高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)九十三年度訴字第四三四號

高雄高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　　九十三年度訴字第四三四號

原告

甲○○

被告

臺南縣政府

代表人

乙○○ 縣長

訴訟代理人

魏蕙沁 律師

　　　　　　　　丁○○

　　　　　　　　丙○○

右當事人間因水污染防治法事件，原告提起行政訴訟。本院判決如左：

主文

事實

甲、事實概要：緣原告於民國（下同）九十二年六月五日向被告陳情豪健企業股份有限公司（以下簡稱豪健公司）設於台南縣仁德鄉○○村○○○街八號之電鍍工廠，其排放之電鍍廢水污染原告之土地及其鄰地即台南縣仁德鄉○○段一○二、一○三、一○四、一○五、一○九、一一○、一一一、一二五地號等八筆土地（下稱一○二地號等八筆土地）。

嗣經被告至現場會勘並採樣檢測結果，其土壤中重金屬鎳、銅、鉻等含量均超過土壤污染管制標準食用作物農地管制值，被告遂公告上開土地為「土壤污染控制場址」，並劃定為「土壤污染管制區」。惟原告認豪健公司違反水污染防治法第三十二條、第三十七條及刑法第一百九十條之一第二項等規定，於九十三年三月一日請求被告作成依水污染防治法第五十三條勒令豪健公司歇業之處分，並將豪健公司負責人移送司法機關偵查審理；被告否准其請，原告不服，遂提起本件訴訟。

乙、兩造之聲明：

一、原告聲明求為判決：

（一）被告應依職權勒令污染行為人豪健公司歇業，並移送其負責人由司法機關偵查審理。

（二）訴訟費用由被告負擔。

二、被告聲明求為判決：

（一）原告之訴駁回。

（二）訴訟費用由原告負擔。

丙、兩造之爭點：

一、原告主張之理由：

（一）豪健公司經營電渡業，長年違法排放電渡廢水於一○二地號等八筆土地，導致一○、二八六平方公尺的農田草木糜爛，野鳥陳屍，經原告費時二月有餘，追尋污染來源，終於發現豪健公司從工廠後窗安裝塑膠軟管，連接放在鄰地的馬達，抽引電渡廢水，排放於農田。豪健公司負責人自知違法，事證確鑿，遂於九十二年五月底六月初央求鄉民代表籃慶章多次調停，意圖了事，惟不為原告所接受。嗣被告環境保護局（下稱環保局）因原告之申請，乃於九十二年六月二十日會同相關單位與土地所有人至現場會勘，證實電渡廢水漫延前述鄰地，積水變色，草木腐化枯死，有被告環保局會勘紀錄可稽。又被告環保局依土壤及地下水污染整治法第十條規定，檢測前述電渡廢水淹沒所及土壤，亦證實前開八筆土地係遭受電渡廢水污染，殘留鎳、銅、鉻等重金屬，已達危害國民健康與生活環境的程度。被告並於九十二年九月一日府環水字第○九二○一四○六一一號函公告前開遭受污染之農地為「土壤污染控制場址」，不得耕種食用作物；再於九十二年十二月十六日以府環水字第○九二○二○八二三五號函公告為「土壤污染管制區」，禁止種植食用作物，禽畜養牧，水產養殖。

（二）本件污染損害之發生，乃因豪健公司違反水污染防治法第三十二條規定，電鍍廢水排放於土壤所致，因果關係明確，並為九十二年六月二十日臨場會勘各方當事人所是認。惟被告卻以九十三年五月二十四日府環水字第○九三○○八七六二一號函回復原告「未發現有違反水污染防治法第五十三條、第七十三條規定之行為及事實」，否准原告之請求，放縱污染行為人逍遙法外。依處罰法定主義原則與水污染防治法第三十二條、第三十七條、第五十三條、第七十三條相關規定，被告並無裁量豪健公司免受行政罰與刑事責任之裁量權；被告應依水污染防治法第五十三條之規定，予以勒令歇業之處分，並依同法第三十七條及刑法第一百九十條之一規定，移送豪健公司負責人由司法院機關偵查審理。

（三）本件爭點如下：１、人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，並不以現行犯或現行違法行為人為限。２、事業違法排放電鍍廢水，致農田禁止農業使用，明顯危害社會法益，自有水污染防治法第五十三條、第七十三條行政責任及同法第三十七條、刑法第一百九十條之一刑事責任之適用。３、人民違反法律上之禁止規定或作為義務，釀成公共災害，依處罰法定主義原則及相關法律之明文規定，行政機關並無豁免非法行為人法律責任之裁量權。惟被告除一再主張其「廢弛職守」故縱污染行為人之正當性外，對於原告提出之上述爭點內容則毫無答辯。又水污染防治法第三十二條既然明文規定，電渡廢水不得排放於土壤，則只須確有違章排放之行為與事實，均應有同法第五十三條與第七十三條第七款規定之適用，不以現行犯或現行違章行為人為限。本件豪健公司違章排放電鍍廢水於鄰地土壤，導致受污染的農田，須由豪健公司提出污染控制計劃，並由被告介入監督整治。而被告竟然辯稱：稽查採樣時並未發現該公司有違反水污染防治法第三十二條規定，排放電鍍廢水於土壤之行為與事實。因而免除其行政責任與刑事責任，故縱污染行為人，足證被告怠忽職守。故本件為廢弛職守事件，並非水污染防治法事件：１、本件訴訟標的為被告應作為（行使公權力）而不作為（廢弛職守），原告因而依行政訴訟法第二條、第五條、第九條及水污染防治法第三十二條，提起給付之訴，請求課予被告應作為之義務如訴之聲明。２、訴訟事件性質應以請求之法律關係或條文依據而定，本件被告自認並力主「廢弛職守」，故縱污染行為人，顯然無須誤認其為水污染防治法事件。３、按行政訴訟法第九條所定公民訴訟，雖然形式上無關原告自己權利及法律上利益，然而實質上則因牽連原告自己權利及法律上利益而引起，尚難謂原告為「濫訴被告怠忽職責」。

（四）豪健公司縱然領有廢水排放許可證，尚不能證明其誠實遵守廢水處理之後再從放流口排放之規定，況稽查時水樣符合電鍍業放流水標準，尤不能證明非稽查時的水樣亦符合標準。本件事實係豪健公司違反水污染防治法第三十二條禁止規定，違法繞流，從工廠後窗安裝塑膠軟管，以馬達抽引電鍍廢水，排放於鄰地，重金屬鎳、銅、鉻等沉積在農田土壤，其嚴重程度已達土地不得為農業使用，必須被告以公權力監督整治污染。揆諸水污染防治法第五十三條及第七十三條第七款規定，豪健公司即應受歇業處分之行政處罰。

（五）水污染防治法第五十三條規定之行政罰，係針對「不服從犯」所設之秩序罰，行為人僅須違反作為義務，而不以發生損害或危險為其要件。豪健公司希圖節省成本，違章排放電鍍廢水污染廣大農田，其負責人之污染行為不無公共危險之嫌疑，被告自須依據水污染防治法第三十七條及刑法第一百九十條之一規定，移送該公司負責人由司法機關偵查審理。

（六）憲法第二十三條規定之自由及權利，於防止妨礙他人自由，避免緊急危難，維持社會秩序或增進公共利益所必要時，並非不得以法律予以限制，憲法不盲目保障一切自由與權利，於符合法律規範或不為法律所限制之前提下，自由與權利始有存在的價值而受憲法之保障，法治國家人民享有的自由權利，乃是法令限制範圍內的自由權利。故人民為獲得財產而從事的工作方法與營業活動，若與國民健康、生活環境有重大密切關係，則基於公共利益之維護，憲法第十五條工作權與財產權之保障，應受較嚴格之規範。此乃各種公害法規所以明文賦予公民訴訟，期以督促行政機關依法行政，正確執行職務的立法基礎。本件被告公告原告受污染農田不得作為農業使用、禽畜養牧及水產養殖，足證豪健公司違章排放電鍍廢水，已達到公共危險的程度，自當喪失營業自由權。是以被告有義務依水污染防治法第五十三條與第七十三條第七款之規定，裁量立法目的、公共利益、正當法律程序、法律保留原則、比例原則與違章行為之嚴重性，對豪健公司作成歇業之行政處分並移送其負責人由司法機關偵查審理。

（七）被告於九十三年八月四日提出公文書證明豪健公司已於九十三年七月十五日自動登記歇業，按公文書具有公信力，原告對於豪健公司自動登記歇業之事實不爭執。惟依民法第四十條第二項與公司法第二十五條規定，豪健公司縱然自動登記歇業，於清算範圍內，應視為尚未解散，其公司負責人之民事責任與刑事責任，依民法第二十八條與公司法第二十三條規定，依然存在。是以被告主張污染行為人已經歇業，圖免其應當執行之行政職務，洵非可採。

（八）又本件係依據水污染防治法第七十二條、行政訴訟法第三條、第五條及第九條所提起之公民訴訟或第三人訴訟，本質上無關原告之權利保護要件，豪健公司縱然自動歇業，法院依然有行使審判權的權力與義務，期以權力分立的憲政原則，經由司法審判，監督行政機關依法行政，正確執行職務。

二、被告主張之理由：

（一）九十二年六月二十日辦理土地會勘時，因發現造成台南縣仁德鄉○○段一○二地號等八筆土地土壤污染，係因豪健公司廢水處理設備滲漏所導致，惟該公司已將滲漏處全部處理完妥，現場勘查時並未發現有洩漏情形，且被告於九十一年一月至九十三年三月共稽查十七廠次，於放流口採取水樣四件，另於九十三年三月二十九日至同年五月十五日共稽查七廠次，於放流口採取水樣二件，均符合電鍍業放流水標準；且稽查當時並依水污染防治法之規定查核相關紀錄及文件，亦未發現有任何違反水污染防治法之情事。亦即豪健公司經被告多次稽查採樣，並未發現有違反水污染防治法第五十三條、第七十三條規定之行為及事實，是以被告無法依原告所請予以勒令歇業處分。

（二）憲法第十五條規定人民之生存權、工作權及財產權，應予保障；行政程序法第一條規定行政機關為行政行為時，應遵循公正、公開與民主之程序，確保依法行政之原則，保障人民權益。查本件豪健公司係合法立案公司，並領有廢（污）水排放許可證，該公司之生存權、工作權及財產權，應予保障。查被告於九十一年一月至九十三年五月十五日間，多次稽查工廠，並於放流口採取水樣，檢驗結果符合電鍍業放流水標準，已如前述，亦即被告依循公正、公開程序，施行工廠廢水稽核採樣，未發現違法情事，秉持依法行政原則，自無對豪健公司為勒令歇業處分之餘地。

（三）另依水污染防治法第五十三條規定：「違反第三十二條第一項規定者，處新台幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業，必要時，並得廢止其注入或排放許可證、簡易排放許可文件或勒令歇業。」行政程序法第七條規定：「行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」是豪健公司若有不法排放廢（污）水情事，被告依法裁量應為處分之順序為：１、先處罰鍰，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰。２、情節重大者，得命其停工或停業。３、必要時，並得廢止其注入或排放許可證或勒令歇業。又前開行政程序法第七條揭明，行政機關如有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者；而勒令歇業，對人民基本權益損害至鉅，依法具「最後手段性」，亟須審慎。查本件豪健公司經稽查未發現有違法情事，被告即無從命其應限期補正或完成改善，更無從對其按日連續處罰，遑論為勒令歇業處分。是以原告主張被告應對豪健公司處以勒令歇業，衡諸本件具體情節及上開法律規定，實不足採。

（四）前開遭受重金屬污染之土地，業經被告依土壤及地下污染整治法之規定，於九十二年九月一日以府環水字第○九二○一四○六一一號函公告為土壤污染控制場址，並於九十二年十二月十六日以府環水字第○九二○二○八二三五號函公告為土壤污染管制區在案。且豪健公司已依土壤及地下水污染整治法第十一條第四項規定，提出污染控制計畫送被告「土壤及地下水污染整治專案推動小組」審查通過，以九十三年三月五日府環水字第○九三○○三六一二六號函核定在案。該公司依核定之污染控制計畫執行上開農地之污染改善工作，並以九十三年四月二日（九三）豪字第○○○三號函提出改善完成之驗證申請。被告環保局依該公司之申請，於九十三年四月九日及同年五月十三日進行驗證工作，相關報告業於九十三年五月二十日召開「土壤及地下水污染整治或控制場址之整治督驗證查核及法律求償工作計畫」審查同意通過，而依據土壤及地下水污染整治法第十一條第五項規定，以九十三年六月二十四日府環水字○九三○一一○一一一號函公告解除一○二地號等八筆土地為土壤污染控制場址。亦即，目前於被告所屬環保局監督管理下，已依上開核定之控制計畫，進行該場址污染整治工作，並恢復土壤品質。被告就原告權益之維護，並無違失之處。

（五）原告於起訴狀自承「經土地所有人費時二月有餘，追尋污染來源，終於發現豪健公司從工廠後窗安裝塑膠軟管，連接放在鄰地的馬達，抽引電鍍廢水，排放於農田。」原告於訴狀首開主張，九十二年上半年間，豪健公司未依法定放流口，擅從工廠後窗私下安裝軟管非法排放廢污水，致其權益受損。惟此類相關事證，誠不易發現查明，雖經被告到廠稽查工廠，仍未發現豪健公司違反水污染防治法第五十三條、第七十三條規定之違章行為。況於台南縣市幅員範圍內，此類工廠有上百家，被告所屬環保局稽查人員，人力僅數人，被告已依法按月定時或依民眾檢舉所請，分別於各工廠「放流口」稽核採樣，並遵循稽查作業程序辦理，實難苛責有怠忽職守。原告不察事態本末，濫訴被告怠忽職責，故縱污染行為人云云，與實情有違，不足採信。

（六）又豪健公司已於九十三年六月三十日已向被告所屬經貿科技局商業課申請營利事業停業登記（自九十三年六月二十五日起至九十四年六月二十四日止），復於同年七月十五日申請營利事業歇業登記，經該管單位審核商業登記部分符合規定准予歇業登記，即自本年九十三年七月十五日起，豪健公司現已登記為歇業，有被告九十三年七月十五日府經商字第○九三○一二八三二二號函可憑。目前豪健公司所在台南縣仁德鄉○○村○○○街八號之公司廠房內部，已不見任何相關營業機械設備，顯然豪健公司已為歇業，有該公司廠房內部情形照片可稽。另豪健公司廢水排放許可證業已註銷，亦有被告九十三年七月十六日府環水字第○九三○一二七八八九號函可稽。原告申請被告應就豪健公司為勒令歇業處分，已無必要。

理由

一、按「廢（污）水不得注入於地下水體或排放於土壤。‧‧‧」「違反第三十二條第一項規定者，處新臺幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業；必要時，並得廢止其注入或排放許可證、簡易排放許可文件或勒令歇業。」「本法第四十條、第四十三條、第四十六條、第四十九條、第五十二條、第五十三條及第五十四條所稱之情節重大，係指下列情形之一者：‧‧‧七、排放之廢（污）水中含有有害健康物質，經主管機關認定有危害公眾健康之虞者。」「事業、污水下水道系統違反本法或依本法授權訂定之相關命令而主管機關疏於執行時，受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關。主管機關於書面告知送達之日起六十日內仍未依法執行者，受害人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠忽執行職務之行為，直接向高等行政法院提起訴訟，請求判令其執行。」固為水污染防治法第三十二條第一項前段、第五十三條、第七十三條第七款及第七十二條第一項所規定。惟提起任何訴訟，請求裁判均應以有權利保護必要為前提，具備權利保護必要者，其起訴始有值得權利保護之利益存在（吳庚著行政爭訟法論修訂版第八十九頁參照）。而欠缺當事人適格、權利保護必要之要件者，係屬原告之訴在法律上顯無理由，應以判決駁回（最高行政法院九十年度六月份庭長法官聯席會議紀錄參照）。

二、本件原告於九十二年六月五日向被告陳情豪健公司設於台南縣仁德鄉○○村○○○街八號之電鍍工廠，其排放之電鍍廢水污染原告之土地及其鄰地即一○二地號等八筆土地。嗣經被告至現場會勘並採樣檢測結果其土壤中重金屬鎳、銅、鉻等含量超過土壤污染管制標準食用作物農地管制值，被告遂公告上開土地為「土壤污染控制場址」，並劃定為「土壤污染管制區」。惟原告認豪健公司違反水污染防治法第三十二條、第三十七條及刑法第一百九十條之一第二項等規定，於九十三年三月一日請求被告依水污染防治法第五十三條規定作成勒令豪健公司歇業之處分，並將豪健公司負責人移送司法機關偵查審理，被告否准其請等情，為兩造所自陳，並有各該申請書及被告函文附卷可稽，自堪認定。

三、經查，豪健公司之工廠廢水固有污染原告土地及其鄰地之情形，然豪健公司已於九十三年六月三十日向被告所屬經貿科技局商業課申請營利事業停業登記（自九十三年六月二十五日起至九十四年六月二十四日止），復於同年七月十五日申請營利事業歇業登記，經被告審核商業登記部分符合規定，准予歇業登記，且豪健公司之廠房亦已搬遷，其廠房內已無相關機械設備等情，為原告所不爭執，並有被告九十三年七月十五日府經商字第○九三○一二八三二二號函及豪健公司廠房照片附卷可稽。因此，豪健公司既然已經歇業，則原告即無再以訴訟請求被告依職權勒令豪健公司歇業之必要，原告此部分請求即欠缺權利保護之必要。又水污染防治法第三十七條及刑法第一百九十條之一第二項規定，乃是對重大環境污染與環境破壞行為者，予以刑事制裁之規定，豪健公司是否違反上開刑罰規定且應否移送刑事偵查機關偵查，並非在水污染防治法第七十二條第一項所稱被害人可請求主管機關執行職務之範圍內，原告並無該項請求權存在；況且，倘原告認豪健公司負責人涉有上開犯行，自可依法向檢警機關提出告發，亦可達到促請檢警機關偵查犯罪之效果，殊無以訴訟之方式請求被告移送司法機關偵查審理之必要，此部分請求，亦屬欠缺權利保護之必要。

四、綜上所述，本件因豪健公司業於九十三年七月十五日自行向被告申請營利事業歇業登記，且事實上也已搬離廠房而歇業，原告並無以訴訟請求被告依職權勒令豪健公司歇業之必要；至原告請求被告將豪健公司負責人移送司法機關偵查審理部分，不僅欠缺保護必要，更乏請求依據。是原告提起本件訴訟，請求被告應依職權勒令污染行為人豪健公司歇業，並移送其負責人由司法機關偵查審理，為無理由，應予駁回。

五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文

高雄高等行政法院第一庭

法院書記官 楊曜嘉