高雄高等行政法院判決

原告

行政院衛生署新營醫院

代表人

甲○○○○

訴訟代理人

乙○○律師

被告

丙○○

　　　　　　丁○○

　　　　　　戊○○

　　　　　　己○○

　　　　　　庚○○

　　　　　　辛○○

　　　　　　壬○○

　　　　　　癸○○

上列當事人間獎勵金事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項︰本件被告丙○○、戊○○、己○○、辛○○、壬○○、癸○○經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條所列各款情形，爰依原告之聲請，由其一造辯論而為判決。

二、事實概要：緣被告分別於民國77年至90年間任職於原告擔任醫護職務。因原告於75年12月及76年6月建（購）置之專用道路及環境美化2項工程計新台幣（下同）10,196,623元，未依「醫療藥品基金會計制度」規定，於76年度起每年列入成本提列折舊，致浮增獎勵金提撥金額而溢發服務獎勵金予被告在案。嗣經審計部抽查93年度醫療藥品基金分決算審核時發現，乃通知原告查明原因妥適處理，並經行政院衛生署以94年12月23日衛署會字第0940054877號函指示原告需補提折舊14,530,593元及收回溢發獎勵金11,624,477元，原告爰分別以95年7月28日署新營醫人字第0950003204號函、95年11月19日署新營醫人字第0950005159號函及96年1月24日署新營醫人字第096000429號函請被告繳回以前年度所溢發之服務獎勵金，被告均置之不理，原告爰依公法上不當得利法律關係提起本件行政訴訟。

三、本件原告主張：

㈠、被告等任職原告醫院期間，因原告於75年12月及76年6月建（購）置之專用道路及環境美化二項工程計10,196,623元，依據「醫療藥品基金會計制度」規定，應於76年度起即開始每年列入成本提列折舊，惟迄至91年度為止，均未辦理折舊，導致該段期間所有任職之人員即被告等均發生溢發服務獎勵金之情形。嗣因審計部抽查93年度醫療藥品基金分決算審核發覺上情，通知原告查明原因妥適處理，並經行政院衛生署94年12月23日衛署會字第0940054877號函指示原告需補提折舊14,530,593元及收回溢發之獎勵金11,624,477元等情，有該等函文可參。

㈡、次按服務獎勵金之發給，性質上乃一授益性行政處分，而被告原所領取之服務獎勵金既有未依規定核算致溢發情事，則此溢發部分之服務獎勵金自為違法之授益性行政處分。又按「授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付。其行政處分經確認無效者，亦同。前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定。」行政程序法第127條定有明文。本件原告陸續以95年7月28日署新營醫人字第0950003204號函、95年11月19日署新營醫人字第0950005159號函、96年1月4日署新營醫人字第096000429號函文，向被告等表示因短提折舊致溢發服務獎勵金，並通知被告等應繳回溢發之服務獎勵金額，該等函文性質上即為行政程序法第117條及第118條所規範之違法授益行政處分之撤銷。原告既依法撤銷本件獎勵金發給之行政處分，自得依不當得利之法律關係請求被告返還其所溢領之獎勵金。

㈢、又按「第117條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2年內為之。」為行政程序法第121條第1項所規定。復按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」「訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之。」訴願法第1條、第14條定有明文。本件系爭獎勵金有溢領情事，係於94年3月間因審計部審核原告93年度醫療藥品基金分決算時，發現原告有固定資產未列入成本提列折舊之情形，而於94年3月7日以台審部參字第0940000663號函通知原告應查明更正，嗣經行政院衛生署94年12月23日衛署會字第0940054877號函指示原告需補提折舊及收回溢發之獎勵金，原告始知本件有應撤銷原因，故原告以95年7月28日署新營醫人字第0950003204號等函文對被告撤銷違法行政處分，自未逾上揭行政程序法第121條第1項所定之2年期限。又被告於收受原告上開函文所為之撤銷處分時，如認該撤銷處分有任何不當或異議，自應於法定期間內循行政救濟途徑提出訴願，否則該撤銷處分即屬確定，自不容受處分人嗣後再對該撤銷處分之內容或效力有所爭執。被告等於本件撤銷行政處分送達後，皆未於法定期間提出行政救濟程序，則該行政處分既經確定，自無再就其內容是否合法提出質疑之餘地。

㈣、本件係因審計部審核原告93年度醫療藥品基金分決算時，發現原告有固定資產未列入成本提列折舊之情形，始通知原告應依法查明更正並指示行政院衛生署應責令原告收回溢發之獎勵金，足徵本件建（購）置專用道路及環境美化工程款，係經審計部及行政院衛生署相關會計單位認定為「購置固定投資及醫療儀器費用」無疑。

㈤、原告本於公法上不當得利之法律關係，類推適用民法第179條規定，提起本件行政訴訟，則其請求權之消滅時效自亦應類推適用民法有關消滅時效之規定，其消滅時效為15年，而非適用行政程序法第131條有關消滅時效之規定。且被告等當初受領獎勵金係基於原告之授益行政處分，受領時並非無法律上原因，故原告係自95年間依法撤銷該等溢發獎勵金之授益行政處分時，始對被告等發生公法上不當得利請求權，在此之前，該等行政處分既未經撤銷，自無請求權時效開始之可言。被告辯稱不當得利返還請求權之時效係自受領時起算云云，應指一般私法上不當得利請求權之時效而言，與公法上不當得利請求權，須先經行政機關依法撤銷其違法行政處分後，始得請求返還該等不當得利之情形，實有不同。否則，倘行政機關係自不當得利原因發生15年後始發現有不當得利之情事，則行政程序法第121條「撤銷權應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2年內為之」之規定，豈非形同虛設？綜上，本件不當得利請求權時效應自原告95年間依法撤銷溢發獎勵金之授益行政處分時起算，準此，本件請求權自無罹於時效之情形。

㈥、末查，本件獎勵金之發放，係由原告會計單位先核算各當年度應發放職員之獎勵金金額並編列成冊，交出納人員製作支出傳票後，再委託郵局依發放名冊代轉帳至各應領人員之指定帳戶中，此有原告請領服務獎勵金清冊、支出傳票、委託郵局代存員工薪資總表等可憑，故被告等人確有受領本件獎勵金，實屬無庸置疑等情，並聲明求為判決如主文所示。

四、被告則以：

㈠、被告丁○○部分：

1、按「由醫療藥品循環基金購置之固定投資及醫療儀器，應按月依規定提撥折舊」，為「省市政府衛生處局所屬醫療機構人員獎勵金發放要點」（下稱獎勵金發放要點）所規定，原告所為之開闢道路及環境美化2項工程，性質上並非購置之固定投資及醫療儀器，何須按月依規定提撥折舊，從而，被告自無不當得利可言。

2、按行政程序法第131條第1項：公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅；同條第2項：公法上請求權，因時效完成而當然消滅。本件原因事實係發生於77年至81年間，而原告遲至95年8月3日（通知到達日）始通知被告返還系爭溢領之獎勵金，顯已逾5年時效，則原告之請求權，早因時效完成而消滅。

3、被告受領系爭獎勵金之事實發生於77年至81年間，而行政程序法係自90年1月1日施行，依法律不溯及既往之原則，本件原因事實發生於行政程序法施行前，不適用該法第131條規定，而應類推適用民法之相關規定。依民法第125條前段：請求權因15年間不行使而消滅；第130條：時效因請求而中斷者，若於請求後6個月不起訴，視為不中斷。不當得利返還請求權之時效自受領時起算，乃向來實務之見解及學界之通說，原告謂係自撤銷時起算，令人費解。再者，行政程序法第131條第3項：前項時效，因行政機關為實現該權利（指同條第1項之公法上之請求權）所作成之行政處分而中斷。既曰中斷，足見行政機關為實現公法請求權而作成行政處分前，時效已經在進行中，否則何來中斷可言。況撤銷係溯及失效，既曰撤銷，即指受領人自受領時即溯及地無法律上原因。因此，相對人自受領時起即得請求返還，非謂自撤銷時起始得請求返還。又參酌案情相近似之台中高等行政法院94年度簡字第78號判決，就本件之消滅時效應依私法上之相關規定、實務之見解及學界之通說，而認定自受領時起算。因此被告若真有如原告所稱之不當得利，其返還請求權，亦因罹於時效而消滅等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。

㈡、被告庚○○部分：

1、獎勵金發放係依法定作業程序，具有替代法律之內部法性質，行政機關依其權限或職權，為規範機關內部秩序及運作所為非直接對外發生法規範效力之一般抽象規定之行政規則，故被告並無溢領獎勵金。

2、原告於75年12月及76年6月建置之專用道路及環境美化工程，是公共建設工程，也是台南縣百萬縣民就醫、住院、急救之唯一道路，公共建設工程並非使用在病人身上之儀器，自非購置之固定投資醫療儀器，關於公共建設交通道路之工程費，理應由政府買單，現卻要75年或76年至90年或93年任職於原告之現職員工、調職員工、離職員工、退職員工、退休員工、死亡員工負擔交通工程款，顯不合理。

3、所謂醫療藥品循環基金分「基金預算」及「公務預算」，而基金預算」是由法定循環使用在醫療藥品、儀器。公務預算是由省議會或衛生署撥下，專款專用儀器、建築、工程、道路、修繕、交通工程、改善工程、人事項目，然而工程款14,530,593元是由上級撥下，為何植入「基金預算」，理應植入「公務預算」，請查證75年或76年基金、公務預算及決算書、原始計畫書及說明書、原始驗收支應款項、原始憑證內容等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。

㈢、被告戊○○未於準備程序及言詞辯論期日到場，據其所提書狀主張：被告83年7月任職於原告醫院至85年12月離職，直至95年原告來函才知有此溢發獎勵金之事，因事隔多年，是否有超過法律所規定之期間而失其效力之情形，是否違反行政程序法第120條及憲法上保障人民財產權之規定等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。

㈣、被告己○○未於準備程序及言詞辯論期日到場，據其所提書狀主張：原告請求權時效已完成，且被告並未領取12,580元，縱有領取，亦已計入年度所得稅，應由原告請求金額中扣除。又專用道路及環境美化工程係一般預算應支出項目，為何由獎勵金支應，如相關工程支出均由獎勵金支應，將失去設置獎勵金意義。再者，原告85年至95年溢發獎勵金500多萬元，已向相關溢領人取回，此項金額應發還被告，被告主張自原告請求金額中抵銷等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。

㈤、被告丙○○未於言詞辯論期日到庭，亦未提出任何書狀，據其於準備程序陳述如下：其擔任院長期間，因原告醫院當時無聯外道路，故其向前台灣省政府申請特別補助，工程款項編列聯外道路及美化環境，並無固定資產之購置，且道路用地係政府無條件撥用，並非購置取得，另美化環境部分，支出的並非設備，並不構成折舊。且當時前台灣省政府也通知不需提列折舊，因非固定設備、房屋或買土地，醫院沒有利益。又縱須返還獎勵金，原告主張之數額亦有錯誤，因原告已追回500多萬元，此部分應予以扣除等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。

㈥、被告辛○○、壬○○、癸○○均未於準備程序及言詞辯論期日到庭，亦未提出書狀作何聲明或陳述。

五、兩造之爭點厥為原告於75年12月及76年6月建（購）置專用道路及環境美化2項工程，是否為醫療藥品循環基金所購置之固定投資及醫療儀器？原告依不當得利之法律關係請求被告返還其所溢領之獎勵金，是否已逾請求權之時效期間？經查：

㈠、按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付．．．，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」為行政訴訟法第8條第1項所明定。而本條所稱之公法上原因，例如行政契約、公法上不當得利、公法上無因管理或公法上之法令規定均屬之。次按「為獎勵省市政府衛生處局所屬醫療機構人員，提高服務精神及醫療水準，特訂定『省市政府衛生處局所屬醫療機構人員獎勵金發給要點』（以下簡稱本要點）。」「獎勵金之發給，分基本獎勵金及服務獎勵金二種。」「本要點所需獎勵金由醫療院所在其醫療藥品循環基金預算內有關科目項下支應，其提撥總額不得超過年度醫療事業收支總淨餘數（由醫療藥品循環基金購置之固定投資及醫療儀器，應按月依規定提撥折舊）百分之80，基本獎勵金總額大於年度醫療事業收支總淨餘數百分之80部分，由統籌基金支應。」「服務獎勵金應先提撥百分之5以下作為醫院管理發展基金，餘額提撥百分之70給醫師，其餘百分之30發給其他工作人員，且彼此間不得相互留用。服務獎勵金之發給原則及評分核計標準，由省市政府會商行政院衛生署分別訂定之。」「服務獎勵金發給時，應將發放期間發生之應收帳款尚未收回數予以扣除。」分別為行為時獎勵金發放要點第1點、第2點、第3點、第6點第1項及第7點所明定。又上開要點規定，係以行政人員為規範之相對人，由行政機關依其職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象規定之行政規則，具有替代法律之內部法性質；故省市政府衛生處局所屬醫療機構欲發給服務獎勵金時，即應依上述要點之規定為之，即其服務獎勵金之計算，應先將發放期間發生之應收帳款尚未收回數（含由醫療藥品循環基金購置之固定投資及醫療儀器，應按月依規定提撥折舊）予以扣除後，始得依規定比例發給工作人員。

㈡、經查，被告任職原告醫院擔任醫護人員期間，因原告於75年12月及76年6月建（購）置之專用道路及環境美化2項工程計10,196,623元，未依「醫療藥品基金會計制度」規定，於76年度起每年列入成本提列折舊，致浮增獎勵金提撥金額及溢發服務獎勵金予原告，嗣經審計部抽查93年度醫療藥品基金分決算審核時發現，乃以94年3月7日台審部參字第0940000663號函通知原告查明原因妥適處理，並經行政院衛生署以94年12月23日衛署會字第0940054877號函指示原告需補提折舊14,530,593元及收回溢發獎勵金11,624,477元等情，有該等函文附本院卷可參。按服務獎勵金之發給，性質上乃一授益性行政處分，而被告原所領取之服務獎勵金既有未依規定核算致溢發情事，則此溢發部分之服務獎勵金自為違法之授益性行政處分；是原告以95年7月28日署新營醫人字第0950003204號函請被告繳回所溢發之服務獎勵金，此函性質上即為行政程序法第117條及第118條所規範之違法授益行政處分之撤銷，則按行政程序法第127條規定，被告就溢領之金額，經原告撤銷違法之授益行政處分後，即有依法返還之義務。

㈢、再按公法上不當得利返還請求權與民法上不當得利返還請求權相類似，意指請求返還因欠缺法律上原因所獲得給付之公法上權利，其構成要件非在針對國家公權力行為所造成財產上損害之賠償，純係以欠缺法律上原因所造成之財產上變動，請求回復其財產狀況；至於造成該財產變動是否可歸責及應歸責何人，並非不當得利制度設計所欲涵蓋解決。本件被告既有上述溢領款項情事，致原告受損害，因此原告依公法上不當得利之法律關係請求被告等為給付，自屬有據。

㈣、至被告抗辯原告所為建（購）置專用道路及環境美化2項工程，性質上並非醫療藥品循環基金所購置之固定投資及醫療儀器一節，查本件係因審計部審核原告93年度醫療藥品基金分決算時，發現原告有固定資產未列入成本提列折舊之情形，始通知原告應依法查明更正並指示行政院衛生署應責令原告收回溢發之獎勵金，已如前述，則原告所為建（購）置專用道路及環境美化工程款，業經審計部及行政院衛生署相關會計單位認定為「購置固定投資及醫療儀器費用」無疑。況被告此項爭執，係涉及原告前開95年7月28日署新營醫人字第0950003204號函行政處分是否違法爭執，被告如有不服，應於收受上開行政處分後，於法定期間內提起行政救濟，而非於該行政處分確定，已發生形式上之存續力後，再於本件行政訴訟中據以爭執，是被告此之主張，核無足採。

㈤、又按「（第1項）公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅。（第2項）公法上請求權，因時效完成而當然消滅。（第3項）前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。」「民法總則施行前之法定消滅時效已完成者，其時效為完成。民法總則施行前之法定消滅時效，其期間較民法總則所定為長者，適用舊法，但其殘餘期間，自民法總則施行日起算較民法總則所定時效期間為長者，應自施行日起，適用民法總則。」行政程序法第131條及民法總則施行法第18條分別定有明文。查於行政程序法90年1月1日施行前，關於公法上不當得利返還請求權之時效期間，基於實體從舊原則，固無行政程序法第131條第1項規定之適用，並因公法無性質相類之規定，而應類推適用民法第125條一般時效即15年之規定；惟此類推適用之時效期間，若自行政程序法施行日起算，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長者，參諸前述民法總則施行法第18條規定意旨，即應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定，俾得兼顧行政程序法規定時效期間為5年之目的，以使法律秩序趨於一致。又消滅時效，自請求權可行使時起算，自為行為時起算，亦為民法第128條所明定。查本件原告因審計部審核93年度醫療藥品基金分決算，發現原告有固定資產未列入成本提列折舊，以94年3月7日台審部參字第0940000663號函通知原告查明原因妥適處理，嗣經行政院衛生署以94年12月23日衛署會字第0940054877號函指示原告需補提折舊及收回溢發之獎勵金後，始知其核發之服務獎勵金有溢發情事，已如前述；故原告以95年7月28日署新營醫人字第0950003204號函撤銷原所為違法發予服務獎勵金之授益處分，始對被告發生公法上不當得利返還請求權。準此，原告依公法上不當得利之法律關係請求被告等返還前揭服務獎勵金，並未逾請求權時效期間，被告等所為時效消滅抗辯之主張，不足為取。

㈥、綜上所述，原告訴請被告丙○○應給付原告369,368元、被告丁○○應給付原告134,396元、被告己○○應給付原告12,581元、被告庚○○應給付原告28,449元、被告壬○○應給付原告6,033元、被告癸○○應給付原告1,846元、被告戊○○應給付原告36,893元、被告辛○○應給付原告19,160元，及均自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息，為有理由，應予准許。

六、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、第218條、民事訴訟法第85條第1項後段、第385條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第二庭