臺中高等行政法院判決

104年7月22日辯論終結

原告

李日印

原告

李日祥

原告

李日忠

原告

李簡燕雪

原告

李月英

原告

林正梧

原告

林宗翰

原告

林俊仁

原告

林秀珍

共同訴訟代理人

洪郡佑律師

複代理人

洪主民律師

被告

南投縣政府

代表人

林明溱

訴訟代理人

蕭雅文

楊月仁

上列當事人間返還公法上不當得利事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、被告之代表人於原告起訴後，由陳志清變更為林明溱，並經變更後之代表人林明溱聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、事實概要：被告於民國84年間依農地重劃條例第25條及同條例施行細則第42條規定辦理「南投縣南埔二期農地重劃案」（下稱系爭重劃案），以84年1月11日（84）投府地劃字第2104號函檢送農地重劃土地分配結果通知書，將該分配結果公告，公告期間為84年1月15日至84年2月14日止，俟公告期滿確定後，被告即依農地重劃條例第34條及同條例施行細則第49條規定進行確定測量，因發現部分土地面積與公告之重劃後土地分配清冊面積不符，乃以85年10月9日85投府地劃字第141180號函（下稱85年10月9日函）更正，並於所檢送之「土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊」，記載訴外人李應玉受分配之南投縣草屯鎮○○段○○○○○○號、同段465-7地號（持分5/8）、465-9地號及465-2地號土地（重測後分別為青宅段995地號、993地號、997地號及998地號，下稱系爭土地），經計算應繳差額地價新臺幣（下同）585,988元(下稱系爭差額地價)，隨後並以89年12月8日（89）投府地劃字第89192681號函（下稱89年12月8日函）檢送「農地重劃土地價款收入專戶繳款書」，並通知其應繳系爭差額地價，惟李應未於繳款書所定最後繳款期限繳交。嗣被告陸續以93年2月2日府地劃字第09300251520號、93年12月30日府地劃字第09302457640號、95年6月13日府地劃字第09501130560號、96年12月4日府地劃字第09602267680號及97年9月8日府地劃字第09701718600號函檢送繳款書予李應，仍未獲繳納，被告爰以98年12月17日府行救字第09802612980號函送法務部行政執行署彰化分署強制執行，並於99年4月2日收繳李應系爭差額地價585,988元及執行必要費用175元，共計586,163元，而執行完畢。其後李應於99年3月26日死亡，原告為其第一順位繼承人，渠等認被告無公法上之原因，強制執行李應之系爭差額地價，遂提起本件行政訴訟。

三、兩造聲明：

㈠原告聲明求為判決：被告應給付原告585,988元。

㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。

四、原告訴稱略以：

㈠按行政程序法第131條第1項、民法總則施行法第18條、民法第128條、第129條及第130條、農地重劃條例第36條及同條例施行細則第51條前段等規定，及最高行政法院95年8月份庭長法官聯席會議㈡決議意旨，本件系爭重劃案之土地分配結果公告，係自84年1月15日至同年2月14日止，因李應於公告期間未提出異議而確定，依農地重劃條例第27條規定，分配於原土地所有權人之土地，自分配確定之日起，視為其原有之土地，則被告就李應之系爭差額地價公法請求權，應自該時點即可行使。因本件係在行政程序法施行前發生，類推適用民法15年時效規定，然因行政程序法於90年1月1日施行後，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年期間為長者，即應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定，故本件時效至94年12月31日即已屆滿。然被告本件所有請求李應繳納系爭差額地價之繳款書或函文，尚非行政處分，亦非執行名義，依農地重劃條例施行細則第51條前段規定，被告若欲移送強制執行，必須聲請法院以督促程序發支付命令，以該支付命令移送強制執行，足見上開繳款通知書並無執行力，詎被告未依上開規定辦理，逕行移送強制執行，顯非適法。

㈡又李應於99年3月26日死亡，原告李日印、李日祥、李日忠、李簡燕雪、李月英及訴外人李月，均為李應之第一順位合法繼承人，而李月於102年3月24日死亡，並由原告林正梧、林宗翰、林俊仁及林秀珍為其繼承人，而李應原所有系爭土地已由原告依法繼承並經遺產分割協議登記，原告自得依繼承法律關係，繼受被繼承人李應向被告請求返還不當得利之權利。準此，被告既未於95年1月1日時效屆滿前，依農地重劃條例施行細則第51條前段規定，依民事訴訟法督促程序規定，聲請法院以督促程序發支付命令，其時效視為不中斷，則被告因系爭土地重劃所生之差額地價請求權，至95年1月1日止即因不行使而消滅，其經強制執行受領李應繳納之586,163元，為無法律上原因，原告自得依不當得利法律關係向被告請求返還。

㈢行政執行須以有執行名義為前提，確認處分並無執行力，惟本件被告迄今未取得任何執行名義，自不得逕移送強制執行：

1.行政執行須以有執行名義為前提，行政機關必先取得合法之執行名義，始得依行政執行法規定之程序，移送行政執行處強制執行，尚非可解為行政機關僅依行政執行法規定即得直接創設具有其他實體法上規制效力之行政處分。故行政執行法第42條第1項規定，係指行政機關取得對人民公法上金錢給付之執行名義者，自該法修正施行後，應依該法規定移送行政執行處執行，而不再移送普通法院之民事執行處執行；同法第42條第2項後段之規定，係指行政機關已取得對人民公法上金錢給付之執行名義，而移送法院強制執行尚未終結者，應依該法規定移送行政執行處執行，而不再由普通法院之民事執行處繼續執行者而言，則未取得執行名義之事件，尚不得依行政執行法移送執行，亦非可依該法規定而取得執行名義。

2.然本件被告為處分時之農地重劃條例及其施行細則，就行政機關於差額地價得為公告之規定，僅係賦予行政機關作成確認處分之權限，並未賦予該確認處分有執行力，被告尚須另行依處分時該條例施行細則第51條規定，依民事訴訟法之督促程序聲請法院發支付命令，或於行政訴訟法87年10月28日修正而於89年7月1日施行後，依修正施行後之行政訴訟法第8條規定，提起給付訴訟，以取得執行名義，始得移送強制執行。被告辯稱上開農地重劃條例施行細則第51條係關於執行之規定，於行政執行法90年1月1日施行後即應適用行政執行法規定等語，自無可採。

3.雖被告於93年間有以函文通知原告等繳納系爭差額地價，逾期將依行政執行法第11條規定處理等內容，惟該函文對原告等而言，均僅係重申被告85年10月9日函所確定之原告等應負擔之公法上金錢給付義務之內容，並未於實體上重新審查而設定新的法律效果，縱被告93年12月30日府地劃字第09302457640號函之內容，另有通知原告等限期繳納，然並未具體載明逾期將依行政執行法第11條規定處理，則該繳納期限之通知，僅係催告原告等繳納之性質，並非被告所為高權決定，對原告等亦未因而發生金錢給付義務之法律效果，尚難認係被告另為之行政處分，即無適用最高行政法院103年度判字第332號判決之處。故被告上開函文均未發生影響權益之法效性，其性質均非行政處分，僅係催繳之觀念通知，而屬請求給付之性質，經類推適用民法第129條第1項第1款規定結果，固有中斷時效之效力，然依同法第130條規定，若於請求後6個月內不起訴，則視為不中斷，故自不能以該函文即認有行政程序法第134條時效中斷重行起算之效果。況若認行政機關得以行政執行法第11條為據，重新發函另訂繳納期限，並重申逾期不履行將移送行政執行，即可中斷時效，而發生重新起算5年時效期間之法律效果，則行政機關僅須於處分確定後，一直依行政執行法第11條規定發函催繳，其消滅時效期間即可不斷重行起算5年，則行政程序法關於消滅時效之制度即無存在之必要。故被告辯稱系爭差額地價請求權之時效期間，因被告93年間之函文而中斷時效，並重行起算5年之論點，確無可採。

五、被告答辯略以：

㈠按最高行政法院103年度判字第332號判決意旨，其從法理上推求差額地價之本質並確認行政機關在行政執行法、行政程序法於90年修正後，為實現公法上債權，必須以合於行政執行法第11條規定之執行名義及程序移送行政執行，原有農地重劃條例施行細則第51條規定以督促程序發支付命令方式催繳債權規定，應不再適用。而本件與上開最高行政法院判決案例相同，被告以93年12月30日府地劃字第09302457640號函，命李應繳納系爭差額地價，並限期於94年3月1日前繳納且於同年1月4日合法送達，該函自屬行政機關行使公權力，就具體之公法事件，所為對外發生法律效果之單方行政行為，係行政處分，被告亦於98年12月17日以府行救字第09802612980號函移送行政執行，距被告作成上開中斷時效之93年12月30日行政處分於94年1月4日生效時，尚未逾5年。

㈡又關於公法上債權請求權時效，於行政程序法施行前，依通說及法務部於90年間函釋見解係類推民法第125條規定，為15年；惟因其後法院採所謂殘餘期間說，將行政程序法公布前已成立之公法債權，其時效縮短為5年，一律於95年1月2日完成，致行政機關原對於有15年請求權時效之法規信賴，頓時提前完成而嚴重受損害。本件被告原確信85年間成立之系爭差額地價請求權，應至100年始屆滿15年時效，期間因與民眾協商折衝致遲遲未能追討債權，詎因判決見解及法務部函釋變更，時效頓時於95年1月2日完成，被告公庫利益顯受有嚴重損失，被告對時效期間之信賴蕩然無存致公益受損。

㈢再者，原告確因本件農地重劃時，受配土地面積超過渠等依比例應分配之土地面積，依法自應補償受配土地面積少於應配土地面積之土地所有權人，原告因分配結果受有利益，依規定繳交系爭差額地價，自亦無因繳交系爭差額地價而受有損害。而被告於收取系爭差額地價款前，即已先行依規定墊支差額地價予受配土地面積少於應配土地面積之土地所有權人，被告自亦無因收取系爭差額地價而受有利益，原告主張被告受有不當利益及請求返還，並無理由。

六、本件兩造之爭點為：原告主張系爭差額地價請求權時效已屆滿，被告公法上請求權已消滅，被告所收取之系爭差額地價屬公法上之不當得利，原告得依法請求返還溢繳該差額地價，有無理由？

七、本院判斷：

㈠按「農地重劃依本條例之規定；本條例未規定者，適用其他有關法律之規定。」、「直轄市或縣（市）主管機關於辦理土地分配完畢後，應即將分配結果，於重劃區所在地鄉（鎮、市、區）公所或重劃區之適當處所公告之，並以書面分別通知土地所有權人、承租人、承墾人與他項權利人。前項公告期間為30日。」、「農地重劃後分配於原土地所有權人之土地，自分配確定之日起，視為其原有土地。」、「重劃區範圍內之土地於重劃後，應分別區段重新編號，並逕為辦理地籍測量、土地登記、換發權利書狀，免收登記費及書狀工本費。」、「重劃分配之土地，在農地重劃工程費用或差額地價未繳清前不得移轉。但承受人承諾繳納者，不在此限。」行為時農地重劃條例第1條、第25條、第27條、第34條及第36條分別定有明文。而依該條例第42條授權訂定之農地重劃條例施行細則第49條第6款規定：「依本條例第34條規定，逕為辦理地籍測量，應於重劃分配土地交接及農路、水路工程施工後，依左列規定辦理：一、……六、地籍測量後之面積與重劃後土地分配清冊之面積不符時，縣（市）主管機關應即訂正土地分配面積及差額地價，並通知土地所有權人。」第51條規定：「重劃後實際分配之土地面積超過應分配之面積者，縣（市）主管機關於重劃土地交接後應通知土地所有權人，就其超過部分，按查定重劃地價，限期繳納差額地價，逾期未繳納者，依民事訴訟法督促程序規定，聲請法院以督促程序發支付命令；其實際分配之土地面積小於應分配之面積者，就其不足部分，按查定重劃地價，發給差額地價補償。」

㈡次按「行政執行，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律之規定。」、「法律有公法上金錢給付義務移送法院強制執行之規定者，自本法修正條文施行之日起，不適用之。本法修正施行前之行政執行事件，未經執行或尚未執行終結者，自本法修正條文施行之日起，依本法之規定執行之；其為公法上金錢給付義務移送法院強制執行之事件，移送該管行政執行處繼續執行之。」各為行政執行法第1條、第42條第1項及第2項所明定。

㈢再按「主管機關辦理農地重劃後，應依農地重劃條例第28條、第34條、同條例施行細則第28條、第42條、第49條規定，將重劃分配之土地辦理交接及地籍測量。另依同條例施行細則第51條規定，重劃後實際分配之土地面積超過應分配之面積者，縣（市）主管機關於重劃土地交接後應通知土地所有權人，就其超過部分，按查定重劃地價，限期繳納差額地價。故關於農地重劃差額地價之請求權，原自重劃土地交接後即得行使。然本件甲辦理之農地重劃雖已依84年公告為分配及交接，但於實施地籍測量後始發現乙實際分配之土地面積超過應分配之面積，乃以85年函通知乙繳納差額地價，故甲之差額地價請求權自85年函送達後可行使，並應開始起算其時效。甲以89年12月8日函檢送『農地重劃土地價款收入專戶繳款書』，限乙於90年2月9日前繳納差額地價，逾期未繳納，將依法處理，其性質屬甲本於已確定之差額地價債權請求乙履行給付義務之觀念通知，並不發生何法律效果，非屬行政處分。修正行政執行法自90年1月1日起施行，有公法上金錢給付義務內容之行政處分，符合第11條規定之要件者，得移送強制執行。甲以93年2月2日函通知乙於93年3月1日前繳納差額地價，逾期未繳納，將依行政執行法第11條規定處理，具有以書面限期催告履行，達致執行要件之法律效果，為行政處分，依行政程序法第131條第3項規定，時效因而中斷。至93年2月2日後之催告函，僅屬重覆處置之觀念通知，不另發生法律效果，非屬行政處分。又如甲於時效完成後始移送行政執行，且經執行程序而受償，因其差額地價之公權利本身消滅（本院95年8月22日庭長法官聯席會議決議參照），故縱執行債務人未於執行程序中依法請求救濟，仍屬無法律上原因而使甲受利益，應構成不當得利。」經最高行政法院104年度2月份庭長法官聯席會議決議在案，按最高行政法院為行政訴訟之終審法院，有統一法律見解之功能，對於法律上之爭議，所召開庭長法官聯席會議作成之決議，有事實上拘束各級行政法院之效力，本院自應受該決議意旨之拘束，不得再為不同之法律見解。

㈣經查，關於系爭重劃案，經被告以84年1月11日（84）投府地劃字第2104號函檢送農地重劃土地分配結果通知書，將該分配結果公告，公告期間為84年1月15日至84年2月14日止(本院卷48-49頁)，俟公告期滿確定後，被告即依農地重劃條例第34條及同條例施行細則第49條規定進行確定測量，因發現部分土地面積與公告之重劃後土地分配清冊面積不符，乃以85年10月9日函更正，並於所檢送之「土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊」，記載訴外人李應玉受分配之系爭土地，核算應繳納系爭差額地價(同卷51-53頁)，李應玉並未對此異議或提起行政救濟，而農地重劃差額地價請求權，依農地重劃條例施行細則第51條規定，固自重劃土地交接後即得行使，惟系爭土地分配及差額地價之公告，既經被告85年10月9日函更正並予送達，被告對李應玉之系爭差額地價請求權，自被告85年10月9日更正函送達後應可行使，並起算其時效。

㈤惟按農地重劃乃係為增進土地利用之有效措施，復為改進農業經營促成農業現代化之主要條例，有關因農地重劃而生之土地差額地價及重劃工程費之請求權，既係因行政機關行使公權力之措施所發生，並非基於私經濟行為而生之權利，自屬公法上之法律關係。依此說明，本件差額地價請求權，應屬公法上請求權，而公法上金錢給付義務之執行，涉及人民之財產權，87年11月11日修正前之行政執行法並未規定其執行方法，經司法院大法官會議解釋，僅得依強制執行法取得執行名義，移送法院強制執行，行政機關不得逕就人民財產為強制執行（司法院釋字第16號及第35號解釋意旨參照），故部分行政法規因而設有「得移送法院強制執行」之規定，作為執行方法，本件農地重劃條例施行細則第51條就有關差額地價之強制執行，則係以督促程序聲請發支付命令之方式，利用民事強制執行程序作為執行方法，核亦屬類似之執行依據。然公法上金錢給付義務之執行，依87年11月11日修正公布（自90年1月1日起施行）之行政執行法第1條規定之精神以觀，行政執行法性質上乃為基本法，行政執行法已有執行程序之規定，應依其規定，行政執行法未規定者，始適用其他法律之規定，故本件差額地價請求權於修正行政執行法90年1月1日施行後，應適用行政執行法有關公法上金錢給付義務之執行程序，即由主管機關依同法第11條之規定，以處分書、裁定書或書面限期義務人履行，如義務人逾期不履行，即移送行政執行處執行之。

㈥又按行政程序法於90年1月1日施行，其第131條第1項規定：「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅。」在上開規定施行前，關於公法上請求權之行使，依通說，得類推適用民法之規定，但行政程序法施行前成立而可行使之公法上請求權，參照民法總則施行法第18條第2項規定：「民法總則施行前之法定消滅時效，其期間較民法總則所定為長者，適用舊法，但其殘餘期間，自民法總則施行日起算較民法總則所定時效期間為長者，應自施行日起，適用民法總則。」及民法債編施行法第3條第2項規定：「民法債編修正施行前之法定消滅時效，其期間較民法債編修正施行後所定為長者，適用修正施行前之規定。但其殘餘期間自民法債編修正施行日起算，較民法債編修正施行後所定期間為長者，應自施行日起，適用民法債編修正施行後之規定。」均採同一立法原則，即適用舊法規定之時效之殘餘期間如長於新法之時效期間者，應適用新法之較短時效期間之規定。而公法上之請求權在行政程序法施行前成立者，其時效期間既應類推適用民法之規定，則前述民法總則施行法及債編施行法有關新舊法時效期間不同時應如何處理之規定，亦應一併類推適用，其用法始為完備公平。故公法上之請求權於行政程序法施行前成立而可行使者，自行政程序法施行後，其殘餘時效期間長於5年者，應適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定。

㈦本件被告固曾以89年12月8日函檢送「農地重劃土地價款收入專戶繳款書」，限訴外人李應玉應於90年2月9日前繳納差額地價，逾期未繳納，將依法處理(同卷54頁)，惟其性質屬被告本於已確定之差額地價債權，請求原告履行給付義務之觀念通知，並不發生何法律效果，非屬行政處分。然修正行政執行法自90年1月1日起施行，有公法上金錢給付義務內容之行政處分，符合第11條規定之要件者，得移送強制執行。被告以93年2月2日函通知訴外人李應玉於93年3月1日前繳納系爭差額地價，逾期未繳納，將依行政執行法第11條規定處理，依上開最高行政法院104年度2月份庭長法官聯席會議決議意旨，係具有以書面限期催告履行，達致執行要件之法律效果，為行政處分(同卷16頁)，且依行政程序法第131條第3項規定，時效因而中斷，至於被告93年2月2日函後，再以93年12月30日府地劃字第09302457640號、95年6月13日府地劃字第09501130560號、96年12月4日府地劃字第09602267680號及97年9月8日府地劃字第09701718600號等函檢送繳款書予李應，僅屬重覆處置之觀念通知(同卷17-20頁)，並不另發生公法上之法律效果，非屬行政處分。原告主張被告93年2月2日函，僅係重申被告85年10月9日函所確定之原告等應負擔之公法上金錢給付義務之內容，並未於實體上重新審查而設定新的法律效果，非行政處分，不生中斷時效之法律效果云云，並非可採。

㈧本件系爭差額地價請求權，自被告85年10月9日更正函送達後即得行使而起算時效，因其為行政程序法施行前成立之公法上請求權，其時效期間，依前開說明，原計至95年1月2日屆滿，然因被告於行政執行法90年1月1日修正施行後，依據該法第11條之規定，以93年2月2日函通知訴外人李應玉繳納系爭差額地價，即為實現該權利而為之行政處分，依行政程序法第131條第1項及第3項之規定，原應至95年1月2日屆滿之請求權時效期間，即因被告為實現本件差額地價債權所作成之93年2月2日函之行政處分而生中斷之效果，故依同法第134條之規定，於該行政處分不得訴請撤銷後，其原有時效期間不滿5年者，因中斷而重行起算之時效為5年。又因被告93年2月2日函送達訴外人李應玉(原告於本件起訴狀有檢具該函影本及陳稱有收受該函，同卷123頁言詞辯論筆錄)，惟該函並未記載行政救濟之教示，依行政程序法第98條第3項及第133條之規定，訴外人李應玉於該函送達後1年內，如聲明不服，均可視為於法定期間內所為，縱使自最前時間，由被告93年2月2日函作成日起算，該函至94年2月1日始屆滿1年，李應玉方不得訴請撤銷，則重行起算之被告對李應玉之系爭差額地價請求權，其時效期間為5年，則計至99年2月1日止始屆滿。另按「消滅時效，因左列事由而中斷：一、請求。二、承認。三、起訴。左列事項，與起訴有同一效力……五、開始執行行為或聲請強制執行。」為民法第129條所明定，查李應玉係經被告以98年12月17日府行救字第09802612980號函移送行政執行(同卷62頁移送書)，該執行亦有中斷時效之效力，則被告移送行政執行時，系爭差額地價請求權尚未罹於時效，於執行時再中斷時效，重行起算5年時效，而被告於99年4月2日收繳李應玉系爭差額地價585,988元(同卷21頁繳款書)，於執行程序中受領李應玉之清償，顯未罹於時效，被告受領該款，非無法律上之原因，自不成立公法上之不當得利，是原告以彼等因繼承分割取得該公法上不當得利債權，並以被告於99年4月2日收繳李應玉系爭差額地價，無法律上原因，屬公法上不當得利，而依公法上不當得利之規定，據向被告請求返還該款項，自難認有理由。

八、從而，本件原告以被告對訴外人李應玉之系爭差額地價請求權，自95年1月2日起已因時效消滅，卻於99年4月2日收繳李應玊(為原告等之被繼承人)系爭差額地價585,988元，為無法律上原因，屬公法上不當得利，而依公法上不當得利之法律關係，提起本件一般給付之訴，請求被告返還原告585,988元，為無理由，應予駁回。

九、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

臺中高等行政法院第二庭