臺中高等行政法院判決

104年6月4日辯論終結

原告

潔達有限公司

代表人

黃淑珍

原告

飪珍記食品股份有限公司

代表人

黃建銓

原告

大同餐盒有限公司

代表人

邱碧娥

共同訴訟代理人

張績寶 律師

複代理人

莊惠祺 律師

被告

臺中市南屯區永春國民小學

代表人

鄭淑真

被告

臺中市南區樹義國民小學

代表人

張聖宗

被告

臺中市西區忠信國民小學

代表人

張家馨

共同訴訟代理人

蔡瑞麒 律師

上列當事人間政府採購法事件，原告不服臺中市政府中華民國103年10月8日府授法申字第1030207814號、103年10月8日府授法申字第1030207430號、103年10月8日府授法申字第1030207524號、103年10月8日府授法申字第1030208322號、103年10月8日府授法申字第1030208279號、103年10月8日府授法申字第1030208311號、103年10月8日府授法申字第1030208819號、103年10月8日府授法申字第1030208339號、103年10月8日府授法申字第1030208349號等申訴審議判斷，提起行政訴訟。本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、事實概要：緣被告臺中市南屯區永春國民小學（下稱被告永春國小），於民國（下同）98年間辦理學生營養午餐公辦民營廠商招標，於98年7月14日開標，並於7月17日決標，由原告潔達有限公司（下稱原告潔達公司）得標；被告臺中市南區樹義國民小學（下稱被告樹義國小）於99年間辦理學生營養午餐公辦民營廠商招標，於99年6月8日開標，並於6月11日決標，由原告潔達公司得標；被告臺中市西區忠信國民小學（下稱被告忠信國小）於99年間辦理學生營養午餐公辦民營廠商招標，於99年6月9日開標，並於6月9日決標，由原告潔達公司得標。原告潔達公司之實際負責人方聰懋與原告飪珍記食品股份有限公司（下稱原告飪珍記公司）之實際負責人鄭正洋及原告大同餐盒有限公司（下稱原告大同公司）之實際負責人邱子暘，於投標時已協議由原告潔達公司取得被告永春國小、被告樹義國小及被告忠信國小之前揭標案，故原告飪珍記公司及原告大同公司僅形式上配合投標，而未實際競爭，致使被告永春國小、被告樹義國小、被告忠信國小之開標，發生不正確之結果。原告潔達公司實際負責人方聰懋、原告飪珍記公司實際負責人鄭正洋及原告大同公司實際負責人邱子暘，經臺灣臺中地方法院檢察署調查後，坦承上情，並經檢察官諭知緩起訴在案。審計部臺中市審計處於103年4月30日以審中市五字第1030001784號函通知臺中市政府，被告永春國小等對於原告潔達公司等之押標金，有尚未追繳之情事，故臺中市政府乃於103年5月9日以府授建築字第1030080938號函通知被告永春國小、被告樹義國小及被告忠信國小辦理。被告永春國小隨即以103年6月9日永春小總字第1030002838號函，依政府採購法第31條第2項第8款規定，分別各向原告潔達公司、原告飪珍記公司、原告大同公司追繳押標金新臺幣（下同）49萬元。經原告等公司異議，被告永春國小復以103年6月27日永春小總字第1030003264號函，維持原追繳押標金決定；被告樹義國小以103年6月16日樹小總字第1030002853號函，依政府採購法第31條第2項第8款規定，分別各向原告潔達公司、原告飪珍記公司、原告大同公司追繳押標金50萬元。經原告等公司異議，被告樹義國小復分別以103年6月30日樹小總字第1030003166、1030003167、1030003168號函，維持原追繳押標金決定；被告忠信國小以103年6月5日忠信總字第1030002466號函，依政府採購法第31條第2項第8款規定，分別各向原告潔達公司、原告飪珍記公司、原告大同公司追繳押標金30萬元。經原告等公司異議，被告忠信國小復於以103年8月13日忠信總字第1030003502號函，維持原追繳押標金決定。嗣原告等公司不服上開被告等維持追繳押標金之異議決定，分別向臺中市政府採構申訴審議委員會提起申訴，均受審議判斷駁回，遂共同提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

㈠程序事項：本件各共同原告之訴訟標的均為違反政府採購法第87條第3項，致受有遭被告追繳押標金之不利處分，於事實上及法律上屬同一原因，原告等謹依行政訴訟法第37條第1項第3款規定共同提起本件訴訟。又，本件係將原適用簡易訴訟程序之標的（被告忠信國小處分部分），與應適用通常訴訟程序之標的（被告永春國小、樹義國小處分部分）合併起訴，故本件全案應採行通常訴訟程序，而以鈞院為第一審法院，合此敘明。

㈡實體上事項：

⒈經核，前開臺中市政府採購申訴審議判斷駁回原告之申訴，主要係以：機關對廠商所為強制追繳押標金之處分，屬於「管制性不利處分」，此與行政罰法所稱之「裁罰性不利處分」不同，無該法第26條關於一事不二罰規定及第27條裁處權時效規定之適用等，資為論據。

⒉但查，押標金不予發還或追繳押標金，實際上都是以投標行為有影響採購公正之違法行為為前提，既屬對違法行為所為之不利處分，實難謂該不利處分不具有「裁罰性」，申訴審議判斷所持論據洵屬可議。爰一一辯明如下：

⑴原告潔達公司之實際負責人方聰懋、原告飪珍記公司之實際負責人鄭正祥，以及原告大同公司之實際負責人邱子暘，因於投標時已協議由原告潔達公司取得被告永春國小、被告樹義國小，以及被告忠信國小之標案，故原告飪珍記公司、原告大同公司僅形式上配合投標而未為實質競爭，使被告永春國小、被告樹義國小，以及被告忠信國小之開標發生不正確之結果，致遭臺灣臺中地方法院檢察署為緩起訴處分在案，已如前述。原告等公司之實際負責人既因犯政府採購法第87條第3項之罪，而遭緩起訴處分，則被告永春國小、被告樹義國小、被告忠信國小依政府採購法第31條第2項第8款規定分別向原告等公司追繳押標金，於法有據，合先敘明。

⑵目前實務上多數見解認：法律規定廠商如有犯政府採購法第87條第3項之罪，辦理招標之政府機關得對其所繳納之押標金不予發還，或予以追繳，核其性質乃以公權力強制實現廠商參與投標時所為之擔保，屬於「管制性不利處分」，此與行政罰法所稱之「裁罰性不利處分」係以違反行政法上義務而對於過去不法行為所為之制裁相殊。是以，機關對廠商所為強制追繳押標金之處分，固為不利之行政處分，但不屬於行政罰法所稱之行政罰處分，自無該法第26條關於一事不二罰規定及第27條裁處權時效規定之適用（最高行政法院102年度判字第236號判決參照）。

⑶更且，實務見解進一步認定：機關對於廠商有政府採購法第31條第2項不予發還或追繳押標金之行為，屬公法事件，有行政程序法第131條5年消滅時效之適用：

①依最高行政法院97年5月1日第1次決議：「機關……認廠商有同法（按指：政府採購法）第31條第2項第8款所定有影響採購公正之違反法令行為情形，不予發還其押標金。廠商對不予發還押標金行為如有爭議，即為關於決標之爭議，屬公法上爭議」之意旨，揭櫫追繳押標金之爭議，屬公法事件。

②法務部100年2月15日法律字第1000002446號函即依據上開決議意旨，進一步說明：「機關對於廠商有政府採購法第31條第2項不予發還或追繳押標金之行為，經最高行政法院決議為公法事件，有關追繳押標金之強制執行方式，則奉行政院核定以行政執行方式解決，各行政執行處自即日起受理是類事件之移送執行」。

③既追繳押標金之爭議，屬公法事件，並以行政執行方式為之，則是否有行政程序法第131條第1項公法上請求權5年消滅時效規定之適用，即生疑義。法務部因此於101年3月1日法律字第10103101400號函揭櫫：「……有關追繳押標金既經目前法院實務見解認屬公法事件，故其請求權時效應適用行政程序法第131條以下之規定，其5年消滅時效期間，應溯自請求權可行使時起算；至於請求權何時可為行使，應依具體個案情形分別認定」。

⑷但查，徵諸實際，押標金不予發還或追繳押標金，實際上都是以投標行為有影響採購公正之違法行為為前提，既屬對違法行為所為之不利處分，實難謂該不利處分不具有「裁罰性」；且政府採購法第31條第2項所稱追繳押標金，並非公法上請求權，自無適用行政程序法第131條消滅時效規定之可能。爰一一辯明如下：

①依最高行政法院101年6月12日第1次決議：「機關因廠商有政府採購法第101條第1項各款情形，依同法第102條第3項規定刊登政府採購公報，即生同法第103條第1項所示於一定期間內不得參加投標或作為決標對象或分包廠商之停權效果，為不利之處分。其中第3款、第7款至第12款事由，縱屬違反契約義務之行為，既與公法上不利處分相連結，即被賦予公法上之意涵，如同其中第1款、第2款、第4款至第6款為參與政府採購程序施用不正當手段，及其中第14款為違反禁止歧視之原則一般，均係違反行政法上義務之行為，予以不利處分，具有裁罰性，自屬行政罰，應適用行政罰法第27條第1項所定3年裁處權時效。其餘第13款事由，乃因特定事實予以管制之考量，無違反義務之行為，其不利處分並無裁罰性，應類推適用行政罰裁處之3年時效期間」之意旨，可知廠商有政府採購法第101條第1至12款及第14款所定之情形，其無非是參與政府採購程序施用不正當手段，或雖違反契約義務行為或違反禁止歧視原則，但均屬違反行政法上義務之行為，予以不利益處分，具有裁罰性，自屬行政罰，應適用行政罰法第27條第1項所定3年裁處權時效。從而，前開實務見解所謂追繳押標金之處分非裁罰性處分云云，顯然與最高行政法院101年6月12日決議之見解相違背。

②廠商犯政府採購法第87條之罪，其可罰性在於該行為破壞政府採購之公正性與公平競爭，該行為不但具有刑事之可罰性，亦同時屬行政義務之違反。當該行為被處以刑事處罰時，行政罰法上之裁罰與刑事處罰種類不同者，仍得裁處之，此觀諸行政罰法第26條第1項：「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。但其行為應處以其他種類行政罰或得沒入之物而未經法院宣告沒收者，亦得裁處之」之規定自明。因此，當廠商之代表人觸犯政府採購法第87條之罪時，其行為亦符合政府採購法第31條第2項第8款而得為不予發還押標金或追繳押標金之不利益處分。

③又，押標金不予發還或追繳押標金，實際上都是以投標行為有影響採購公正之違法行為為前提，既屬對違法行為所為之不利處分，實難謂該不利處分不具有「裁罰性」，更何況最高行政法院101年6月12日之決議既已認定政府採購法第101條除第13款外，其餘各款均屬違反行政法上義務之行為，刊登政府採購公報係予以不利益處分具有裁罰性，自屬行政罰，應適用行政罰法第27條第1項所定3年裁罰權時效。此項見解應包含政府採購法第101條第6款「犯第87條至92條之罪經第一審為有罪判決者」之情形。準此，則同樣觸犯政府採購法第87條之罪，刊登政府採購公報時即被認定為裁罰性不利益處分，有行政罰法第27條所定3年裁處時效規定之適用；但對廠商追繳押標金時，卻認定非裁罰性不利處分，而適用行政程序法第131條5年請求權之時效，同樣一個行為卻作不同認定，法律如此割裂解釋，難令人理解信服。

④按「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」為行政程序法第131條第1項、第2項所明定。所謂「公法上請求權」，係指權利義務主體相互間，基於公法上法律關係，一方向他方請求為特定給付之權利，其與追繳押標金係招標機關本於公權力作用，單方所為之下命侵益性行政行為顯然不同（最高行政法院100年度判字第1071號、100年度判字第1474號判決意旨參照）。前開實務見解一方面將追繳押標金之行為解為非裁罰性「處分」，允許廠商對政府機關依政府採購法第31條第2項規定所為追繳押標金之決定（即行政處分），經異議及申訴程序後，提起撤銷「該處分」之訴訟，一方面又將機關對廠商追繳押標金之行為，解為機關於公法上之「請求權」，認有行政程序法第131條公法上請求權5年時效之適用，論理上不無矛盾。

⑤況且，追繳押標金若非對廠商過去違法行為之制裁，則採購機關依憑何法律關係對廠商發生公法上請求權？該請求係因公法上契約關係？無因管理？不當得利？侵權行為法律關係所產生？對於一個違反行政義務之廠商而言，如何因一個違法行為而須對招標機關負一個給付之義務？實務上將機關對廠商追繳押標金之行為解釋為公法上請求權，實與公法上請求權必須具有契約或不當得利之法律關係始能成立之理論相違背。

⑥綜前所述，政府採購法第31條第2項所稱追繳押標金，既非公法上請求權，自無適用行政程序法有關消滅時效規定之可能。又，廠商負責人因犯政府採購法第87條之罪，而遭機關追繳押標金，其性質上應係對過去廠商違反行政法上義務之制裁，具有裁罰性而屬裁罰處分，應有行政罰法第27條3年裁處時效之適用，始合於實情（另案高雄市政府採購申訴審議判斷書102申056號、102申047號採相同見解）。

⑸本件已超過行政罰法3年之消滅時效，被告不得再對原告等為追繳押標金之處分：

①按「行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅。前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算」，行政罰法第27條第1項及第2項定有明文。

②依上說明，行政罰之裁處權3年時效，原則上係以行為終了時起算，例外若結果發生在後者，以結果發生時起算，故本件被告永春國小、被告樹義國小、被告忠信國小之行政罰裁處權時效應分別自98年7月17日、99年6月11日、99年6月9日起算，然被告分別遲至103年6月9日、103年6月16日、103年6月5日始為追繳押標金之處分，顯已超過行政罰法第27條所定3年之消滅時效期間，於法自有未合。

㈢綜前所述等情，並聲明求為判決：原處分（即被告永春國小103年5月30日永春小總字第1030002668號函；被告樹義國小103年6月16日樹小總字第1030002853號函；被告忠信國小103年6月5日忠信總字第1030002466號函）、異議決定（即被告永春國小103年6月27日永春小總字第1030003264號函；被告樹義國小103年6月30日樹小總字第1030003166號函、第1030003167號函、第1030003168號函；被告忠信國小103年8月13日忠信總字第1030003502號函），以及申訴審議判斷（即臺中市政府103年10月8日府授法申字第1030207814號、103年10月8日府授法申字第1030207430號、103年10月8日府授法申字第1030207524號、103年10月8日府授法申字第1030208322號、103年10月8日府授法申字第1030208279號、103年10月8日府授法申字第1030208311號、103年10月8日府授法申字第1030208819號、103年10月8日府授法申字第1030208339號、103年10月8日府授法申字第1030208349號）均撤銷。

三、被告則以：

㈠按「投標廠商繳納押標金之目的，在於確保投標之公正，此為辦理招標機關所為之管制，以避免不當或違法之行為介入。因此，如有不當或違法之圍標行為介入，投標廠商所繳納之押標金依法即得不予發還，或予以追繳。此與行政罰法所謂『裁罰性不利處分』以違反行政法上義務而對於過去不法行為所為之制裁不同，因此本件雖係行政法上之不利處分，但押標金之沒收及繳回，其性質既非行政罰法所稱之行政罰，自無一事不二罰之問題。」、「依政府採購法第1條、第30條第1項前段及第31條第2項第8款規定，在招標階段，一方面招標機關為防止投標廠商非法參與投標，依政府採購相關法令應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金，並得於招標文件中規定，投標廠商有該招標文件所定之非法參與投標情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳；他方面投標廠商為擔保遵照政府採購相關法令及投標文件所定之競標規則，不非法參與投標，乃繳納押標金以供擔保，倘有招標文件所定之非法參與投標情形之一者，同意招標機關不予發還押標金，其已發還者，招標機關得予追繳押標金；從而，招標機關與投標廠商間成立競標契約，招標機關在投標廠商有招標文件所定之非法參與投標情形之一，而押標金已發還者，自得行使該競標契約所定之公法上追繳押標金請求權，對該投標廠商追繳押標金，此與行政罰法所稱之行政罰處分係以違反行政法上義務而對於過去不法行為所為之制裁相殊。是以，招標機關以原處分行使其對投標廠商之公法上追繳押標金請求權，固屬於不利於投標廠商之處分，但不屬於行政罰法所稱之行政罰處分，自無行政罰法第27條至第28條有關行政罰之裁處權時效規定之適用。」、「依政府採購法第30條第1項前段及第31條第2項第8款規定，暨押標金乃擔保全體投標者均能遵照投標應行注意事項以踐行相關程序，除督促得標者應履行契約外，兼有防範投標人圍標或妨礙標售程序公正之作用，堪認投標廠商繳納押標金之目的，亦有確保投標公正之目的，此為辦理招標機關所為之管制，以避免不當或違法之行為介入。因此，法律規定廠商如有此類行為者，辦理招標之政府機關即得對其所繳納之押標金不予發還，或予以追繳，核其性質乃以公權力強制實現廠商參與投標時所為之擔保，屬於『管制性不利處分』，此與行政罰法所稱之『裁罰性不利處分』係以違反行政法上義務而對於過去不法行為所為之制裁相殊。是以，被上訴人對上訴人所為追繳押標金之處分，固為不利之行政處分，但不屬於行政罰法所稱之行政罰處分，自無一事不二罰之適用。」最高行政法院分別著有98年度裁字第1382號裁定、102年度判字第100號判決、101年度判字第625號判決可資遵循。是以，廠商投標所繳納之押標金，係為確保採購機關能順利辦理採購，並確保投標之公正性，此部分係辦理招標機關所為之管制。故政府採購法第31條第2項對於押標金不予發還或追繳之規定，核其性質乃屬「管制性之處分」，並非為行政罰法所稱之「裁罰性處分」，應為最高行政法院一致之見解。

㈡最高行政法院101年6月12日第1次決議乃為：「機關因廠商有政府採購法第101條第1項各款情形，依同法第102條第3項規定刊登政府採購公報，即生同法第103條第1項所示於一定期間內不得參加投標或作為決標對象或分包廠商之停權效果，為不利之處分。其中第3款、第7款至第12款事由，縱屬違反契約義務之行為，既與公法上不利處分相連結，即被賦予公法上之意涵，如同其中第1款、第2款、第4款至第6款為參與政府採購程序施用不正當手段，及其中第14款為違反禁止歧視之原則一般，均係違反行政法上義務之行為，予以不利處分，具有裁罰性，自屬行政罰，應適用行政罰法第27條第1項所定3年裁處權時效。其餘第13款事由，乃因特定事實予以管制之考量，無違反義務之行為，其不利處分並無裁罰性，應類推適用行政罰裁處之3年時效期間。」是以，依上開決議之內容以觀，上開決議係就政府採購法第101條至第103條規定之刊登政府採購公報處分所作之決議，並非就政府採購法第31條第2項有關押標金不予發還或追繳押標金之規定所作之決議，與本案並無關係。原告認為最高行政法院對於追繳押標金之相關見解顯然違背上開決議之見解云云，顯有誤會。

㈢「而依政府採購法第30條及31條所規定，政府機關辦理招標，招標文件要求投標廠商繳納押標金，於決標後發還，論其實際，乃違約金預定之保證契約，亦即，投標廠商以繳納押標金，保證不為任何有礙投標公平之行為，苟有違反，則以押標金為違約金之預定額。因此，政府機關因投標廠商有政府採購法第31條第2項各款事由、或採購案中招標文件所約定事由而得沒入、追繳押標金，係因投標廠商違反招標文件之約定，亦即前述招標機關與投標廠商間之違約金額預定保證契約，而得依該契約為違約金之沒收，此與行政罰係因人民違反行政法義務，依據一般行政法法律關係所為之裁罰有所不同，非能認係行政罰。」臺北高等行政法院99年度訴字第29號判決參照。上開判決之見解，認為廠商所繳交之押標金，為其參與投標時，保證其不為任何妨礙投標公正之行為之擔保金，如有違反，則招標機關即得依與投標廠商間之預定保證契約，取得追繳押標金之請求權。此與最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議：「依政府採購法第30條第1項本文、第31條第1項前段規定，機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金，並於決標後將押標金無息發還未得標廠商。是廠商繳納押標金係用以擔保機關順利辦理採購，並有確保投標公正之目的，為求貫徹，政府採購法第31條第2項乃規定機關得於招標文件中規定廠商有所列各款所定情形之一者，其所繳納之押標金不予發還，已發還者，並予追繳。法文明定機關得以單方之行政行為追繳已發還之押標金，乃屬機關對於投標廠商行使公法上請求權，應有行政程序法第131條第1項關於公法上請求權消滅時效規定之適用。」所認，廠商繳交押標金，係用以擔保機關順利辦理採購，並有確保投標公正之目的，如有違反，機關得以單方之行政行為追繳已發還之押標金，乃屬機關對於廠商行使公法上請求權之意旨相符。是以，機關對於廠商得以追繳押標金之權利，乃為依政府採購法第31條第2項之公法請求權，而機關所作之追繳押標金之決定，則為一管制性之行政處分。故對於追繳押標金之決定，如廠商不服，經異議及申訴程序後，得以提出撤銷該處分之訴訟，自屬當然。

㈣追繳押標金處分屬管制性不利處分，係行政主體為公法上財產請求權之行使，關於權利行使的時間上限制，政府採購法既無特別規定，自應適用行政程序法第131條第1項5年時效期間的規定（最高行政法院101年度判字第8號判決意旨參照）。又追繳押標金之規定，係屬公法上的請求權，依行政程序法第131條第1項規定：「公法上請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅。」惟上開時效應自何時起算，行政程序法並未規定，即應類推適用民法第128條之規定，依該條前段規定：「消滅時效，自請求權可行使時起算。」是追繳押標金之請求權時效，即應自請求權可行使時起算（最高行政法院101年度判字第787號判決意旨參照）。因此追繳押標金為公法上請求權，應適用行政程序法第131條第1項之5年期間之規定，102年度高等行政法院法律座談會結論參照。追繳押標金之處分，既非為行政罰法所稱之「裁罰性處分」，而係機關行使公法上之請求權，自無行政罰法第27條3年裁處時間之適用，而應類推適用行政程序法第131條第1項5年之時效規定。經查，被告永春國小係於98年7月14日開標，103年6月9日依政府採購法第31條第2項第8款分別向原告潔達公司、原告飪珍記公司、原告大同公司各追繳押標金49萬元；被告樹義國小係於99年6月8日開標，103年6月16日依政府採購法第31條第2項第8款分別向原告潔達公司、原告飪珍記公司、原告大同公司各追繳押標金50萬元；被告忠信國小係於99年6月9日開標，103年6月5日依政府採購法第31條第2項第8款分別向原告潔達公司、原告飪珍記公司、原告大同公司各追繳押標金30萬元，是以，被告等學校對於原告等廠商之追繳押標金處分，均未逾行政程序法第131條所規定之5年請求權時效期間至明。

㈤綜上所述，聲明求為判決駁回原告之訴。

四、兩造之爭點：被告所為追繳押標金之性質係屬「管制性不利處分」抑或為「裁罰性不利處分」？有無行政罰法第26條規定「一事不二罰」及同法第27條裁處權時限之適用？經查：

㈠按「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰……

八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」為政府採購法第31條第2項第8款所明定。次按最高行政法院103年7月份第1次庭長法官聯席會議決議：「依政府採購法第9條第1項前段規定，行政院公共工程委員會（下稱公共工程會）係政府採購法之主管機關，其基於同法第31條第2項第8款之授權，得補充認定該條項第1款至第7款以外其他『有影響採購公正之違反法令行為』，以為機關不予發還押標金或追繳已發還押標金之法令依據。廠商之人員涉有犯政府採購法第87條之罪者，業經公共工程會依上開規定，以89年1月19日（89）工程企字第89000318號函通案認定該廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不發還或追繳」。又「二、依來函說明一，3家投標廠商（龍○風電腦公司、毅○資訊有限公司、大○物管理顧問有限公司)之押標金為臺灣銀行連號本票，且皆為大○物管理顧問有限公司於88年12月9日向臺灣銀行公館分行申請，如大○物管理顧問有限公司有政府採購法（以下簡稱本法）第31條第2項第2款之情形，應依招標文件規定不發還該3家廠商之押標金，其已發還者，並予追繳。如貴會發現該3家廠商有本法第48條第1項第2款或第50條第1項第3款至5款情形之一，或其人員涉有犯本法第87條之罪者，茲依本法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金亦應不發還或追繳。」亦經公共工程會89年1月19日（89）工程企字第89000318號函釋有案。經查，本案原告潔達公司之實際負責人方聰懋與原告飪珍記公司之實際負責人鄭正洋及原告大同公司之實際負責人邱子暘，於投標時已協議由原告潔達公司取得被告永春國小、被告樹義國小及被告忠信國小之前揭標案，故原告飪珍記公司及原告大同公司僅形式上配合投標，而未實際競爭，致使被告永春國小、被告樹義國小、被告忠信國小之開標，發生不正確之結果。原告潔達公司實際負責人方聰懋、原告飪珍記公司實際負責人鄭正洋及原告大同公司實際負責人邱子暘，經臺灣臺中地方法院檢察署調查後，坦承上情，其等行為違反政府採購法第87條第3項，並經檢察官諭知緩起訴在案。是以，揆諸上述規定，本案原告有「影響採購公正之違反法令行為」，其押標金應由被告予以追繳，此為兩造並未爭執事項。

㈡而雙方爭執點在於，追繳押標金之性質為何？是否已逾越行政罰法第27條規定之3年裁罰權期間或行政程序法第131條規定之5年請求權之消滅時效？即對於政府採購法第31條第2項規定之「追繳」已發還押標金之法律性質為何？是否為公法上之請求權，有無行政程序法第131條時效消滅之適用？

⒈按政府採購法第30條第1項前段規定：「機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金。」第31條第2項並針對招標文件中明文規定，投標廠商如有不當或違法圍標行為介入，所繳納之押標金依法即得不予發還或追繳為規範。足見投標廠商繳納押標金目的，在於確保投標之公正，此係辦理招標機關所為之管制，以避免不當或違法行為介入。因此，押標金的追繳，性質上屬管制性不利處分（核其性質乃以公權力強制實現廠商參與投標時所為之擔保，屬於「管制性不利處分」），至行政罰法所謂裁罰性不利處分係以違反行政法上義務而對過去不法行為所為之制裁並不相同（最高行政法院101年度判字第625號判決、100年度判字第1071號判決意旨參照）。又權利之行使應有時效之限制，不論私法上或公法上之權利皆然。是於行政法律關係中，財產法性質之請求權，均應有消滅時效之適用，始符合法律安定之要求，追繳押標金之原處分為不利處分，「並為」行政主體為公法上財產請求權之行使，應有行政程序法第131條第1項、第2項規定之適用（最高行政法院101年度判字第625號判決意旨參照）。追繳押標金處分屬管制性不利處分，係行政主體為公法上財產請求權之行使，關於權利行使的時間上限制，政府採購法既無特別規定，自應適用行政程序法第131條第1項5年時效期間的規定（最高行政法院101年度判字第8號判決意旨參照）。又追繳押標金之規定，係屬公法上的請求權，依行政程序法第131條第1項規定：「公法上請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅。」惟上開時效應自何時起算，行政程序法並未規定，即應類推適用民法第128條之規定，依該條前段規定：「消滅時效，自請求權可行使時起算。」是追繳押標金之請求權時效，即應自請求權可行使時起算（最高行政法院101年度判字第787號判決意旨參照）。因此追繳押標金為公法上請求權，應適用行政程序法第131條第1項之5年期間之規定（102年度高等行政法院法律座談會提案十所為之決議參照），即認為追繳押標金係屬「管制性不利處分」，非屬「裁罰性不利處分」，並為行政主體為公法上財產請求權之行使，有行政程序法第131條第1項、第2項規定之適用，不適用行政罰法第27條裁處權時效之規定。

⒉因而依政府採購法第30條第1項前段及第31條第2項第8款規定，暨押標金乃擔保全體投標者均能遵照投標應行注意事項以踐行相關程序，除督促得標者應履行契約外，兼有防範投標人圍標或妨礙標售程序公正之作用，堪認投標廠商繳納押標金之目的，亦有確保投標公正之目的，此為辦理招標機關所為之管制，以避免不當或違法之行為介入。因此，法律規定廠商如有此類行為者，辦理招標之政府機關即得對其所繳納之押標金不予發還，或予以追繳，核其性質乃以公權力強制實現廠商參與投標時所為之擔保，屬於「管制性不利處分」，此與行政罰法所稱之「裁罰性不利處分」係以違反行政法上義務而對於過去不法行為所為之制裁其性質應有不同。是以，被告對原告所為強制追繳押標金之處分，固為不利之行政處分，但不屬於行政罰法所稱之行政罰處分，自無行政罰法第27條關於時效期間規定之適用。原告主張上開追繳押標金之行政行為，為不利之裁罰處分，而有行政罰法第27條之3年裁罰權之適用云云，自無可取。

⒊另對於機關依政府採購法規定，向廠商追繳已發還之押標金，有無消滅時效之適用？如有，應自何時起算時效期間？最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議亦做出下列決議：「一、依政府採購法第30條第1項本文、第31條第1項前段規定，機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金，並於決標後將押標金無息發還未得標廠商。是廠商繳納押標金係用以擔保機關順利辦理採購，並有確保投標公正之目的，為求貫徹，政府採購法第31條第2項乃規定機關得於招標文件中規定廠商有所列各款所定情形之一者，其所繳納之押標金不予發還，已發還者，並予追繳。法文明定機關得以單方之行政行為追繳已發還之押標金，乃屬機關對於投標廠商行使公法上請求權，應有行政程序法第131條第1項關於公法上請求權消滅時效規定之適用。二、政府採購法第31條第2項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形，其構成要件事實既多緣於廠商一方，且未經顯現，猶在廠商隱護中，難期機關可行使追繳權，如均自發還押標金時起算消滅時效期間，顯非衡平，亦與消滅時效制度之立意未盡相符。故上述公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。至可合理期待機關得為追繳時，乃事實問題，自應個案具體審認」。

⒋經查，被告永春國小於98年間辦理學生營養午餐公辦民營廠商招標，於98年7月14日開標，並於7月17日決標，由原告潔達公司得標；被告樹義國小於99年間辦理學生營養午餐公辦民營廠商招標，於99年6月8日開標，並於6月11日決標，由原告潔達公司得標；被告忠信國小於99年間辦理學生營養午餐公辦民營廠商招標，於99年6月9日開標，並於6月9日決標，由原告潔達公司得標。原告潔達公司之實際負責人方聰懋與原告飪珍記公司之實際負責人鄭正洋及原告大同公司之實際負責人邱子暘，於投標時已協議由原告潔達公司取得被告永春國小、被告樹義國小及被告忠信國小之前揭標案，原告飪珍記公司及原告大同公司僅形式上配合投標，並未實際競爭，致使被告永春國小、被告樹義國小、被告忠信國小之開標，發生不正確之結果。原告潔達公司實際負責人方聰懋、原告飪珍記公司實際負責人鄭正洋及原告大同公司實際負責人邱子暘，經臺灣臺中地方法院檢察署調查後，坦承上情，並經檢察官諭知緩起訴在案。審計部臺中市審計處於103年4月30日以審中市五字第1030001784號函通知臺中市政府，被告永春國小等對於原告潔達公司等之押標金，有尚未追繳之情事，故臺中市政府乃於103年5月9日以府授建築字第1030080938號函通知被告永春國小、被告樹義國小及被告忠信國小辦理。被告永春國小隨即以103年6月9日永春小總字第1030002838號函，依政府採購法第31條第2項第8款規定，分別各向原告潔達公司、原告飪珍記公司、原告大同公司追繳押標金新臺幣（下同）49萬元。經原告等公司異議，被告永春國小復以103年6月27日永春小總字第1030003264號函，維持原追繳押標金決定；被告樹義國小以103年6月16日樹小總字第1030002853號函，依政府採購法第31條第2項第8款規定，分別各向原告潔達公司、原告飪珍記公司、原告大同公司追繳押標金50萬元。經原告等公司異議，被告樹義國小復分別以103年6月30日樹小總字第1030003166、1030003167、1030003168號函，維持原追繳押標金決定；被告忠信國小以103年6月5日忠信總字第1030002466號函，依政府採購法第31條第2項第8款規定，分別各向原告潔達公司、原告飪珍記公司、原告大同公司追繳押標金30萬元。經原告等公司異議，被告忠信國小復於以103年8月13日忠信總字第1030003502號函，維持原追繳押標金決定。嗣原告等公司不服上開被告等維持追繳押標金之異議決定，分別向臺中市政府採構申訴審議委員會提起申訴，均受審議判斷駁回等情為兩造所不爭執，並有臺灣臺中地方法院檢察署檢察官101年度偵字第24039號緩起訴處分書、審計部臺中市審計處103年4月30日審中市五字第1030001784號函、臺中市政府103年5月9日府授建築字第1030080938號函、被告等相關追繳押標金函文、原告等聲明異議狀、被告等相關異議處理結果函文、相關臺中市政府採購申訴審議判斷書等件資料附卷可稽，上揭事實堪信為真實，揆諸上開規定及最高行政法院庭長法官聯席會議決議意旨，被告等學校對於原告等廠商之追繳押標金處分，均未逾行政程序法第131條所規定之5年請求權時效期間。其所為追繳押標金之處分，於法並無不合，原告主張原處分已逾越3年裁處權期間，亦無可採。

㈢至於最高行政法院104年度4月份第1次庭長法官聯席會議雖決議：「政府採購法（下稱本法）第31條第2項第8款『其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為』，係法律就發生同條項所定採購機關沒收或追繳廠商押標金法律效果之要件，授權主管機關在同條項第1款至第7款之行為類型外，對於特定行為類型，補充認定屬於『有影響採購公正之違反法令行為』（本院103年度7月份第1次庭長法官聯席會議決議參照）。主管機關依此款所為之認定，屬於對多數不特定人民，就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定（行政程序法第150條第1項），具有法規命令之性質。而各機關基於法律授權訂定之命令應發布，且依90年1月1日起施行之行政程序法第157條第3項規定，法規命令之發布，應刊登政府公報或新聞紙，此為法規命令之生效要件。政府公報或新聞紙，係屬文書（紙本）。網際網路並非文書（紙本），自非屬政府公報或新聞紙。行政院公共工程委員會92年11月6日工程企字第09200438750號函，將機關辦理採購，發現廠商有本法第50條第1項第5款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』情形，依本法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，僅在網站上公告，未刊登政府公報或新聞紙，不能認已踐行發布程序，欠缺法規命令之生效要件，尚未發生效力。」然公共工程會於89年1月19日（89）工程企字第89000318號函釋：「二、依來函說明一，3家投標廠商（龍○風電腦公司、毅○資訊有限公司、大○物管理顧問有限公司)之押標金為臺灣銀行連號本票，且皆為大○物管理顧問有限公司於88年12月9日向臺灣銀行公館分行申請，如大○物管理顧問有限公司有政府採購法（以下簡稱本法）第31條第2項第2款之情形，應依招標文件規定不發還該3家廠商之押標金，其已發還者，並予追繳。如貴會發現該3家廠商有本法第48條第1項第2款或第50條第1項第3款至5款情形之一，或其人員涉有犯本法第87條之罪者，茲依本法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金亦應不發還或追繳」，其亦已登載於臺北縣政府公報（見該公報94年冬字第7期第32頁至第33頁），則該函釋已具法規命令之效力，自得予以適用，併予敘明。

五、綜上所述，原告所訴均非可採，本件原處分及異議處理結果，並無違誤，申訴審議判斷予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘之陳述及舉證，不影響於本判決之認定，爰不一一論列。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

臺中高等行政法院第三庭