高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)九十三年度訴更字第一九號

高雄高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　九十三年度訴更字第一九號

原告

中央健康保險局

代表人

張鴻仁局長

訴訟代理人

洪耀臨律師

複代理人

陳豐裕律師

被告

甲○○○○○○

訴訟代理人

林敏澤律師

　　　　　　　　李亭萱律師

　　　　　　　　鄭瑞崙律師

右當事人間因有關請求返還公法上不當得利事件，原告提起行政訴訟，經本院判決（

九十一年度訴字第二二九號）後，兩造均提起上訴，經最高行政法院駁回被告之上訴

，並將原判決關於駁回原告其餘之訴及該訴訟費用部分均廢棄，發回更審，本院判決

如左：

主文

事實

甲、事實概要：緣原告以被告於民國（下同）八十四年二月二十八日與其簽定「全民健康保險特約醫事服務機構合約」，成為原告特約醫事服務機構，於屏東縣潮州鎮○○路四十四號開設怡慈牙醫診所，辦理健保醫療業務；嗣被告竟將醫師執照出借予未具醫師資格之他人從事醫療行為（業經台灣高等法院高雄分院以八十七年度上易字第二二九六號刑事判決被告有罪確定），被告顯已違反全民健康保險法（下稱全民健保法）第七十二條規定，然被告已於被查覺上開不法犯行前與原告合意終止上揭合約，原告無可自被告申報醫療費用中予以扣抵，遂認被告自八十四年三月起至八十六年五月止期間向原告所實際領取之醫療費用，核計共新台幣（下同）六、四三七、三二六元，依全民健保法第七十二條、民法第一百七十九條規定，於八十八年十月十九日向普通法院提起民事訴訟，請求被告應返還上揭不當得利金；惟第一、二審法院均以非屬民事訴訟審判權範疇而駁回原告請求，嗣上訴最高法院審理中，適司法院大法官會議於九十年十一月十六日作成釋字第五三三號解釋，揭示中央健康保險局與醫事服務機構間所締結之「全民健康保險特約醫事服務機構合約」，具有行政契約之性質，若雙方對契約內容發生爭議，屬於公法上爭訟事件。原告遂撤回上訴，轉依行政訴訟法第二條、第八條第一項規定，提起行政訴訟。經本院九十一年度訴字第二二九號判決後，兩造均提起上訴，復經最高行政法院駁回被告之上訴（該部分已確定），並將原判決關於駁回原告其餘之訴及該訴訟費用部分均廢棄，發回本院更為審判。

乙、兩造聲明：

一、原告聲明求為判決：

（一）被告（除確定部分外）應再給付原告三百二十一萬八千六百六十三元及自起訴狀繕本送達翌日起即九十一年三月二十八日起至清償日止按年息百分之五計算之利息。

（二）訴訟費用由被告負擔。

二、被告聲明求為判決：

（一）原告之訴駁回。

（二）訴訟費用由原告負擔。

丙、兩造主張之理由：

一、原告起訴意旨略謂：

（一）本件原告曾於八十八年十月十九日向普通法院提起民事訴訟依法訴追，嗣上訴最高法院審理中，適司法院大法官會議於九十年十一月十六日作成釋字第五三三號解釋，明確揭示中央健康保險局與醫事服務機構間所締結之「全民健康保險特約醫事服務機構合約」，具有行政契約之性質，若雙方對契約內容發生爭議，屬於公法上爭訟事件，應依行政訴訟法第二條、第八條第一項規定，循行政訴訟途徑尋求救濟。又有關公法上請求權，多屬人民向國家或其他行政主體提出之權利主張，惟獨不當得利返還請求權通常係國家或行政主體向人民為請求。依行政程序法第一百二十七條及行政訴訟法第八條第一項規定，屬於公法上之金錢給付者，國家或行政機關自應依公法上不當得利之法理提起一般行政訴訟（參見吳庚，行政爭訟法論，八十八年五月修訂版，頁一三０）。準此，原告乃依上揭司法院解釋意旨於九十年十二月三日向最高法院撤回上訴，依法提起本件行政訴訟。先予敘明。

（二）按「時效，因請求而中斷者，若於請求後六個月內不起訴，視為不中斷。」；「時效因起訴而中斷者，若撤回其訴，視為不中斷。」分別為民法第一百三十條暨一百三十一條所明定。復按「時效因撤回起訴而視為不中斷者，仍應視為請求權人於提出訴狀於法院並經送達之時，已對義務人為履行之請求，如請求權人於法定六個月期間內另行起訴者，仍應視為時效於訴狀送達時中斷，然究應以訴狀送達時，時效尚未完成者為限，否則時效既於訴狀送達前已完成，即無復因請求而中斷之可言。」亦為最高法院六十二年台上字第二二七九號判例著有明文；可知時效因撤回起訴而視為不中斷者，仍有民法第一百三十條之適用。則訴經撤回或因不合法而受駁回時，應視為請求權人於提出訴狀於法院之時，已對義務人為履行之請求，使其於六個月內另行起訴而保持中斷時效之效力。在此情形，六個月之期間，應自「該訴訟終結」時起算（參見洪遜欣，中國民法總則，頁五九二）。民法第一百三十一條之具體規範情狀有二：一即「時效因撤回起訴而視為不中斷」，另即「時效因起訴不合法駁回確定」；所謂「訴訟終結時點之認定」適用在具體情事時，後者並無疑義無庸贅言；而在前者，當即以撤回之時為所謂之訴訟終結之認定時點，應屬彰明，否則不啻將法定六個月期間計算之始點繫乎於法庭審訊繁簡不一具體個案之不確定事實及本質上，而悖乎時效制度之真意。按時效制度存在理由之一端，既亦在不保護睡眠於自己權利之上之人，則對民法關於時效中斷事由所設規定，應作擴張解釋，凡可認為權利人已有欲行使其權利之表示者，大率應承認其時效已經中斷，而加以保護（同上洪氏著作頁五八七）。時效因起訴而中斷，原非起訴之訴訟法上效力之私法的效果，乃因請求權人以起訴行使其權利或為其表示而然。故不論請求權人之行為係在訴訟進行中，抑係在訴訟外所為，凡依其行為可認為已有欲行使其權利之表示者，消滅時效制度之存在基礎即因而覆滅，而具備時效中斷之實質的理由（同上書頁五八九至五九０）。經查，本件原告對被告起訴請求返還不當得利之期間，乃自八十四年三月至八十六年五月期間，由於斯時行政法院尚未正式運作，原告在八十八年十月十九日即已向台灣高雄地方法院起訴請求返還不當得利，起訴請求時並未逾五年期間，同一事件經普通法院

一、二審駁回原告請求，上訴最高法院後，適值司法院大法官會議於九十年十一月十六日作成釋字第五三三號解釋，表示爾後此類事件應循行政訴訟途徑解決，原告遂於九十年十二月三日具狀向最高法院聲明撤回上訴，嗣再於九十一年三月十五日提起本件行政訴訟。原告固然在九十年十二月三日向最高法院撤回上訴，惟嗣後即在九十一年三月十五日另行起訴，自撤回訴訟在訴訟上視為「終結訴訟」時點以觀，揆諸前引判例在適用民法第一百三十條之規定下，尚未逾六個月期間，故時效仍維持中斷之效力。乃縱使本件公法上之請求應適用或類推適用五年時效，惟時效仍因原告在向最高法院撤回上訴後在六個月期間內提起本件行政訴訟，而仍維持時效中斷的法律效力。

（三）又按「以不正當行為．．．而領取保險給付或申報醫療費用者．．．其涉及刑責者，移送司法機關辦理。保險醫事服務機構因此領取之醫療費用，得在其申報應領費用內扣除。」為全民健保法第七十二條定有明文。乃保險醫事服務機構以不正當行為領取之醫療費用，何以健保機構得在日後申報應領費用內扣除﹖該得逕予扣除之金額，對保險醫事服務機構而言，顯然不具有終局保有該款項之法律上原因，核其法律性質當屬「不當得利」應為彰明；若謂在醫療院所因不法行為遭查覺而已無應領費用可資逕予扣抵之情事下，非可據為請求返還之法律依據，豈非徒使上揭條文規定成為毫無意義及作用之贅文？另所謂「扣除」，乃積極行使返還不當得利之另一種方式，而此種方式，誠如原判決所稱「為求程序簡便，避免仍須先為給付再請求返還」，故所謂得予「扣除」當即已包含賦予「請求返還」之法律上權利在內，亦即，若法律規定並未包含賦予「請求返還」之權利，則試問，在此前提下，又如何能逕予「扣除」﹖而此等寓含不當得利本質之得予請求返還之權利來自法律所特別明文規定，自得作為請求返還不當得利之請求權基礎。本件被告因將牙醫師執照租借無醫師資格之他人為密醫行為，案經台灣高等法院高雄分院八十七年度上易字第二二九六號判決以違反醫師法判處被告有刑徒刑一年二月、緩刑三年確定，有判決書在卷可稽，核被告上揭行為即屬全民健保法第七十二條所稱「不當行為」，應屬灼然，否則無異變相鼓勵密醫行為，置全民大眾之健康於罔顧。被告自始即以不當行為租借醫師執照供無資格者開業（即俗稱借牌），依上開規定，所領取之醫療費用自應全部返還，亦即被告並無保有系爭款項金額之法律上原因，當屬民法第一百七十九條所稱無法律上之原因受有利益，致原告受有損害，被告自應負返還責任。

（四）本件被告雖辯稱其未出借執照或不知開設診所，並否認為系爭契約當事人，然徵諸台灣高雄地方法院八十八年度保險字第六十二號判決理由：「．．於民國八十四年二月間，林江山及胡瑞芬夫婦透過姚漢坤居中聯繫，以每月新台幣五萬五千元之代價（八十五年調整為六萬元）向被告租借牙醫師執照，被告則因姚漢坤居間扣除，每月實拿四萬元．．．。」此對照附卷之前揭被告所涉刑案判決書：「．．姚漢坤確實有自八十三年十二月九日起至八十五年十一月二十一日止將借牌費按月匯款四萬元入被告陳雅慧之台中六信繼光分社130─004─00676帳戶內，此亦有被告陳雅慧之上開存摺影本在卷可按（見上開偵查卷第一二七至第一三七頁）．．．。」職是之故，被告每月固定收受來自第三人之租用執照之對價即匯款，卻表示沒有出借執照或不知開設診所，顯違一般經驗法則，所辯實不足採信。退而言之，即便被告未授權林江山夫婦簽約，被告亦應負民法有關表見代理或無權代理事後承認之責任，而為合約之當事人，則被告自應受全民健保法第七十二條之拘束。又按上開全民健保法第七十二條之規定，並不以負責醫師本人向原告機關詐領醫療費用為限，凡保險醫事服務機構或其所屬醫事人員有前開不正當行為者，依醫療法第十五條第一項規定，醫療機構負責醫師對其醫療機構之醫療業務應負督導責任。同法第四十一條規定，醫療機構之負責醫師應督導所屬醫事人員，依各該醫事專門職業法規規定執行業務。準此，負責醫師即被告均應就該診所及所屬醫事人員向原告機關所詐領醫療費用之不正行為負責；被告出租醫師執照，受有報酬，期間長達將近二年，所領得出借執照報酬金額將近一、０００、０００元，卻完全否認任何責任，顯有不當。綜上，被告租借醫師執照予他人開設診所，並按月領取出借執照費用數萬元，否認授權，固無足採；退而言之，被告既為怡慈牙醫診所負責人，揆諸上述，亦應負授權人責任，原告依全民健保法第七十二條、民法第一百七十九條規定訴請被告返還該診所所詐領之醫療費用，依法即屬有據。

（五）本件縱認應適用或類推適用公法上請求權五年時效，時效亦尚未罹於消滅，蓋原告對被告起訴請求返還不當得利之期間，乃自八十四年三月至八十六年五月期間，由於斯時行政法院尚未正式運作，原告在八十八年十月十九日即已向台灣高雄地方法院起訴請求返還不當得利，起訴請求時並未逾五年期間，同一事件經普通法院一、二審駁回原告請求，上訴最高法院後，適值司法院大法官會議於九十年十一月十六日作成釋字第五三三號解釋，表示爾後此類事件應循行政訴訟途徑解決，原告爰於九十年十二月三日具狀向最高法院聲明撤回上訴，嗣再於九十一年三月十五日向鈞院提起本訴。按民法第一百三十一條固然規定：「時效因起訴而中斷者，若撤回其訴，視為不中斷。」同法第一百三十條則規定：「時效，因請求而中斷者，若於請求後六個月內不起訴，視為不中斷。」揆諸最高法院六十二年台上字第二二七九號判例揭示：「時效因撤回起訴而視為不中斷者，仍應視為請求權人於提出訴狀於法院並經送達之時，已對義務人為履行之請求，如請求權人於法定六個月期間內另行起訴者，仍應視為時效於訴狀送達時中斷，然究應以訴狀送達時，時效尚未完成者為限，否則時效既於訴狀送達前已完成，即無復因請求而中斷之可言。」顯然可知，時效因撤回起訴而視為不中斷者，仍有民法第一百三十條之適用。本件原告向鈞院另行起訴部分，未逾訴訟終結（即撤回上訴）後之六個月期間，按訴經撤回或因不合法而受駁回時，應視為請求權人於提出訴狀於法院之時，已對義務人為履行之請求，使其於六個月內另行起訴而保持中斷時效之效力。在此情形，六個月之期間，應自「該訴訟終結」時起算（參見洪遜欣氏著中國民法總則頁五九二）。民法第一百三十一條之具體規範情狀有二：一即「時效因撤回起訴而視為不中斷」，另即「時效因起訴不合法駁回確定」；所謂「訴訟終結時點之認定」適用在具體情事時，後者並無疑義無庸贅言；而在前者，當即以撤回之時為所謂之訴訟終結之認定時點，應屬彰明，否則不啻將法定六個月期間計算之始點繫乎於法庭審訊繁簡不一具體個案之不確定事實及本質上，而悖乎時效制度之真意。本件原告固然在九十年十二月三日向最高法院撤回上訴，惟嗣後即在九十一年三月十五日向鈞院另行起訴，自撤回訴訟在訴訟上視為「終結訴訟」時點以觀，揆諸前引判例在適用民法第一百三十條之規定下，尚未逾六個月期間，故時效仍維持中斷之效力。再者，消滅時效制度存在理由之一端，既亦在不保護睡眠於自己權利之上之人，則對民法關於時效中斷事由所設規定，應作擴張解釋，凡可認為權利人已有欲行使其權利之表示者，大率應承認其時效已經中斷，而加以保護（同上洪氏著作頁五八七）。時效因起訴而中斷，原非起訴之訴訟法上效力之私法的效果，乃因請求權人以起訴行使其權利或為其表示而然。故不論請求權人之行為係在訴訟進行中，抑係在訴訟外所為，凡依其行為可認為已有欲行使其權利之表示者，消滅時效制度之存在基礎即因而覆滅，而具備時效中斷之實質的理由（同上書頁五八九至五九０）。是縱使本件公法上之請求應適用或類推適用五年時效，惟時效仍因原告在向最高法院撤回上訴後在六個月期間內向鈞院提起本件行政訴訟，而仍維持時效中斷的法律效力。

（六）全民健保法第七十二條後段規定，本質即寓含「不當得利」之法律性質。查全民健保法第七十二條規定：「以不正當行為．．．而領取保險給付或申報醫療費用者．．．其涉及刑責者，移送司法機關辦理。保險醫事服務機構因此領取之醫療費用，得在其申報應領費用內扣除。」保險醫事服務機構以不正當行為領取之醫療費用，何以健保機構得在日後申報應領費用內扣除﹖該得逕予扣除之金額，對保險醫事服務機構而言，顯然不具有終局保有該款項之法律上原因，核其法律性質當屬「不當得利」應為彰明；若謂在醫療院所因不法行為遭查覺而已無應領費用可資逕予扣抵之情事下，非可據為請求返還之法律依據，豈非徒使上揭條文規定成為毫無意義及作用之贅文﹖另則，上揭法條既明定，保險醫事服務機構在特定情事下所領取之保險給付，得自申報應領費用內扣除。顯見在該特定情事下所領取或溢領之保險給付，法律性質即屬不當得利，否則焉能逕予扣除。而所謂扣除，乃積極行使返還不當得利之另一種方式，而此種方式，誠如原判決所稱為求程序簡便，避免仍須先為給付再請求返還。故所謂得予扣除當即已包含賦予請求返還之法律上權利在內，亦即，若法律規定並未包含賦予請求返還之權利，則試問，在此前提下，又如何能逕予扣抵。而此等寓含不當得利本質之得予請求返還之權利來自法律所特別明文規定，自得作為請求返還不當得利之請求權基礎。被告因將牙醫師執照租借無醫師資格之他人為密醫行為，案經台灣高等法院高雄分院八十七年度上易字第二二九六號判決以違反醫師法判處被告有期徒刑一年二月、緩刑三年確定，有判決書在卷可稽，核被告上揭行為即屬全民健保法第七十二條所稱不當行為，應屬灼然，否則無異變相鼓勵密醫行為，置全民大眾之健康於罔顧。被告自始即以不當行為租借醫師執照供無資格者開業，依上開規定，所領取之醫療費用自應全部返還，亦即被告並無保有系爭款項金額之法律上原因，當屬民法第一百七十九條所稱無法律上之原因受有利益，致原告受有損害，被告自應負返還責任。

（七）被告雖一再辯稱係遭他人冒名開戶，渠均不知情云云，惟查，徵諸卷附台灣高雄地方法院函詢第一商業銀行潮州分行八十九年三月九日一潮字第九四號復函：「．．開戶係由該診所負責人陳雅慧本人親簽（本行核對開戶人身份證，以確認其身份）．．．。」足證被告上開置辯，顯係卸責之托詞，不足採信；再觀諸上揭一審民事判決理由二第六行認定：「．．於民國八十四年二月間，林江山及胡瑞芬夫婦透過姚漢坤居中聯繫，以每月新台幣五萬五千元之代價（八十五年調整為六萬元）向被告租借牙醫師執照，被告則因姚漢坤居間扣除，每月實拿四萬元．．。」此對照被告所涉刑案卷附判決書第三頁末及第四頁載明：「．．姚漢坤確實有自八十三年十二月九日起至八十五年十一月二十一日止將借牌費按月匯款四萬元入被告陳雅慧之台中六信繼光分社130─004─00676帳戶內，此亦有被告陳雅慧之上開存摺影本在卷可按（見上開偵查卷第一二七至一三七頁）．．。」職故，被告每月固定收受來自第三人之租用執照之對價即匯款，卻表示沒有出借執照或不知開設診所，顯違一般經驗法則，所辯實不足採信。退而言之，即便被告未授權林江山夫婦簽約，被告亦應負民法有關表見代理或無權代理事後承認之責任。系爭合約之當事人，無論依授權規定、表見代理或無權代理事後承認之規定，合約之另一當事人均為被告，則被告自應受全民健保法第七十二條之拘束，而該條之規定並不以負責醫師本人向原告詐領醫療費用為限，凡保險醫事服務機構或其所屬醫事人員有前開不正當行為者，依醫療法第十五條第一項規定，醫療機構負責醫師對其醫療機構之醫療業務應負督導責任。同法第四十一條規定，醫療機構之負責醫師應督導所屬醫事人員，依各該醫事專門職業法規規定執行業務。準此，負責醫師即被告均應就該診所及所屬醫事人員向原告機關所詐領醫療費用之不正行為負責；被告出租醫師執照，受有報酬，期間長達將近二年，所領得出借執照報酬金額將近一百萬元，卻完全否認任何責任，顯有不當。被告固否認乃系爭合約當事人，惟查，有關此節，台北高等行政法院八十九年度訴字第一四八八號判決已於理由中論述綦詳，揆諸判決第二十頁中明確認定及載明：「．．惟醫療法第十五條第一項規定醫師不得將執照租借他人，醫療機構負責醫師對其醫療機構之醫療業務應負督導責任，原告（即陳雅慧）將牙醫師執照租給林江山、胡瑞芬設怡慈牙醫診所，胡瑞芬進而持上開證照向被告（即健保局）申請簽訂健保特約，由未具醫師資格之林江山為保險對象診療，並向被告（即健保局）詐領醫療費用之行為，雖非原告（即陳雅慧）本人所為，仍應對其將牙醫師執照出租與未具牙醫師資格之人致林江山、胡瑞芬能藉機詐領健保給付行為負責．．。」可資援引酌參。被告租借醫師執照予他人開設診所，並按月領取出借執照費用數萬元，否認授權，已無足採；退而言之，被告既為怡慈牙醫診所負責人，揆諸上述，亦應負授權人責任，原告依全民健保法第七十二條、民法第一百七十九條規定訴請被告返還該診所詐領醫療費用，依法即屬有據。

（八）本件原告並無過失相抵之適用，按公法事件類推民法第二百十七條第一項所謂損害之發生或擴大被害人與有過失，係以被害人或賠償義務人之過失行為為損害發生或擴大之共同原因為要件。本件依確定判決所認定之事實部分，損害乃惟一肇因於被告基於收取對價而出租醫師執照予訴外人林江山、胡瑞芬夫婦共同向原告機關詐領醫療費用，在此等不法合意下，兩造簽定健保特約時，相對人持有完備行政程序所須相關文件，彼等既有此種不法合意，徵諸一般經驗法則，原告先天上即具有無以查實之情況存在，縱認原告之承辦人員在行政程序上具有若干瑕疵，然而，此等行政瑕疵絕非造成詐領醫療費用之共同原因。倘如認原告亦應分擔部分損害，程度亦至為輕微，蓋依確定判決所定事實部分，本件之損害乃基於被告故意以背於善良風俗之行為加損害於他人，是出於故意之不法行為；至於原告即便無論承辯人員在審核方面遭受矇騙或係未能親自驗證，疏失程度均屬微細，至多亦應僅負損害部分十分之一之分擔責任等語。

二、被告答辯意旨略謂：

（一）按關於公法上不當得利請求權理論之建構，學理上通說認為應類推民法上不當得利之法則，即首先須發生「利益」之直接移動，其次係掌握「利益」移動之軌跡，再者此項利益的移動係「不當的」，始有不當得利之問題。則原告訴請被告返還公法上不當得利，其法理依據依民法第一百七十九條規定得行使不當得利返還請求權者，應以其受損，係因被告之受利益所致者，始得向被告請求返還其利益。於不當得利請求權係基於給付行為所生之情況，即須係因被告獲利之同一事實而受有損害者，始得請求。

（二）本件原告起訴主張被告於八十四年二月二十八日與其簽訂全民健康保險特約醫事服務機構合約書乙事，顯與事實不符。蓋被告乃誤信訴外人姚漢坤之說詞，稱欲協助一位高雄醫學院畢業之學長開業，該名學長想借被告之牙醫證書，被告遂於八十三年將證書交予姚漢坤，嗣後，姚漢坤擅自將被告之證書交予密醫（林江山）一事，被告完全不知情；詎料，訴外人林江山、胡瑞芬竟偽造被告署押，盗刻被告姓名之印章向中央健康保險局簽訂為健保特約醫事服務機構。此事實有訴外人林江山於八十六年八月十九日調查站筆錄可證，及被告親簽姓名之筆跡與系爭合約書上被告之簽名亦經刑事警察局鑑定不相符，故系爭合約書上陳雅慧之姓名係遭胡瑞芬偽造非被告陳雅慧所親簽殆無疑義。又冒被告名與原告實際訂約之人乃訴外人林江山、胡瑞芬夫婦，且原告所有之保險給付亦皆由訴外人林江山、胡瑞芬所詐領，被告陳雅慧並未與訴外人林江山、胡瑞芬夫婦共同向原告詐領醫療費用，此等事實有訴外人林江山於八十六年八月九日調查站筆錄可證，且經台灣高等法院高雄分院八十七年度上易字第二二九六號刑事確定判決所認定，則本件之財產利益之移動為由中央健保局直接移動到訴外人林江山、胡瑞芬身上，是原告依法應向林江山、胡瑞芬求償，始為正辦。惟原告捨此不為，反向不知情且未受領醫療給付之被告求償，被告顯欠缺本件之當事人適格，且亦不符返還不當得利之構成要件，原告之請求顯無理由。

（三）末按「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因五年間不行使而消滅。」為行政程序法第一百三十一條第一項定有明文，又行政程序法於九十年一月一日施行，依「實體從舊、程序從新」之原則，故該法施行前，關於全民健保契約所生之不當得利請求權，全民健保法既未規定不當得利返還請求權之消滅時效，是原告請求權之消滅時效僅有五年，並因時效完成而消滅。

（四）被告乃誤信訴外人姚漢坤之說詞，稱欲協助一位高雄醫學院畢業之學長開業，該名學長想借被告之牙醫師證書，被告遂於八十三年將證書交予姚漢坤，嗣後，姚漢坤擅自將被告之證書借予密醫（林江山）一事，被告完全不知情；詎料，訴外人林江山、胡瑞芬竟偽造被告署押，盗刻被告姓名之印章向中央健康保險局簽訂為健保特約醫事服務機構，冒被告名與原告實際訂約之一乃訴外人林江山、胡瑞芬夫婦，且原告所有之保險給付亦皆由訴外人林江山、胡瑞芬所詐領，被告陳雅慧並未與訴外人林江山、胡瑞芬夫婦共同向原告詐領醫療費用。上開事實有訴外人林江山於八十六年八月十九日調查站筆錄可證，且經台灣高等法院高雄分院八十七年度上易字第二二九六號刑事確定判決所認定，又就被告親簽姓名之筆跡與系爭合約上被告之簽名亦經刑事警察局鑑定不相符，故系爭合約書上陳雅慧之姓名係遭胡瑞芬偽造非被告陳雅慧所親簽殆無疑義。查本件之財產利益之移動由中央健保局直接移動到訴外人林江山、胡瑞芬身上，是原告依法應向林江山、胡瑞芬求償，始為正辦。惟原告捨此不為，反向不知情且未受領醫療給付之被告求償，被告顯欠缺本件之當事人適格，且亦不符返還不當得利之構成要件，原告之返還公法上不當得利請求顯無理由。

（五）前審認被告身為合格醫師，其就全民健保於「八十三年」實施後，被告應就其將牙醫師執照租借予無執照之人，他人即有可能持該執照與原告訂定健保特約，執行醫療業務並供其他不正當用途，否則他人何必高額支付對價用以承租執照之情，當有所預見，惟全民健保法係八十三年七月十九日立法院三讀通過，八月九日由總統公布，十月三日公布增訂強制參加全民健康保險條文；十二月三十日中央健康保險局組織條例正式公布，並於八十四年一月一日成立中央健康保險局，負責籌辦全民健康保險業務，攸關醫療院所與原告訂定健保特約之全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法，係行政院衛生署於八十四年一月二十七日衛署健保字第八四００五六六三號令訂定發布，全民健保則於八十四年三月一日才正式開辦，而被告誤信訴外人姚漢坤之說詞已於八十三年將牙醫師執照交予姚漢坤，故如何訂定健保特約？訂約時需提出何申請資料？被告當時確不知情，實無法預知他人會持被告牙醫師執照與原告訂定健保特約，亦無法想像他人竟能僅憑被告牙醫師執照就能與原告訂定健保特約，何況在全民健保於八十四年實施前，坊間早有支付對價借牌之情，難謂將牙醫師執照借予他人，該他人即會持該執照與原告訂定健保特約，遑論僅憑該執照就能與原告訂定健保特約。

（六）按「損害之發生或擴大，被害人與有過失者，法院得減輕賠償金額或免除之。」民法第二百十七條第一項定有明文，此即損害賠償之過失相抵，蓋無論何人不得將因自己過失而發生之損害轉嫁他人，此為損害賠償制度之指導原則及公平原則之具體展現。而此一公平原則之貫徹，於私法與公法應無不同。前審認民法有關過失相抵規定之法理，於公法上亦得類推適用，此之所謂被害人與有過失，只須其行為為損害之發生或擴大者，即屬相當，不問賠償義務人應負故意、過失或無過失責任，均有其適用。經查，中央健康保險局審核醫事服務機構申請全民健康保險特約作業流程。第一步驟：醫事服務機構申請特約：即依全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法第十六條：「醫院及診所申請特約，應檢具下列文件：一、申請書。二、負責醫師之身分證明文件。三、負責醫師之醫師證書及開、執業執照。四、申請辦理住院診療業務之醫院，除新設立者外，應檢附評鑑等級證明文件。五、所聘醫事人員之執業執照及身分證明文件，暨相關負責醫事人員經衛生主管機關認定，並符合本辦法規定之執業年資證明。六、負責醫師及醫事服務機構名義開立金融機構帳戶；屬法人或公立之特約醫事服務機構，則以醫事服務機構名稱開立戶名。七、費用劃撥轉帳資料卡。八、扣繳單位設立（變更）登記申請書。九、其他申請特約之相關文件。前項文件除第七款外，如為正本經保險人查證後發還。第一項第一款申請書內之醫事服務機構基本資料表，應經當地衛生主管機關查驗核章。」綜上可知，醫事服務機構申請特約需檢附多份文件證明，申請要件嚴格，且「全民健康保險特約醫事服務機構合約」之立合約人負責醫師欄中有特別註記：「由負責醫師『親自當面蓋章』或附『負責醫師向戶政事務所申請之印鑑證明』乙份，．．．．」等字樣，原告亦有審查簽約人（即負責醫師）是否具有醫師資格、是否親自當面蓋章及是否已附向戶政事務所申請之印鑑證明之義務，惟上開義務原告皆未遵守，僅單憑訴外人林江山、胡瑞芬之偽造被告署押、盗刻被告印章之不實文書，即同意胡瑞芬以陳雅慧名義向健保局申請健保特約，故被告懷疑健保局是否有故意包庇之嫌，縱然原告沒有故意，亦有重大過失。第二步驟：審查是否有特約管理辦法第三條及第三條之一者。依據全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法第三條規定：「醫事服務機構或負責醫事人員有下列情事之一者，於該情事未除去前，不予特約：一、．．．四、負責醫事人員經保險人實地訪查．．．．」即明文在訂定特約前保險人需作實地訪查，倘原告有作實地訪查，即可輕易發現「陳雅慧未曾在怡慈牙醫診所從事醫療業務，而係林江山負責為不特定病人診治牙疾而擅自執行醫療業務，胡瑞芬則負責掛號及收費工作．．．」之情，當不致輕率與訴外人林江山二人訂定健保特約，原告即不會被訴外人林江山、胡瑞芬詐領醫療費用，然原告卻遲至八十六年六月十二日才派員業務訪查而發現上開事實，顯見原告未盡實地訪查之審查義務，其重大過失行為有助損害之發生或擴大。

（七）次查，原告於健保特約存續期間，並有依全民健保法第六十二條：「保險醫事服務機構對於主管機關或保險人因業務需要所為之訪查或查詢、借調病歷、診療紀錄、帳冊、簿據或醫療費用成本等有關資料，不得規避、拒絕或妨礙。」及第七十六條：「違反第六十二年規定者，處新臺幣一萬元以上五萬元以下罰鍰。」等規定依職權調查之職責，惟原告於特約存續期間，疏於職權調查之行使，導致林江山、胡瑞芬夫婦得以偽造之保險醫事服務機構之資料持續詐領醫療費用，顯見其重大過失行為有助損害之發生或擴大。因原告未盡前開各種義務，僅依林江山、胡瑞芬夫婦冒用被告之名義及一紙牙醫師執照，即率與無醫師資格之人簽訂健保契約，嗣於特約存續期間，亦疏於職權調查之行使，導致林江山、胡瑞芬夫婦得以偽造之保險醫事服務機構之資料持續詐領醫療費用，原告此一重大行政疏失，自不得轉嫁由被告承擔，故應有民法第二百十七條第一項過失相抵之類推適用。前審經斟酌衡量雙方原因力之強弱過失之輕重，即原告上開過失情節，認損害結果由兩造平均負擔，原告應負百分之五十過失責任並無不當。本件原告之訴為無理由，請予駁回等語。

理由

一、按「保險醫事服務機構如下：一、特約醫院及診所．．．」及「以不正當行為或以虛偽之證明、報告、陳述而領取保險給付或申報醫療費用者，按其領取之保險給付或醫療費用處以二倍罰鍰；其涉及刑責者，移送司法機關辦理。保險醫事服務機構因此領取之醫療費用，得在其申報應領費用內扣除。」分別為全民健保法第五十五條第一項第一款暨第七十二條所明定。復按「．．．中央健康保險局依其組織法規係國家機關，為執行其法定之職權，就辦理全民健康保險醫療服務有關事項，與各醫事服務機構締結全民健康保險特約醫事服務機構合約，約定由特約醫事服務機構提供被保險人醫療保健服務，以達促進國民健康、增進公共利益之行政目的，故此項合約具有行政契約之性質。締約雙方如對契約內容發生爭議，屬於公法上爭訟事件，．．．」亦為司法院釋字第五三三號解釋闡示在案。乃全民健保法規範有關醫療給付，若係由保險人（即中央健保局）與醫療院所締結「全民健康保險特約醫事服務機構合約」，並透過保險醫事服務機構對保險對象提供醫療服務，事後保險人再支付醫療費用予保險醫事服務機構者，雙方即為前揭釋字第五三三號解釋所稱之行政契約關係。

二、本件被告為合格牙醫師，於八十四年二月間，透過訴外人姚漢坤居中聯繫，將其牙醫師執照以每月五萬五千元之代價（八十五年五月八日調整為六萬元）出租與訴外人林江山、胡瑞芬夫婦，被告則因姚漢坤居間扣除，每月實拿四萬元。林江山、胡瑞芬夫婦向被告租借得牙醫師執照後，即在屏東縣潮州鎮○○路四十四號開設怡慈牙醫診所，擅自執行牙科醫療業務，其間林江山、胡瑞芬另於八十四年二月二十八日，以被告名義與原告依據「全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法」簽訂為健保特約醫事服務機構，自同年三月一日起辦理全民健康保險醫療業務，嗣因被告於八十六年六月十七日辦理歇業，原被告雙方合意自上開期日終止合約。嗣後原告發現，被告並未親自看診，而實際上由林江山負責為不特定病人診治牙疾而擅自執行醫療業務，胡瑞芬則負責掛號及收費工作，並僱用某張姓不詳男子從旁協助牙醫業務，並連續自八十四年三月起至八十六年五月止，共同向原告詐領醫療費用，致原告陷於錯誤，共給付七、０九四、０五六元（不含成本計算之金額），足生損害於原告及投保大眾之權益，案經台灣高等法院高雄分院八十七年度上易字第二二九六號判決，以被告違反醫師法第二十八條判處被告有期徒刑一年二月，緩刑三年確定在案。然上開刑事判決所認定之金額乃原告尚未扣除被告審核扣抵款項前之數額，經原告扣抵後，實際溢付之金額為六、四三

七、三二六元，原告並於八十八年十月十五日最後催繳函限被告應返還上揭金額，因被告均置之不理，原告遂依全民健保法第七十二條、民法第一百七十九條規定，於八十八年十月十九日向普通法院提起民事訴訟，請求被告應返還上揭不當得利金。惟第一、二審法院均以非屬民事訴訟審判權範疇而駁回原告請求，嗣上訴最高法院審理中，適前揭釋字第五三三號解釋發布，明示中央健保局（即原告）與醫事服務機構間所締結之「全民健康保險特約醫事服務機構合約」，具有行政契約之性質，若雙方對契約內容發生爭議，屬於公法上爭訟事件，原告遂轉依行政訴訟法第二條、第八條第一項規定，提起本件行政訴訟。前揭事實，業據原告提出「全民健康保險特約醫事服務機構合約」（下稱健保特約）、終止合約申請書、八十六年六月二十五日健保高醫字第八六０一五七七一號同意終止函、溢付款項明細表、八十九年九月二十九日健保高費一字第八八０二一二三七號催繳函、台灣高等法院高雄分院八十七年度上易字第二二九六號刑事確定判決、同院八十九年度保險上字第二十五號民事判決、台灣高雄地方法院八十八年度保險字第六十二號民事判決及撤回上訴申請狀等附於本院九十一年度訴字第二二九號卷可稽，洵堪認定。本件被告所犯「共同未取得合法醫師資格，擅自執行醫療業務」刑事責任既已判決確定，則被告抗辯完全不知情云云，即無可採。

三、按受發回或發交之高等行政法院應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎，至最高行政法院所指示應調查之事項，僅屬應行調查之例示，並非限制高等行政法院調查事實或證據之職權，合先敘明。本件原告起訴意旨略謂：被告為健保特約之當事人，其自始即以不當行為租借醫師執照供無資格者開業並領取醫療費用，被告並無保有系爭款項金額之法律上原因，當屬民法第一百七十九條規定所稱無法律上之原因受有利益，致原告受有損害，依上開全民健保法第七十二條規定，被告自八十四年三月起至八十六年五月止，向原告實際領取之醫療費用六、四三七、三二六元，自應全部返還。而全民健保法第七十二條後段明定，保險醫事服務機構在特定情事下所領取之保險給付，得自申報應領費用內扣除，顯見在該特定情事下所領取或溢領之保險給付，法律性質即屬不當得利，否則焉能逕予扣除，是其本質即寓含「不當得利」之法律性質，乃本於不當得利返還請求權，提起本件訴訟。經本院九十一年度訴字第二二九號判決以「上開全民健保法第七十二條規定意旨，其規範內容無非係保險醫事服務機構以詐欺或不正當行為向保險人詐領醫療費用之情形，而詐欺及不正當行為均屬以違反公序良俗之方式侵害相對人自由意思之行為，足徵上開全民健保法第七十二條：『以不正當行為或以虛偽之證明、報告、陳述而領取保險給付或申報醫療費用者，．．．保險醫事服務機構因此領取之醫療費用，得在其申報應領費用內扣除。』之規定，實質上即係相當於民法第一百八十四條第一項後段『故意以背於善良風俗之方法，加損害於他人』之侵權行為，是以上開全民健保法第七十二條有關詐領醫療費用之規定，實係具有侵權行為性質之公法上法定損害賠償責任。」而認全民健保法第七十二條係屬公法上損害賠償責任之規定。最高行政法院九十三年度判字第三二五號判決廢棄發回理由，就該部分並未指摘有何不當，是本院仍應受其法律上意見之拘束。惟本件原告起訴之訴訟標的為公法上不當得利請求，其理由援引全民健保法第七十二條規定，固為原判決所不採，然原告所本之基礎事實為「因被告不當行為租借醫師執照供無資格者開業並領取健保給付」之事實。而兩造雖有健保契約存在，然被告受領之給付已超過契約約定內容，該部分之受領仍屬「無法律上原因」而構成不當得利，是原告公法上不當得利請求權仍屬存在。易言之，縱全民健保法第七十二條規定定性為公法上損害賠償，原告原得基於損害賠償之法律關係，請求回復原狀，然本件因詐欺或不正當行為而領取健保保險給付之基礎事實，同時又屬非債清償，另構成不當得利之法律關係，得請求返還其所受之利益，此即學說上所謂請求權之並存或競合，則原告起訴本於公法上不當得利法律關係為返還請求，實體上亦非無據。

四、復按「保險醫事服務機構應依據醫療費用支付標準及藥價基準，向保險人申報其所提供醫療服務之點數及藥品費用。」又「醫療費用支付標準及藥價基準，由保險人及保險醫事服務機構共同擬定，報請主管機關核定。」全民健保法第五十條第一項、第五十一條第一項分別定有明文，故依前揭規定，可知關於中央健康保險局對保險特約醫事服務機構為健保醫療費用之給付，係根據中央健康保險局與保險特約醫事服務機構間之合約關係；而所謂保險醫事服務機構，則係指：一、特約醫院及診所。二、特約藥局。三、特約醫事檢驗機構。四、其他經主管機關指定之特約醫事服務機構。故本件與中央健康保險局訂立行政契約，得自中央健康保險局受領醫療給付之醫事服務機構係以被告擔任負責人之診所，是原告亦係因被告為契約所約定之保險醫事服務機構，而對被告為約定之保險醫療給付；至於本件實質上由訴外人林江山看診，因林江山未具合法醫師資格，並不得從事醫療業務，是此部分依據兩造契約之約定，即非屬原告應為給付部分，然卻向原告申請給付，而原告亦係以清償債務為目的而為給付，該項給付乃自始欠缺目的，屬非債清償。抑且，原告於給付時並不知此部分係屬無醫師資格者所為之醫療行為，是其並無給付義務，則此部分之受領自構成不當得利。又醫療法第十五條第一項規定，醫師不得將執照租借他人，醫療機構負責醫師對其醫療機構之醫療業務應負督導責任，原告將牙醫師執照租給林江山、胡瑞芬開設怡慈牙醫診所，渠等進而持上開證照向健保局申請健保特約，由未具醫師資格之林江山為保險對象診療，並向被告詐領醫療費用之行為雖非原告本人所為，然被告出租牌照行為，對於訴外人林江山、胡瑞芬取得健保特約有所助力，被告再就林江山、胡瑞芬之所得，按月領取四萬元之借牌費，自應對其將牙醫師執照出租與未具牙醫師資格之人，致其能藉機詐領健保給付行為負責。雖被告另抗辯，健保合約上被告署押及印文為訴外人林江山、胡瑞芬偽造，業據台灣高等法院高雄分八十七年度上易字第二二九六號刑事判決理由所認定，自不應由被告負責云云。惟出租牌照行為，對於訴外人林江山、胡瑞芬取得健保特約既有所助力，訴外人取得健保特約，與被告之行為實具因果關係。又刑事上該部分雖因非被告故意行為，而不論罪，然一般開業診所顯有不與健保局簽立健保特約者，被告既出租牌照予無執照之他人開業，則其主觀上對於他人可能取得健保特約而營業，應不違背被告之本意。從而，林江山所為之醫療行為，以被告名義向原告申報醫療費用，被告對此部分之給付，對原告亦負返還之責。再者，系爭健保醫療費用之申請，原告均匯入被告之銀行帳戶以為給付一節，為兩造所不爭執，則對被告即已生給付之效力，至該帳戶之存摺是否由被告親自支領運用，則屬被告與第三人之關係，並不影響原告已對被告給付之事實。況事實上，被告仍按月領取四萬元之借牌費，從而，被告主張其並未因此受有利益，爭執其毋庸負返還之責云云，自難採取。

五、又「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因五年間不行使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」雖為行政程序法第一百三十一條第一項、第二項所明文規定。然查，該法係自九十年一月一日施行（同法第一百七十五條參照），是以行政程序法第一百三十一條規定之五年時效，尚不得適用於本件八十四年三月起至八十六年五月間，即已成立之請求權，而關於本件請求權是屬於兩造間之行政契約關係所規範，是本件原告對被告之請求權時效，性質上應類推適用民法第一百二十五條規定之十五年時效期間，此參法務部九十一年二月二十一日發布之法律字第００九００四八四九一號函釋亦同此見解。從而，本件原告對被告等之請求權時效，尚未罹於時效，併此敘明。

六、綜上所述，被告之抗辯均無可採。原告本於公法上不當得利法律關係，請求被告再給付（除確定部分外）三百二十一萬八千六百六十三元及自起訴狀繕本送達翌日起即九十一年三月二十八日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息，為有理由，應予准許。又本件事證已臻明確，雙方其餘關於損害賠償過失相抵及時效等論述，因與本件之判斷無涉，爰不予贅述，附此敘明。

七、據上論結，原告之訴為有理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項前段、第九十八條第三項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第二庭

法院書記官 陳嬿如