臺中高等行政法院裁定

聲請人

卜進興

聲請人

陳俊生

聲請人

陳原英

聲請人

陳劉金枝

聲請人

莊茂松

聲請人

陳清貴

聲請人

陳慶俊

聲請人

劉添木

聲請人

鄭明旺

聲請人

賴聰明

聲請人

陳文忠

聲請人

許秀嬌

聲請人

陳文進

聲請人

陳炫豪

聲請人

康得旺

聲請人

張月華

聲請人

許巍耀

聲請人

許連本

聲請人

吳振發

聲請人

陳俊呈

聲請人

陳銘昌

聲請人

陳基祥

聲請人

胡志松

聲請人

張經振

聲請人

董娟

聲請人

賴如誠

聲請人

黃鐘鍵

聲請人

杜巖爵

聲請人

李廖德

聲請人

游源山

聲請人

王阿木

聲請人

陳文欽

聲請人

吳美惠

聲請人

邱錦章

聲請人

洪明昌

聲請人

吳宜倉

聲請人

劉文棟

聲請人

陳翰禎

相對人

經濟部水利署第四河川局

代表人

白烈燑

代理人

卓志聰

代理人

曾凱鑫

代理人

陳一賢

相對人

經濟部水利署

代表人

楊偉甫

代理人

劉俊志

上列當事人間因聲請停止執行事件，聲請人聲請停止原處分之執行，本院裁定如下：

主文

理由

一、按「原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。」、「行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。」、「停止執行之裁定，得停止原處分或決定之效力、處分或決定之執行或程序之續行之全部或部分。」行政訴訟法第116條第1項、第3項、第5項分別定有明文。故聲請停止執行之要件，行政法院必須審查：㈠原處分或決定之執行是否將發生難以回復之損害？㈡是否有急迫情事？㈢是否於公益無重大影響？㈣原告之訴是否非顯無理由？申言之，聲請停止執行必須符合上述4要件，如缺其中之一，即應予駁回。而所謂「原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事」，係指「須有避免難以回復損害之急迫必要性」；所謂「難於回復之損害」則係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度而言，至當事人主觀上難於回復之損害當非屬該條所指之難於回復之損害。又聲請人對於原處分或決定之停止執行，確符合上述要件等情，自須盡釋明之責。而在提起訴願後，訴願決定前，當事人既得依訴願法第93條第2項規定向前置程序機關申請停止執行，竟未為之，而逕提出聲請，應認欠缺權利保護之必要，而駁回其聲請。

二、本件聲請意旨略謂：聲請人針對原處分已於民國101年8月17日向相對人經濟部水利署第四河川局提出訴願，尚未接獲裁定書。惟相對人經濟部水利署第四河川局於101年9月1日即張貼執行通知，言明將於101年10月1日進行強制拆除工作。原處分之執行對人民財產權、工作權及生存權侵害甚鉅，卻未依行政程序法第102條給予聲請人陳述意見機會或舉行聽證，實難認為無違法之虞。相對人並未依水利法及行政程序法相關規定程序實施執行。因基於急迫及為免發生難以回復之損害，依行政訴訟法第116條第3項規定，爰聲請對相對人經濟部水利署99年4月15日經水正字第09951091823號公告處分、99年4月15日經水政字第09951091824號公告處分及相對人經濟部水利署第四河川局101年9月1日執行通知處分停止執行等語。

三、相對人則以：

㈠相對人經濟部水利署第四河川局陳述略以：查濁水溪河川區域範圍前經臺灣省政府本於主管機關以57年1月24日府建水字第5283號公告在案，系爭土地早於57年間即已劃入河川區域，其使用方式應受水利法及其相關法規規定限制。聲請人卻違法建造或使用足以妨礙水流之工寮，顯已違反水利法甚明。本案經濟部係本於水利主管機關就河川區域內行為人之違法行為者，就其違法狀況限期回復原狀、拆除或清除全部地上物，依據法務部99年2月3日法律字第0980042652號函釋示，單純命違反義務人除去違法狀態或停止違法行為，因本質上不具裁罰性，並非行政罰。相對人於101年9月1日通知將於101年10月1日起開始執行強制拆（剷）除，該通知於性質上僅為觀念通知，亦非行政處分。另依最高行政法院99年度判字第4號判決要旨稱「干涉行政上之義務人有『行為責任』及『狀態責任』二類。所謂『行為責任』係指因自身行為（包含作為與不作為）肇致危險者，負有排除危險之義務；而『狀態責任』則係以對物的狀態具有事實管領力者，得以負責之觀點，科予排除危險、回復安全之義務，而干涉行政上之責任人為何，則應依法律規定之意旨認定之」等語，據此，臺北高等行政法院100年度訴字第972號判決意旨亦認「．．．惟按對於違法狀態負有改善義務之人，乃因其對於物的狀態具有事實管領力，而經法律課予排除違法狀態之義務。故負狀態責任之義務人，其違反行政法上之義務之為態樣，並非積極之作為，而係未盡改善義務之不作為。是以違法狀態如尚在存續中，其不作為即仍繼續中，自得依其未盡改善義務時之法律予以處罰；且依前引行政罰法第27條第2項之規定，行政罰之裁處權，其時效期間係自違反行政法上義務之行為終了時起算，則違反改善義務之不作為，因違法狀態尚存續中而行為未終了，自無裁處權已罹於時效消滅可言。」是聲請人之違法狀態既仍然存續中，自無逾追訴時效之問題。另針對濁水溪之違法行為，相對人（執行機關）考量河川水系範圍廣泛，乃依人力、物力、財力分區分年為陸續之執行。為減少違規行為人之損失，會提前通知行為人自行拆（清）除回復原狀。綜上，聲請人確係於已違反水利法第78條規定，並依同法第93條之4作為處分，並無違誤等語，請求駁回聲請人之聲請。

㈡相對人經濟部水利署陳述略以：

⒈按「本法所稱行政處分，係指．．．之單方行政行為。前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關行政處分之規定。．．．」為行政程序法第92條定有明文；又同法第98條第3項規定：「處分機關未告知救濟期間．．．，如自處分書送達後一年內聲明不服時，視為於法定期間所為。」相對人99年4月15日經水政字第09951091823號及00000000000號公告屬上開規定之一般處分，惟因公告未載明可救濟期間，故其救濟期間為依行政程序法第81條前段規定自最後刊登之日起，經2O日後一年內。然查本案迄今已逾上開救濟期間，聲請人均未依法提起訴願，即逕行提起行政訴訟請求撤銷之，核其程序不合法，先予敘明。

⒉又水利法第78條規定：「河川區域內，禁止下列行為：一、．．．。四、建造工廠或房屋。五、棄置廢土或其他足以妨礙水流之物。」，同法第78條之l規定：「河川區域內之下列行為應經許可：一、施設、改建、修復或拆除建造物。．．．。四、種植植物。．．．。」，河川管理辦法第3條規定：「本辦法所稱河川管理，指下列事項：一、．．．。六、河川之巡防與違法危害河防事件之取締及處分．．．。」；同辦法第4條規定，中央管河川之管理機關，應依前條辦理河川管理事項，．．．。其第2項則規定，前項管理機關，在中央為經濟部水利署，並由水利署所屬河川局執行其轄管河川管理工作。是以，河川區域內如有工寮、房屋、或未經許可之其他建物或高莖作物，當依法處分並依同法第93條之4規定，限期令行為人回復原狀，拆除、清除或適當處分其設施或建造物。倘屬查無行為人者，就一定河段範圍內之違法建物及作物，則本於河川通洪安全必要之管理權責，公告限期自行拆除或回復原狀，逾期則視為廢棄物，列管發包拆除。

⒊有關聲請人陳述略以：「2.惟經濟部水利署第四河局於101年9月1日即張貼執行通知言明將於101年10月1日進行強制拆（剷）除工作。」及「3.上開處分之執行對人民財產權、工作權及生存權侵害甚鉅，卻未依行政程序法第102條給予聲請人陳述意見機會或舉行聽證，實難認為無違法之虞，．．．」等節，相對人說明如下:

⑴查濁水溪河川區域範圍前經臺灣省政府本於主管機關權責以57年1月24日府建水字第5283號公告在案，系爭土地早於57年間即已劃入河川區域，其使用方式應受水利法及其相關法規規定限制。倘有於河川區域內建造房屋工寮或未經許可種植植物使用，顯已違反水利法甚明。

⑵為避免河川區域內違法建築物及作物影響排洪，相對人本於河川管理機關於99年4月15日以經水政第09951091823號及00000000000號之公告就南投縣水里鄉集鹿大橋至玉峰橋間、南投縣竹山鎮鯉魚橋至龍門橋間濁水溪河川區域內之違反水利法事物以公告方式為之，並載明將代履行之旨，相關公告並自公告日起張貼於相對人及第四河川局門首外，已符合行政程序法第75條對於不特定人得以公告送達及行政執行法第27、29條規定，依法自無需通知受處分人陳述意見。另為利相關民眾能儘快自行拆除有價物以減少損失，經濟部水利署第四河川局亦於99年4月15日起至現場張貼公告周知。

⑶本案聲請人於101年9月14日及101年10月3日向鈞院提出之聲請停止執行名冊申聲請人占用河川區域之地號資料，經第四河川局整理其於南投縣水里鄉○○○段濁水溪之河川區域內公有土地建造工寮或未經許可違規種植植物之使用行為之情形（詳如附卷第4至11頁，即本院卷第447頁至第454頁）;其中卜進興、陳原英、陳炫豪、陳文進、張月華、吳振發、陳基祥、賴如誠等8位聲請人違法施設工寮、劉添木係未經許可種植植物，前業經第四河川局人員於99年11月8日起陸續查獲，經現地測量結果及查明實際行為人並製作現場取締紀錄、位置圖及拍照存證。因其等違反水利法之行為同時涉及刑事竊佔罪責，依行政罰法第26條刑事先行原則，於100年3月間移請司法機關偵辦後，於100年9月13日經臺灣南投地方法院檢察署以其竊佔有為已罹於刑法之追訴權時效，予以不起訴處分在案(如附卷第12至21頁，即本院卷第455頁至第464頁)。因聲請人確有違規佔用河川公有地及未經許可之行為，且違法狀態既仍然存續中。而依行政罰法第27條第1項亦罹於行政罰之裁處權時效。故乃以經濟部101年7月23日經授水字第Z0000000000號、第10120284070號、第1012028406 0號、101年7月24日經授水字第10120284130號、第10120284140號、第101202 84150號、第10120284160號、第10120284170號、第101 20284180號、第10120284190號處分書命相關行為人於101年8月31日前回復原狀、拆除、清除、廢止違禁設施（另劉添木未經許可種植植物案，另以101年9月17日經授水字第10120284270號處分書為之）。聲請人接獲處分書後，已於101年8月17日向所屬第四河川局提出訴願，目前訴願案由行政院訴願會審理中。

⑷另相對人前於99年4月15日公告拆除河川區域內之違法建物等後，因配合執行進度至本（101）年始獲納入預算，據以執行強制拆除。故第四河川局於101年9月1日所為之執行通知，係針對行為人等仍未依上開經濟部處分書之期限（即101年8月31日）回復原狀及其他未依本署99年4月15日之公告，將違規使用之建物等自行拆除者，特於執行前再次提示相關違規行為人儘速自行移除有價物之善意作為，該通知於性質上為觀念通知並非行政處分。

⒋有關聲請人陳述略以：「1、聲請人不服上開處分已於101年8月17日向經濟部水利署第四河川局提出訴願救濟，尚未接獲裁定書。」一節，如前述，該處分為卜進興、陳原英、陳炫豪、陳文進、張月華、吳振發、陳基祥、賴如誠等8位聲請人於河川區域違法施設工寮，經濟部以101年7月23日經授水字第10120284080號、第10120284070號、第1012028406 0號、101年7月24日經授水字第10120284130號、第10120284140號、第10120284150號、第10120284160號、第10120284170號、第10120284180號、第10120284190號之命應拆除回復原狀之處分，聲請人接獲處分書後，已依訴願法提出訴願案，目前由行政院訴願會審理中，因本案確於河川區域內違規佔用河川公有地，且違法狀態既仍然存續中，第四河川局需就其違法使用情事予以回復原狀，以維河防安全，尚無訴願法第93條需停止執行之適用。

⒌按「原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。」、「行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。」、「停止執行之裁定，得停止原處分或決定之效力、處分或決定之執行或程序之續行之全部或部分。」行政訴訟法第116條第1項、第3項、第5項分別定有明文，本案共70餘筆土地遭違法占用，違反水利法之規定至為明確，若予停止執行，將影響河防安全之維護，於公益難謂無重大影響等語，請依法駁回聲請人之聲請。

四、經查：

㈠按「河川區域內，禁止下列行為：一、．．．。四、建造工廠或房屋。五、棄置廢土或其他足以妨礙水流之物。」、「河川區域內之下列行為應經許可：一、施設、改建、修復或拆除建造物。．．．。四、種植植物。．．．。」、「違反第四十六條、第四十七條、第五十四條之一、第六十三條之

三、第六十三條之五、第六十五條、第七十八條、第七十八條之一、第七十八條之三規定者，主管機關得限期令行為人回復原狀、拆除、清除或適當處分其設施或建造物；屆期不遵行者，得按日連續處新臺幣一萬元以上五萬元以下之罰鍰。」、「本辦法所稱河川管理，指下列事項：一、．．．。

六、河川之巡防與違法危害河防事件之取締及處分．．．。」、「中央、直轄市及縣（市）管河川之管理機關，應依前條辦理河川管理事項。但前條第九款有關中央管河川之防汛、搶險由直轄市及縣（市）政府辦理。前項管理機關，在中央為經濟部水利署（以下簡稱水利署），並由水利署所屬河川局（以下簡稱河川局）執行其轄管之河川管理工作。」為水利法第78條、第78條是以，河川區域內如有工寮、房屋、或未經許可之其他建物或高莖作物，當依法處分並依同法第93條之4規定，限期令行為人回復原狀，拆除、清除或適當處分其設施或建造物。倘屬查無行為人者，就一定河段範圍內之違法建物及作物，則本於河川通洪安全必要之管理權責，公告限期自行拆除或回復原狀，逾期則視為廢棄物，列管發包拆除。

㈡查濁水溪河川區域範圍前經臺灣省政府本於主管機關權責以57 年1月24日府建水字第5283號公告在案（見本院卷第446頁之臺灣省政府公告），系爭土地早於57年間即已劃入河川區域，其使用方式應受水利法及其相關法規規定限制。倘有於河川區域內建造房屋工寮或未經許可種植植物使用，自屬違反水利法甚明。因而為避免河川區域內違法建築物及作物影響排洪，相對人經濟部水利署本於河川管理機關於99年4月15日以經水政第09951091823號及00000000000號之公告就南投縣水里鄉集鹿大橋至玉峰橋間、南投縣竹山鎮鯉魚橋至龍門橋間濁水溪河川區域內之違反水利法事物以公告方式為之，並載明將代履行之旨，相關公告並自公告日起張貼於相對人局門首外，已符合行政程序法第75條對於不特定人得以公告送達及行政執行法第27、29條規定。

㈢按行政訴訟法第4條所稱之行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項之規定自明。至行政機關所為單純事實之敘述（或通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分。又依法令或本於法令之行政處分，負有行為義務而不為，其行為能由他人代為履行者，執行機關得委託第三人或指定人員代履行之，行政執行法第29條亦有明文。是於行政執行程序中，依行政處分有作為或不作為義務之人，主管機關所為執行或代執行行為，核屬行政處分之實施行為；至於就此類依行政處分有作為或不作為義務之人，主管機關所為告戒行為，則係實施行政處分之觀念通知，屬行政法上之事實行為，均非行政處分。查：

⒈相對人經濟部水利署於99年4月15日經水政第09951091823號公告係公告「主旨：為維護河川安全，凡於南投縣水里鄉集鹿大橋至玉峰橋間、南投縣竹山鎮鯉魚橋至龍門橋間濁水溪河穿區域內，違規建造工廠或房屋、建造物、設施等使用行為者，應於99年5月31日前自行拆（清）除回復原狀，逾期視為廢棄物逕行拆（清）除，不另通知，特此公告。依據：水利法第78之1條、河川管理辦法第3條、第4條及行政執行法第27條、第29條、第32條。」及99年4月15日經水政字第09951091824號公告係公告：「主旨：為維護河川安全，凡於南投縣水里鄉集鹿大橋至玉峰橋間及雲林縣莿桐鄉彰雲大橋至中沙大橋間濁水溪河穿區域內，違規種植植物使用行為者，應於99年5月31日前自行拆（清）除回復原狀，逾期視為廢棄物逕行拆（清）除，不另通知，特此公告。依據：水利法第78之1條、河川管理辦法第3條、第4條及行政執行法第27條、第29條、第32條。」（見本院卷第5頁及第27頁），上開公告屬一般處分，又公告之效力，自公告期間屆滿時發生，並不因關係人不知而有不同，且無另行通知之必要，雖因系爭公告未載明可救濟期間，其救濟期間為依行政程序法第81條前段規定，自最後刊登之日起，經2O日後一年內。然本案聲請人迄今已逾上開救濟期間，均未依法提起訴願，該處分已確定。而聲請人之建造物或所種植植物固有隨時得被拆除，而有急迫之情形。惟所謂「難於回復之損害」，係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，認為執行可認達到回復困難之程度而言。本件聲請人所聲請停止執行者為聲請人所有之建造物或所種植之植物，聲請人如受執行，所受損害並非不能以金錢賠償，即不生難於回復之損害情事。從而，本件依聲請人主張，尚難認有不能回復損害之情事，其聲請停止執行經濟部水利署於99 年4月15日經水政第09951091823號公告及99年4月15日經水政字第09951091824號公告處分，揆諸前揭規定，核與停止執行之要件不合，應予駁回。

⒉而經濟部水利署第四河川局101年9月1日執行通知書係載為：「台端位於南投縣水里鄉○○○○○○段、社子段及鹿谷鄉○○○○○段（集鹿大橋至永興橋間）河川區域內，違規種植植物或建造物，該行為已違反水利法第78條及第78條之1相關規定，經濟部水利署已於99年4月15日依經水政字第09951091823號及0000000000 0號公告在案，並限於99年5月31日前改善、回復原狀，逾期視為廢棄物逕行拆（剷）除。本局將於本（101）年10月1日起，對上述公告範圍內之違規行為，依據行政執行法第29條及第32條規定執行代履行或強制拆（剷）除，請台端於執行前將私人物品般離，屆時如因拆除造成之損害本局概不負責，特此通知。」（見本院卷第221頁），是上開執行通知書內容僅係通知聲請人應予執行拆除及訂定行政執行之日期及促請原告配合所種植植物或建造物拆除之相關執行行為，為實現已確定行政處分之接續執行行為，不得認為係獨立之行政處分。聲請人對該執行通知書聲請停止執行，亦與上開停止執行之規定要件不合，亦應予駁回。

⒊至有關聲請人陳述聲請人不服上開處分已於101年8月17日向經濟部水利署第四河川局提出訴願救濟，尚未接獲裁定書部分，查該處分為聲請人卜進興、陳原英、陳炫豪、陳文進、張月華、吳振發、陳基祥、賴如誠等聲請人於河川區域違法施設工寮，經經濟部以101年7月23日經授水字第10120284080號、第10120284070號、第10120284060號、101年7月24日經授水字第10120284130號、第10120284140號、第10120284150號、第10120284160號、第10120284170號、第10120284180號、第10120284190號之命應拆除回復原狀之處分，聲請人接獲處分書後，已依訴願法提出訴願案，目前由行政院訴願會審理中，亦據兩造陳述在卷，核非本件所聲請標的，而聲請人之訴願書僅請求撤銷經濟部拆除、回復原狀之處分書，並無請求停止執行事宜（見本院卷第222頁至第227頁訴願書及行政院秘書長函），是以，相對人顯未向訴願機關申請停止執行，即逕向本院聲請，揆諸前開說明，其停止執行之聲請，亦不應准許。

⒋聲請人其餘之主張與舉證，於本件裁定之結果並無影響，爰不逐一論述，附此敘明。

五、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第85條第1項前段、第78條，裁定如主文。

臺中高等行政法院第二庭