高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)九十一年度訴字第六八三號

高雄高等行政法院判決　　　　　　　　　九十一年度訴字第六八三號

原告

甲○○被選定

訴訟代理人

乙○○

被告

陸軍第一五五○部隊

代表人

丙○○司令

右　一　人

訴訟代理人　己○○

被　　　告　國防部陸軍總司令部

代　表　人　丁○○總司令

被　　　告　國防部總政治作戰局

代　表　人　戊○○局長

右三人共同

訴訟代理人　曾清山律師

右當事人間因請求讓售國有土地事件，原告不服國防部中華民國九十一年五月三十一

日鎔鉑訴字第○五九號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：

主文

事實

甲、事實概要：緣原告於民國（下同）九十年七月二十六日依離島建設條例第九條規定向國防部申請購回坐落澎湖縣馬公市○○段三三六地號土地，經國防部函轉被告國防部陸軍總司令部（下稱陸軍總司令部）以九十年九月四日（九十）伯耐字第五七九一號函予以拒絕。原告對之不服，於九十年十月四日向國防部提起訴願，經訴願機關以被告陸軍總司令部業於九十年十一月三十日以（九十）伯耐字第八二五○號函自行撤銷原處分，並將全案移轉國防部所屬各土地管理機關另為適法處分，故原處分已不存在為由，以九十年十二月二十五日九十年鎔鉑訴字第一一○號訴願決定不受理。又原告於前開訴願審議期間內之九十年十月二十五日另向被告陸軍總司令部申請買回坐落同地段三三二、三四五地號等二筆土地，經被告陸軍總司令所屬工兵署函轉被告陸軍第一五五○部隊（即澎湖防衛司令部）以九十年十二月二十五日（九十）虹天字第一一六八二號函復略以：因澎湖地區未實施戰地政務，且系爭三四五地號土地係本軍依法定程序價購獲得，台端所請並不適用離島建設條例第九條規定等語，拒絕原告所請。原告對之不服，遂於九十年十二月二十七日再次向國防部提起訴願，惟遭訴願機關以本案應循民事訴訟程序謀求解決，非屬訴願救濟範圍內之事項為由，而決定不受理。原告猶表不服，遂並列陸軍第一五五○部隊及系爭三三二、三三六地號土地之管理機關國防部總政治作戰局、三四五地號土地之管理機關陸軍總司令部為被告，合併提起本件訴訟。

乙、兩造之聲明：

一、原告聲明求為判決：

（一）原處分（陸軍第一五五○部隊九十年十二月二十五日（九十）虹天字第一一六八二號函）及訴願決定（國防部九十一年五月三十一日（九十一年）鎔鉑訴字第○五九號）均撤銷。

（二）被告陸軍第一五五○部隊應作成准予原告購回坐落澎湖縣馬公市○○段三四五地號土地之處分。

（三）被告國防部總政治作戰局、陸軍總司令部、陸軍第一五五○部隊應准予原告購回坐落澎湖縣馬公市○○段三三二、三三六、三四五地號等三筆土地。

二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。

丙、兩造之爭點：

壹、原告起訴及補充意旨略謂：Ａ、程序部分：

一、原告於九十年七月二十六日依離島建設條例第九條規定向國防部申請買回前被政府「強行價購」之土地（澎湖縣馬公市○○段三三二、三三六、三四五地號），經被告陸軍總司令部以九十年九月四日（九十）伯耐字第五七九一號文予以拒絕。原告於九十年十月四日向國防部提出訴願，其後陸軍總司令部於九十年十一月三十日以（九十）伯耐字第八二五○號函，以非土地主管機關為由自行撤銷原行政處分，並將系爭三筆土地申請買回案移轉國防部所屬各土地管理機關辦理，訴願機關乃以原行政處分撤銷為由，決定不予受理。其後陸軍第一五五○部隊於九十年十二月二十五日以（九十）虹天字第一一六八二號函表示系爭三四五地號土地申請買回案不適用離島建設條例，原告等不服，遂於九十年十二月二十七日再度向國防部提起訴願，經訴願機關以本案應循民事訴訟程序謀求解決，非屬訴願救濟範圍內之事項為由，以九十一年鎔鉑訴字第○五九號訴願決定不受理。原告即於九十一年八月七日提起行政訴訟。嗣原告又於九十一年十二月二十四日分別向系爭土地管理機關即被告國防部總政治作戰局申請購回系爭三三二、三三六地號等二筆土地，及向被告陸軍總司令部申請購回系爭三四五地號土地，惟經被告國防部總政治作戰局以九十二年一月十五日勁勢字第○九二○○○○五七三號函表示歉難依「離島建設條例」第九條第三項規定，由原告購回馬公市○○段三三

二、三三六地號土地等語，及被告陸軍總司令部以九十二年一月六日鄲將字第○九二○○○○六三號函表示有關馬公市○○段三四五號土地現由法院審理中，宜俟法院判決後辦理等語。查本案為人民依法向中央機關申請，於法令所定期間內應作為而不作為且駁回申請，致原告權利所損之案件，且原告依法具有之公法上請求權未能實現，故依行政訴訟法第五條、第八條第一項規定，提起本件行政訴訟。並變更被告為國防部總政治作戰局、陸軍總司令部與陸軍第一五五○部隊，謹請鈞院予以一併審理。

二、按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」行政訴訟法第二條定有明文。國防部九十一年鎔鉑訴字第○五九號訴願決定略以：「參諸行政法院六十九年裁字第一四八號裁定意旨，乃係原處分機關對於訴願人申請購回系爭土地之要約，所為拒絕之意思表示，應屬私法上契約當事人就買賣關係之要約與承諾所生之糾紛，訴願人對之如有爭執，應循民事訴訟程序謀求解決。準此，本件非屬訴願救濟範圍內之事項，所提訴願，於法自有未合，依首揭法意，應不予受理」等語。惟查：

（一）依司法院大法官會議釋字第一一五號解釋：「政府依實施耕者有其田條例所為之耕地徵收與放領，人民僅得依行政救濟程序請求救濟，不得以其權利受有損害為由，提起民事訴訟，請求返還土地。普通法院對此事件所為之相反判決，不得執行。」又依釋字第一二八號解釋：「行政機關就耕地三七五減租條例第十九條所為耕地准否收回自耕之核定與調處，出租人、承租人如有不服，應循行政訟爭程序請求救濟。」再依最高行政法院六十九年判字第二三四號判例：「按人民對於中央或地方機關之行政處分，祇須認為違法或不當，致損害其權利或利益者，依訴願法第一條規定，即得提起訴願、再訴願，不得從程序上駁回其訴願、再訴願。」又「例如依土地法第二一九條第一項第一款規定，於徵收補償發給完竣屆滿一年，被徵收土地仍未依徵收計畫開始使用者，原土地所有權人得照徵收價額收回其土地，原土地所有權人所享有之權利乃公法之買回權，該管機關拒絕買回時，原土地所有權人應依本法（行政訴訟法）提起給付之訴。（註二四二）：我國以往只有撤銷訴訟，許多公法爭訟都遁入此一訴訟類型，故請求收回被徵收土地而遭該管機關拒絕者，被拒絕之公文，即被視為行政處分並得提起訴願及行政訴訟。實則文中所舉之例，提起給付之訴方能達到有效行政救濟之目的。以上並參照司法院研修資料彙編（五），四七四頁，王甲乙氏之發言。」（參見吳大法官庚所著「行政爭訟法論」第二七三、二七四頁）。

（二）本件原告據以請求之離島建設條例第九條規定，其性質依前揭大法官會議解釋意旨及吳庚大法官之見解，為行政法之特別法賦與人民之公法上請求買回權，而非同於私權買賣間之要約與承諾，故國防部訴願決定認本件為私法買賣關係，應循民事訴訟程序解決云云，實有誤解。又前揭訴願決定所引用之行政法院六十九年裁字第一四八號裁定，並非為判例，並無拘束其他案件之效力，不得引為決定依據。又依最高行政法院六十九年判字第二三四號判例，該訴願決定未就實體內容進行調查，逕自程序上駁回，所持理由顯不合法，應予廢棄。

三、被告認為原告對於國防部總政治作戰局於九十二年一月二十五日之行政處分應先進行訴願，方能進行行政訴訟。實則本案自原告於九十年七月二十六日請求買回以來，即請求同時買回澎湖縣馬公市○○段三三二、三三六、三四五地號土地。但國防部內部經多次轉文而未給與答覆，其已違反行政程序法與相關法規至為明顯。又本案系爭三筆土地毗連，只因土地管理機關在國防部內部分屬不同機關，故雖為三地號，實為一案，如就系爭三筆土地分別進行訴願及訴訟，將有違訴訟經濟原則，即請鈞院依行政訴訟法之相關規定，就系爭三筆土地，予以併案審理。又如參照吳大法官之見解可知，本案實可直接提出給付之訴，由行政法院逕為准予買回之判決。

Ｂ、實體部分：

一、按「本條例適用之地區，於實施戰地政務終止前，因徵收、價購或徵購後登記為公有之土地，土地管理機關已無使用或事實已廢棄使用者，原土地所有權人或其繼承人得於本條例公告之日起三年內，向該管土地管理機關按收件日當年度公告土地現值計算之地價購回其土地。‧‧‧澎湖地區之土地，凡未經政府法定程序徵收、價購或徵購者，應比照辦理。」離島建設條例第九條第一項、第三項定有明文。

二、查系爭三三二、三三六地號等二筆土地，原屬澎湖縣馬公市○○○段二一地號土地，系爭三四五地號土地則原屬澎湖縣馬公市○○段一○六八—一地號土地，由原告提示之地籍資料可證明原為原告先祖胡進之產業，由胡來喜、胡來順等二人所有。先祖胡進為胡來喜、胡來順等二人之父，原告等即為其有繼承權之子孫。系爭三筆土地於民國四十一年間，為被告陸軍總司令部以興建靶場名義徵用，旋即廢棄空置，而於民國四十五年改變用途，就地興建眷村「貿商十村」，部份土地則閒置迄今，所閒置之土地自民國四十五年起已閒置達四十七年。其後因眷舍、土地之產權移轉之所需，遂自民國五十年起由被告澎湖防衛司令部陸續強行辦理價購。以當時法治不彰，政府未有尊重保障人民財產權之觀念，以極低且低於當時公告地價之價格強行價購買斷。原告等之被繼承人當時並不同意，然迫於威權，雖有不平之鳴，但亦無法抗拒。俟離島建設條例於八十九年四月五日公布施行後，原告遂依首揭規定於九十年七月二十六日向國防部請求買回系爭三筆土地，迄今歷經兩次訴願程序而未能依法購回，且國防部及所屬機關僅有被告陸軍第一五五○部隊就系爭三四五地號土地做出拒絕申請之行政處分；系爭三三二、三三六地號等二筆土地，則經原告第三次申請買回，方經被告國防部總政治作戰局九十二年一月十五日勁勢字第○九二○○○○五七三號函拒絕原告申請買回。故國防部所屬被告機關對於本案之處理程序，實有失職且違反行政程序法等有關處理人民陳請、申請等相關法令之處。

三、被告陸軍第一五五○部隊九十年十二月二十五日（九十）虹天字第一一六八二號行政處分略以：「一、‧‧‧澎湖地區未實施戰地政務，且陳情土地係本軍依法定程序價購獲得，礙難同意辦理，台端所請並不適用該項條例。二、案內土地檢討已無運用計畫，現刻由本部依程序移交國產局處理中，俟完成管理機關變更後，台端即可依程序逕向國產局申請購回。」等語。惟查，系爭土地係於民國四十一年間徵用為靶場，並於民國四十五年間廢棄使用，再於五十年起以極低之價格及威嚇之高權方式強行價購，並以不從者送辦等語恫嚇。難道，此即為被告陸軍第一五五○部隊所謂「價購之法定程序」？依民法第三百四十五條第二項及該條之立法理由可知，買賣契約之成立，應以當事人意思表示合致為要件，如以公權力強制介入買賣行為，實質上並非價購之法定程序。按系爭土地之所謂「價購」過程，係由陸軍先以公權力無償徵用（強占）民地，而後荒廢使用，繼而因興建眷村使用到部分土地，再以威脅民眾之方式強迫進行產權移轉，不但無買賣契約書，也無議價過程，即直接於土地登記清冊載以「買賣」等語。迄今國防部全無當時之買賣契約等文件存檔，更可證明當時全由國防部人員一手包辦。由此可知，本案實係以國家高權對付小老百姓，其程序未但不是「合法價購程序」，更遠不及「徵收的法定程序」以保障人民權利，故可知被告陸軍第一五五○部隊所指之「係本軍依法定程序價購獲得」一語，其認事用法均有洵誤。

四、依司法院釋字第五三四號解釋：「聲請照徵收價額收回其土地，原係防止徵收機關為不必要之徵收，或遷延興辦公共事業，特為原土地所有權人保留收回權。」參照土地法第二百十九條所規定之原土地所有權人買回權，與離島建設條例第九條規定之立法目的相同，行政機關即應依法行政，准予民眾申請買回閒置不用之土地。並由其預備移由國產局管理，即可明知該地目前係處於廢置不用，何以不直接由民眾申請買回，得與毗鄰之自有土地合併利用。其出售土地之收入亦可納於「眷改基金」之中，有助國家財政之運作。由此可知，國防部及其下屬機關反對原告申請買回全無理由。

五、茲就被告答辯狀之主張辯駁如下：

（一）被告陸軍第一五五○部隊答辯書引用土地登記規則第三十四條規定，推論系爭土地移轉時，被告應有提出「登記申請書」、「登記原因證明文件」、「登記義務人印鑑證明」等相關文件方能進行登記，而指摘原告於訴願書所稱被告進行產權移轉時無「買賣契約書」亦無「議價過程」等語有誤云云。被告上述推論過程，實為舉證之邏輯錯誤。按當時雖有土地登記規則，但軍方進行土地徵用及價購時，卻未依民法法定程序，而由其片面一手包辦，所有相關文件均無原告及原告之被繼承人經手，被告是否有便宜行事之情事，可推而知之。又倘如被告所稱，凡是土地登記清冊載以「買賣」，即可反推為「依法定程序之價購」，豈非離島建設條例第九條規定「未依法定程序之價購」之態樣即永無適用餘地？故可知其之答辯理由，亦違反「立法者意旨」，應予以廢棄。

（二）被告主張原告應就被告如何以威嚇之高權方式強行價購買斷等情負舉證責任。但依民事訴訟法第二百七十七條後段規定：「依其情形顯失公平者不在此限。」請問連書面檔案都無法提出的被告，如何要求原告生靈活現的舉證描述當時政府執行本案之人員如何威嚇高壓，此為公平乎？復依同法第二百七十八條第一項：「事實於法院已顯著或為其職務上所已知，無庸舉證。」戒嚴時期白色恐怖之實，政府尚訂定補償法律以資救濟，此一白色恐怖、槍斃丟海的史實，在澎湖地區鄉老紛紛傳述以警惕子弟，相信鈞院亦能明察。

（三）查系爭土地徵收之後即做為靶場，其後將部份土地興建眷村，剩餘土地即廢置至今，本案系爭土地即該「棄用部份」，本事實鄉里長者知之甚詳。如依答辯書之說法，系爭土地係於「獲得後」即「按計畫」做為五百公尺超越障礙訓練場，請問自何時開始？何時結束？何以大規模徵用民地後只是作為「五百公尺」訓練場？原有營區操場為何不用？請問何有後來眷村之興建？請問訓練場之相關訓練設施何在？尤其該答辯書自承自民國七十五年後即棄用該土地至今，更可證國防部下屬機關之答辯書虛飾搪塞，以假亂真，而原告之請求買回實為有理。

（四）被告否認系爭土地於四十一年即被徵用的事實，原告已提出四十一年九月十三日馬公市鎮公所藍丁貴鎮長具名之徵用通知書，證明系爭土地位於西衛、火燒坪與后窟潭（現稱後窟潭），在四十一年時即在徵用之範圍內。被告訴訟代理人雖於開庭時表示：「無法從此徵用通知看出與本案之關連性。」云云，然相較於被告完全無法提出當時任何文件，並以推諉地政機關未留檔而掩飾本身也無存檔保留任何證據的責任，何能大言否認此民國四十一年之事實與證據。復依陸軍總司令部政治作戰部於八十六年六月十日函陳一新立委之附件，即可知西衛、火燒坪與後窟潭等為系爭土地所在範圍之地名，目前仍為縣民所慣用。

（五）被告諉稱依「國軍老舊眷村改建條例」及「國軍老舊眷村改建條例施行細則」等相關子法，系爭土地並非被告所能處分云云。事實上，離島建設條例為一特別法，其第九條規定為一限時法，自應有其優先效力，被告不能主張其不懂法律體系解釋而主張得不依法行政，其理甚明。更遑論本案出售價金可挹注眷改基金，實有助於眷改之推動，較之於廢置或是移轉國有財產局處理，更有助於國庫收入與離島經濟之發展。

貳、被告答辯意旨略謂：Ａ、程序部分：

一、按同一行政訴訟併為請求其他給付訴訟時，仍以該其他給付訴訟亦係由原處分機關管理者始足當之，參酌行政訴訟法第八條第二項之規定甚明。本件原告提起行政訴訟連同澎湖縣馬公市○○段三三二、三三六地號土地一併請求，並列國防部總政治作戰局與陸軍總司令部為被告。惟查，被告陸軍第一五五○部隊原處分及訴願決定，均僅就原告申請購回同地段三四五地號土地，作成礙難同意之處分及訴願不受理之決定，並未及於系爭三三二、三三六地號土地，且三三二、三三六地號土地，均非被告陸軍第一五五○部隊所管理之土地，原告併為請求，顯然未當。

二、次按撤銷訴訟，依行政訴訟法第四條第一項前段規定，需「因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益者」，始得提起之。原告請求購買系爭土地，被告以系爭土地係被告經依法定程序價購獲得，礙難同意辦理之理由回絕，係依法行政，並非違法之行政處分，原告起訴請求撤銷（見原告起訴狀訴之聲明第一項），已有未當。而給付訴訟，依同法第八條第一項規定，需「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，或因公法上契約發生之給付」，始得為之。本件原告併為提起給付訴訟（見原告起訴狀訴之聲明第二、三項），請求被告應作成准予原告購回系爭土地之處分與請求被告應准予購回系爭土地。惟查，買賣與徵收之法律關係完全不同，「土地徵收為行政處分之一種，土地所有權人對於政府徵收其土地如有不服，自應依通常程序‧‧‧提起訴願」，行政法院著有五十二年判字第二六三號判例。而買賣係私法上之法律行為，如有爭議，祇能依民事訴訟程序，請求普通法院依法審判。原告雖係依離島建設條例第九條規定請求購回系爭土地，惟查該法第九條所規定政府機關登記為公有土地之原因有「徵收、價購或徵購」三種，其取得原因不同，適用法律自亦有異，被告先前既係以買賣關係取得系爭土地，原告請求購回，係屬私法上之爭議，自應向普通法院提起，原告向行政法院提起，顯然非屬行政法院之權限。

三、又按行政訴訟法第五條第二項規定：「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」原告依行政訴訟法第五條第二項規定提起本訴（見原告九十二年三月十日起訴狀事實及理由第六點），惟查，原告對被告國防部總政治作戰局九十二年一月十五日勁勢字第○九二○○○○五七三號書函之行政處分，並未經依訴願程序提起訴願，其逕提行政訴訟，顯然違法。

Ｂ、實體部分：

一、依離島建設條例第九條第三項規定：「澎湖地區之土地，凡未經政府法定程序徵收、價購或徵購者，應比照辦理」，換言之，澎湖地區之土地，必需係未經政府法定程序徵收、價購或徵購者，原土地所有權人或其繼承人始得購回。

二、查系爭三筆土地土地均係依土地登記規則第三十四條、第四十條規定提出辦理產權移轉登記必要之證件，於五十年二月九日向原告之被繼承人胡來喜與胡來順購買，並以買賣為原因辦理登記為中華民國所有，分別由被告國防部總政治作戰局及被告陸軍總司令部為管理機關，有原告提出之土地登記謄本可證，即原告於起訴狀內亦自認被告「以極低且低於當時公告地價之價格強行價購買斷」，足證被告當年確係依買賣之法律關係購買系爭土地，顯然依法定程序辦理。原告對於系爭三筆土地係經被告「買賣」取得，並不爭執，惟其稱被告係以威脅之方式強迫進行產權移轉，既無買賣契約書，也無議價過程，並未依法定程序價購云云，依民事訴訟法第二百七十七條規定，即應由原告負舉證責任。然原告起訴狀所載各情，均不足以證明被告取得系爭土地並未經法定程序辦理，故其主張，顯無可採。

三、系爭土地經被告於五十年二月九日購買後即闢建為訓練場地使用，嗣於七十五年間因陸精五號專案，原使用部隊裁撤，及因地方政府開闢都市○○道路將訓練場地一分為二，無法再作為訓練場地使用，始開闢為春暉園公園，該公園於八十六年十二月六日奉行政院核定納入「國軍管有土地處分得款及其相關收入列入國軍老舊營舍改建基金來源」，應移交財政部國有財產局處理，惟因附近居民到處陳情，希望能保留春暉園公園供休閒娛樂之用，有澎湖縣政府函暨陳情書可證，故目前仍在協調中，土地尚未移交國有財產局。原告主張系爭三筆土地「係於民國四十一年間，被陸軍總司令部以興建靶場之名義徵用，旋即廢棄空置，而於民國四十五年改變用途，就地興建眷村『貿商十村』，部分土地則閒置迄今，所閒置之土地自民國四十五年起已閒置達四十七年，其後因眷舍、土地之產權移轉之所需，遂於民國五十年起由澎湖防衛司令部陸續強行辦理價購」等情，顯非事實，被告否認之。又系爭三三二、三三六地號土地，已於八十五年奉行政院核定納入「國軍老舊眷村改建總冊」，並已作價編列為「國軍老舊眷村改建特別預算」，經立法院於八十六年審核過通，其運用及處分，須依「國軍老舊眷村改建條例」暨其施行細則等相關子法規定辦理，並非被告所能處分。

四、被告陸軍總司令部僅係系爭土地之管理機關，依國有財產法第一條、第九條規定，並無處分國有土地之權，依國有財產法施行細則第二十七條規定，僅得奉准變更為非公用財產後移交財政部國有財產局接管，並辦理管理機關變更登記。

理由

壹、程序部分：

一、按「多數有共同利益之人得由其中選定一人至五人為全體起訴或被訴。」「訴訟繫屬後經選定或指定當事人者，其他當事人脫離訴訟。」行政訴訟法第二十九條第一項、第三項分別定有明文。次按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」「被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」亦為同法第一百十一條第一項、第二項所明定。查本件原告原係以系爭三三二、三三六、三四五地號土地原所有權人胡來喜、胡來順之部分繼承人即原告甲○○、胡榮豐、胡榮富、胡榮耀、胡榮裕、許麗瑾、胡適白、胡家豪、胡月裡、胡榮宗、胡榮助、胡榮華、呂胡董英、胡苗英、胡美英等十五人，共同選定原告甲○○為訴訟當事人，為全體起訴，並提出繼承權人總表及選定同意書在案。惟原告胡榮宗於九十一年十一月二十一日本件訴訟繫屬中死亡，其全體繼承人均以書面向法院表示拋棄繼承權，經法院准予備查在案；另原告甲○○於起訴後之九十二年三月十日，又追加原土地所有權人胡來喜之繼承人蔡秋降、蔡弘文、蔡仁雄、蔡清芬、蔡美芳、蔡清香、蔡美津、蔡清秀等八人為原告，並提出該八人共同選定伊為訴訟當事人之選定同意書等情，有選定同意書八紙、台灣澎湖地方法院民事庭九十二年一月六日（九一）澎院隆民愛九十二繼二字第一四一號及九十二年三月五日（九二）澎院隆民愛九十二繼一二字第一六四九號拋棄繼承准予備查函等影本附於本院卷可憑。另原告起訴時原係以國防部軍務局、陸軍總司令部、陸軍第一五五○部隊並列為被告（見原告九十一年八月七日起訴狀），惟原告於起訴後始知悉國防部軍務局業於九十一年三月間裁撤，且系爭三三二、三三六地號土地之管理機關已變更為國防部總政治作戰局，遂於九十二年三月十二日向本院聲明變更原列被告國防部軍務局為國防部總政治作戰局（見原告九十二年三月十二日補呈變更被告之起訴狀）。查被告等對於原告甲○○於起訴狀送達後，復變更原列被告國防部軍務局為國防部總政治作戰局，並追加蔡秋降等八人為原告之訴訟行為，並無異議，而為本案之言詞辯論，則依行政訴訟法第一百十一條第一項、第二項之規定，原告本件所為訴之變更及追加，應為法之所許。又如附表所示原告等二十二人（即起訴時原告甲○○等十四人及追加之原告蔡秋降等八人），分別為胡來喜、胡來順之繼承人，為請求被告等依「離島建設條例」第九條規定准予渠等買回胡來喜、胡來順生前所有坐落澎湖縣馬公市○○段三三二、三三六、三四五地號等三筆土地，依行政訴訟法第五條第二項、第八條第一項規定向本院提起課予義務訴訟及一般給付訴訟，係多數有共同利益之人，則渠等為訴訟便利，共同選定原告甲○○為全體起訴，既已提出選定書為證，且為被告所不爭執，亦屬適法有據，應准許之。

二、又按「為推動離島開發建設，健全產業發展，維護自然生態環境，保存文化特色，改善生活品質，增進居民福利，特制定本條例；本條例未規定者，適用其他法律之規定。」「本條例適用之地區，於實施戰地政務終止前，因徵收、價購或徵購後登記為公有之土地，土地管理機關已無使用或事實已廢棄使用者，原土地所有權人或其繼承人得於本條例公布之日起三年內向該管土地管理機關申請按收件日當年度公告土地現值計算之地價購回其土地。‧‧‧土地管理機關接受申請審查合於規定者，應通知該申請人於三十日內繳價，逾期不繳價者，視為放棄。土地管理機關於接受申請後，應於三十日內答覆申請人，申請人得向土地所在地縣（市）政府申請調處。」「澎湖地區之土地，凡未經政府法定程序徵收、價購或徵購者，應比照辦理。」離島建設條例第一條、第九條第一項、第三項分別定有明文。準此，離島建設條例之立法目的，既在於推動離島建設、增進離島居民福利，該條例全部條文即為達成前揭行政目的而規定，核其性質應屬為追求公共利益而制定之公法，至為明顯。故土地管理機關依該條例第九條規定所為之讓售公地行為，自非國家立於準私人地位與私人為私法上行為可比，如遇有爭執，尚非由普通法院裁判，而應依行政爭訟程序處理。又依同條例第九條第一項及第三項規定，土地管理機關受理人民購回公地之申請案，如經審查符合同條例第九條第一項、第三項規定之情形時，土地管理機關「應」通知該申請人於三十日內繳價。由條文文義可知，凡坐落該條例適用地區或澎湖地區之土地，符合同條例第九條所定申請購回之要件者，土地管理機關就原土地所有權人或其繼承人購回之請求，即負有取得繳交之地價後移轉公地所有權之公法上義務，是離島建設條例第九條之規定，並非對任何人皆可適用，僅授權土地管理機關於特定條件下讓售公地與特定身分之人民，為典型之職務法規，基此所生之爭議事件，應屬公法上之爭議事件，依行政訴訟法第二條規定，自得提起行政訴訟。經查，本件原告係因請求被告等依離島建設條例第九條規定准予渠等買回系爭三三二、三三六、三四五地號等三筆土地，而提起訴訟，故本件係基於離島建設條例第九條規定所生之公法上爭議事件，允無疑義，揆諸前開說明，原告依行政訴訟法提起本件訴訟，程序尚無不合。被告徒以系爭土地前因買賣關係登記為公有，即謂原告依離島建設條例第九條規定之請求購回即屬私法事件云云，尚難憑採。

三、按「因不動產公法上權利或法律關係涉訟者，專屬不動產所在地之行政法院管轄」「二人以上於左列各款情形，得為共同訴訟人，一同起訴或一同被訴：‧‧‧

三、為訴訟標的之權利、義務或法律上利益，於事實上或法律上有同一或同種類之原因者。依前項第三款同種類之事實上或法律上原因行共同訴訟者，以被告之住居所、公務所、機關、主事務所或主營業所所在地在同一行政法院管轄區域內者為限。」行政訴訟法第十五條、第三十七條第一項第三款、第二項定有明文。經查，原告以陸軍第一五五○部隊、國防部總政治作戰局及陸軍總司令部為被告，提起本件訴訟，均係依據離島建設條例第九條規定，而請求被告等應分別准予其購回系爭三筆因價購而登記為國有之土地，故陸軍第一五五○部隊、國防部總政治作戰局、陸軍總司令部等三被告於本件訴訟標的之權利有法律上同種類之原因，依行政訴訟法第三十七條第一項第三款規定，原告自得以渠等為共同被告，一同被訴。又同法第三十七條第二項雖規定依同種類之事實上或法律上原因行共同訴訟者，以被告之住居所、公務所、機關、主事務所或主營業所所在地在同一行政法院管轄區域內者為限，惟同法第十五條業已明定因不動產公法上權利或法律關係涉訟者，專屬不動產所在地之行政法院管轄，以使不動產所在地之法院易於調查不動產現狀，以收審判迅速之效，故該條所謂專屬，依其立法意旨應具有排他性質，在與其他土地管轄審判籍發生競合時，仍應以專屬管轄為優先，而由其不動產所在地之法院管轄。是以本件被告國防部總政治作戰局及陸軍總司令部之機關所在地雖非在本院管轄範圍，然因本件係有關原告得否依離島建設條例第九條規定請求購回坐落澎湖縣馬公市○○段三三二、三三六、三四五地號等三筆土地之公法上爭議事件，依行政訴訟法第十五條規定及前開說明，專屬不動產所在地之行政法院即本院管轄，故原告以渠等為共同被告，向本院提訴，亦屬有據，併予敘明。

四、再按行政訴訟之類型，可大別為撤銷訴訟、給付訴訟及確認訴訟三類，其中給付訴訟依其起訴之前應否先經前置訴願程序，及所請求者係行政處分或係行政處分以外之其他給付，又可分為行政訴訟法第五條所定之課予義務訴訟類型及同法第八條規定之一般給付訴訟類型。各該訴訟類型於行政訴訟法均有明定其應備之特別實體判決要件，原告起訴是否具備各種訴訟之特別判決要件，即應就其所行之訴訟類型依行政訴訟法之規定判斷之。經查，原告係依行政訴訟法第五條、第八條第一項規定，提起本件行政訴訟，業據其陳明在卷，足見原告對於被告陸軍第一五五○部隊，係以前揭訴之聲明第一項及第二項求為判決撤銷原處分及訴願決定，並作成准予其購回系爭三四五地號土地之處分，及以訴之聲明第三項求為判決准予購回系爭三四五地號土地，核其訴訟類型，應係對被告陸軍第一五五○部隊合併提起行政訴訟法第五條第二項所定之課予義務訴訟及第八條第一項所定之一般給付訴訟，而請求本院擇一為其勝訴判決；另原告對於被告國防部總政治作戰局及陸軍總司令部，則係以前揭訴之聲明第三項求為分別判決准予購回系爭三

三二、三三六地號等二筆土地及三四五地號土地，核其訴訟類型係屬行政訴訟法第八條第一項所定之一般給付訴訟類型，而與原告對於陸軍一五五○部隊之訴訟，於客觀上構成學理上所謂之單純訴訟合併型態。按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」分別為行政訴訟法第五條第二項、第八條第一項所明定，準此，依行政訴訟法第五條第二項提起課予義務訴訟者，固以先經訴願程序而未獲救濟為其特別判決要件，惟原告如係依行政訴訟法第八條第一項提起一般給付訴訟者，則不以訴願先行程序為訴訟之合法要件，即得逕行提起行政訴訟。本件原告對於被告國防部總政治作戰局及陸軍總司令部所提起之訴訟類型，既為一般給付訴訟，原不以經訴願程序為其起訴之合法要件，故被告指摘原告對被告國防部總政治作戰局以九十二年一月十五日勁勢字第○九二○○○○五七三號函拒絕其申請購回系爭三三二、三三六地號土地之行政處分，並未經訴願程序提起訴願，其逕提行政訴訟顯然違法云云，顯係對原告所提之訴訟類型有所誤解，自不足取。

五、末按一般給付訴訟與課予義務訴訟之共通點，固皆為實現公法上給付請求權而設，惟就行政訴訟法第八條第一項規定觀之，提起一般給付訴訟者，應以所請求者係公法上原因所發生之財產上給付或行政處分以外之其他非財產給付為要件，顯與同法第五條規定課予義務訴訟應以請求作成行政處分或特定內容之行政處分有別，此乃因一般給付訴訟之制度功能，係於課予義務訴訟之外復行提供一項有效之訴訟種類，以資解決所有公法上之爭議，而具有「補餘訴訟」之性質，故自邏輯上言，一般給付訴訟與課予義務訴訟於本質上應互為非可兩立之訴訟類型，此即謂公法上之給付請求權事件，依事件性質應提起課予義務訴訟者，恆無提起一般給付訴訟之可能及必要，僅非屬課予義務訴訟救濟之範疇者，始可能歸入一般給付訴訟之適用對象。如前所述，本件原告依離島建設條例第九條規定訴請購回系爭三筆土地，係對被告陸軍第一五五○部隊合併提起課予義務訴訟及一般給付訴訟，請求本院擇一為其勝訴判決；另又對共同被告國防部總政治作戰局及陸軍總司令部合併提起一般給付訴訟。查原告對於被告等之訴訟上請求，既均係以離島建設條例第九條之規定為其請求權基礎，而原告所使用之訴訟類型，又兼含課予義務訴訟及一般給付訴訟此二項互為補充關係之訴訟型態，則系爭公法上爭議事件，究應提起課予義務訴訟或一般給付訴訟，亦有先予審明之必要。查依上開離島建設條例第九條第一項及第三項規定，係賦予原土地所有權人或其繼承人於法定要件下，得照申請收件日當年度公告土地現值計算之地價或原徵收、價購或徵購價額收回其土地之權利，此種收回權之性質與土地法第二百十九條第一規定之原土地所有權人買回權相當，因其係由公法性質之離島建設條例特別規定，故認為原土地所有權人或其繼承人所享有之權利為公法上之買回權。又此種公法上買回關係發生與否，既直接由申請人是否具有購回權及已否行使其權利而決定，則土地管理機關對於申請案所為准否之答覆，不過係將其所判斷兩造間是否存在公法上買回關係之事實通知申請人，尚不因其答覆內容係拒絕申請而對實際上業已發生之公法上買回關係發生影響，即未發生任何法律上效果，揆其性質應僅為單純之事實通知，而非屬行政程序法第九十二條及訴願法第三條定義之行政處分，從而申請人受拒絕購回之答覆而欲尋求行政救濟者，應依行政訴訟法第八條第一項規定逕向行政法院提起一般給付訴訟，訴請土地管理機關本於已發生之公法上買回關係由其購回土地，尚無從依行政訴訟法第五條規定提起課予義務訴訟，訴請土地管理機關作成准予購回之行政處分。是依前開說明，原告依據離島建設條例第九條規定訴請購回系爭三筆土地，對共同被告陸軍第一五五○部隊、國防部總政治作戰局及陸軍總司令部合併提起一般給付訴訟部分，程序尚屬適法，應予准許。惟原告對於被告陸軍第一五五○部隊九十年十二月二十五日（九十）虹天字第一一六八二號函不服，而提起訴願及課予義務訴訟部分，因該函拒絕原告購回系爭三四五號土地之答覆並非行政處分，已如前述，原告本不得對之提起訴願，訴願決定以被告陸軍第一五五○部隊該函所為之拒絕之意思表示，應屬私法上契約當事人就買賣關係之要約與承諾所生之糾紛，原告對之如有爭執，應循民事訴訟程序謀求解決為由，而自程序上予以駁回，理由雖有不同，惟其結論並無二致，仍應維持，從而原告訴之聲明第一項請求撤銷原處分及訴願決定，於法尚有未合，應予駁回。又如前所述，本件恆不屬課予義務訴訟救濟之範疇，故原告訴之聲明第二項訴請被告陸軍第一五五○部隊作成准予其購回系爭三四五地號土地之處分，係誤用訴訟類型，致無法達成請求權利保護之目的，即欠缺權利保護要件而無訴之利益，應予駁回。

貳、實體部分：（即原告訴請被告國防部總政治作戰局、陸軍總司令部、陸軍第一五五○部隊應准其購回坐落澎湖縣馬公市○○段三三二、三三六、三四五地號等三筆土地。）

一、按「本條例適用之地區，於實施戰地政務終止前，因徵收、價購或徵購後登記為公有之土地，土地管理機關已無使用或事實已廢棄使用者，原土地所有權人或其繼承人得於本條例公布之日起三年內向該管土地管理機關申請按收件日當年度公告土地現值計算之地價購回其土地。但徵收、價購或徵購之價額超出該計算所得之地價時，應照原徵收、價購或徵購之價額購回，土地管理機關接受申請審查合於規定者，應通知該申請人於三十日內繳價，逾期不繳價者，視為放棄。土地管理機關於接受申請後，應於三十日內答覆申請人，申請人得向土地所在地縣（市）政府申請調處。」「澎湖地區之土地，凡未經政府法定程序徵收、價購或徵購者，應比照辦理。」離島建設條例第九條第一項、第三項分別定有明文。準此，澎湖地區之土地，凡未經政府法定程序徵收、價購或徵購而登記為公有，土地管理機關已無使用或事實已廢棄使用者，固得由原土地所有權人或其繼承人按收件日當年度公告土地現值計算之地價或原徵收、價購或徵購之價額購回其土地。惟須以其土地係未經政府法定程序徵收、價購或徵購而登記為公有，且現無使用或事實已廢棄使用者為該購回權之成立要件，且上開條文業明示須該管土地管理機關始有應購回權人行使權利而負有交付並移轉土地所有權之義務。

二、經查，系爭坐落澎湖縣馬公市○○段三四五地號土地（八十六年五月八日地籍圖重測登記前為西衛段一○六八—一地號土地）及三三二、三三六地號等二筆土地（八十六年五月八日地籍圖重測登記前為火燒坪段二十一地號土地），原為原告之被繼承人胡來喜、胡來順等二人共有，於四十九年十一月一日因買賣原因移轉國有，並於五十年二月九日完成所有權移轉登記，以陸軍總司令部為土地管理機關。嗣因無償撥用原因，三三二、三三六地號等二筆土地之管理機關於八十七年間變更為國防部軍務局，又因國防部軍務局於九十一年三月間裁撤，該二筆土地之管理機關遂又變更為國防部總政治作戰局。上開事實，業經兩造分別陳明在卷，復有前揭三筆土地之土地登記簿謄本附於本院卷內可稽，洵堪認定。而本件原告訴請被告陸軍第一五五○部隊、國防部總政治作戰局、陸軍總司令部准予其購回系爭三筆土地，無非係主張：系爭三筆土地當初係由政府以威嚇手段強行價購取得，人民不敢不從，且系爭三筆土地於四十一年間被陸軍總部以興建靶場名義徵用，旋即廢棄空置，嗣於四十五年改變用途興建眷村「貿商十村」，部分土地則閒置迄今已無使用等云云，乃以離島建設條例第九條規定作為其向被告陸軍第一五五○部隊、國防部總政治作戰局、陸軍總司令部請求購回系爭三筆土地之依據。

三、惟查，依卷附澎湖地政事務所列印之土地登記謄本所載，系爭三筆土地之管理機關分別為被告國防部總政治作戰局及陸軍總司令部，依離島建設條例第九條第一項及第三項規定，惟上開二土地管理機關始能就原告購回權之行使而負有交付及移轉土地所有權之義務。是原告逕向非系爭土地管理機關之陸軍第一五五○部隊（即澎湖防衛司令部）請求准予購回系爭土地，自屬無據。

四、又按「當事人主張事實，須負舉證責任，倘其所提出之證據，不足為主張事實之證明，自不能認其主張之事實為真實。」最高行政法院（改制前行政法院）著有三十六年判字第十六號判例足資參照。如前所述，人民依離島建設條例第九條第三項規定請求購回土地者，須以其土地係未經政府法定程序徵收、價購或徵購而登記為公有者為前提要件之一。經查，系爭三筆土地於民國五十年辦理買賣登記之澎登字第四十三號申請案件，因逾保存年限，業經銷燬，已無資料可提供，此經澎湖地政事務所以九十二年四月三十日澎地登第○九二○○○二六九五號函復本院在卷可按，惟系爭三筆土地係因買賣關係而於五十年二月九日登記為國有，此經被告陳明在卷，並有土地登記簿謄本在案足證，按民法第三百四十五條第二項規定，當事人就標的物及其價金相互同意時，買賣契約即為成立，足徵系爭三筆土地係經原土地所有權人同意而出賣並移轉登記為國有。原告雖主張：系爭土地於四十一年被軍方徵用作為靶場，隨即廢棄，四十五年間改變用途就地興建眷村「貿商十村」，後因眷舍、土地產權移轉所需，自五十年起由被告澎湖防衛司令部以極低價格強行價購，渠等先祖即系爭土地當時之所有權人，並非出於自願而出賣土地，顯係未經政府法定程序而被價購、徵購云云，並提出馬公鎮公所四十一年九月十三日通知為證。然查，原告就其主張系爭土地當時係被政府以「極低價格」「強行」價購乙節，並未提出具體事證以證明當時確係遭受脅迫而出售系爭土地，且對於系爭土地價購金額如何，原告亦未能說明，故其空言指摘系爭三筆土地係未經政府法定程序價購取得云云，尚難採信。至原告所提出馬公鎮公所四十一年九月十三日通知函固有記載：軍方要求南山腳方面，火燒坪、西衛、后窟潭等三里中間地區為創設教練場等語，然查該通知函之受文者僅記載「胡再尋等四人」，則該函通知之對象是否包括原告之被繼承人胡來喜、胡來順等二人，由上開記載內容尚未可得知，原告對此雖堅稱該通知函通知之對象包括「胡進」（即胡來喜、胡來順之父親），惟並未提出證據以實其說，仍不足取；且系爭土地是否坐落該函所轉知軍方欲取得作為教練場土地之範圍內，由該函記載亦無從得知，從而原告訴稱系爭土地自四十一年間即被徵用作為靶場云云，因乏所據，尚難採信。

五、末按離島建設條例第九條第一項規定人民之公地購回請求權，亦以土地管理機關對於公地已無使用或事實已廢棄使用者為前提要件，且該條亦未設有國家因公用需要取得土地後即永久不得變更土地使用計畫之限制，縱令國家取得土地後因情事變更而對土地另有使用或處分，亦屬土地所有權之行使範疇，尚不發生原土地所有權人得按公告土地現值收回其土地之問題。查系爭三四五地號土地於五十年二月九日因買賣登記為國有後，即闢建為五百公尺超越障礙訓練場使用，嗣因兵力駐地調整，於七十五年間實施陸精五號專案將原使用部隊裁撤，及因地方政府開闢都市○○道路將訓練場地一分為二，致該筆土地無法再作為訓練場地使用，乃開闢為春暉園公園，該公園並於八十六年十二月六日經行政院核定納入「國軍管有土地處分得款及其相關收入列入國軍老舊營舍改建基金來源」，本應移交財政部國有財產局處理，惟因附近居民到處陳情，希望能保留春暉園公園供休閒娛樂之用，故目前仍在協調中，土地尚未移交國有財產局；另系爭三三二、三三六地號土地，已於八十五年間經行政院核定納入「國軍老舊眷村改建總冊」，並作價編列為「國軍老舊眷村改建特別預算」，經立法院於八十六年審核通過。依「國軍老舊眷村改建條例」第四條規定：「國軍老舊眷村土地及不適用營地之名稱、位置，主管機關應列冊報經行政院核定。主管機關為執行國軍老舊眷村改建，得運用國軍老舊眷村及不適用營地之國有土地，興建住宅社區或為處分，不受國有財產法有關規定之限制。」故有關系爭三三二、三三六地號等二筆土地之運用及處分，首須依國軍老舊眷村改建條例暨其施行細則等相關法規辦理等情，亦經被告陳明在卷，並有行政院八十六年十二月六日台八十六防字第四七三五四號函及當地民眾陳情書暨澎湖縣政府九十一年五月十日府觀發字第○九一○○二五五號函及被告國防部總政治作戰局九十二年一月十五日勁勢字第○九二○○○○五七三號書函等附於本院卷可稽，足見系爭三四五地號土地目前係開闢為春暉園公園供公眾使用，另系爭三三二、三三六地號土地則屬國軍老舊眷村改建計畫之運用範圍，縱已變更使用方式或擬轉作其他用途而不再為當初軍方訓練場使用，惟其後之變更使用方式亦屬國家本於土地所有權之行使範圍，要難因此即謂國家已無使用或事實上已廢棄使用，原告主張系爭土地部分已閒置而廢棄使用云云，亦非可採。是依上開說明，本案系爭土地，自無離島建設條例第九條第一項規定之適用。

六、綜上所述，被告陸軍第一五五○部隊因不屬系爭三三二、三三六、三四五地號土地之管理機關，原告以其為被告訴請准予購回系爭土地，尚非有據；又系爭三筆土地，既無證據顯示係未經政府法定程序價購而登記為國有，且業經分別開闢作為春暉園公園使用及擬作為國軍老舊眷村改建運用範疇，難謂已無使用或事實上已廢棄使用，故未具備離島建設條例第九條所規定公地購回權之前提要件。從而原告提起本件訴訟請求被告陸軍第一五五○部隊、國防部總政治作戰局、陸軍總司令部准予購回系爭三筆土地，難謂有理由，應予駁回。

七、又本件事證已明，原告其餘之主張及陳述，核與判決結果不生影響，爰不再逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第二庭

法院書記官 謝文輝