訴之聲明第3 項係在請求環保署應為一定之行為，而非確認99年審查結論之效力或請求撤銷99年審查結論，故該99年審查結論之實質合法性，並非鈞院於本件爭訟應審理之範圍。除原告等另循其他行政爭訟確認99年審查結論有若何瑕疵以外，其於本案中並無從質疑99年審查結論之效力。

⑵此外，原告於99年8 月17日行政準備㈠狀第3 頁第三點所引據之鈞院99年度全字第43號裁定，其主文亦明揭「相對人（即環保署）應於本裁定送達後7 日以內，就參加人（即中科管理局）之……七星農場……開發行為，逕命參加人自即日起，至……重新通過環境影響評估審查時止，停止實施開發行為。」顯見亦係確認一旦環保署重新通過環境影響評估後，該審查結論即具有公定力，原定暫時狀態假處分裁定之效力亦即已解除，該承審法官亦不得且無從於該案中介入審理99年審查結論之效力或合法性。

⑶由是可知，環保署既已於99年9 月2 日公告本案七星基地之環評審查結論，原第3 項訴之聲明之條件即已成就，該項聲明已無實益，自應予駁回。

⒉變更後訴之聲明第3 項部分：依據行政訴訟法第111 條第1 項之規定，被告環保署、內政部及國科會均已於99年9 月10日庭期當庭表示不同意，國科會並以99年10月29日行政訴訟答辯補充理由三狀書面確認之。縱認原告得以「情事變更」為由，依據行政訴訟法第111 條第3 項第3 款之規定，變更前述第3 項聲明，該聲明亦未能符合確認訴訟之要件，蓋變更後第3 項聲明的內容，是就客觀的事實進行確認，並不符合確認訴訟的法律要件。

㈤另鈞院雖於99年8 月17日諭示本件爭點應在於環評法第14條第1 項之適用範圍，惟因原告等於本件行政起訴狀主張本件開發將造成當地環境及人民健康之影響云云，故仍就相關論點予以釐清：

⒈最高行政法院撤銷環保署95年審查結論，並未認定本件開發案對於環境或居民健康會造成任何重大不利影響：

⑴最高行政法院係以99年判字第30號判決（證5 ）撤銷環保署先前就本件開發案所做成之辦理環境影響評估審查結論，其判決理由認定，有關開發案是否會對於環境或居民健康造成不利影響等議題，有賴高度科技性之判斷，應尊重行政機關不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，行政機關就此等事項有決定權，非司法機關可得任意侵奪。

⑵最高行政法院前述判決撤銷環保署95年審查結論之主要理由，係在於環保署於未取得充足資訊之情形下，即做成有條件通過環境影響評估之審查，並非認定本件開發案對於環境或居民健康會造成任何重大不利之影響，最高行政法院98年度裁聲字第146 號裁定（證4 ）亦為相類認定。

⒉本件開發案對於環境或居民健康根本不會造成任何重大不利之影響，原告等之主張毫無依據：

⑴依據本件開發案環境影響說明書之規劃，本件開發案進駐廠商營運後之放流水，預定將經由放流專管排放至大安溪無臺中農田水利會灌溉取水口河段下游處，但因該放流專管預定於100 年3 月始能完成，故於放流專管完成前，本件開發案之放流水將暫先排放至牛稠坑溝（大安溪、牛稠坑溝與本件開發案區域之相對位置如參證6 號地圖）。

⑵依據水污染防治法第6 、7 條之規定，環保署應依水體特質及其所在地之情況，劃定水區，訂定水體分類及水質標準，而就事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準，該放流水標準亦由環保署定之。就此環保署已分別於87年6 月24日修正發布「地面水體分類及水質標準」及數次修正發布「放流水標準」（最新版本係於98 年7月28日修正發布）。

⑶牛稠坑溝非屬環保署發布之「地面水體分類及水質標準」第4條 所分5 類予以管制之國內陸域地面水體，而屬臺中縣管轄之區域排水，故其水質應依水利法第78條之4 及排水管理辦法第22 條 、「放流水標準」等相關規定，符合生化需氧量(BOD) ≦30mg/L、化學需氧量(COD) ≦100mg/L 、懸浮微粒(SS)≦30mg/L之標準。但本件開發案之環境影響說明書採取加嚴標準，要求放流水須達到生化需氧量(BOD) ≦10mg/L、化學需氧量(COD) ≦60mg/L、懸浮微粒(SS)≦10mg/L。

⑷此外，本件開發案以外之后里開發案，其環境影響說明書早已於95年3 月10日即經環保署有條件通過審查，並自96年10月開始營運至今，該后里開發案之放流水主要是排放至牛稠坑溝。依據該后里開發案之環境影響說明書，該開發案當初之推估放流水量為22,000立方公尺/ 日(CMD) ，而后里開發案自營運以來之實際放流水量則介於6,252~8,817 立方公尺/ 日(CMD)之間，平均為7,508 立方公尺/ 日(CMD) ，遠低於先前之推估值。該開發案之放流水水質標準，亦係採取與本件開發案相同之加嚴標準。

⑸本件開發案自98年7 月開始營運迄今，排放至牛稠坑溝之放流水，僅0~158 立方公尺/ 日(CMD) 之間，平均為35立方公尺/ 日(CMD) ，加上后里開發案之實際放流水量，仍遠低於后里開發案環境影響說明書放流水量之推估值，故本件開發案目前營運所產生之放流水，雖排放至牛稠坑溝，但並不會對於牛稠坑溝水質造成任何不利之影響。

⑹參加人自96年6 月起即委託環保署認可之檢測公司就牛稠坑溝/ 大甲溪附近河灘地進行監測。依據歷次水質監測之結果，導電度測值介於572~2,160 μmho/cm之間。根據美國農業部的土壤鹽化研究實驗室（U.S.Salinity Laboratory, USSL ）在評定灌溉用水品質標準時，其認定如導電度為0~750 μmho/cm時，即歸於優良或良好之灌溉水，如導電度為750~2250μmho/cm時，即歸於尚可用之灌溉水。準此，依據檢測結果，牛稠坑溝/ 大甲溪河灘地溝渠水質仍係界於良好及尚可用灌溉水之間，此更足證明牛稠坑溝/ 大甲溪河灘地溝渠水質並未因后里開發案與本件開發案之放流水而受到任何不利影響。

⑺參加人另對於當地執行植體檢測，就「經土溝引取牛稠坑溝灌溉之農田測站」及「經后里圳一支線灌溉之農田測站」所採集之馬鈴薯成分進行檢測發現其成分相近，此可顯示牛稠坑溝及后里圳一支線引取之灌溉水質對作物之影響差異不大，且根據文獻比對，引用牛稠坑溝水源灌溉之馬鈴薯重金屬含量亦均低於毒害範圍，此可證明本件開發案之放流水對於農作物並不會造成任何毒性危害。

⑻至於日後預定經由放流專管排放至大安溪無臺中農田水利會灌溉取水口河段下游處之排放水，均係經過精密處理後始為排放，其水質除符合「放流水標準」（其放流水中之重金屬濃度實低於放流水標準數百至數千分之一）、及「地面水體分類及水質標準」中附表二「保護人體健康相關環境基準」外，更幾乎符合「飲用水水質標準」，其水質與大安溪出海口水質背景濃度相近，更何況該排放口係於台中農田水利會灌溉取水口之下游，根本不會與灌溉用水有直接接觸，而該排放水於排放入大安溪後，經由溪水稀釋，其排放至大海時，亦不可能對海水水質造成任何污染。

⑼另依據參加人就本件開發案已完成之健康風險評估，可確認本件開發案並無造成健康受損害之虞：

①參加人早在95年間即已依95年審查結論第五點進行健康風險評估。由於當時並無健康風險評估之技術規範可供遵循（環保署係至99年4 月9 日始訂定「健康風險評估技術規範」），故參加人特別委託國內公共衛生學術界著有聲譽之學者專家共組研究團隊，參考美國環保署之評估方法及行政院衛生署國民健康局所訂健康風險評估指引進行此項評估。

②由於環評審查過程中環評委員認為空污排放應為重要議題，故除要求加嚴之管制標準（光電業VOCs去除率須達90% 以上，空氣污染防制法之規定僅為85% ）外，另再要求應於營運前運用科學方法進行進一步的健康風險評估及規劃風險管理措施。且於本計畫95年11月29日第一次風險溝通說明會時，將當地民眾關切飲用水影響議題，在本計畫方法中納入評估空污排放對飲用水及地下水等介質造成影響之風險。

③依據前述團隊之專業意見，該健康風險評估係以空污煙道檢測方法進行危害性鑑定，該方法於環保署事後於99年4 月9 日所公告之「健康風險評估技術規範」中，屬「直接量測法」，被列為危害性鑑定選用序位最優先之方法，顯見參加人於95年間即係採取最高標準進行該項健康風險評估，其結果當然具有高度參考價值與可信度。此外，參加人為求評估結果之準確性，於95年8 月至10月間，拜訪2,015 位居民的戶籍地址，每處訪視1 至3 次，共完成義里村、義德村、墩東村、墩南村、墩西村、墩北村、月眉村、眉山村、中和村、聯合村、舊社村、廣福村、仁里村、后里村、厚里村、泰安村、公館村及太平村共771 位居民的有效問卷調查，實際建立后里地區當地民眾之本土化暴露參數，而非完全引用「臺灣一般民眾暴露參數彙編」之結果，以期提高評估結果之可信度。

④依據上述嚴謹之評估方法及程序所完成之首次評估結果，增量致癌風險為百萬分之0.213 。依據美國環境保護署之意見，凡小於百萬分之一之增量健康風險（意即終其一生處在這樣的污染暴露下，每一百萬人會有一人因而致癌），即表示「可接受」。而增量非致癌風險危害指數為0.0817，仍小於1，亦在美國環保署標準之「可接受」範圍內，顯見本件開發案確實對於環境確實沒有造成重大損害之虞。此項評估結果早在97年11月4 日即已提交環保署審查。後經該署於97年12月24日及98年2 月23日召開二次專案小組審查，對評估結果並無反對意見，因98年6 月24日審查后里園區健康風險評估會議時，當地居民要求應考量既有汙染源，該次會議決議參加人須再次補充評估鄰近地區污染源。其後環保署99年4 月9 日公告「健康風險評估技術規範」，已明確規定無須將既有汙染源納入考量。

⑤即使根據環保署後來的要求，納入開發現況再次進行評估，本件開發案之增量致癌風險仍僅為百萬分之0.262 ，仍遠低於美國環境保護署認為可忽略不予考慮之百萬分之一之標準，而增量非致癌風險危害指數為0.0849，仍小於1 ，仍屬美國環保署標準之「可接受」範圍內。此項評估結果業於99年7 月5 日送交環保署審查。

⑥環保署於99年7 月5 日召開之專家會議，基於慎重之態度，另行決議要求中科管理局須就大安溪下游補充進行健康風險評估，該部分之健康風險評估亦已完成，其中增量致癌風險：成人為百萬分之0.0116，孩童為百萬分之0.00513 ；增量非致癌風險危害指數：成人為0.00361 ，孩童為0.00126 ，已確認大安溪下游由專管排放之放流水，對於居民健康亦無影響。

⑦依據上述客觀檢測結果及健康風險評估報告，均足說明本件開發案之營運，根本不存在原告等所稱其健康將受損之情形。綜上所述，原告等提起本件訴訟無理由，並聲明求為判決：駁回原告之訴。

五、被告內政部辯以：

㈠內政部開發許可係依據區域計畫法第15條之2 第1 項規定所核發：

⒈本件中科三期七星用地係屬區域計畫法下之非都市土地，且其開發土地面積達10公頃以上，為開發利用該等用地，由開發單位即參加人中科管理局，擬具開發計畫檢同有關文件，依據區域計畫法第15條之1 第1 項第2 款及非都市土地使用管制規則第11條第1 項第2 款規定，向臺中縣政府申請辦理分區變更。經臺中縣政府依據「非都市土地使用管制規則」第14條之規定完成初審意見後，於95年3 月3 日以府建城字第0950053479號函將該申請轉送內政部，提報區域計畫委員會審議。

⒉內政部開發許可係針對參加人中科管理局所提出之「中部科學工業園區第三期發展區（后里基地- 七星農場部分）開發計劃與細部計劃」，由內政部於區域計畫委員會依據區域計畫法第15條之2 第1 項規定審議通過後，依該條項規定所核發。

㈡本件內政部開發許可應無環境影響評估法第14條規定之適用：

⒈依「非都市土地使用管制規則」第17條規定，於使用分區及使用地變更計畫於內政部區域計畫委員會審議過程中，另由變更後目的事業主管機關、環境保護主管機關及水土保持主管機關就各目的事業、環境影響評估或水土保持有關事項進行併行審查。顯見內政部之審查，與目的事業主管機關、環境保護主管機關及水土保持主管機關之審查，係併行關係，並不當然相互影響。

⒉就系爭開發案而言，其目的事業主管機關為國科會，環境保護主管機關為環保署。國科會係依據科學工業園區設置管理條例及環境影響評估法等相關規定，進行審查及核發相關許可；環保署則係依據環境影響評估法之規定，就環境影響評估事項進行審查。

⒊就本件開發計劃，環保署於95年7 月31日公告其環評審查結論，國科會則於95年8 月3 日依據環境影響評估法第14條之規定核發開發許可。

⒋內政部區域計畫委員會於依據區域計畫法第15條之2 第1 項規定進行審議時，就本件七星園區之開發計劃對於環境保護、自然保育及災害防止是否已為妥適規劃之判斷，原則上係參考環保署是否已就本件開發計劃通過其環境影響評估，但本件內政部開發許可之作成，係依據區域計畫法第15條之2 第1 項規定，而與環境影響評估法之規定無關，故本件內政部開發許可應無環境影響評估法第14條規定之適用。

⒌至於原告99年9 月10日行政準備㈡狀第5 頁第二點以下所提出資料，主張內政部之開發許可亦有環評法第14條第1 項之適用云云，謹提出說明如下：

⑴原告提出內政部區域計畫委員會第174 次會議紀錄，並以其中所載「須在案件經環境影響評估審查委員會審議通過後，始提本委員會審議，是本案仍宜依循往例，俟環境影響評估審議通過後，再提區域計畫委員會審議」（即原證37），主張內政部開發許可亦有環評法第14條第1 項之適用。惟由立法及修法相關資料可知，環評法第14條第1 項僅適用於目的事業主管機關，內政部並非開發單位中科管理局之目的事業主管機關，自無環評法第14 條 之適用，亦即原則上均係與環保署併案審查。至內政部區域計畫委員會第174次會議紀錄僅係表示內政部通常實務上會參考環保署已就本案開發計畫所為之環評審查結果，但內政部開發許可仍係依據區域計畫法第15條之2 第1 項規定作成，與環評法之規定無關。

⑵至於原告所提出內政部92年3 月13日公告之「非都市土地開發審議作業規範」第六點關於「涉環境影響評估法令規定應檢附書圖者，從其規定辦理」之規定，則僅係說明相關文件之提出應參照環評法所規範之程序，該書圖內容要件之援引，顯與是否適用環評法之規定無涉。

⑶末查，原告以本件內政部開發許可說明第㈦點記載，「因本案環境影響評估審議係有條件通過，倘本案因環境影響所附帶之條件未能完成，致環境影響評估許可遭廢止，則依環境影響評估法第14條等相關規定，本案之許可亦應予廢止。」主張內政部開發許可有環評法第14條第1 項之適用；惟內政部開發許可載明「環境影響所附帶之條件未能完成」之情形，將廢止本許可，係為責成開發單位中科管理局應遵守95年審查結論之相關條件，而另行附加之條件，並無法推衍認定環評法第14條第1 項之規定及於內政部開發許可，該條件亦與本件中科管理局均遵守95年審查結論，而95年審查結論係另經撤銷確定之情形，顯然不同，實無足作為本件內政部開發許可亦有環評法第14條第1 項適用之論據基礎。

㈢此外，原告等就本件訴訟訴之聲明第1 、2 項未曾澄明其有何即受確認判決之法律上利益，自亦依法應以判決駁回之：

⒈依行政訴訟法第6 條第1 項前段、鈞院98年訴字第220號、97年訴字第903 號判決（證1 、2 ）意旨，原告等主張其對本件訴訟有即受確認判決之法律上利益，無非係以其等為本件開發案區域周圍的居民，並有土地所有權，本案之開發許可是否無效，將牽涉開發行為是否得在沒有任何環評監督之情形下，持續施工，對於當地居民之健康、安全及自然生態環境受到危害。

⒉惟原告等除廖明田及吳進貴分別居住於本件開發案區域西側枋寮路及三豐路外，其餘4 人均居住於離本件開發案區域數公里遠之處（證3 ），而本件開發案目前之放流水乃係排放至牛稠坑溝，距離原告等居住之區域均相當遙遠，顯見渠等之主張，不僅毫無證據，亦與事實不符，自非可採。最高行政法院98年度裁聲字第146 號裁定（證4 ）亦認為「聲請人是否住居上開中部科學工業園區第三期發展區鄰近，將因上開第三期發展區之開發而權益受損害，而為利害關係人，均未見聲請人陳明並提出事證，以實其說，尚難僅以聲請人之住所在臺中縣神岡鄉、后里鄉等地，便逕認其具有法律上利害關係人。」

⒊原告等從事合法行為或經濟活動並無須以國科會開發許可或內政部開發許可為據之情形，則原告等在客觀上顯無因該等開發許可是否生效，而導致其等在公法上地位有受任何侵害之危險，其等亦不會因該等開發許可之有效或無效而可避免當前或即將發生之刑罰或行政罰，此更足證明原告等提起本件訴訟，實無即受確認判決之法律上利益。

⒋此外，於國科會95年開發許可經廢止後，縱原告仍主張其請求確認本件行政處分違法，日後將據以對相關行政機關行使「損害賠償請求權」，而仍有確認利益；惟原告等迄今無法說明國科會95年開發許可如何對其身體及健康造成損害，顯無任何需以本件確認判決始得除去「公法上地位受任何侵害」之危險，依鈞院98年訴字第220 號判決意旨（證1 ），原告等提起本件確認訴訟，既不具即受確認判決之法律上利益，即為欠缺權利保護之必要，就本件訴訟訴之聲明之第1 、2 項自應以判決駁回之。

⒌另原告指稱此類行政爭訟將一再發生，故對於人民有重複之危險，法院應就此未決之法律問題予以確定云云，惟確認訴訟之關鍵要件係原告應有「即受確認判決之利益」，而非在回答法律問題。就此鈞院前於97年訴字第903 號判決即有闡釋，原告上開所稱，實與確認訴訟之制度目的未符，顯不足採。

㈣綜前可知，原告起訴主張因環保署就本件七星園區開發計劃，於95年7 月31日所公告之環評審查結論經法院撤銷確定，依據環境影響評估法第14條第1 項規定，本件內政部開發許可應為無效云云，顯不符法律規定，為此求為判決：駁回原告之訴。

六、被告環保署辯以：

㈠原告並非環境影響評估法第23條第8 項所稱之「公益團體」或「受害人民」，欠缺當事人適格之要件，且無提起本件訴訟（訴之聲明3 ）之訴訟權能，請鈞院逕予駁回：

⒈依環境影響評估法第23條第8 、9 項、高雄高等行政法院93年判字第434 號（附件1 ）、臺中高等行政法院91年度訴字第824 號判決（附件2 ）意旨，本件原告以「……如果開發許可仍為有效，確將使原告生存之自然環境、健康及安全受到危害……」等臆測之詞，並佐以原告是本案基地周圍的居民，亦為后里地區之農民，並有土地所有權，論證其具有訴訟權能等情，惟該等陳述至多僅能說明原告與系爭開發行為或有事實上利害關係，而未能證明其為得依環境影響評估法第23條第8 項、第9 項提起公民訴訟之「公益團體」或「受害人民」，且其係主張「權益有受侵害之可能」，而非「已損害其現實之權利或法律上利益」，故顯無訴訟權能：

⑴環評法之「公民訴訟」制度，如同其他環境法領域之法制設計一般，使原本無主觀公權利之公益團體於符合一定要件時，得為公益提起訴訟，惟在立法政策上為避免濫訴、避免司法資源之浪費，仍對於其他原告之資格有所限制，此觀諸空氣污染防制法第74條（現行法為第81條）於91年之修正，從「人民得以該主管機關為被告」修正為「受害人民或公益團體得以該主管機關為被告」，可知，我國於立法時就原告提起訴訟之適格，除明列前述公益團體之外，已將「人民」（任何人）限縮於「受害人民」。是關於「受害人民」，即有嚴格認定之必要，解釋上至少應認「受害人民」應與其主張「開發單位違反本法或依本法授權訂定之相關命令而主管機關疏於執行」之行為具有「法律上利害關係」。

⑵依59年度判字第211 號判例、最高行政法院98年度裁聲字第146 號裁定、96年度判字第1601號、99年判字第85號、94年判字第1563號、94年判字第790 號判決（附件3 至7 ）意旨，若依環評法第23條第8 項、第9 項提起訴訟，除應陳明並提出具有「法律上利害關係」事證外，必以現實上受有損害為據，不得僅以將來恐受有損害即作為依據。

⑶惟原告既非「公益團體」，且非「受害人民」，未陳明具有「法律上利害關係」，僅因恐將來有損害發生之虞，而預行請求救濟，其並非現實之權利或利益遭受損害。故其顯無訴訟權能，提起之訴顯無理由，應予駁回。

㈡原告訴之聲明3 非屬適法：

⒈原告訴之聲明3 ，其訴訟類型為確認訴訟，並非行政訴訟法第9 條所規定之「法律有特別規定者」，應非適法：環評法第23條第9 項「人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行」即為行政訴訟法第9 條規定所稱「法律有特別規定者」，惟該條項規定僅限於「請求法院判令其『執行』」，亦即可提起之訴訟類型限於課予義務訴訟或一般給付訴訟（吳庚著行政爭訟法論修訂版第134 頁，附件20），而未及於確認訴訟（因無從執行）。

⒉況行政訴訟法第6 條第1 項之確認之訴，未包含原告訴之聲明3 之訴訟類型，且原告亦無確認利益，應不得提起：依行政訴訟法第6 條第1 項規定、最高行政法院99年度判字第479 號、鈞院95年度訴字第4367號、91年度訴字第108 號判決意旨，原告訴之聲明3 ，其訴訟類型非屬行政訴訟法第6 條第1 項所明定之三種類型，亦非行政訴訟法第9 條所規定之「法律有特別規定者」，應非適法已如前述，且被告業依法有條件通過環評審查，尚難謂被告未來將重複發生不法情事致原告有重複之危險，並無損害且未有任何之民事訴訟繫屬，故原告亦顯無確認利益，依前揭實務見解，應不得提起本件訴訟。

㈢本件開發單位並未違反環評法規定，被告亦未怠於執行職務情事，原告公民訴訟告知事項顯無理由，被告業於99年4 月26日函文（原證8 ）詳予說明，略述如下：

⒈針對原告所提公民告知書關於行政訴訟法第304 條規定部分，被告於收受判決書後即刻於99年2 月4 日發函（附件9 ）相關機關與開發單位要求依確定判決意旨依法辦理，應無原告陳稱引發憲政爭議之慮。

⒉本案已依法完成環評法規定的環評審查程序，因此開發單位先前係依法申請並取得相關許可後始實施開發行為，非逕行為之，事後縱因判決撤銷環評審查結論，仍須由目的事業主管機關依行政程序法規定決定開發許可效力，而非由環境影響評估法處理。

⒊有關被告權責事項及原告關切健康風險部分，依據本案開發單位中科管理局前委託臺灣大學職業醫學與工業衛生研究院詹長權及吳焜裕博士之團隊所進行之中科七星農場健康風險評估，其致癌風險為2.13×10的負7 次方，依美國環保署標準，屬於可接受之風險。如果後續審查結果顯示該研究團隊所作的風險評估有誤，且確認對國民健康有長期不利影響，被告仍將請國科會依行政程序法撤銷本案開發許可。

⒋另系爭開發案之後完成之健康風險評估報告是用最保守的情境，如廢水百分之百進入地下水來推估可能之健康影響，評估結果顯示本開發案與后里農場開發案加總之當地終身增量總致癌風險值為2.74×10的負7 次方。其中因中科三期放流水長期排放至大安溪下游之健康風險評估結果顯示，成人之增額致癌風險為2.00×10的負7次方，小孩之增額致癌風險為7.43×10的負8 次方，均小於美國所公認的可忽略風險率，即致癌風險率小於百萬分之一（10的負6 次方）。我國98年全國平均之癌死率為1.73×10的負3 次方，顯示中科三期開發後，增加當地的致癌風險率為現有全國平均癌死率的萬分之二以下（1.58×10的負4 次方）。

㈣本案並無環境影響評估法第14條及第22條之適用：

⒈環評法第14條第1 項所述許可之無效狀態，當然為「自始、當然、絕對無效」之許可。在立法院議案關係文書（附件10，院總第1422號，政695 頁，環評法修正第14條說明欄1 ）清楚提到「依本法第7 條規定，環境影響說明書作成審查結論後，即完成審查」，更足顯示，依環評法第14條規定的立法原旨及法條文義所規範者，係指「自始未經完成環評審查」之環評案件情況。中科三期環評報告書並非自始未完成審查之案件，其經完成審查後獲得國科會之合法許可，因最高行政法院判決撤銷原環評結論，使得原發給許可所依據之事實發生變更，致生許可處於違法狀態。此狀態並非違反環評法第14條規定程序致生之無效狀態，當非原裁定所稱「自始、當然、絕對無效」，而係於環評法第14條規定程序之外，致生之違法許可，非屬環評法第14條所可規範者，其有效性須依行政程序法決定之。

⒉另參據上開文書（附件10）同頁條說明欄2 ，亦清楚提到「有關許可後無效之處理，應回歸行政程序法規定，故將現行條文第1 項後段『並由主管機關函請目的事業主管機關註銷之』予以刪除。」，據此，對於環評法第14條「自始未經完成環評審查」之開發行為，其所發「自始、當然、絕對無效」許可，其處理應回歸行政程序法規定。中科三期之許可非環評法第14條規定「自始未經完成環評審查」之開發行為所獲得「自始、當然、絕對無效」之許可，而係因依法發給之合法許可，事後所依據之條件事實發生變更，而處於違法許可之狀態。其是否無效之處理，更應遵守上開文書，回歸行政程序法規定處理。

⒊有關環評法第14條是否適用問題，被告於99年1 月28日召開研商會，並於99年4 月26日召開法規委員會99年第1 次會議（附件11）討論，多數法規委員贊同開發行為已完成環評審查程序並公告審查結論，事後因訴願或行政訴訟撤銷環評審查結論之情形，現行環境影響評估法並無明確依據，授權環保主管機關或目的事業主管機關得命開發單位停止實施開發行為，而原許可之行政處分應回歸由目的事業主管機關依據行政程序法相關規定處理。

⒋行政程序法主管機關法務部亦採取是項法律見解（附件12），而學者陳清秀於「司法介入審查後對於環境影響評估之專業公信之衝擊－以中科三期判決為例」一文中亦採相類似之見解（附件13 ） 。

⒌依前揭法條規定、立法院議案關係文書及法律見解之文義、歷史及合目的性解釋，足認原告本件本案訴訟主張（環評法第14、22條之適用）並無理由，開發許可效力之爭議應回歸行政程序法之適用。

㈤另依信賴保護之法理基礎，本案亦無環評法第22條之適用，業經最高行政法院於類似案件之判決所肯認：本案系爭開發行為「先前曾完成環評審查」，開發單位中科管理局並無行政程序法第119 條所列情形，且係依據目的事業主管機關國科會之開發許可進行相關開發行為。依最高行政法院99年判字第1281號判決（附件26）意旨，與舉重以明輕及舉輕以明重之法理，針對「從未進行環評審查」但目的事業主管機關已為開發許可之開發行為，基於信賴保謢原則尚不得依環評法第22條規定為較輕微之罰鍰處分，遑論命「先前曾完成環評審查」且目的事業主管機關已為開發許可之本案開發行為，另為影響更嚴重之停止實施之處分。

㈥被告善盡環評主管機關權責，依確定判決意旨續行辦理審查作業，嚴予監督與把關，詳如下述：

⒈本案於有條件通過95年環評審查結論後，開發單位依據上述審查結論委託臺灣大學職業醫學與工業衛生研究院詹長權及吳焜裕博士之團隊進行中科七星健康風險評估，其報告已分析本案健康風險及提出健康風險管理規劃。依其評估，其總致癌風險為2.01×10的負7 次方，依美國環保署標準，屬可接受之風險，已如前述。

⒉97年11月健康風險評估報告送被告審查，經環評委員組成專案小組，於97年12月24日及98年2 月23日召開二次會議，對於開發單位所作上開總致癌性風險並無反對意見，但審查過程中當地居民要求應考量「既有污染源」之健康影響及鄰近后里基地「飲用水與空氣污染暴露健康效應」，中科管理局需補作上述資料，才未在短時間內提送被告審查。

⒊其後被告於98年3 月委託學術單位研擬健康風險評估技術規範草案，並曾召開3 場次專家諮詢會議、3 場次公聽會及2 次研商會議，就各界關心條文內容徵詢意見。經上開研商後，被告於99 年4月9 日公布「健康風險評估技術規範」，已明確規定「開發單位於辦理環境影響評估之健康風險評估作業時，應依本規範就（開發行為）營運階段可能運作之危害性化學物質，辦理開發行為影響範圍內居民健康之增量風險評估。」無需將鄰近既有汙染源產生的健康風險納入考量。中科管理局已依據該技術規範，修正其健康風險評估報告內容。需強調的是，中科三期七星案本身所造成之健康風險初步評估結果，低於10的負6 次方是屬於可接受風險值，此部分環評專案小組審查會並無爭議。

⒋另查本案中科七星廢水排放經各級環保機關稽查檢測，均符合放流水標準，並已出示檢測報告。牛稠坑溝屬臺中縣政府管轄之區域排水，沿線有生活污水及工廠廢水排入，非屬農田水利會管轄之灌溉渠道，確實有農民自行引水灌溉。以中科三期而言，目前主要排入牛稠坑溝為后里部分，七星部分與后里相較，佔不到百分之一。後者（后里）同為有條件通過環評審查，目前被告依據環評法第18條規定進行監督中。為瞭解牛稠坑溝對灌溉之影響，已要求中科管理局從后里之廠商源頭管制廢水導電度，並對農民自行引灌牛稠坑溝之土壤及地下水進行調查。

⒌再者，先前中科管理局已完成之健康風險評估結果因在可接受之風險範圍內，故目的事業主管機關國科會決定不撤銷相關行政處分，且暫不停工，被告即要求開發單位出具履行責任承諾書（附件14），以作為完成續審及公告審查結論前監督之依據，並回復原告之公民告知書，詳予說明原告所關心之相關事項及被告處置實況，並強調如後續審查結果顯示開發單位所作之風險評估有誤，且確認對國民健康有長期不利影響，仍將請國科會依行政程序法撤銷系爭開發行為開發許可（附件15），業已提供鄰近居民於環評續審通過前之有效保障。

⒍被告遵照行政法院確定判決意旨重為審查，期間召開多次專案小組初審會及專家會議，程序嚴謹，討論專業，並兼顧當地居民及相關團體實質之資訊取得權及程序參與權，始提送委員會大會討論獲致有條件通過結論，並已附加負擔用以確保預防及減輕本開發計畫的環境及國民健康影響，業於99年8 月31日重新作成審查結論並於9 月2 日公告（附件16），併予陳明。

㈦另補充說明環評法及本案對於「目的事業主管機關」之認定標準：

⒈依環評法第7 條意旨，實務上皆由開發行為之許可機關，依該條規定轉送環境影響說明書至主管機關審查。至於開發行為之許可機關，則以規範該開發行為相關法規之機關為許可機關。以「中部科學工業園區第三期發展區（后里基地－七星農場部分）開發計畫環境影響說明書」案而言，參照「科學工業園區設置管理條例」第1 條規定，可知本案之目的事業主管機關為國科會。

⒉另依環評法第18條規定意旨，本案國科會亦依該條規定，成立國科會科學園區開發行為環境影響評估追蹤小組，進行科學園區開發行為環境影響評估追蹤。

㈧綜上，原告熱心關切本案與居民健康安全固毋庸置疑，惟被告恪守環境主管機關權責，秉持環境保護及生態與經濟及科學技術發展兼籌並顧之憲法理念，避免造成當地環境、人民健康及國家資源之不良影響，未有怠於執行職務之行為，原告所訴除非合法外，亦無理由，為此求為判決：駁回原告之訴。

七、參加人中科管理局則以：

㈠環保署已就系爭開發案重新於99年9 月2 日作成有條件通過之環評審查結論，國科會並於同年9 月6 日廢止95年開發許可，並核發99年開發許可，本件確認95年開發許可無效之訴訟已無實益：

⒈國科會既已於99年9 月6 日依法廢止95年開發許可，依據行政程序法第125 條規定意旨，國科會95年開發許可應自99年9 月6 日起失其效力，該開發許可既已失其效力，則本件訴之聲明第1 項之請求，實已無繼續審理或作成判決之必要。

⒉另就廢止95年開發許可及核發99年開發許可部分，補充說明如下：國科會95年開發許可雖因環保署95年環評審查結論遭最高行政法院判決撤銷確定之影響，致有瑕疵而成為違法之行政處分，但依據行政程序法第117 條規定，該違法行政處分並非當然無效，僅得由原處分機關或其上級機關依職權為全部或一部之撤銷，而國科會依據行政程序法第117 條但書規定，在考量整體公益之影響後，決定不撤銷該開發許可。因此於環保署公告99年審查結論後，前述國科會95年開發許可之瑕疵，應可認為已治癒，故國科會前95年開發許可應已重新成為合法之行政處分。雖國科會先前對於中科三期開發計畫所為之開發許可既已重新成為合法之行政處分，參加人得依據原95年開發許可繼續本案開發行為，但因環保署99年環評審查結論之內容，與95年環評審查結論之內容略有出入，國科會乃根據環保署99年環評審查結論，另行核發99年開發許可，並因二開發許可恐生混淆而對公益有危害，乃同時依據行政程序法第123 條之規定，將95年開發許可廢止。準此，相關行政處分之處置均符合行政程序法之規定，並無原告所主張本件僅得撤銷而不得廢止之情形。

⒊依行政訴訟法第6 條第1 項前段規定，原告起訴請求確認無效之行政處分，既已因國科會主動予以廢止而失其效力，則原告就本件訴訟訴之聲明第1 項顯已欠缺「即受確認判決之法律上利益」之權利保護要件，故依法應予駁回之。

㈡原告等就本件訴之聲明第1 、2 項亦未澄清其有何即受確認判決之法律上利益，自亦應依法以判決駁回：

⒈依行政訴訟法第6 條第1 項前段規定意旨，並參酌鈞院98年訴字第220 號、97年訴字第903 號判決意旨（證1、2 ），原告等主張其對本件訴訟有即受確認判決之法律上利益，無非係以其等為本件開發案區域周圍的居民，亦為后里地區之農民，並有土地所有權，本案所核發之開發許可是否無效，將使原告生存之自然環境、健康及安全受到危害云云，惟原告等除廖明田及吳進貴分別居住於本件開發案區域西側枋寮路及三豐路外，其餘詹德健、謝哲進、許金水、陳欽全等四人均居住於離本件開發案區域數公里遠之處（證3 ），而本件開發案目前之放流水乃係排放至牛稠坑溝，距離原告等6 人居住之區域均相當遙遠，顯見其等之主張有違常理，與事實不符，非屬可採，此亦有最高行政法院98年度裁聲字第146 號裁定（證4 ）可資參照。

⒉原告等從事合法行為或經濟活動並無須以國科會開發許可或內政部開發許可為據之情形，則原告等在客觀上顯無因該等開發許可是否生效，而導致其等在公法上地位有受任何侵害之虞，此更足證明原告等提起本件訴訟，實無即受確認判決之法律上利益。

⒊此外，於國科會95年開發許可經廢止後，縱原告仍主張其請求確認本件行政處分違法，日後將據以對相關行政機關行使「損害賠償請求權」，而仍有確認利益；惟依鈞院98年訴字第220 號判決意旨（證1 ），原告等迄今無法說明國科會95年開發許可如何對其身體及健康造成損害，顯無任何需以本件確認判決始得除去「公法上地位受任何侵害」之危險。原告等提起本件確認訴訟，既不具即受確認判決之法律上利益，即為欠缺權利保護之必要，就本件訴訟訴之聲明之第1 、2 項自應以判決駁回之。

⒋另原告指稱此類行政爭訟將一再發生，故對於人民有重複之危險，法院應就此未決之法律問題予以確定云云，惟確認訴訟之關鍵要件係原告應有「即受確認判決之利益」，而非在回答法律問題，就此鈞院前於97年訴字第903 號判決即有闡釋。

㈢縱國科會95年開發許可尚未經廢止，環評法第14條第1 項之規定亦應只適用於自始環境影響說明書即未經完成審查或評估書未經認可之情形，就已完成審查之環評結論事後遭撤銷，應適用行政程序法第117 條之規定，原告等對於環評法第14條第1 項規定適用範圍之解釋顯有錯誤：

⒈原告所舉學者李建良之見解並未逐一就字義、規範體系、或立法目的進行分析，而逕行作出「上開規定中的『前』字，並不是時間序列上的概念」之結論，顯見該項結論應僅係學者個人主觀的想法，而非法學分析之結論。

⒉據環評法第14條第1 項之文義解釋，該條項之適用應限於自始即知開發許可無法依據該條生效之情形：

⑴陳敏大法官於其著作中釐清無效行政處分之發生情形，明揭「法律行為係以發生所預期之法律效力為目的。法律行為如因一定之原因，自始即確定不能發生行為人所預期之法律效力者，為無效之法律行為。……」（證7 ），另依政程序法第111 條規定，該條各款之情形，均係於行政處分作成之始，即得明顯確知其無法發生所預期之法律效力者。故可知，環評法第14條第1 項之適用範圍應僅限於於行政處分作成之始，即得明顯確知其無法發生所預期之法律效力者。

⑵參以環評法第14條第1 項規定之內容可知，如於開發許可作成之時有其所據之環評審查結論，則於該環評審查結論嗣後因有瑕疵而經撤銷時，該開發許可並非自始即可確定不能發生所預期之法律效力，當然即非屬「無效」之情形。更何況，依據環評法第14條第1項文義之反面解釋，亦可得知，凡「經」完成環境影響評估審查始為開發行為之許可者，該開發行為之許可並非無效。

⑶本件情形，以事實及時間序列而言，國科會作成95年開發許可前，環保署確實已經做成有條件通過之95年審查結論，該項審查結論係事後經撤銷，故該國科會95年開發許可自非屬無效，且無環評法第14條第1 項規定之適用。

⒊如依規範體系以利益衡量與價值判斷之原則解釋環評法第14條第1 項規定，亦可確認該條項規定僅適用於自始即未取得環評審查結論通過之情形。

⑴如法律文字有數種含義可能性，應採取使法律得與憲法相符合之解釋方法（合憲性解釋），在多數皆可維持法律規定存在之解釋中，應採用其中較理性、較實用之解釋，此為學者闡釋之解釋方法（證8 、9 ）；又法律明確性及信賴保護，乃屬法安定性原則之二大具體內涵，俾使國家行為可預測，人民有所預見、遵循，亦即具有期待可能性。

⑵查本件係國科會基於其合理信賴環保署所公告95年審查結論而向參加人核發95年開發許可，參加人亦係基於此等信賴進行招商，第3 人進駐廠商更亦係信賴環評審查結論及開發許可，故於確認配合相關環境保護措施之前提下，進行投資及設廠。在此情形下，於該95年審查結論嗣後經撤銷，討論95年開發許可是否仍屬有效時，自應考量國科會95年開發許可作成時乃係基於當時確屬合法生效之95年審查結論，且本件開發案所涉及之諸多當事人及第3 人之信賴利益，自應根據維護法律安定性及明確性原則進行判斷，而不應單憑個人主觀意念草率認定。

⑶依大法官會議解釋第636 號意旨，法律為其受規範者難以理解者，即屬有未盡明確之處。本件環評法第14條第1 項之適用是否及於環評審查結論撤銷前已核發之開發許可之爭議，學者間之見解分歧，顯屬規範未盡明確之爭議，自應依據前述規範解釋原則、法安定性、法明確性、比例原則及信賴利益等原則為合憲之解釋。

⑷此外於法律解釋之理性及實用上，必須考慮不同利益及法律手段間之比例原則。本件開發案業已進行數年，縱認本件開發案之環評審查結論有瑕疵而予以撤銷，就其撤銷結果之判斷，當然應參考比例原則，就各種不同之利益（例如社會公益、人民之信賴利益等）及法律手段（例如重新進行環境影響評估、暫停放流水之排放等）進行考量，不宜率然認定所有開發行為無效，並要求回復原狀。

⑸準此，除自始未經環評而惡意逕行開發之行為外，應基於維護法安定性與尊重信賴利益之考量，就環評結論事後遭撤銷之情形，應排除環評法第14條第1 項規定之適用，而應適用行政程序法第117 條之規定。

⒋觀諸環評法第14條第1 項立法或修法時之紀錄，亦可明確推知立法之本意在於制裁自始即惡意不進行環評之開發行為：

⑴依據環評法第14條第1 項修正說明，「明定開發行為之目的事業主管機關於評估程序終結前，不得為開發行為之許可，以免忽略環境因素之考量」（證10），另立法委員於審查討論中亦提及「本條的主要精神，是避免目的事業主管機關在水土保持及環境影響評估未完成之前，即許可進行開發，以免再發生類似過去教育部在環境影響評估未完成前，即開發高爾夫球場開發許可的情形。」、「不致產生在環境影響評估未完成前，目的事業主管機關即已許可開發，在民間投入大量資本及人力、物力進行開發後，主管機關才發現會對環境造成影響，致使人民權利受到重大損失」、「目的事業主管機關有時環境影響評估未審查完成前就准許開發，有時主管機關制止，它還置之不理…」（證11）。

⑵依據前述立法委員於審查討論中之發言可知，當時主要係關注於時間序列上，不應於未經環評審查通過後，即先行許可開發，以確保於許可開發之同時注意對環境可能造成之影響。因此可推知環評法第14條第1項，係針對自始未經環評審查通過之情形為規範。

⑶環評法第14條第1 項規定曾於92年1 月8 日修正，該次修正理由說明特別提及「有關許可後無效之處理，應回歸行政程序法規定，故將現行條文第一項後段『並由主管機關函請目的事業主管機關註銷之』予以刪除。」，顯見依立法意旨，本案之情形應適用行政程序法處理，而非逕將所有開發行為均認為係無效（證12）。

⒌依據最高行政法院91年判字第595 號、97年度判字第1086號判決（證13、14）意旨可知，縱於後階段行政處分因前階段行政處分經撤銷而失所附麗時，亦僅使後階段行政處分為「得撤銷」之狀態，並非當然即屬無效，故原告等所稱「『後續許可開發行為』自已『失所附麗』，而為無效」部分，顯非可採。

⒍依行政程序法第117 條第1 項規定意旨，國科會就本件開發案所核發之開發許可，縱因本件環評審查結論經撤銷確定而成為違法狀態，其法律效果自應依據前述行政程序法規定，由原處分機關（即國科會）或其上級機關依職權衡量是否為全部或一部之撤銷。實則國科會早已在99年3 月26日即已根據公益與信賴利益之考量，決定不撤銷相關行政處分在案（證15），故原告等提起本件訴訟之訴之聲明第1 項實無理由，亦非適法。

㈣至於內政部開發許可係依據區域計畫法第15條之2 第1 項規定所核發，應無環境影響評估法第14條規定之適用：

⒈本件中科三期七星用地係屬區域計畫法下之非都市土地，且其開發土地面積達10公頃以上，為開發利用該等用地，由開發單位即參加人中科管理局，擬具開發計畫檢同有關文件，依據區域計畫法第15條之1 第1 項第2 款及非都市土地使用管制規則第11條第1 項第2 款規定，向臺中縣政府申請辦理分區變更。經臺中縣政府依據「非都市土地使用管制規則」第14條之規定完成初審意見後，於95年3 月3 日以府建城字第0950053479號函，將該申請轉送內政部，經其提報區域計畫委員會審議。

⒉本件內政部開發許可係針對中科管理局所提出之「中部科學工業園區第三期發展區（后里基地- 七星農場部分）開發計劃與細部計劃」，由內政部於區域計畫委員會依據區域計畫法第15條之2 第1 項規定審議通過後，依該條項規定所核發。

⒊依「非都市土地使用管制規則」第17條規定，於使用分區及使用地變更計畫於內政部區域計畫委員會審議過程中，另由變更後目的事業主管機關、環境保護主管機關及水土保持主管機關就各目的事業、環境影響評估或水土保持有關事項進行併行審查。顯見內政部之審查，與目的事業主管機關、環境保護主管機關及水土保持主管機關之審查，係併行關係，並不當然相互影響。

⒋就本件七星園區開發計劃而言，其目的事業主管機關為國科會，環境保護主管機關為環保署。國科會係依據科學工業園區設置管理條例及環境影響評估法等相關規定，進行審查及核發相關許可。而環保署則係依據環境影響評估法之規定，就環境影響評估事項進行審查。

⒌就本件七星園區之開發計劃，環保署於95年7 月31日公告其環評審查結論，國科會則於95年8 月3 日依據環境影響評估法第14條之規定核發開發許可。

⒍內政部區域計畫委員會於依據區域計畫法第15條之2 第1 項規定進行審議時，就本件七星園區之開發計劃對於環境保護、自然保育及災害防止是否已為妥適規劃之判斷，原則上係參考環保署是否已就本件開發計劃通過其環境影響評估，但本件內政部開發許可之作成，係依據區域計畫法第15條之2 第1 項規定，而與環境影響評估法之規定無關，故本件內政部開發許可應無環境影響評估法第14條規定之適用。

⒎至於原告99年9 月10日行政準備㈡狀第5 頁第二點以下所提出資料，主張內政部之開發許可亦有環評法第14條第1 項之適用云云，謹提出說明如下：

⑴原告提出內政部區域計畫委員會第174 次會議紀錄，並以其中所載「須在案件經環境影響評估審查委員會審議通過後，始提本委員會審議，是本案仍宜依循往例，俟環境影響評估審議通過後，再提區域計畫委員會審議」（即原證37），主張內政部開發許可亦有環評法第14條第1 項之適用。惟由立法及修法相關資料可知，環評法第14條第1 項僅適用於目的事業主管機關，內政部並非開發單位中科管理局之目的事業主管機關，自無環評法第14 條 之適用，亦即原則上均係與環保署併案審查。至內政部區域計畫委員會第174次會議紀錄僅係表示內政部通常實務上會參考環保署已就本案開發計畫所為之環評審查結果，但內政部開發許可仍係依據區域計畫法第15條之2 第1 項規定作成，與環評法之規定無關。

⑵至於原告所提出內政部92年3 月13日公告之「非都市土地開發審議作業規範」第六點關於「涉環境影響評估法令規定應檢附書圖者，從其規定辦理」之規定，則僅係說明相關文件之提出應參照環評法所規範之程序，該書圖內容要件之援引，顯與是否適用環評法之規定無涉。

⑶原告以本件內政部開發許可說明第㈦點記載「因本案環境影響評估審議係有條件通過，倘本案因環境影響所附帶之條件未能完成，致環境影響評估許可遭廢止，則依環境影響評估法第14條等相關規定，本案之許可亦應予廢止。」，主張內政部開發許可有環評法第14條第1 項之適用；惟內政部開發許可載明「環境影響所附帶之條件未能完成」之情形，將廢止本許可，係為責成開發單位中科管理局應遵守95年審查結論之相關條件，而另行附加之條件，並無法推衍認定環評法第14條第1 項之規定及於內政部開發許可，該條件亦與本件中科管理局均遵守95年審查結論，而95年審查結論係另經撤銷確定之情形，顯然不同，實無足作為本件內政部開發許可亦有環評法第14條第1 項適用之論據基礎。

㈤原告等訴之聲明第3 項未符合確認訴訟之要件，均應予駁回：本件縱認原告得以「情事變更」為由，變更其第3 項聲明，該聲明亦未能符合確認訴訟之要件，蓋確認標的僅係行政行為（或不行為），不得以之作為確認訴訟之標的，此部分並未符合行政訴訟法第6 條關於確認訴訟之相關要件，應得逕予駁回。

㈥另鈞院雖於99年8 月17日諭示本件爭點應在於環評法第14條第1 項之適用範圍，惟因原告等於本件行政起訴狀主張本件開發將造成當地環境及人民健康之影響云云，故仍就相關論點予以釐清：

⒈最高行政法院撤銷環保署95年審查結論，並未認定本件開發案對於環境或居民健康會造成任何重大不利影響：

⑴最高行政法院係以99年判字第30號判決（證5 ）撤銷環保署先前就本件開發案所做成之95年環評審查結論，其判決理由認定，有關開發案是否會對於環境或居民健康造成不利影響等議題，有賴高度科技性之判斷，應尊重行政機關不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，行政機關就此等事項有決定權，非司法機關可得任意侵奪。

⑵最高行政法院前述判決撤銷環保署95年審查結論之主要理由，係在於環保署於未取得充足資訊之情形下，即做成有條件通過環境影響評估之審查，並非認定本件開發案對於環境或居民健康會造成任何重大不利之影響，最高行政法院98年度裁聲字第146 號裁定（證4 ）亦為相類認定。

⒉本件開發案對於環境或居民健康根本不會造成任何重大不利之影響，原告等之主張毫無依據：

⑴依據本件開發案環境影響說明書之規劃，本件開發案進駐廠商營運後之放流水，預定將經由放流專管排放至大安溪無臺中農田水利會灌溉取水口河段下游處，但因該放流專管預定於100 年3 月始能完成，故於放流專管完成前，本件開發案之放流水將暫先排放至牛稠坑溝（大安溪、牛稠坑溝與本件開發案區域之相對位置如參證6 號地圖）。

⑵依據水污染防治法第6 、7 條之規定，環保署應依水體特質及其所在地之情況，劃定水區，訂定水體分類及水質標準，而就事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準，該放流水標準亦由環保署定之。就此環保署已分別於87年6 月24日修正發布「地面水體分類及水質標準」及數次修正發布「放流水標準」（最新版本係於98 年7月28日修正發布）。

⑶牛稠坑溝非屬環保署發布之「地面水體分類及水質標準」第4條 所分5 類予以管制之國內陸域地面水體，而屬臺中縣管轄之區域排水，故其水質應依水利法第78條之4 及排水管理辦法第22 條 、「放流水標準」等相關規定，符合生化需氧量(BOD) ≦30mg/L、化學需氧量(COD) ≦100mg/L 、懸浮微粒(SS)≦30mg/L之標準。但本件開發案之環境影響說明書採取加嚴標準，要求放流水須達到生化需氧量(BOD) ≦10mg/L、化學需氧量(COD) ≦60mg/L、懸浮微粒(SS)≦10mg/L。

⑷此外，本件開發案以外之后里開發案，其環境影響說明書早已於95年3 月10日即經環保署有條件通過審查，並自96年10月開始營運至今，該后里開發案之放流水主要事排放至牛稠坑溝。依據該后里開發案之環境影響說明書，該開發案當初之推估放流水量為22,000立方公尺/ 日(CMD) ，而后里開發案自營運以來之實際放流水量則介於6,252~8,817 立方公尺/ 日(CMD)之間，平均為7,508 立方公尺/ 日(CMD) ，遠低於先前之推估值。該開發案之放流水水質標準，亦係採取與本件開發案相同之加嚴標準。

⑸本件開發案自98年7 月開始營運迄今，排放至牛稠坑溝之放流水，僅0~158 立方公尺/ 日(CMD) 之間，平均為35立方公尺/ 日(CMD) ，加上后里開發案之實際放流水量，仍遠低於后里開發案環境影響說明書放流水量之推估值，故本件開發案目前營運所產生之放流水，雖排放至牛稠坑溝，但並不會對於牛稠坑溝水質造成任何不利之影響。

⑹參加人自96年6 月起即委託環保署認可之檢測公司就牛稠坑溝/ 大甲溪附近河灘地進行監測。依據歷次水質監測之結果，導電度測值介於572~2,160 μmho/cm之間。根據美國農業部的土壤鹽化研究實驗室（U.S.Salinity Laboratory, USSL ）在評定灌溉用水品質標準時，其認定如導電度為0~750 μmho/cm時，即歸於優良或良好之灌溉水，如導電度為750~2250μmho/cm時，即歸於尚可用之灌溉水。準此，依據檢測結果，牛稠坑溝/ 大甲溪河灘地溝渠水質仍係界於良好及尚可用灌溉水之間，此更足證明牛稠坑溝/ 大甲溪河灘地溝渠水質並未因后里開發案與本件開發案之放流水而受到任何不利影響。

⑺參加人另對於當地執行植體檢測，就「經土溝引取牛稠坑溝灌溉之農田測站」及「經后里圳一支線灌溉之農田測站」所採集之馬鈴薯成分進行檢測發現其成分相近，此可顯示牛稠坑溝及后里圳一支線引取之灌溉水質對作物之影響差異不大，且根據文獻比對，引用牛稠坑溝水源灌溉之馬鈴薯重金屬含量亦均低於毒害範圍，此可證明本件開發案之放流水對於農作物並不會造成任何毒性危害。

⑻至於日後預定經由放流專管排放至大安溪無臺中農田水利會灌溉取水口河段下游處之排放水，均係經過精密處理後始為排放，其水質除符合「放流水標準」（其放流水中之重金屬濃度實低於放流水標準數百至數千分之一）、及「地面水體分類及水質標準」中附表二「保護人體健康相關環境基準」外，更幾乎符合「飲用水水質標準」，其水質與大安溪出海口水質背景濃度相近，更何況該排放口係於台中農田水利會灌溉取水口之下游，根本不會與灌溉用水有直接接觸，而該排放水於排放入大安溪後，經由溪水稀釋，其排放至大海時，亦不可能對海水水質造成任何污染。

⑼另依據參加人就本件開發案已完成之健康風險評估，可確認本件開發案並無造成健康受損害之虞：

①參加人早在95年間即已依95年審查結論第五點進行健康風險評估。由於當時並無健康風險評估之技術規範可供遵循（環保署係至99年4 月9 日始訂定「健康風險評估技術規範」），故參加人特別委託國內公共衛生學術界著有聲譽之學者專家共組研究團隊，參考美國環保署之評估方法及行政院衛生署國民健康局所訂健康風險評估指引進行此項評估。

②由於環評審查過程中環評委員認為空污排放應為重要議題，故除要求加嚴之管制標準（光電業VOCs去除率須達90% 以上，空氣污染防制法之規定僅為85% ）外，另再要求應於營運前運用科學方法進行進一步的健康風險評估及規劃風險管理措施。且於本計畫95年11月29日第一次風險溝通說明會時，將當地民眾關切飲用水影響議題，在本計畫方法中納入評估空污排放對飲用水及地下水等介質造成影響之風險。

③依據前述團隊之專業意見，該健康風險評估係以空污煙道檢測方法進行危害性鑑定，該方法於環保署事後於99年4 月9 日所公告之「健康風險評估技術規範」中，屬「直接量測法」，被列為危害性鑑定選用序位最優先之方法，顯見參加人於95年間即係採取最高標準進行該項健康風險評估，其結果當然具有高度參考價值與可信度。此外，參加人為求評估結果之準確性，於95年8 月至10月間，拜訪2,015 位居民的戶籍地址，每處訪視1 至3 次，共完成義里村、義德村、墩東村、墩南村、墩西村、墩北村、月眉村、眉山村、中和村、聯合村、舊社村、廣福村、仁里村、后里村、厚里村、泰安村、公館村及太平村共771 位居民的有效問卷調查，實際建立后里地區當地民眾之本土化暴露參數，而非完全引用「臺灣一般民眾暴露參數彙編」之結果，以期提高評估結果之可信度。

④依據上述嚴謹之評估方法及程序所完成之首次評估結果，增量致癌風險為百萬分之0.213 。依據美國環境保護署之意見，凡小於百萬分之一之增量健康風險（意即終其一生處在這樣的污染暴露下，每一百萬人會有一人因而致癌），即表示「可接受」。而增量非致癌風險危害指數為0.0817，仍小於1，亦在美國環保署標準之「可接受」範圍內，顯見本件開發案確實對於環境確實沒有造成重大損害之虞。此項評估結果早在97年11月4 日即已提交環保署審查。後經該署於97年12月24日及98年2 月23日召開二次專案小組審查，對評估結果並無反對意見，因98年6 月24日審查后里園區健康風險評估會議時，當地居民要求應考量既有汙染源，該次會議決議參加人須再次補充評估鄰近地區污染源。其後環保署99年4 月9 日公告「健康風險評估技術規範」，已明確規定無須將既有汙染源納入考量。

⑤即使根據環保署後來的要求，納入開發現況再次進行評估，本件開發案之增量致癌風險仍僅為百萬分之0.262 ，仍遠低於美國環境保護署認為可忽略不予考慮之百萬分之一之標準，而增量非致癌風險危害指數為0.0849，仍小於1 ，仍屬美國環保署標準之「可接受」範圍內。此項評估結果業於99年7 月5 日送交環保署審查。

⑥環保署於99年7 月5 日召開之專家會議，基於慎重之態度，另行決議要求中科管理局須就大安溪下游補充進行健康風險評估，該部分之健康風險評估亦已完成，其中增量致癌風險：成人為百萬分之0.0116，孩童為百萬分之0.00513 ；增量非致癌風險危害指數：成人為0.00361 ，孩童為0.00126 ，已確認大安溪下游由專管排放之放流水，對於居民健康亦無影響。

⑦依據上述客觀檢測結果及健康風險評估報告，均足說明本件開發案之營運，根本不存在原告等所稱其健康將受損之情形等語。

八、查前揭事實概要欄所載各節，以及系爭開發案之95年環評審查結論經判決撤銷確定後，被告環保署重為審查，另以99年9 月2 日環署綜字第0990080213C 公告99年環評審查結論，有條件通過環境影響評估審查，被告國科會旋即根據該99年環評審查結論，以99年9 月6 日臺會協字第0990064454號函核發新的開發許可（即99年開發許可），並同日廢止原核發之95年開發許可等情，為兩造所不爭執，並有被告國科會95年8 月3 日臺會協字第0950039651號函（即95年開發許可）、被告內政部95年10月26日台內營字第09508063931 號函（即內政部開發許可）、本院96年度訴字第1117號判決、最高行政法院99年度判字第30號判決、原告公民告知書、原告請求確認行政處分無效狀、被告國科會99年3 月26日臺會協字第0990015838號確答函、被告內政部99年4 月21日內授營綜字第0990802924號確答函、被告環保署99年9 月2 日環署綜字第0990080213C 公告（99年環評審查結論）、被告國科會99年9 月6 日臺會協字第0990064454號函等各在卷可稽，應為可確認之事實。

九、按行政訴訟法第9 條規定：「人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴訟。但以法律有特別規定者為限。」，此即所謂之公益訴訟，其目的係為突破有關訴訟利益採主觀訴訟之傳統理論，以限於與原告自己之權利或法律上利益有直接利害關係之事項始得訴訟之限制，賦予人民得以維護公益為理由，就無關自己權利或法律上利益之事項，對行政機關之違法行為提起行政訴訟，類此訴訟係以公共利益為目的，性質上屬客觀訴訟，但為免浮濫，明文規定以法律有特別規定者為限。而環評法第23條第8 項、第9 項規定：「開發單位違反本法或依本法授權訂定之相關命令而主管機關疏於執行時，受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關。」、「主管機關於書面告知送達之日起60日內仍未依法執行者，人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行。」，即係賦予受害人民或公益團體得以主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟之權能，屬行政訴訟法第9 條所稱「法律有特別規定者」，惟其中「受害人民」因屬權利受侵害之人，係就與自己權利或法律上利益有關事項提起訴訟，不符提起公益訴訟之要件，至於「公益團體」，雖非本身之權利或法律上利益受損害，但基於該法之特別規定，得提起公益訴訟。查本件原告變更後之3 項聲明，其訴訟類型均係確認訴訟，其中第1 、2 項係確認行政處分無效之訴訟，第3 項則為確認公法上法律關係存在之訴（見本院卷2 第261 頁），與依環評法第23條第8 項、第9 項規定對主管機關怠於執行職務之行為訴請判令執行，所得提起之給付訴訟或課予義務訴訟，顯屬有間；況且原告已敘明渠等為系爭開發案基地周圍的居民，亦為后里地區的農民，並有土地所有權，系爭開發案若無合法的環評審查，據此作成之開發許可如仍為有效，開發單位繼續為開發行為而不停止實施開發，將使渠等生存之自然環境、健康及安全受到危害，並因此衍生有損害賠償請求權，故渠等就聲明1 、2 、3 項訴訟均有即受確認判決之法律上利益；並參以原告為系爭開發案影響所及之當地居民，本件開發許可之執行，對環境包括當地居民健康安全將發生難於回之損害，此為最高行政法院前就原告訴請撤銷95年環評審查結論及聲請95年開發許可停止執行案件，分別以99年度判字第30 號 判決、99年度裁字第2032號裁定所確定。從而，原告以渠等自身之健康、安全等權益將因系爭開發許可受有危害，提起本件確認訴訟，自非屬行政訴訟法第9 條所定之公益訴訟。原告稱其變更後訴之聲明第3 項是依據行政訴訟法第9 條提起之公益訴訟，依同法第11條準用確認訴訟有關規定云云，顯有誤會，合先敘明。

十、茲就原告各項聲明分別判斷如下：

㈠確認被告國科會95年開發許可無效部分：

⒈按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」為99年1 月13日修正公布、同年5 月1 日施行之行政訴訟法第6 條第1 項所明定。其修正理由略以：「行政處分已執行與行政處分消滅不同，依第196 條規定之意旨，已執行之行政處分，如有回復原狀之可能，仍可提起撤銷訴訟，原第1 項後段規定『確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟』，易滋行政處分已執行亦屬消滅之事由，且均得提起確認訴訟之誤會，爰予修正，期臻明確。」是依上開規定，確認訴訟可分為3種類型，即確認行政處分無效之訴訟、確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟及確認行政處分違法之訴訟。其中確認行政處分無效訴訟，其訴訟對象為無效之行政處分，原告提起該訴必須客觀上有一行政處分存在，且主張該行政處分係屬無效；又行政處分如因執行而無回復原狀可能，或因消滅而致訴訟對象不存在，依行政訴訟法第6 條第1 項後段規定，得提起確認該行政處分為違法之訴訟，倘原告已提起確認行政處分無效訴訟，訴訟中發生上開情事，如仍有確認之利益，應許其變更為確認行政處分違法之訴，此即學說所謂之追加確認訴訟或續行確認訴訟。

⒉經查，原告訴之聲明第1 項訴請確認無效之行政處分係被告國科會95年開發許可，惟該開發許可所依憑之95年環評審查結論因遭判決撤銷確定，被告環保署重為審查後，於本案訴訟進行中，另作成99年環評審查結論，被告國科會旋即根據99年環評審查結論，以99年9 月6 日臺會協字第0990064454號函重新核發99年開發許可，並同時廢止原核發之95年開發許可等情，已詳述如前，故被告國科會95年開發許可既經原核發機關予以廢止，而該廢止95年開發許可之行政處分復未經撤銷，或有其他失效情事，則依行政程序法第110 條第3 項規定：「行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由失效者，其效力繼續存在。」及同法第125 條規定：「……行政處分經廢止後，自廢止時或自廢止機關所指定較後之日時起，失其效力……」，被告國科會95年開發許可因遭廢止，自99年9 月6 日起即失其效力而不存在。本件為訴訟對象之行政處分（被告國科會95年開發許可）於訴訟進行中既已消滅，原告訴請確認客觀上已不存在之行政處分為無效，揆諸首說明，訴訟要件即有欠缺，經本院審判長於言詞辯論當庭闡明後，原告共同訴訟代理人仍表示維持原訴訟類型，亦即提起確認行政處分無效之訴訟（見本院卷2 第359 頁），準此，原告就已消滅之行政處分猶訴請確認無效，顯然欠缺權利保護要件，無訴之利益。原告雖稱被告環保署99年環評審查結論是違法的行政處分，被告國科會廢止95年開發許可之行政處分亦不合法，其仍可確認被告國科會95年開發許可無效云云，然被告環保署99年環評審查結論以及被告國科會廢止95年開發許可之行政處分是否違法，均非本案審理範圍，且前者已由原告提起訴願，現正訴願審議中，業據原告陳明在卷，後者在未經撤銷、廢止或因其他事由失效前，其效力繼續存在，復如前述，故不論被告國科會廢止95年開發許可之行政處分是否違法，該處分既未經撤銷或失效，自不影響被告國科會95年開發許可業因廢止而消滅之認定，原告自亦無從以客觀上已不存在之行政處分為其確認無效訴訟之標的，原告上開所陳，核不足採。

⒊原告雖又主張本案95年環評審查結論經法院判決撤銷確定後，被告國科會95年開發許可，依環評法第14條第1項規定，為無效之行政處分云云。惟查：

⑴我國環評法係於83年間制訂，同年12月30日公布施行，其第14條原規定：「（第1 項）目的事業主管機關於環境影響說明書或評估書未經完成審查前，不得為開發行為之許可，其經許可者無效，並由主管機關函請目的事業主管機關註銷之。（第2 項）經主管機關審查認定不應開發者，目的事業主管機關不得為開發行為之許可。但開發單位得另行提出替代方案重新送主管機關審查。」；嗣為配合行政程序法之施行，92年1 月8 日修正第14條為：「（第1 項）目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。（第2 項）經主管機關審查認定不應開發者，目的事業主管機關不得為開發行為之許可。但開發單位得另行提出替代方案，重新送主管機關審查。（第3 項）開發單位依前項提出之替代方案，如就原地點重新規劃時，不得與主管機關原審查認定不應開發之理由牴觸。」（即現行法條文）。修正理由略以：「一、依本法第7 條規定，環境影響說明書『經主管機關作成審查結論後，即完成審查』；至於評估書部分，依本法第13條規定，應『經主管機關認可後，才視為完成審查』。爰將第1 項修正為『未經完成審查或評估書未經認可前』。二、有關『許可後無效之處理，應回歸行政程序法規定』，故將第1 項後段『並由主管機關函請目的事業主管機關註銷之』予以刪除。……」。又依立法資料顯示，環評法第14條於制訂之初，行政院所提草案條文內容原係：「目的事業主管機關於環境說明書或評估書未經完成審查前，不得為開發行為之許可，其經許可者，由主管機關函請目的事業主管機關撤銷之。」；行政院之說明則為：「明定開發行為之目的事業主管機關於評估程序終結前，不得為開發行為之許可，以免忽略環境因素之考量」（立法院公報第82卷第74期院會紀錄，見本院卷1 第115頁）。案經立法院審查後，始變更其內容如上開83年12月30日公布施行之第14條原條文所示。

⑵揆諸前揭環評法第14條制定、修正之過程，以及各該立法及修正理由之說明，並參以制訂當時立法委員彭百顯委員發言稱：「本條的主要精神，是避免目的事業主管機關在水土保持及環境影響評估未完成之前，即許可進行開發，以免再發生類似過去教育部在環境影響評估未完成前，即開放高爾夫球場開發許可的情形。……不致產生在環境影響評估未完成前，目的事業主管機關即已許可開發，在民間投入大量資本及人力、物力進行開發後，主管機關才發現會對環境造成影響，致使人民權利受到重大損害。……」、立法委員趙少康發言稱：「第14條是環境影響評估法中非常重要的條文，因為政府各部會或各政府間協調常會發生問題，特別是目的事業主管機關有時環境影響評估未審查完成前就准許開發，有時主管機關制止，它還置之不理，甚至環境影響評估通過，其他政府機關也已承諾了，它還是置之不理。……另外，有時主管機關認為不應開發時，目的事業主管機關置之不理還是許可，所以，第2 項明定：『經主管機關審查認定不應開發者，目的事業主管機關不得為開發之許可。』……」（立法院公報第83卷第43期院會紀錄，見本院卷1 第116 頁），可知，環評法第14條立法本意，在於應先完成環境影響評估審查，目的事業主管機關始得為後續之開發許可，亦即時間上有其先後順序，主管機關不得在未完成環境影響評估審查前，逕為開發許可，否則，該開發許可自始無效，不待撤銷，以促使目的事業主管機關尊重環保署對於環境影響評估之判斷。至於「完成環境影響評估審查後」，作成之開發許可，因環境影響評估審查嗣後被撤銷，產生如何之影響，該開發許可是否亦屬無效，無論是環評法於83 年 制訂時，抑或於92年修正時，似均非立法者所預見，亦無相應之規定，類此情形無論依文義解釋或立法解釋，均難認屬環評法第14條第1 項規範之範疇。

⑶對於上述情形，原告引據學者見解略以，環評法第14條第1 項規定，依其立法精神，應包括已完成環境影響評估審查，但該審查結論有違法情事，嗣後遭撤銷之情形在內，否則該項規定，乃至環評法之規範功能均將減損，本件被告國科會核發95年開發許可時，環保署雖已完成環境影響評估審查，但該環評審查結論既經撤銷，溯及既往失其效力，環評審查即未完成，依環評法第14條第1 項規定，被告國科會95年開發許可應屬無效云云，固非無據。然而，行政處分乃行政機關所為之一種法律行為，而法律行為係以發生所預期之法律效力為目的，如因一定之原因，自始即確定不能發生行為人所預期之法律效力者，為無效之法律行為，因此，所謂無效之行政處分，係指自始確定不能發生法律效力之行政處分（陳敏著行政法總論第404 頁）；此由90年1 月1 日施行之行政程序法第110條第4 項規定：「無效之行政處分自始不生效力。」即足徵之。另參以行政程序法第111 條規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」，可知我國法制就行政處分之無效原因，係採重大明顯瑕疵說，該條第1 至6 款是重大明顯之例示，第7 款則為重大明顯之概括規定。所謂「重大明顯」，係指其瑕疵之程度，非但重大，且如同寫在額頭上，任何人一望即知，如果其瑕疵非重大，或非明顯，即難指該行政處分為無效（最高行政法院95年度裁字第1444號裁定意旨參看）。準此，行政機關作成行政處分，將其就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施對外表示，使之發生一定之法律效果，既有行政處分之外觀形式存在，並對外發生法律效力，基於法律安定性之要求暨保護行政處分相對人信賴利益，自不宜輕易認定為無效之行政處分，必該處分有明顯重大之瑕疵，可認自始即確定不能發生法律效力者，始為無效行政處分。查本件被告國科會係在環保署完成環境影響評估審查並公告95年環評審查結論後，始核發95年開發許可，此與環評法第14條第1 項規定「未經完成環境影響評估審查」即為開發許可，該開發許可無效之情，已屬有別；且被告國科會核發95年開發許可時，原與環評法第14條第1 項規定無違，開發單位即參加人中科管理局復據以著手進行相關之開發行為，被告環保署95年環評審查結論係事後始經最高行政法院以99年度判字第30號判決「撤銷」確定，由此益徵被告國科會95年開發許可並非自始即確定不能發生法律效力之行政處分，故為保護開發許可相對人之信賴利益並維護法秩序之安定，自難以維護環評法規範功能為由，擴大解釋環評法第14條第1 項所定無效之情形，而認為在完成環境影響評估審查後，始作成之開發許可，於環境影響評估審查嗣後遭撤銷者，亦有環評法第14條第1 項之適用，仍為無效之行政處分，致生解釋環評法之「無效」，違背行政程序法「無效」法理之違背法令結果。

⑷承上，環評法第14條第1 項規定既未包括完成環境影響評估審查後，始作成之開發許可，其環境影響評估審查嗣後遭撤銷之情形，原開發許可之效力即無該規定之適用，應依有關「分階段行政程序」及「接續行政處分」之行政法法理認定，並依該條修正理由，回歸行政程序法之適用。蓋行政處分係經由行政程序作成，通常在一行政程序中作成一行政處分，惟對於較複雜之事件，如就作成許可之各許可要件中已審查無疑慮之部分作成確認之決定（僅肯認該部分之許可要件，而非該終局之許可），為「先行裁決」；或將整個事件分成數個可獨立之部分，就已審查完畢之部分先為許可（經許可部分已可施行），為「部分許可」。就整個事件而言，有接續於「先行裁決」之「後續裁決」，有接續於一「部分許可」之另一「後續部分許可」，前後之多數行政處分即成為所謂之「接續行政處分」，其所經由作成之行政程序，即成為所謂之「分階段行政程序」。在分階段行政程序中所為之前後相關聯之多數行政處分，如在前之行政處分為在後行政處分之基礎，該在前之基礎處分因廢棄或解除條件成就等原因而失其效力時，後續處分因之而違法，行政機關自得廢棄。而依環評法第14條第1 項規定，目的事業為開發許可前，應先由主管機關即環保署完成環境影響評估審查，其中所應踐行之「環境影響評估程序」與「開發行為許可程序」係屬不同之行政程序，其主管機關不同，據以作成決定之法律依據亦不相同，又應先後依序為之，是「環境影響評估程序」為「開發行為許可程序」之前階段程序，二者間構成「多階段行政程序」；又環保署依其環境影響評估程序所作成之環評審查結論，僅係就環境影響部分之決定，應屬「先行裁決」或「部分許可」，目的事業主管機關依開發行為許可程序所為之開發許可，則為「後續裁決」或「後續部分許可」，二者即成為所謂之「接續行政處分」。揆諸首揭說明，環保署95年環評審查結論經判決撤銷確定後，以該審查結論為基礎之被告國科會95年開發許可，即因此而違法，被告國科會自得適用行政程序法，依相關規定將之廢棄。至於被告國科會究應適用撤銷或廢止之規定，以資處理，容或有討論之空間，惟原核發之95年開發許可非屬無效之行政處分，則無疑義。本件原告以環保署95年環評審查結論遭判決撤銷確定，進而主張原核發之被告國科會95年開發許可，依環評法第14條第1 項規定，為無效之行政處分云云，自無足採。

㈡確認被告內政部開發許可無效部分：

⒈按區域計畫法第3 條規定：「本法所稱區域計畫，係指基於地理、人口、資源、經濟活動等相互依賴及共同利益關係，而制定之區域發展計畫。」、第4 條規定：「（第1 項）區域計畫之主管機關︰中央為內政部；直轄市為直轄市政府；縣（市）為縣（市) 政府。（第2 項）各級主管機關為審議區域計畫，應設立區域計畫委員會；其組織由行政院定之。」、第15條之1 規定：「（第1 項）區域計畫完成通盤檢討公告實施後，不屬第11條之非都市土地，符合非都市土地分區使用計畫者，得依左列規定，辦理分區變更︰一、政府為加強資源保育須檢討變更使用分區者，得由直轄市、縣（市) 政府報經上級主管機關核定時，逕為辦理分區變更。二、為開發利用，依各該區域計畫之規定，由申請人擬具開發計畫，檢同有關文件，向直轄市、縣（市) 政府申請，報經各該區域計畫擬定機關許可後，辦理分區變更。（第2 項）區域計畫擬定機關為前項第2 款計畫之許可前，應先將申請開發案提報各該區域計畫委員會審議之。」、第15條之2 規定：「（第1 項）依前條第1 項第2 款規定申請開發之案件，經審議符合左列各款條件，得許可開發︰一、於國土利用係屬適當而合理者。二、不違反中央、直轄市或縣（市) 政府基於中央法規或地方自治法規所為之土地利用或環境保護計畫者。三、對環境保護、自然保育及災害防止為妥適規劃者。四、與水源供應、鄰近之交通設施、排水系統、電力、電信及垃圾處理等公共設施及公用設備服務能相互配合者。五、取得開發地區土地及建築物權利證明文件者。（第2 項）前項審議之作業規範，由中央主管機關會商有關機關定之。」

⒉次按行為時非都市土地使用管制規則第1 條規定：「本規則依區域計畫法第15條第1 項規定訂定之。」、第2條規定：「非都市土地得劃定為特定農業、一般農業、工業、鄉村、森林、山坡地保育、風景、國家公園、河川、特定專用等使用分區。」、第11條第1 項第2 款規定：「非都市土地申請開發為鄉村區、工業區、特定專用區達下列規模者，應辦理土地使用分區變更：……二、申請開發為工業使用之土地面積達10公頃以上者，應變更為工業區。……」、第13條第1 項規定：「非都市土地開發需辦理土地使用分區變更者，其申請人應依相關審議規範之規定製作開發計畫書圖及檢同有關文件，並依下列程序，向直轄市或縣（市) 政府申請辦理：一、申請開發許可。二、申請雜項執照。三、申請變更土地使用分區及使用地。」、第14條規定：「（第1 項）直轄市或縣（市) 政府依前條規定受理申請後，應查核開發計畫書圖及基本資料，並視開發計畫之使用性質，徵詢相關單位意見後，提出具體初審意見，併同申請案之相關書圖，送請各該區域計畫擬定機關，提報其區域計畫委員會，依各該區域計畫內容與相關審議規範及建築法令之規定審議。（第2 項）前項申請案經區域計畫委員會審議同意後，區域計畫擬定機關應核發開發許可，並通知申請人及土地所在地直轄市或縣（市) 政府。」

⒊查系爭開發案用地因屬區域計畫法下之非都市土地，且開發土地面積達10公頃以上，為開發利用該等用地，開發單位即參加人中科管理局提具臺中縣后里鄉「中部科學工業園區第三期發展區（后里基地- 七星農場部分）開發計劃與細部計劃」，檢同有關文件，依區域計畫法第15條之1 第1 項第2 款及非都市土地使用管制規則第11條第1 項第2 款規定，向臺中縣政府申請辦理分區變更，臺中縣政府依「非都市土地使用管制規則」第14條之規定完成初審意見後，報經被告內政部區域計畫委員會審議，經該部區域計畫委員第189 次審查會決議暨區域計畫委員會專案小組第4 次會議決議補正完竣，被告內政部旋以95年10月26日台內營字第09508063931 號函許可等情，已據被告內政部陳明在卷，復為原告所不爭執，並有內政部95年10月26日台內營字第09508063931號函附本院卷1 第114 頁可稽。是上開被告內政部開發許可，乃係就參加人中科管理局申請土地使用分區及使用地變更案件，依區域計畫法第15條之1 第1 項第2 款及第15條之2 規定，核發之土地開發許可，與環評法之規定無涉，應屬至明。

⒋又依環評法第7 條、第14條規定，開發單位申請許可開發時，應檢具環境影響說明書向目的事業主管機關提出，並由目的事業轉送主管機關審查；目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。上開所稱目的事業主管機關究何所指，環評法雖無明文，然實務運作上，悉以依上開規定轉送環境影響說明書至主管機關環保署審查及規範該開發行為相關法規之機關，為目的事業主管機關（即開發行為許可機關），依科學園區設置管理條例第1條規定：「為引進高級技術工業及科學技術人才，以激勵國內工業技術之研究創新，並促進高級技術工業之發展，行政院國家科學委員會依本條例之規定，得選擇適當地點，報請行政院核定設置科學工業園區。」，且國科會亦依同法第18條規定：「開發行為進行中及完成後使用時，應由目的事業主管機關追蹤，並由主管機關監督環境影響說明書、評估書及審查結論之執行情形……」，成立行政院國家科學委員會科學園區開發行為環境影響評估追蹤小組，進行科學園區開發行為環境影響評估追蹤，本案之目的事業主管機關應為國科會等情，復據環評法主管機關環保署陳述綦詳，並有被告國科會轉送系爭開發案環境影響說明書予環保署審查之95年2 月21日會授中三字第0950002040號函在卷可考（本院卷2第250頁）。

⒌準此可知，被告國科會始為環評法第7 條及第14條所指之目的事業主管機關，其核發之開發許可，如違反第14條第1 項規定，始生無效之問題；被告內政部既非環評法第7 條及第14條所稱目的事業主管機關，並無上開規定之適用。原告主張被告內政部開發許可亦有環評法第14條第1 項規定之適用，顯非可採。退步言，縱認原告上開主張可採，惟被告內政部係在完成環境影響評估審查後，始作成開發許可，環境影響評估審查則係嗣後遭撤銷，此與環評法第14條第1 項規範情形並不相同，無從適用該項規定逕謂被告內政部開發許可無效，已詳述如前，故原告據此主張被告內政部開發許可，因環保署95年環評審查結論遭判決撤銷確定，依環評法第14條第1 項規定，應為無效之行政處分云云，亦無足取。

⒍末查，原告提出之內政部區域計畫委員會第174 次會議紀錄，其中所載「……以往本部區域計畫委員會審查慣例，案件係得於區域計畫委員會專案小組及環境影響評估委員會專案小組審查時，採併行審查方式進行，惟須在案件經環境影響評估審查委員會審議通過，始提本委員會審議，是本案仍宜循往例，俟環境影響評估審議通過後，再提區域計畫委員會審議」等語（見本院卷2 第14 4頁），僅係表明內政部區域計畫委員會就土地開發許可之審查，係與環境影響評估、水土保持有關事項併行審查，且會參考環保署已就本案開發計畫所為之環評審查結果，惟此並不影響被告內政部開發許可乃係依據區域計畫法第15條之2 第1 項規定作成，與環評法規定無關之認定；又原告所提「非都市土地開發審議作業規範」第6 點關於「涉環境影響評估法令規定應檢附書圖者，從其規定辦理」之規定，係說明相關文件之提出應參照環評法所規範之程序，與被告內政部開發許可是否適用環評法之規定，亦屬無涉；至於被告內政部開發許可說明二、㈦記載「因本案環境影響評估審議係有條件通過，倘本案因環境影響所附帶之條件未能完成，致環境影響評估許可遭廢止，則依環境影響評估法第14條等相關規定，本案之許可亦應予廢止」，係為責成開發單位中科管理局應遵守95年審查結論之相關條件，而另行附加之條件，不足作為內政部開發許可亦有環評法第14條第1 項規定適用之論據基礎，均據被告內政部辯明在卷，是原告執憑上開事證，主張被告內政部開發許可有環評法第14條第1 項之適用，均不足採。另原告引據之本院95年度訴字第3899號判決、最高行政法院98年判字第1119號判決，係就申請人申請建築執照，經原發照機關核發建造執照後，環保署始告知應實施環境影響評估，因發照前未實施環境影響評估，原核發建造執照是否因環評法第14條規定無效之爭執所為之判斷，因其事實與本件有異，自無從比附援引，併予敘明。

㈢確認被告環保署於99年3 月2 日收到原告提出之公民告知書後，負應於60天內命參加人於本案重新辦理環境影響評估審查並合法通過前應停止實施本案之開發行為（包括施工及營運）之公法上義務存在部分：

⒈按行政訴訟法所規定之確認訴訟，係人民就特定之公法上法律關係之存在與否以及其內容請求行政法院予以確認之訴訟，其種類依行政訴訟法第6 條第1 項之規定，包含確認行政處分無效，確認公法上法律關係成立或不成立，確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法等3 種。而所謂公法上法律關係，係指特定生活事實之存在，因法規之規範效果，在兩個以上之權利主體間所產生之公法上權利義務關係，或產生人對權利客體間之公法上利用關係；公法上法律關係之成立有直接基於法規規定者，亦有因行政處分、行政契約或事實行為而發生者，但法規、行政行為及事實行為均非法律關係本身，不得以其存否為確認訴訟之標的（最高行政法院99年度判字第479 號判決意旨參看）。

⒉本件原告雖陳明其訴之聲明第3 項，訴訟類型為「確認公法上法律關係存在之訴」（見本院卷第261 、360 頁），惟其聲明係求為「確認被告環保署於99年3 月2 日收到原告提出之公民告知書後，負應於60天內命參加人於本案重新辦理環境影響評估審查並合法通過前應停止實施本案之開發行為（包括施工及營運）之公法上義務存在」，有本院100 年1 月20日言詞辯論筆錄在卷可按（本院卷2 第359 頁）。而依環評法第23條第8 項及第9 項規定，開發單位如有違反環評法或相關命令情事，主管機關疏於執行時，受害人民或公益團體得敘明具體內容，以書面告知主管機關；主管機關於書面告知送達之日起60日內仍未依法執行者，人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行。故主管機關於收受公民告知書後，如認開發單位確有違反環評法或相關命令情事，即應於60日內依法執行，此為法律明定之義務，不待確認；必主管機關認開發單位確有違反環評法或相關命令之情事，依法命開發單位為一定之行為或不行為，或依法處分後，始在其與開發單位間創設公法上權利義務關係，在此之前，並無公法上法律關係產生；至於開發單位是否有違反環評法或相關命令情事，則屬事實問題，並非法律關係。是被告環保署於收到原告提出之公民告知書後，是否審認開發單位有違法之事實，猶有未明，且被告環保署是否負有法律所定之公法上義務，亦非法律關係本身，依上述規定及說明，尚非得循行政訴訟程序提起確認訴訟請求確認之對象，原告訴請確認，與確認訴訟要件顯有未合。又此部分既非得提起確認訴訟，開發單位是否有公民告知書所指違反環評法情事，以及被告環保署有無怠於執行職務之行為，均無論究之必要，爰不贅述。

、綜上所述，原告之主張，均非可採，是原告以環保署95年環評審查結論嗣後遭判決撤銷確定，主張被告國科會95年開發許可、被告內政部開發許可，依環評法第14條第1 項規定均屬無效行政處分，而訴請確認無效，以及請求確認被告環保署收到公民告知書後，負應於60天內命參加人於本案重新辦理環境影響評估審查並合法通過前應停止實施本案之開發行為（包括施工及營運）之公法上義務存在，均無理由，應予駁回。

、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述；至於原告聲請詢問證人即被告環保署綜合計劃處長處長黃光輝（待證事實：原證19「中科環評判決分析及本署因應作法」為環保署之見解），以及依行政訴訟法第162 條規定，請求就環評法第14條立法沿革等事項徵詢學者之專業法律意見部分，因原證19為被告環保署之內部文件，僅係就本案影響層面及因應事宜所為之評估報告，非最後之決定，且原告請求徵詢之事項或可由本院自行判斷、認定，或與本案無涉，並無徵詢之必要，故不予調查、徵詢，均併此敘明。

、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104 條，民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第五庭