臺中高等行政法院判決

105年10月27日辯論終結

原告

台塑石化股份有限公司

代表人

陳寳郎

訴訟代理人

張嘉真 律師

訴訟代理人

姜威宇 律師

訴訟代理人

林石猛 律師

輔佐人

林瑛璽

輔佐人

翁明哲

輔佐人

上一訴訟代理人複代理人

輔佐人

毛鈺棻 律師

被告

雲林縣政府

代表人

李進勇

訴訟代理人

李建忠 律師

上列當事人間損失補償事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、事實概要：緣原告所屬麥寮一廠石油焦高溫氧化裝置（CFB）產物「混合石膏及副產石灰」（下稱系爭產物），於民國（下同）91年11月20日經被告核准為工廠登記證所載之合法登記產品（下稱91年11月20日系爭產品登記）。嗣因雲林縣及彰化縣境內發生數起業者以改良土地或生產低強度抗壓性材料名義，將原告所屬麥寮一廠產出之水合副產石灰、混合土方、廢鑄砂直接回填土地接觸土壤，或混雜污泥非法處理事業廢棄物案件。被告依廢棄物清理法第31條第1項第1款規定，改判定原告所屬麥寮一廠所產系爭產物為「事業廢棄物」，並由被告作成102年1月28日府環廢字第1023603869號函（下稱被告102年1月28日處分函），命原告於7日內向雲林縣環境保護局（下稱被告環保局）提出事業廢棄物計畫書變更申請，並委由合法公民營清除處理機構處理（原告不服，提起行政救濟，經本院以102年度訴字第231號判決將訴願決定及原處分均撤銷，被告不服，提起上訴，經最高行政法院以104年度判字第241號判決廢棄發回本院更審，經本院以104年度訴更一字第14號判決駁回原告之訴，原告提起上訴審理中）。另於102年1月30日作成府建行字第1025301536號函（下稱102年1月30日處分函），廢止系爭產物之產品登記（原告不服，提起行政救濟，經本院以102年度訴字第321號判決駁回原告之訴，原告不服，提起上訴，經最高行政法院以105年度判字第8號判決駁回原告之上訴而告確定）。嗣因該廠區仍有百萬餘公噸（按有139萬公噸）水化副產石灰堆置，被告鑑於鉅量強鹼性物質之流向及處理屢生爭議，倘交由清運業者覓地堆置、回填，恐對環境易生重大不可回復之損害，乃以102年7月18日府環廢字第1020071986號函（下稱被告102年7月18日原處分函），將系爭產物經被告102年1月28日處分函認定為事業廢棄物「之前」已產出並堆置於廠內者認定為「事業廢棄物」，命原告儘速提出事業廢棄物清理計畫書變更申請資料送被告審查，於取得被告審查核備函後，再委由合法公民營廢棄物清除處理機構或具再利用資格之合格再利用廠商清運處理（原告不服，提起行政救濟，經本院以103年度訴字第21號判決將訴願決定及原處分均撤銷，被告不服，提起上訴，經最高行政法院以104年度判字第281號判決廢棄發回本院更審，本院以104年度訴更一字第17號更審中）。原告以被告上述102年1月28日處分函及102年1月30日處分函等2份處分（原告原請求上述3項處分函之損失補償，嗣於104年3月31日以行政部分撤回暨準備二狀，撤回對102年7月18日處分函之損失補償請求），有所違誤，且其已提起撤銷訴訟尋求救濟，惟迄未撤銷確定，故該2項處分函之效力仍屬存續，然被告於前揭2項處分函作成時毫未考量廢止授益處分之補償問題，後續亦未給予原告任何損失補償，原告為遵守請求權時效，爰依行政程序法第126條第2項準用第121條第2項所定之請求權時效2年內，請求被告應依同法第126條第1項規定，就被告所謂依行政程序法第123條第4款為據所作出之上述2項處分函，應對於原告因信賴91年11月20日系爭產品登記，於102年2月至104年2月間累計新產出之數量269,461公噸系爭產物所遭受財產上之損失補償新臺幣（下同）682,173,779元（包括廢棄物清運處理費損失646,706,400元、系爭產物出售價金收入損失538,922元、密閉槽車運送費用及水化費用34,928,457元），而提起本件給付之訴。

二、本件原告主張：

㈠原告依據行政程序法第126條請求被告給予合理損失補償，毋須經訴願前置程序，原告逕依行政訴訟法第8條規定提起本件給付之訴，自屬合法，被告主張原告應先向行政機關申請補償而對補償之爭議及補償金額有不服，始可提起給付訴訟云云，應有誤會：

⒈按行政程序法第126條第2項準用同法第120條第3項規定：「……（第3項）關於補償之爭議及補償之金額，相對人有不服者，得向行政法院提起給付訴訟。」是以，僅須對補償之爭議及補償之金額不服，即可起訴請求，條文並無規定人民需先踐行向行政機關申請補償之程序後方可起訴，被告曲解法條文義，空言「法條規定應先向行政機關申請補償」云云，顯屬無據。

⒉復觀諸最高行政法院99年度判字第807號判決：「原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以……㈡……從保護人民為公益犧牲其財產權益之觀點，行政機關欲依行政程序法第126條規定廢止其合法之行政處分，自應同時提出其合理補償之說明，始符保護人民財產權利之本旨。本件被告做成系爭廢止處分，未同時對原告指明如因而受有財產上之損失時，願給予何種合理程度之損失補償，自有未合。……綜上所述，原判決認事用法均無違誤。」可知，行政機關廢止合法之行政處分本應同時提出合理之損失補償，始符保護人民財產權利之本旨。惟查本件被告先後所為3項處分，均係以行政程序法第123條第4款為據廢止被告所為91年11月20日之系爭產品登記處分，依前揭最高行政法院判決之意旨，自應同時於處分中提出合理之補償，迺被告漏未為之，已有顯然之違誤，今甚而主張原告應先向其申請補償云云，更顯無理。

⒊又暫不論原告於起訴前不需先行向被告申請補償，已如上述，原告於聲請停止執行被告102年1月30日處分函之程序中（鈞院102年度停字第00013號），已表明產品廢止登記將造成原告難以回復之損害，未來將就此請求。另於2項處分所涉之訴訟程序中（鈞院102年度訴字第231號、102年度訴字第321號），原告業多次於書狀中指明被告應給予合理之損失補償，惟被告迄今從未提出任何相應之補償說明，可見被告罔顧原告權益因行政處分廢止而遭侵害，毫無補償原告損失之意願，是原告對補償爭議之不作為不服，向鈞院提起給付之訴，自無欠缺任何起訴要件之問題。

㈡原告得依行政程序法第126條等規定，請求被告補償原告因處分廢止所受之損害：

⒈按行政程序法第126條第1項與第2項、第120條第3項及第121條第2項之分別規定：「（第1項）原處分機關依第123條第4款、第5款規定廢止授予利益之合法行政處分者，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償。（第2項）第120條第2項、第3項及第121條第2項之規定，於前項補償準用之。」、「……（第3項）關於補償之爭議及補償之金額，相對人有不服者，得向行政法院提起給付訴訟。」、「（第2項）前條之補償請求權，自行政機關告知其事由時起，因2年間不行使而消滅；自處分撤銷時起逾5年者，亦同。」就此，最高行政法院83年判字第1223號判例亦明揭：「原處分機關倘依『行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害』或『其他為防止或除去對公益之重大危害』之理由，而廢止授予利益之合法行政處分時，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償，此為廢止合法之授益處分法理上所當然。」可知行政機關依行政程序法第123條第4款廢止處分時，應補償人民之損失。另按最高行政法院103年度判字第509號判決意旨：「欲依行政程序法第126條第1項規定請求補償之要件，必先有一授予利益之合法處分，嗣因該授予利益之行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。或有其他為防止或除去對公益之重大危害，而作成另一行政處分，將先前授予利益之行政處分廢止者，始有適用。另所謂『因信賴該處分致遭受財產上之損失』，係指先前授予利益處分之受益人因信賴原處分機關之行為而展開具體之信賴行為（包括運用財產及其他處理行為），且信賴行為與信賴基礎間須有因果關係，因嗣後原處分機關之廢止處分，致使受益人遭受不能預見之財產上損失而言。又因信賴利益之損失補償，係行政機關依法執行公權力，致受益人發生財產上之特別犧牲，而給予受益人合理之補償，自以填補受益人財產上之損失為限。」可為遵循。

⒉復按臺北高等行政法院90年度訴字第6417號確定判決所揭：「本件原告係依行政程序法第120條第3項：『關於補償之爭議及補償之金額，相對人有不服者，得向行政法院提起給付訴訟。』及行政程序法第126條第2項：『第120條第2項、第3項……之規定，於前項補償準用之。』之規定，認為該授予利益之違法行政處分之撤銷，或授予利益之合法行政處分之廢止，使其遭受財產上之損失，乃逕行提起給付訴訟，核與行政訴訟法第8條第2項所謂『前項給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者』之情形有間，自不生被告所訴原告應依行政訴訟法第8條第2項規定，於依同法第4條第1項或第3項提起撤銷訴訟時併為請求之問題，否則，無異鼓勵對於授予利益之違法行政處分之撤銷或授予利益之合法行政處分之廢止並無爭議之人民，為具備提起訴訟之要件，再事爭執，而此殊非行政程序法第120條及第126條所由設之目的。」由上可知，本件原告得依行政訴訟法第8條第1項單獨提起給付之訴，且不適用行政訴訟法第8條第2項之規定，併予敘明。

㈢原告因被告91年11月20日所核准之產品登記授益處分以及歷年來廢棄物清理計畫書（下稱廢清書）之記載，信賴系爭產物非廢棄物，被告驟以102年1月28日處分函將先前之已核准之廢清書廢止，又以102年1月30日處分函將系爭產物登記廢止，依行政程序法第126條規定，自應給付原告因廢止該等授益處分所生之損害：

⒈系爭產物早已有國內使用實績，被告係經審慎、詳盡調查後，方核准91年11月20日產品登記，原告因信賴該登記而合法產銷系爭產物十餘年，被告因政策考量，而以102年1月30日處分函廢止系爭產物登記之授益處分，自應補償原告損害：

⑴查原告廠區生產系爭產物之製程係發源於美國，美國境內除原告於德州設有CFB廠外，另有路易斯安那州之Nisco公司、喬治亞州之Georgia Pacific公司、佛羅里達州之JEA公司等4個州均經該等業者興建相同製程之CFB廠，系爭產物更已於美國路易斯安那州、喬治亞州、德克薩州、密西西比州、阿拉巴馬州、佛羅里達州等6州普遍作為級配材料使用，足見於美國此等先進國家已普遍使用系爭產物為道路回填材料，取代傳統級配，故系爭產物於國際上，在技術發源國之美國為與水泥相競爭之工程產品，於國內則不論由我國官方委託之檢驗報告或原告自主委託之檢驗報告，均顯示系爭產物之正常回填使用並未有污染環境之情形下，竟於我國莫名遭被告以2項處分函廢止91年11月20日系爭產品登記，改認定為廢棄物，其廢止產品登記之2項處分函，於法律上及事實上均乏依據，原告已提起前揭撤銷訴訟救濟之，合先敘明。

⑵實則，本件被告於核准91年11月20日之系爭產品登記前，不僅於91年10月16日邀請學者專家及相關單位派員現勘進行審查，又參考被告環保局各課室意見，經一致審查通過核准系爭產品登記，此業經被告於97年9月4日函再次肯認。從而，被告乃在經過充分、慎重的審查程序，確認包含混合石膏與副產石灰等產品在內之製程、產品特性及用途後，始核准該工廠之產品變更登記在案。復於被告核發之府環空操證字第P0712-02號固定污染源操作許可證與府環空操證字第P0713-02號固定污染源操作許可證中，系爭產物混合石膏亦均列為主要產品，且將相關產品製程登載於上。原告乃基於信賴91年11月20日系爭產物登記此一合法之授益處分，購置並經營運作系爭製程設備，合法產銷系爭產物長達十餘年。

⑶又系爭產物可作為工程與工業產品使用，前業經我國行政院公共工程委員會（下稱工程會）列入施工綱要規範第02722章級配粒料基層與第02726章級配粒料底層中而得作為級配使用，另依中華民國建築技術學會「含副產石灰之控制性低強度回填材料(CLSM)使用手冊」之記載亦肯定系爭產物可作為道路基、底層粒料使用，取代傳統級配，且國內目前亦有使用於公共工程西螺154甲實績、乾式系爭產物則可作為製成石膏板、隔間板、輕質磚、防火披覆及肥料之原料等等。迄今根本無任何所謂正常使用會造成污染環境之證據，反而我國官方委託之檢驗報告或原告自主委託之檢驗報告，均顯示系爭產物之正常回填使用並未有污染環境之情形，我國經濟部標準檢驗局更於103年7月30日公布系爭產物之CNS產品標準，肯定系爭產物不論乾式或水化，均具有工程用途，系爭產物具有工程產品性質，至為昭然。

⑷此外，因我國地震頻繁，近期國人開始注意之「土壤液化」問題，系爭產物即得作成地質處理劑、脫水固化，以增加土壤強度。目前中聯資源股份有限公司（下稱中聯公司）即利用系爭產物作為「地質改良劑」之原料，生產「高強牌HSC301處理劑」，並利用攪拌工法等將硬化材與土壤混（拌）合，以達地盤改良、強化而形成較堅實之地層，增加基礎承載力，益證系爭產物確有利用價值，而絕非被告所稱之無價值廢棄物云云。

⑸迺被告在欠缺事實及法律依據下，作出102年1月28日處分函改判定系爭產物為事業廢棄物，嗣後於該處分之訴訟中（鈞院102年度訴字第231號）藉詞係以所謂行政程序法第123條第4款為據；復以102年1月30日處分函，載稱以行政程序法第123條第4款為據，廢止系爭產物之產品登記，使系爭產物嗣後無法再以產品銷售，需將之作為廢棄物處理。

⑹綜上可知，被告經充分、審慎之審查程序後，於91年11月20日所核准之產品登記授益處分，係屬原告之合法信賴基礎，原告亦已該合法產品登記購置並經營運作系爭製程設備，合法產銷系爭產物長達十餘年。暫不論被告2項處分應屬違誤，被告既已依行政程序法第123條第4款規定廢止系爭產物認定/登記，被告自需依行政程序法第126條編列預算，補償原告因遭改認定為廢棄物需支出之無謂清運掩埋費用，以及補償原告無法再將系爭產物用於上述工程、工業及增加土壤強度之用途而損失之利益。原告得依行政程序法第126條等規定請求被告給予合理補償。

⒉本件請求補償之前提原因事實，尚包括被告102年1月28日廢止廢清書核准之授益處分（即廢止被告原核准廢清書中認定系爭產物為產品之處分），亦應補償原告之損害：

⑴查原告依廢棄物清理法第31條第1項第1款規定：「經中央主管機關指定公告一定規模之事業，應於公告之一定期限辦理下列事項：一、檢具事業廢棄物清理計畫書，送直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之機關審查核准後，始得營運；與事業廢棄物產生、清理有關事項變更時，亦同」，是事業如未獲核准廢清計畫或核准變更，其法律效果乃不得營運，故相關廢清計畫之核准變更，自屬事業之信賴基礎，而事業依此核准之廢清計畫為信賴基礎，營運生產廢清計畫認定之產品，而無需將產品作為廢棄物清運處理，自已有信賴表現，至為顯然。

⑵本件原告於歷年來所檢具之廢清書（含變更申請書），皆明白將系爭產物列為產品，而非列為事業廢棄物，且均經被告審查後予以核准，最新之核准係被告於101年1月11日將原告之廢清書准予備查在案，已獲原告合法信賴並據以生產營運系爭產物；嗣被告於101年10月25日所核發雲縣環水許字第00000000號之水污染防治許可證，亦將混合石膏與石灰列於產品之欄位，另被告於101年2月間核發之府環空操證字第P0712-02號固定污染源操作許可證與府環空操證字第P0713-02號固定污染源操作許可證中，混合石膏亦均列為主要產品，故從前述業經被告依法審核、核准或核發之計畫書及許可證等文件中，足證原告之混合石膏及副產石灰等，向來皆經主管機關依廢棄物清理法第31條第1項第1款規定，就原告歷年來所檢具之廢清書（含變更申請書）審查後一再合法核准其登列於產品之欄位等情（截至101年被告核准之廢清計畫仍為產品之認定），更加證明其為產品，非屬廢棄物，此誠為原告所正當合理信賴，且原告亦依此核准之廢清計畫之內容營運生產系爭產物，已有信賴表現，自應受到保護，至為顯然。

⑶於另案最高行政法院發回104年度判字第241號判決（訴訟標的為被告102年1月28日處分函）載稱：「認定係屬『事業廢棄物』之處分，與上訴人於作成本件原處分後之兩日（即102年1月30日）所為廢止前揭『產品』核准處分，兩者性質不同，兩處分之法律依據不同……」，乃將產品登記與廢棄物認定分別處理，依此論理，更可推知，就廢棄物之管制面向，觀諸被告歷來核准之廢清書中皆將系爭產物列於產品之攔位，並非列於廢棄物之欄位，更加得為原告之信賴基礎，原告即合法生產、販售系爭產物十餘年，此即原告因信賴該信賴基礎之效力而展開具體信賴行為，屬信賴表現。

⒊承上所言，原告之系爭產物前已於工廠登記證登記為產品，且歷年來所檢具之廢清書（含變更申請書），皆明白將系爭產物列為產品，而非列為事業廢棄物，並均經被告審查後予以核准，故無論係工廠登記證之管制（工廠管理輔導法第16條第2項），抑或廢棄物清理之管制（廢棄物清理法第31條第1項第1款規定，廢清計畫需經核准方可營運），原告皆得合理信賴系爭產物應屬產品而非廢棄物，故工廠登記證之產品登記與被告歷來核准之廢清書皆為原告之信賴基礎，原告即合法生產、販售系爭產物十餘年，此即原告因信賴該信賴基礎之效力而展開具體信賴行為，屬信賴表現，迺被告卻作成102年1月28日處分函將先前已核准之廢清書廢止，又於102年1月30日處分將產品登記處分廢止，依行政程序法第126條之規定，自應給付原告因廢止該處分所生之損害。

㈣原告因系爭2廢止處分，已額外增加負擔廢棄物清運處理費用及債務，依最高行政法院見解，自屬損害，應得依行政程序法第126條等規定，請求被告給予合理補償：

⒈按最高行政法院103年度判字第509號判決意旨：「所謂『因信賴該處分致遭受財產上之損失』，係指先前授予利益處分之受益人因信賴原處分機關之行為而展開具體之信賴行為（包括運用財產及其他處理行為），且信賴行為與信賴基礎間須有因果關係，因嗣後原處分機關之廢止處分，致使受益人遭受不能預見之財產上損失而言。又因信賴利益之損失補償，係行政機關依法執行公權力，致受益人發生財產上之特別犧牲，而給予受益人合理之補償，自以填補受益人財產上之損失為限。」。

⒉又按行政機關基於公益之目的，合法實施公權力，致人民蒙受損害，而構成一種特別犧牲時，應由國家給予合理之補償，此即為行政法上之損失補償，行政程序法第126條與120條及實務上之土地徵收補償費、拆遷補償費、安置費等規定即為具體規範。惟國家補償人民之損害，並不限於人民已支出之損害，因處分作成後續衍生出之必然支出，亦應為損失補償之範圍所及，諸如舉辦公共工程須拆除合法建築物、舊有違章建築或既存違章建築之全部時，提供建築物所有權人之安置費，此即為因拆遷處分作成後所衍生之損害，然人民亦得請求，此即為明證。

⒊另「損害不以財產之實際減少為限，於增加債務負擔之情形亦足當之。」此有最高法院94年度台上字第104號判決與87年度台上字第118號判決可稽，最高法院92年度台上字第2687號判決亦肯認：「倘確有使用電動輪椅之必要，即屬增加其生活上之需要，此項費用，縱尚未實際支出，亦非不得請求損害賠償。」是以最高法院於民事求償中有關「損害」之見解，亦明認縱尚未實際支出，倘確有增加債務負擔之必要，即足該當於損害，非不得請求賠償或補償等語。

⒋尤其，觀諸最高行政法院99年度判字第807號判決更明白曉論：「原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以……㈡……從保護人民為公益犧牲其財產權益之觀點，行政機關欲依行政程序法第126條規定廢止其合法之行政處分，自應同時提出其合理補償之說明，始符保護人民財產權利之本旨。本件被告做成系爭廢止處分，未同時對原告指明如因而受有財產上之損失時，願給予何種合理程度之損失補償，自有未合。……綜上所述，原判決認事用法均無違誤。」之意旨，足知於依行政程序法第126條與第120條等規定請求行政補償之情況，當更不以人民已實際支出才視作損害，方可請求政府補償人民云云，蓋前揭最高行政法院99年度判字第807號判決已明白曉諭：行政機關係基於公益之目的，廢止授益處分，致特定人民蒙受損害，而構成一種特別犧牲時，國家應給予人民合理之補償，故應於廢止授益處分之時即應考量決定如何補償該特定人民，始謂適法。即是否廢止之時，則應考量廢止所欲達成之公益為何？人民可能因授益廢止遭受之損害如何，殊無可能於2項處分作成迄今已逾2年，被告尚辯稱原告目前只被要求就系爭產物應提出廢清計畫改依廢棄物清運處理，因兩造涉訟中，且原告尚未將系爭產物實際運出廠區處理，逕謂原告既未實際支出，無需賠償云云，實則，目前雖正值被告審核原告依被告要求提出廢清計畫之階段，但原告因2項處分，確實已增加必須就被廢止商品登記之物品，額外支出廢棄物清運處理費等債務負擔，此依上述最高法院判決等要旨，原告既因2項處分之存在，已額外增加負擔廢棄物清運處理費債務之必要，亦足該當於損害，當可請求賠償或補償。

⒌查系爭製程為美國環保部門推出之淨能計畫，系爭產物會隨同系爭製程之汽電共生鍋爐燃燒時而生產，原告評估系爭製程可以產出汽、電及系爭產物供使用及銷售，故系爭產物絕非廢棄物，毋須負擔無謂之廢棄物清運費用將其掩埋處理，其製程完全符合經濟及環保效益，是原告因信賴91年11月20日之系爭產品登記而自美國引進並設置營運系爭汽電共生製程，出產系爭產物銷售使用。詎料被告罔顧原告信賴，率爾做成2項處分，廢止91年11月20日之產品認定/登記，導致原告非但不能再行出售系爭產物，甚且需改依廢棄物清理法規定以事業廢棄物清運處理之，每噸水化系爭產物，至少需額外支付2,400元之清運處理費用，單從102年2月起至104年2月期間所產出之水化系爭產物即有26萬9千餘公噸，原告未來至少需支付6億4千6佰餘萬元之廢棄物清運處理費用。此等額外增加之事業廢棄物清運處理費用負擔，雖尚未實際支付，惟依前開最高法院判決見解，原告既因2項處分之存在，已額外增加負擔廢棄物清運處理費債務之必要，仍可認為損害。亦即原告因信賴91年11月20日之系爭產品登記，採用系爭汽電共生製程進而生產系爭產物，卻遭廢止產品登記，致原告增加負擔系爭產物之廢棄物清運處理費用之必要而受有損害，核屬原告信賴91年11月20日之系爭產品登記所遭受之財產上損害，自得依行政程序法第126條等規定請求被告給予合理補償。

㈤原告自102年至104年2月間，因被告2項廢止系爭產品登記之處分，依行政程序法第126條等規定，請求被告給予合理損失補償金額682,173,779元，說明如下：

⒈因系爭產品登記遭廢止，原告無法銷售產品，反需依法負擔廢棄物清運處理費之損失646,706,400元：被告廢止91年11月20日系爭產品登記，導致原告非但不能再行出售系爭產物，甚且需改依廢棄物清理法規定以事業廢棄物清運處理之，目前依行政院環境保護署（下稱環保署）102年2月7日環署廢字第1020012962號函要求，應以無機污泥代號之廢棄物清運處理，故一旦被告核准廢清計畫，原告即需依核准之廢清計畫委託合法執照廠商清運處理，而依業界行情，系爭產物若視作無機污泥清運處理，至少需支付每公噸2,400元之清運處理費用，單從102年2月起至104年2月期間所產出之系爭產物即有269,461公噸，原告未來至少需支付646,706,400元之廢棄物清運處理費用（算式：269,461噸2,400元＝646,706,400元）。

⒉因系爭產品登記遭廢止，原告無法出售系爭產物所遭受之價金收入損失538,922元：原告自102年1月30日至104年2月間，依系爭工廠登記之製程所生產之系爭產物計269,461噸，又原告對系爭產物，於系爭產品登記遭廢止前，向來以每公噸2元之價格出售，此有買賣合約書及銷售發票可稽，故原告因系爭產品登記之授益處分遭廢止，無法出售系爭產物所遭受之價金收入損失為538,922元（算式：269,4612元＝538,922元）。

⒊因系爭產品登記遭廢止而無法出售，致原告需額外支出密閉槽車運費將乾式產品自密閉儲槽起出後水化儲存作業等費用34,928,457元，以維持系爭製程之正常運作，避免滿槽而發生製程降載或停止運轉：

⑴查系爭產物甫自系爭製程鍋爐中生產出之產品為乾式產品，製程設計上係直接由密閉管線運送至密閉儲槽中暫置，以供買受人自行委派密閉槽車前來密閉儲槽下方取貨，未能直接售出之乾式產品則需以水化處理，以適度調節儲槽。否則如系爭產物滿槽，導致製程必須降載或停止運轉，即會連帶影響周遭工廠因電力蒸汽之需求不及而發生連鎖跳車情形，使大量的石化原料須緊急排出並燒掉，而嚴重影響系爭汽電共生製程之運作及整個廠區之安全。

⑵乾式產品具備多種工業及工程上用途，可作為製成石膏板、隔間板、輕質磚、防火披覆及肥料之原料等等，乾式產品之銷路暢通，買受人亦向來皆自行至原告廠區內之密閉儲槽載貨，過磅後再將系爭乾式產品運離廠區，原告從未對乾式產品補貼運費行銷，且乾式產品之銷路暢通，市場需求量大，自99年1月至102年1月間，每月乾式銷售量平均約為9,263噸。

⑶然被告以102年1月28日處分函、102年1月30日處分函等2項處分廢止系爭產品認定/登記，使得原告無法再繼續對外販售系爭產物，因乾式產品之儲槽容量有限，原告被迫必須將部分本可直接由買受人前來取貨賣出之乾式產品，全部自行耗費委派密閉槽車前來運送，避免因遭禁止出售而瀕臨滿槽，影響系爭汽電製程之正常運作，又為避免起出之乾式產品揚塵，原告還需付費將起出之乾式產品運送至水化場，經泡水程序後再取出搬運至存放場所，等待後續依被告核准之廢清計畫書委託專責機構清運處理。從而，原告因為2項廢止產品認定/登記處分，就此部分本可直接售出之乾式產品所額外支出之槽車運送費用及水化處理費用，當屬於原告因為系爭2項廢止產品登記處分，被迫已額外支出之費用，而遭受損害。

⑷再查原告已委請金裕昌通運有限公司將系爭乾式產品載運至水化場，另委請江夏工程有限公司進行水化作業並負責水化後之搬運費用，處理系爭產物共計324,846公噸，費用共計48,997,083元，此有每月之單據及發票為憑，以此計算每噸之水化及搬運費為150.83元（算式：48,997,083元324,846噸＝150.83元/噸）。

⑸又在102年1月30日處分函廢止系爭產品登記之授益處分前，原告平均每月可賣出9,263公噸之乾式產品，因授益處分遭廢止，自102年2月起至104年2月共25個月之期間，導致原告少售出系爭乾式產品共231,575噸（算式：9,263噸25月＝231,575），僅能將此乾式產品以槽車將之從儲槽中取出運送並水化儲存，故原告因為2項廢止產品認定/登記處分，就此部分本可直接售出之乾式產品所額外支出之槽車運送費用及水化處理費用共34,928,457元（算式：231,575噸l50.83元＝34,928,457元），此亦屬原告因處分廢止所生之損失，且已實際支出。

⒋綜上所述，被告以2項處分廢止系爭91年11月20日之產品登記/認定之授益處分，導致原告因信賴91年11月20日之產品登記所購置、營運系爭汽電共生製程進而生產之系爭產品，被視為廢棄物而需額外支付廢棄物清理費至少646,706,400元（102年2月起至104年2月期間），且無法取得系爭產物之出售價金收入538,922元（102年2月起至104年2月期間），更因無法如同以往直接出售密閉儲槽中之乾式產品，致需多餘花費密閉槽車運送費用及水化費用至少為34,928,457元（102年2月起至104年2月期間），故原告遭受財產上之損失共計為682,173,779元（算式：646,706,400＋538,922＋34,928,457＝682,173,779元）。且此數額尚未計入原告後續為降低系爭產品登記遭廢止之衝擊，已先停產一條系爭生產線致有設備折舊損失等費用（原告先予保留），原告自得依行政程序法第126條等規定，請求被告給予合理之補償。

㈥就最高行政法院105年度判字第8號判決就訴訟標的（被告102年1月30日處分函）以外、且根本超出事實審之事實審理範圍之誤認事實，澄清事實如下：

⒈最高行政法院105年度判字第8號判決載稱：「本件系爭混合石膏與副產石灰，為上訴人以石油焦為燃料之高溫循環式流體化床發電鍋爐之製程產出物，且係被上訴人於91年11月20日函准予工廠變更登記時，始增加之變更登記事項等情，為原審所確認之事實，系爭混合石膏與副產石灰為上訴人前開發電製程中之特定產出物，而該項製程設計既係本於上訴人之生產計畫，難謂上訴人係因信賴被上訴人准為產品登記而計畫生產」，惟此顯係任作主張之誤認事實，殊不足採：

⑴查最高行政法院為法律審，不得超出事實審之事實審理範圍逕自任作主張認定事實，此於行政訴訟法第254條第1項：「除別有規定外，最高行政法院應以高等行政法院判決確定之事實為判決基礎」已定有明文。是以，該案之訴訟標的為被告102年1月30日廢止系爭產品登記之處分，並不包含本件請求損失補償之標的在內，至於原告上訴時係指摘該案之被告及下級審判決均絲毫未慮及廢止授益處分，將導致必須依行政程序法第126條等之補償問題，藉以彌補受益人因事實變更及公益目的所遭受之損失，故於前揭之另案審理中，有關信賴補償之相關要件事實與具體事證，遑論被告因從未考量而毫未提出，原告亦未非於該案完整提出，豈容最高行政法院任作主張，超出事實審之卷附事證，逕行認定「而該項製程設計既係本於上訴人之生產計畫，難謂上訴人係因信賴被上訴人准為產品登記而計畫生產」云云，該等超出事實審之事實認定範圍之任作主張及誤認事實，殊不足拘束鈞院，更絕不應採為不利於原告之認定，以符原告之正當訴訟權及實體法權利，應先強調。

⑵復按最高行政法院101年度判字699號判決曉諭：「信賴利益應予保護之要件有三，一、為信賴基礎，即必須有一表示國家意思之行政行為存在，以為信賴之基礎；二、係信賴表現，即當事人確因信賴該意思表示的效力而展開具體信賴行為，包括運用財產及其他處理行為；三、為信賴值得保護，即當事人之信賴必須無行政程序法第119條所列各款信賴不值得保護之情形，始有信賴保護原則之適用。」

⑶查混合石膏及副產石灰係原告麥寮一廠石油焦高溫氧化裝置（CFB）以石油焦為燃料後所產出產品，惟系爭產物並非原告生產計畫下必然產出之物質。實則，原告位處麥寮之工廠早於89年6月26日即為工廠登記，後為求提升產能，故擬新增廠區，然新增廠區時尚未確定該廠區使用之主要燃料為何，倘若以石油焦為燃料產出之混合石膏及副產石灰得於工廠登記證上登記為產品，則原告即選擇以「石油焦」為輕油廠之主要燃料，反之，若混合石膏及副產石灰無法登記為產品，則原告將改以「生煤」為主要燃料。後因被告於91年11月20日核准將系爭產物列為工廠登記證上之產品，故原告即確定以石油焦為燃料，十餘年於廠區燃燒石油焦，並合法產出、銷售系爭產物。

⑷申言之，燃煤發電目前為我國主要基載電力，提供穩定電力供應來源，原告廠區之其他發電機組亦多以生煤為燃料，況以生煤為主要燃料，其燃燒後產出之煤灰係可販售，原告不須另外負擔廢棄物清運之費用，故若當時被告未核准將系爭產物列為工廠登記證上之產品，致使系爭產物後續須以廢棄物處理，則原告絕無捨棄生煤並選擇以石油焦為主要燃料持續產出系爭產物之可能。

⑸由上可知，原告之所以選擇以石油焦為輕油廠之主要燃料，係信賴被告91年11月20日核准將系爭產物列為工廠登記證上之產品之處分，原告持續生產系爭產物即為具體信賴之行為，自屬信賴表現，迺最高行政法院前揭判決認「難謂上訴人係因信賴被上訴人准為產品登記而計畫生產」云云，顯非屬事實。

⒉又另案最高行政法院105年度判字第8號判決載稱：「觀諸工廠管理輔導法為促進工業發展，健全工廠管理及輔導之立法目的，其所為產品登記，亦無限制廢棄物清理法主管機關依廢棄物清理法行使廢棄物判定職權之效力，故上訴人主張其信賴系爭產品登記，因本件廢止處分而受有財產上之損失，尚難認屬有據」，然最高行政法院前揭判決之事實認定顯與工廠管理輔導之實務有間：

⑴按工廠管理輔導法第13條、第15條分別規定：「工廠申請設立許可或登記，應載明下列事項：…四、主要產品。」、「工廠有下列情形之一者，不得辦理登記或變更登記：一、產品依法令禁止製造。二、違反土地使用管制規定。三、廠房利用違章建築或違反建築物使用用途。四、屬環境保護主管機關指定之事業種類、範圍及規模，其相關環境影響說明書、環境影響評估報告書或污染防治計畫未經環境保護主管機關核准或同意。五、訂有設廠標準之工廠，其設備不符合該標準。六、依法律規定產品之製造應先經許可而未獲許可。七、依第11條規定應先申請取得設立許可而未獲許可或經許可後未依核定內容建廠。八、經中央主管機關依第17條第1項第2款規定公告停止受理工廠之新設或既有工廠之擴充。」是變更產品登記，除了第1款及第6款「一、產品依法令禁止製造」及「依法律規定產品之製造應先經許可而未獲許可」不予准許外，如有第4款「屬環境保護主管機關指定之事業種類、範圍及規模，其相關環境影響說明書、環境影響評估報告書或污染防治計畫未經環境保護主管機關核准或同意」，亦不會准許。又應變更登記及違反該變更登記之罰則乃規定於同法第16條第2項與第32條：「工廠登記事項有變更時，應辦理變更登記。」、「工廠違反第16條第2項規定者，主管機關應令其限期辦理變更登記；屆期不辦理或依法不准辦理者，處工廠負責人新臺幣5千元以上2萬5千元以下罰鍰；屆期仍不遵行者，得按次連續處罰。」是原告若因新設新製程，採用新燃料石油焦，因而新增系爭副產石灰等產品卻不辦理變更登記，將屬違法行為，必需遭受連續處罰至變更補正為止，豈得謂原告如欲合法製造系爭產物，並非信賴產品登記，而是單純基於生產計畫云云，實背離事實而令人難以理解。

⑵又按工廠管理輔導法第15條之立法理由：「一、為期規範工廠不得生產依法令禁止製造之產品並符合土地使用管制、建築管理、環境保護、專業設廠標準等規定，本條分款列明不得辦理登記或變更登記之情形。……三、……所稱環境影響說明書、環境影響評估報告書係指依環境影響評估法第14條所規定者，而污染防治計畫係指空氣污染防制法第24條之空氣污染防制計畫、水污染防治法第13條之水污染防治措施計畫、噪音管制法第8條之申請許可文件及事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第4條之事業廢棄物清理計畫書。」

⑶由上足見，主管機關於審查工廠登記證所載產品變更時，即須確保工廠登記之產品需符合環境保護等相關規定，且若事業屬環境保護主管機關指定之事業種類、範圍及規模，其相關環境影響說明書、環境影響評估報告書或污染防治計畫（包含廢清書）亦須經環境保護主管機關核准或同意，故工廠登記證之產品登記前，已同時就產品之用途及合法性為審查，如為依法必須以廢棄物處理之物品，則應於廢清書列於廢棄物之欄位，並依廢棄物清理法處理，自無法將其登記為工廠登記證上准許合法製造販售產品之可能。

⑷另依環保署89年12月22日環署水字第00760號函所揭：「三、爰此，經指定公告之事業機構，應於完成工廠登記前依法提報事業廢棄物清理計畫書送地方環保機關同意；至於工業主管機關得先受理該類事業機構之工廠登記申請作業，惟於發給工廠登記前，應請申請機構出示環保主管機關之同意文件。」又依經濟部工業局96年2月27日工永字第09600140610號函所揭：「另查有關事業辦理工廠設立及變更登記事宜，事業於填寫『工廠登記申請書』或『工廠變更登記申請書』時，須於該申請書上敘明其產品名稱。本案倘金門酒廠實業股份有限公司向貴府辦理工廠變更登記時，於申請書上載明酒糟為產品，並經貴府核定者，應可視為符合前揭行政院環境保護署函釋之產品登記，而非屬事業廢棄物。」由上顯見，於工廠登記之實務，環保主管機關核准廢清書為完成工廠登記之前提；主管機關發給工廠登記前，業者須出示環保主管機關審查同意之文件，故一旦取得環保主管機關審查同意之文件，始得於工廠登記證將系爭產物登記為產品，則工廠產出之該等物品即非廢棄物（如金門酒廠產出之酒糟），從而，依工廠登記證之運行實務，絕不容環保機關對於是否為產品之認定，與工廠登記證之產品登記互為矛盾，始符誠信原則，甚明。

⑸綜上所言，由工廠管理輔導法第15條之立法理由、同法第32條所規定不辦理工廠登記證變更登記之罰則及相關主管機關之函釋可知，產品登記前須經過環保主管機關之審查並獲同意，故被告既於91年11月20日核准為該工廠登記證所載之合法登記產品在案，乃屬原告可合法生產系爭產物不遭工廠輔導管理法處罰、且亦經環保主管機關之審查同意非屬廢棄物之信賴基礎，原告自得以該產品登記處分為信賴基礎，信賴之範圍不僅為系爭產物可作為產品販售，亦包括系爭產物不須視為廢棄物清理，迺最高行政法院判決認原告對產品登記之信賴範圍不及於產品不會被認定為廢棄物，顯背離工廠登記實務而屬任作主張之誤認，洵不足採。

㈦被告主張鈞院於另案（102年度訴字第321號）判決駁回原告撤銷廢止產品登記處分之訴，故原告請求損失補償缺乏依據云云，顯屬誤導：

⒈按行政程序法第126條第1項規定可知，行政機關依行政程序法第123條第4款廢止處分時，即應補償人民之損失，亦即只要該廢止處分繼續存在，縱其為違法不當，但在該廢止處分尚未經撤銷確定前，人民即可依該條規定請求補償。

⒉本件被告2項廢止處分尚未經最終撤銷確定，故該2項廢止處分目前仍屬存續，原告爰在法定時效內，依行政程序法第126條第1項、第120條第3項及第121條第2項等規定起訴請求被告因信賴該處分致遭受財產上之損失，給予合理之補償，故此項請求並不以廢止處分有違誤為要件，被告之主張顯然誤解法條之明文，洵無足取。

㈧被告主張原告出售每公噸系爭產物另補貼廠商云云，亦屬誤解：

⒈查系爭產物甫生產為乾式狀態，具備多種工業及工程上用途，以購買乾式系爭產物之下游廠商中聯公司為例，其購買後將乾式系爭產物產製高強牌HSC301處理劑（利用特殊化學配方與水混合後硬化，產生新晶體，用於地質改良工法範圍有噴射灌漿工法、拌合工法及控制性低強度回填材料等），而該處理劑含乾式系爭產物之比例，依中聯公司申請產品專利內容之不同，可分為10％-50％、4-40％及4-20％不等，其應用案例已有交通部觀光局金崙溫泉聚落周邊景觀改善工程、創見資訊（股）公司之創見大樓新建工程、高港-五甲-高雄354KV地下電纜潛盾統包工程、中龍二期煉鋼水處理場冷卻系統基椿植入工程及高雄捷運CR2（R6車站）中間樁植入工程等等。

⒉另乾式系爭產物經水化儲存後為水化系爭產物，經下游廠商買受後，可供使用於級配、工程填地材料，或控制性低強度回填材料等用途，已經我國工程會列入施工綱要規範第02722章級配粒料基層與02726章級配粒料底層之中，肯定可作為道路基、底層粒料使用，其中西螺154甲道路之工程即摻配30％系爭產物，此乃國內公共工程之合法正當使用實例；另依中華民國建築技術學會之「含副產石灰之控制性低強度回填材料（CLSM）使用手冊」記載，肯定系爭產物於工程實務上，確可應用於控制性低強度回填材料(CLSM)中，用途廣泛，亦可減少天然資源之消耗。

⒊查系爭產物自91年登記為產品以來，向以每公噸2元之價格販售給下游廠商，由買方前來提運，原告並無給予任何補貼。至101年間，原告為推廣行銷系爭水化產品，才在該101年度開始對水化產品之買受合作廠商補貼運費及推廣行銷等成本等；但原告對乾式之系爭產物，則因業務考量認無此必要而從未實施補貼之行銷策略，足知針對系爭水化產品之補貼運費，僅為推廣行銷該水化產品之暫時性配套，原告原預期在日後系爭水化產品之市場通路開拓穩固，即無須再行對水化產品補貼運費。迺被告僅擷取原告於101年起一年內對系爭水化產品之暫時性補貼措施，即主張原告並未蒙受無法出售物品之售價損失，顯無理由。

㈨被告主張原告可申請再利用云云，顯然錯估廢棄物再利用之申請難度與耗費時程，且廢棄物再利用，仍需支付高額之處理費予再利用機構等損失：

⒈按廢棄物清理法第39條規定：「事業廢棄物之再利用，應依中央目的事業主管機關規定辦理，不受第28條、第41條之限制。前項再利用之事業廢棄物種類、數量、許可、許可期限、廢止、紀錄、申報及其他應遵行事項之管理辦法，由中央目的事業主管機關會商中央主管機關、再利用用途目的事業主管機關定之。」及其授權規定之經濟部事業廢棄物再利用管理辦法（下稱再利用管理辦法）第4條及第5條等明訂向申請人之目的事業主管機關即經濟部申請廢棄物再利用之相關程序，包括提出申請計畫書、進行再利用試驗計畫等。是依前揭規定申請再利用之許可即可能需耗時半年以上，且未必能獲得核准。

⒉況查廢棄物再利用依上揭廢棄物清理法第39條規定，僅係不適用廢棄物清理法第28條有關廢棄物之清理方式及第41條有關廢棄物清除、處理機構等規定，但原則上該物品仍屬廢棄物而應適用廢棄物清理法之相關規定，尤其實務運作上，多係由生產之事業支付費用給再利用機構及其所委請之清除機構，此有原告就公用三廠廢水無機污泥委請生紘環保有限公司進行再利用時仍需支付該公司公每噸2,400元（計算式：2.4元/公斤l,000公斤＝2,400元/噸）之處理費可稽。

⒊查該等再利用之費用與原告依環保署102年2月7日環署廢字第1020012962號函，將系爭產物視為「D-0902」事業廢棄物，委託廢棄物清理機構清除之價格殊無二致，是以原告無論是否申請再利用，都將因產品登記遭廢止而至少須支出每公噸2,400元（計算式：2.4元/公斤l,000公斤＝2,400元/噸）之處理費可稽，此即為原告因被告廢止原授益處分所受之直接損害，被告空言原告可申請再利用而未受損害云云，顯係昧於實務，洵無足取。

㈩被告主張原告檢送產品認定時所提之「六輕三期擴建計畫環境影響差異分析報告」，關於輕油廠石油焦高溫氧化裝置所產生之廢棄物，於表3-104頁載稱，系爭產物之處理方法為掩埋、回收、利用，故原告係將系爭產物列為廢棄物云云，洵為誤解：

⒈查依照最新之六輕四期擴建計畫第5次環境影響差異分析報告定稿版，該版本已將原告廠區產品產能進行調整，混合石膏之平均月產能自21,000（噸/月）調整為27,260（噸/月），副產石灰之平均月產能自8,400（噸/月）調整為11,760（噸/月），原告依環境影響評估法（下稱環評法）第17條規定，應切實執行此最新之報告定稿本，暫不論原處分乃命原告違反環保署核准之上開最新環評許可文件之內容，令原告實施違反環評法第17條規定之違法行為，將登記為產品之系爭產物視為廢棄物處理，已違反行政程序法第4條與上開環評法之規定應予撤銷，本件更不容被告再依早已經環保署核准為產能提升變更之舊環評文件任為主張，甚明。

⒉再查原告既為公司之組織，係以營利為目的，殊無特別耗費鉅額蓋廠引進美國先進CFB製程，來製造龐大之事業廢棄物之理，所以於91年3月間之「六輕三期擴建計畫環境影響差異分析報告」，主要將副產石灰及混合石膏列在產品項，至於在廢棄物項之附表亦述及，係因環評審查甚為嚴謹，原告預慮副產石灰之初期產出品質若因無法穩定控管而無從使用，可能某部分需依廢棄物之項目來處理，是於「最終掩埋量欄位（噸/年）」暫載數量為「0-326,400」。惟查嗣後原告對系爭產物之品質控管疑慮已消弭，且被告已經審查後於91年11月20日核准系爭產品登記，原告故自不須再將之依廢棄物之項目處理，被告援引在系爭產物未經產品登記前提出之舊「六輕三期擴建計畫環境影響差異分析報告」，主張原告亦認定系爭產物為廢棄物云云，確有誤會。被告主張當初送產品申請時並未含乾式、水化兩種不同產品型態云云，顯屬誤導：

⒈查原告系爭產物之製程及保存流程自91年生產以來均從未改變，被告於91年11月20日以系爭產品登記准予工廠變更登記增加混合石膏及副產石灰為產品之項目前，先於91年10月16日邀請學者專家及相關單位派員現勘審查通過，並依被告環保局所送「有關台塑建廠工廠登記審查現場查勘暨第十五次審查會乙案，本局各課室依所附書面資料審查意見」審查通過，自應已知悉產品生產及水化貯存之方式，被告乃於參考被告環保局各課室意見後，經一致審查通過，益證被告乃在經過充分、慎重的審查程序，始核准該工廠之產品變更登記在案。迺被告臨訟僅提出兩頁之工廠變更登記申請書節本，而置前揭函文所提及之現場查勘審查結論及書面資料審查意見於不顧，逕稱系爭產物申請時並未含乾式、水化兩種不同產品型態云云，顯屬誤導。

⒉何況原告水化貯存之方式從未改變，自91年起，被告環保局至水化場所稽查應有數十次之多，被告於97年間訴願決定之後，被告及其環保局已一致均認為原告當時產製系爭產物及水化儲存系爭產物等程序並無不妥，被告於其核發之固定污染源操作許可證時再次肯認在案（「製程流程圖」右下角，有標示「產品直接販售」等語，而未能直接販售之產品，則運至「水化一場」、「水化二場」進行水化後運至「堆置場」庫存，再對外銷售水化產品）。尤有進者，觀諸被告後續就產品使用用途相關之行政指導及回復下游廠商之函文等，亦可見被告知悉系爭產物水化貯存，且同意系爭水化後（水化）產品之使用。迺被告臨訟主張系爭不同意原告水化云云，顯與事證不符，自無可取。被告於104年3月31日庭期主張原告不應水化，而應以太空包儲存系爭乾式物品，故原告不能請求已支出之運送及水化費用云云，顯屬無稽：

⒈查原告對系爭產物之作業及水化（泡水晾乾）庫存流程，自91年生產以來從未改變，乃援引技術發源國（美國）對水化產品之庫存方式而來，此乃可避免作業過程揚塵，以保護作業人員及環境之適當庫存方式。實則，被告於91年11月20日以系爭產品登記准予工廠變更登記增加混合石膏及副產石灰為產品之項目前，已於91年10月16日邀請學者專家及相關單位派員現勘進行審查，被告於參考被告環保局各課室意見後，經一致審查通過，益證被告乃在經過充分、慎重之審查程序，始核准該工廠之產品變更登記在案，故被告自始知悉系爭產物有乾式及水化兩種模式，並了解原告對系爭水化產品之庫存模式，目前縱使廢止系爭產品登記，亦只涉及過去被告所認定為產品之乾式及水化產品，均會被視作廢棄物應如何清運處理之問題，迺被告竟指稱原告之產品登記已遭廢止，未經被告准許不得水化，應以太空包裝袋，故不得請求水化運送費用云云，容有誤解，且無正當性，蓋此種主張實與美國技術發源國（美國）對水化產品之庫存方式相違背，也與原告十多年以來之實際作業程序不符，缺乏事實上及法令上之依據。

⒉實則，關於被告所指稱太空袋盛裝系爭乾式產物云云，其於作業過程中，會產生揚塵，影響作業人員之人體健康及環境空污，且太空袋為塑膠材質，易於作業或搬運程序中破裂，難以達到長期妥善儲存之效果，並非妥當。況其所謂以太空包將乾式產品裝袋取出之處理費用，必然高於原告目前請求補償已額外支出之密閉槽車運送取出乾式產品及水化儲存費用，但無論如何，此種因系爭產品登記遭廢止，原告無法如同以往直接由買受人前來取貨出售乾式產品，必須額外支出將乾式產品自密閉儲槽起出後水化儲存作業等費用34,928,457元，以維持系爭製程之正常運作，避免滿槽阻塞，勢必為原告得請求補償之範圍，被告雖主張另有太空包裝袋之方式可以起出槽內之乾式產品云云，又不主張其費用為何，其究竟高於或低於原告已支出之費用？逕一味主張因原告非用太空包裝袋，故其無需補償原告此項支出云云，顯屬無稽。系爭產物於91年11月20日經被告核准原告麥寮一廠之工廠變更登記後，原告於歷次廢清書皆將系爭產物列於產品之欄位，且該等廢清書亦經被告核准備查，原告自可合理信賴系爭產物為合法販售：

⒈事業於其廢清書中，除須載明「事業廢棄物之清理方式」外，尚需列明「原、物料與產品資料」等，此觀諸環保署網頁提供之「事業廢棄物清理計畫書參考例」可見一斑。

⒉查系爭產物早於10年以前，於91年11月20日經被告核准原告麥寮一廠之工廠變更登記時，將系爭產物登記為原告之產品，且迄今原告歷次所提報之事業廢清書（含變更申請書），均將系爭產物列於「原、物料與產品資料」下「產品」之欄位而非「事業廢棄物」，被告歷次亦均核准或准予備查在案，以被告最新於101年1月11日准予備查之廢清書為例，系爭產物係列於「三、主要產品（副產品）種類及產量」欄位之第16項「石灰」與第17項「混合石膏」，系爭產物並未列於「四、事業廢棄物之清理方式」欄位。

⒊由此可見，被告就原告歷年來所檢具之廢清書（含變更申請書）審查後一再合法核准其登列於產品之欄位（截至101年被告核准之廢棄物清理計畫仍為產品之認定），更加證明其為產品，非屬廢棄物，此誠為原告所正當合理信賴，且原告亦依此核准之廢棄物清理計畫之內容營運生產系爭產物，已有信賴表現，自應受到保護，至為顯然。系爭副產石灰與混合石膏無論係乾式或水化，皆為我國政府公布國家標準（CNS）肯定具工程用途之市售熟石灰：

⒈按標準法第1條與第5條之規定，可見列入國家標準規範者之物質，即為可使用之產品，絕非廢棄物。查經國家標準委員會審定並由主管機關經濟部標準檢驗局公布之國家標準（CNS）「與卜作嵐材料並用之石灰」章節即載明：「1.適用範圍：本標準適用於所有型式之市售熟石灰，例：高鈣、鎂或白雲石系熟石灰等。副產石灰及消石灰（即生石灰水合後之熟石灰），不論其狀態係乾燥、潮濕或泥漿狀者皆包括在內。」故系爭產物不論其狀態係乾燥（乾式）、潮濕（水化）皆明白列於國家標準內視同於市售之熟石灰，而作為「與卜作嵐材料並用之石灰」等工程用途，此依前述標準法之規定，自應為產品，並無用途不明，甚為顯然。

⒉申言之，系爭CFB製程中是以石油焦為燃料，再投入石灰石作為脫硫劑，石灰石脫硫後產生副產石灰及混合石膏，且副產石灰與混合石膏在生產過程中會經歷噴水程序並會與空氣中的水分結合，使得其生石灰已轉成熟石灰成分，是以系爭產物在水化之前已為熟石灰。原告甫生產之副產石灰與混合石膏為乾式，未立刻售出之乾式產品係依美國授權技術以水化（二度泡水）之方式予以保存，其程序共分5階段，依序為泡水、置乾、翻動、曝曬、平鋪硬化，而系爭產物與水接觸後（泡水）即膠結硬化，不起揚塵，惟此僅係產品已轉化為熟石灰後，為方便儲存之處理，不影響其為熟石灰之性質，是以國家標準（CNS）「與卜作嵐材料並用之石灰」章節特別明訂「副產石灰及消石灰（即生石灰水合後之熟石灰），不論其狀態係乾燥、潮濕或泥漿狀者皆包括在內。」，甚明。就鈞院所詢「石油焦是否為原告輕油廠之產品」乙節，說明如下：

⒈查原告所屬輕油廠係從原油開始提煉，提煉過程中產出汽油、柴油、硫石黃、石油焦等產品，原告另將在煉製石油過程中產生石油焦，用作系爭CFB製程之燃料，而前述製油過程中產出之各項產品，原告皆列於環保署同意備查之原告六輕四期擴建計畫第5次環境影響差異分析報告定稿本之「產品產能表」。

⒉又同一製程中不同產物間之產值，涉及不同產品之價格差異、市場供需等多種因素，實應透過私經濟之市場機制調節，不得逕由主管機關出手干預私經濟。以前述石油焦為例，石油焦為煉油廠衍生之副產品，與同一製程中產出之石油相比，價格自然較低，然仍無礙其為依法可販售產品之性質。再以目前工程界廣泛使用之石油瀝青為例，其即為石油提煉後殘留之副產品，為原油蒸餾後之殘渣，雖然石油瀝青之價值遠低於石油，但根據其提煉程度之不同，在常溫下成液體、半固體或固體，而具有多種用途可作為基礎建設材料、原料和燃料，瀝青多會用在建築上，例如：鋪馬路（瀝青和碎石所鋪的馬路稱為柏油路）；廣泛應用範圍如交通運輸（道路、鐵路、航空等）、建築業、農業、水利工程、工業（採掘業、製造業）、民用等各部門等等（例如各國道、省道和縣道皆使用瀝青和碎石所鋪而成柏油路）。故石油瀝青因具有利用價值，絕不因其產值遠低於石油，即須以「事業廢棄物」視之或僅得以再利用方式為之。

⒊同理，系爭產物雖為CFB製程中之副產品，其販售價格及整體產值與同製程產出之蒸汽與電力，自91年登記為產品以來即有一定之差距，但系爭產物既已於多方面顯現其工程與工業上之用途，並有國內外之使用實績，自不得僅因其與同製程產出物之產能有落差即認應屬廢棄物，否則石油焦甚至瀝青亦應視同為廢棄物處理，此顯無助於資源之妥善利用，且與產業界之實務作法有間。就鈞院所詢「91年7月工廠變更登記時所附CFB高溫氧化裝置方塊圖，可否看出產品為何」乙節，謹陳報工廠登記變更申請書並說明如下：

⒈查原告係於91年7月提出工廠登記變更申請書，嗣後被告於91年11月20日核准原告麥寮一廠之工廠變更登記，該變更申請書之附件四於「本次變更登記增加之產品」欄位，即列有系爭「副產石灰」與「混合石膏」，另於變更申請書之附件七之「CFB高溫氧化裝置方塊圖」，以圖說方式說明產品產出流程，方塊圖右下角即標明「飛灰應用（副產石灰）」，另於左下角標明「底灰輸送儲存系統（混合石膏）」。

⒉由上可知，原告於變更申請時，已表明係增加副產石灰與混合石膏為主要產品，此亦為被告所知悉，是以被告於91年11月20日核准原告麥寮一廠之工廠變更登記之函文即載明：「二、核定工廠變更登記及變更後之事項：增加建築物面積、電力容量、熱能、主要產品。三、產業類別及產品名稱：……199其他石油及煤製品（混合石膏及副產石灰）……」。聲明求為判決：

⒈被告應給付原告682,173,779元，暨自本起訴狀繕本送達翌日起算至清償日止按年息百分之五計算之利息。

⒉訴訟費用由被告負擔。

三、被告則以：

㈠原告起訴主張依行政程序法第126條第1項、第2項之規定提起本件訴訟之法律依據。惟查行政程序法第126條第1項規定：「原處分機關依第123條第4款、第5款規定廢止授予利益之合法行政處分者，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償」。第2項規定：「第120條第2項、第3項及第121條第2項之規定，於前項補償準用之」。第120條第3項規定：「關於補償之爭議及補償之金額，相對人有不服者，得向行政法院提起給付訴訟」。可知欲向行政法院提起給付訴訟者，乃因對補償之爭議及補償之金額有不服者始可提起，法條規定應先向行政機關申請補償，而對補償之爭議及補償之金額有不服者，始可向行政法院提起給付訴訟。原告並未釋明已履行此起訴要件之證據，而逕向鈞院提起給付訴訟應與法律規定要件不符，鈞院應將原告訴訟駁回。

㈡有關被告102年1月30日處分函廢止系爭產物之產品登記案件，經鈞院102年度訴字第321號判決駁回，原告上訴，業經最高行政法院以105年度判字第8號判決駁回確定。又被告102年1月28日處分函命原告提出事業廢棄物清理計畫書變更申請，並委由合法公民營清除處理機構處理，原告提起行政訴訟，經鈞院以102年度訴字第231號判決撤銷訴願決定及原處分，被告不服，提起上訴，經最高行政法院以104年度判字第241號判決廢棄該判決，發回鈞院更審，鈞院以104年度訴更一字第14號判決駁回。可知被告廢止原告系爭產物之產品登記，行政上並無違誤，原告請求被告應補償原告財政損失，即缺乏依據。

㈢退萬步言，原告主張有損失，依行政程序法第126條第1項規定「對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償」，則補償應以原告信賴產品登記不被廢止而遭受財產上之損失始應予補償，且依第120條第2項規定「補償額度不得超過受益人因該處分存續可得之利益」。查：

⒈原告主張被告應補償原告無法出售物品獲得售價損失3,104,670元，即原告於被告於102年1月30日系爭產物之產品登記時廠區內尚有1,175,566噸之庫存未售出，自102年1月30日至103年11月30日間，另生產出376,769噸，故總共有1,552,335噸，未經被告廢止前原為產品之物品，又原告對系爭產物向來以每噸2元之價格出售，故原告因此無法出售獲得之損失為3,104,670元（1,552,3352元＝3,104,670元）（按：原告已於104年4月28日以「行政減縮訴之聲明暨準備三狀」減縮出售價金收入之損失金額為538,922元）。然查原告系爭產物出售，雖每公噸出售2元，惟每公噸補貼廠商650元至700元不等金額，原告出售每公噸尚應再支出6、700元給廠商，則原告主張有無法出售物品之售價損失，即屬無據。而原告主張每公噸之水化費用，被告迄今仍未同意原告系爭產物可水化處理，故水化費用自應由原告自行處理，與被告無涉，故原告此部分主張金額亦非可要求被告補償。

⒉原告另主張，原告信賴91年11月20日系爭產品登記所購置之製程設備所產出之產品，卻因3項處分廢止系爭產品認定/登記，致原告必需將此系爭產物改以事業廢棄物處理清運之，至原告增加被迫將系爭產物改依廢棄物處理之清運處理費。又依環保署102年2月7日環署廢字第1020012962號函所認定系爭產物之發棄物處理代碼為「D－0902」，依原告與前廢棄物清理機構就其他處理代碼同為「D－0902」事業廢棄物所簽訂之清除合約書，處理價格為「2.4/kg」，相當於每噸處理費為2,400元，以此作為參考依據，即可算出原告依環保署指定之廢棄物處理代碼，把系爭產物視為事業廢棄物交由廢棄物清理機構處理，將因此額外支出3,725,604,000元（1,552,335噸2,400元＝3,725,604,000元）（按：原告已減縮為646,706,400元）此即為原告因被告廢止原授益處分所受之直接損害。惟查物品認定為廢棄物，並非即僅依埋棄方式處理，而系爭產物若真如原告宣稱具有多項用途之物品即可再循再利用途徑將該物品申請再利用後並可出售得利。且原告並未真已支出上述金額給付予廢棄物清理機構業者，並未造成原告損失，原告要求被告補償，亦非有理。

㈣原告主張原處分違反信賴保護原則，且未依行政程序法第126條第1項給予損失補償，顯有違法云云。經查，授益行政處分之廢止固須考量受益人是否應享有信賴保護，惟行政處分之受益人主張信賴保護，仍應具備「信賴基礎」、「信賴表現」及「客觀上值得保護之信賴」等要件。依行為時工廠管理輔導法第13條規定，「產品登記」僅係工廠申請設立許可或登記時，應載明之事項之一，另依同法第15條第1款、第6款不得辦理登記或變更登記事項中關於「產品依法令禁止製造」「依法律規定產品之製造應先經許可而未獲許可」等規定以觀，是項「產品登記」係以申請登記產品，是否屬法令禁止製造或依法應先經許可作為登記審查條件，故以產品登記作為信賴基礎，其主張信賴利益之範圍自須考量應與處分所據法令及法效有合理關連性，且須證明係基於該信賴基礎而為產品規劃處理之信賴表現事實存在，始足當之。本件系爭混合石膏與副產石灰為原告以石油焦為燃料之高溫循環式流體化床發電鍋爐之製程產出物，且係被告於91年11月20日函准予工廠變更登記時始增加之變更登記事項，系爭混合石膏與副產石灰為原告前開發電製程中之特定產出物，而該項製程設計既係本於原告之生產計畫，難謂原告係因信賴被告准為產品登記而計畫生產，且觀諸工廠管理輔導法為促進工業發展，健全工廠管理及輔導之立法目的，其所為產品登記，亦無限制廢棄物清理法主管機關依廢棄物清理法行使廢棄物判定職權之效力，故原告主張其信賴系爭產物登記，因本件廢止處分而受有財產上之損失，即難認屬有據。

㈤且原告主張被告廢止系爭產品登記後，僅能依廢棄物交由廢棄物清理機構處理，然查原告於104年8月間已與中聯公司（再利用機構）共同向經濟部工業局申請副產石灰及混合石膏個案再利用，故知系爭產物亦可以廢棄物再利用方式處理，並無損原告公司之權益。

㈥依據環境影響評估法施行細則第37條第3項規定，環境影響差異分析報告應記載開發行為或環境保護對策變更之內容、開發行為或環境保護對策變更後，環境影響差異分析以及環境保護對策之檢討及修正或者環境管理計畫之檢討及修正，亦即僅針對環境影響範疇為審查。

㈦「六輕三期擴建計畫環境影響差異分析報告」第三章變更後環境影響差異分析，係關於新、擴建計畫變更後之空氣品質差異、用水量差異、廢水排放影響差異及固體廢產物影響差異為分析，其中3.4節針對固體廢棄物發生源、主要成分、生量及處理方式為記載（第3－97頁），關於原告之輕油廠石油焦高溫氧化裝置所產生之廢棄物，亦於該表3－104頁中表明列包含飛灰、底灰（混合石膏）（CaS04。CaO），處理方法為掩埋或回收利用，原告已將系爭產物列為廢棄物。

㈧原告於送產品申請所援引資料，係屬於該「六輕三期擴建計畫環境影響差異分析報告」中非屬本文內容之附錄三部分，且僅屬製程描述之記載中之附表（附3－9頁）於原告之輕油廠石油焦高溫氧化裝置（CFB）製程描述3.環保設備流程3－2煙氧脫硫之末敘述「反應物及煙氧之粒狀物（混合石膏）經袋濾機收集後，部分再循環當吸收劑用，部分經飛灰輸送系統送至飛灰儲槽存放，以作進一步的回收再利用」（附3－7頁），僅屬於規劃性表述，該報告通過後，尚須經權責機關審查是否符合回收再利用之規定。

㈨環境影響評估係審查開發行為對環境之不良影響，從上述文件中顯示，環保署環境影響評估審查係針對製程廢棄物對環境所造成之影響，並未針對該公司輕油廠產品進行審查，被告仍可依據廢棄物清理法等相關法規予以嚴格審核，針對產出物之用途及流向、製程技術及設施慎密審核，如事實為不具效用、效用不明或可能被拋棄，應視為廢棄物。

㈩原告於91年7月間申請系爭產物增列產品其中所列環境影響差異分析報告乃以附件方式而非以正本內容陳述其事實已如上所述。而所檢送CFB高溫氧化裝置方塊圖雖有列出混合石膏、副產石灰字樣，惟內容中未含水化之產品，亦即當初送產品申請時並未含有乾式、水化兩種不同態樣之物品，而現原告於未再變更其產品申請，亦未得被告同意，即以水化產品出售，已違91年7月間申請之產品方式，原告要求被告應給予補償並非有理由。綜上所述，原告之請求應無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、兩造之爭點：本件原告是否因被告102年1月28日處分函及102年1月30日處分函而受有信賴91年11月20日系爭產品登記之財產上損失？金額為何？原告有無信賴保護原則之適用？原告請求損失補償682,173,779元，有無理由？經查：

㈠按行政程序法第121條規定：「（第1項）第117條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2年內為之。（第2項）前條之補償請求權，自行政機關告知其事由時起，因2年間不行使而消滅；自處分撤銷時起逾5年者，亦同。」、第123條規定：「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：一、法規准許廢止者。二、原處分機關保留行政處分之廢止權者。三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。四、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。五、其他為防止或除去對公益之重大危害者。」、第125條規定：「合法行政處分經廢止後，自廢止時或自廢止機關所指定較後之日時起，失其效力。但受益人未履行負擔致行政處分受廢止者，得溯及既往失其效力。」、第126條規定：「（第1項）原處分機關依第123條第4款、第5款規定廢止授予利益之合法行政處分者，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償。（第2項）第120條第2項、第3項及第121條第2項之規定，於前項補償準用之。」是欲向行政法院提起給付訴訟者，乃因對補償之爭議及補償之金額有不服者始可提起，即對補償之爭議及補償之金額有不服者，可向行政法院提起給付訴訟。而授益行政處分之廢止須考量受益人是否應享有信賴保護，惟行政處分之受益人主張信賴保護時，仍應具備「信賴基礎」、「信賴表現」及「客觀上值得保護之信賴」之要件。而行為時工廠管理輔導法第13條及第15條分別規定：「（第1項）工廠申請設立許可或登記，應載明下列事項：一、廠名、廠址。二、工廠負責人姓名及其住所或居所。三、產業類別。四、主要產品。五、生產設備之使用電力容量、熱能及用水量。六、廠房及建築物面積。七、其他經中央主管機關指定公告應登記之事項。（第2項）前項第3款產業類別，由中央主管機關公告之。」、「工廠有下列情形之一者，不得辦理登記或變更登記：一、產品依法令禁止製造。二、違反土地使用管制規定。三、廠房利用違章建築或違反建築物使用用途。四、屬環境保護主管機關指定之事業種類、範圍及規模，其相關環境影響說明書、環境影響評估報告書或污染防治計畫未經環境保護主管機關核准或同意。五、訂有設廠標準之工廠，其設備不符合該標準。六、依法律規定產品之製造應先經許可而未獲許可。七、依第11條規定應先申請取得設立許可而未獲許可或經許可後未依核定內容建廠。八、經中央主管機關依第17條第1項第2款規定公告停止受理工廠之新設或既有工廠之擴充。」可知「產品登記」僅係工廠申請設立許可或登記時，應載明之事項之一，另有關工廠登記不得辦理登記或變更登記事項中關於「產品依法令禁止製造」、「依法律規定產品之製造應先經許可而未獲許可」規定以觀，「產品登記」係以申請登記產品，是否屬法令禁止製造或依法應先經許可作為登記審查條件，故以產品登記作為信賴基礎，其主張信賴利益之範圍自須考量應與處分所據法令及法效有合理關連性，且須證明係基於該信賴基礎而為產品規劃處理之信賴表現事實存在，始足當之。本件系爭混合石膏與副產石灰為原告以石油焦為燃料之高溫循環式流體化床發電鍋爐之製程產出物，且係被告於91年11月20日函准予工廠變更登記時始增加之變更登記事項，系爭混合石膏與副產石灰為原告前開發電製程中之特定產出物，而該項製程設計既係本於原告之生產計畫，難謂原告係因信賴被告准為產品登記而計畫生產，且觀諸工廠管理輔導法為促進工業發展，健全工廠管理及輔導之立法目的，其所為產品登記，亦無限制廢棄物清理法主管機關依廢棄物清理法行使廢棄物判定職權之效力。

㈡又「（第1項）本法所稱廢棄物，分下列二種：一、一般廢棄物：由家戶或其他非事業所產生之垃圾、糞尿、動物屍體等，足以污染環境衛生固體或液體廢棄物。二、事業廢棄物：㈠有害事業廢棄物由事業所產生具有毒性、危險性，其濃度或數量足以影響人體健康或污染環境之廢棄物。㈡一般事業廢棄物：由事業所產生有害事業廢棄物以外之廢棄物。（第2項）前項有害事業廢棄物認定標準由中央主管機關會商中央目的事業主管機關定之。……」、「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「事業廢棄物之清理，除再利用方式外，應以下列方式為之：一、自行清除、處理。二、共同清除、處理：由事業向目的事業主管機關申請許可設立清除、處理該類廢棄物之共同清除處理機構清除、處理。

三、委託清除、處理：……四、其他經中央主管機關許可之方式。」、「（第1項）經中央主管機關指定公告一定規模之事業，應於公告之一定期限辦理下列事項：一、檢具事業廢棄物清理計畫書，送直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之機關審查核准後，始得營運；與事業廢棄物產生、清理有關事項變更時亦同。二、依中央主管機關規定之格式、項目、內容、頻率，以網路傳輸方式向直轄市、縣（市）主管機關申報其廢棄物之產出、貯存、清除、處理、再利用、輸出、輸入、過境或轉口情形。但中央主管機關另有規定以書面申報者，不在此限。三、中央主管機關指定公告之事業廢棄物清運機具，應依中央主管機關所定之規格，裝置即時追蹤系統並維持正常運作。（第2項）前項第1款事業廢棄物清理計畫書之格式及應載明事項，由中央主管機關會商中央目的事業主管機關定之。（第3項）第1項事業依規定應實施環境影響評估者，於提報環境影響評估相關文件時得一併檢具事業廢棄物清理計畫書，送直轄市、縣（市）主管機關審查。俟環境影響評估審查通過後，由直轄市、縣（市）主管機關逕予核准。」廢棄物清理法第2條第1項、第2項、第4條、第28條第1項及第31條第1項、第2項、第3項分別定有明文。另廢棄物清理法施行細則第12條第1項及第2項規定：「（第1項）本法第31條第1項第1款所稱與事業廢棄物產生、清理有關事項變更，係指下列情形之一：……三、原物料使用量及產品產量或營運擴增及其他改變，足致廢棄物性質改變或數量增加者。（第2項）事業廢棄物清理計畫書所載基本資料、原物料、產品或營運資料異動或產品製造過程、作業流程或處理流程新增或改變，而未致廢棄物性質改變或數量增加逾百分之十者，免依本法第31條第1項第1款規定辦理變更。但應於事實發生後15日內，填寫異動申請書，報請直轄市、縣(市)主管機關或中央主管機關委託之機關備查。」可知，環保署及縣政府均為廢棄物清理法之主管機關，具有認定轄區內工廠所產生之物品是否廢棄物之認定權限。且廢棄物清理法所稱之事業廢棄物，不以具有毒性、危險性，其濃度或數量足以影響人體健康或污染環境者為限，由事業所產生有害事業廢棄物以外之廢棄物，亦屬之。亦即，是否為事業廢棄物，並不單以其影響人體健康或污染環境與否為斷。又事業廢棄物並非應一律清理，亦有再利用可能，是不能以該物品具有可再利用性即否認其非事業廢棄物之本質。本件查「副產石灰」是燃燒後之底灰，「混合石膏」則為煙氣脫硫後由袋濾機收集之飛灰，乃是燃燒石灰石所餘灰渣，均與產製目的無關，不能認定為產品，其本質即為事業廢棄物。

㈢本件原告所屬麥寮一廠於91年11月20日取得被告核准該廠工廠變更登記，增加其他石油及煤製品（混合石膏及副產石灰）為「產品」（核准函字號：91府建工字第0910068785號函；登記證號：00-000000-00），並獲被告准予備查該廠「事業廢棄物清理計畫書」變更案（最近1次備查函文號：101年1月11日府環廢字第1003631667號），將石油焦高溫氧化裝置（CFB）製程（下稱系爭製程）所產混合石膏及副產石灰（即系爭產物）核列為產品。嗣因雲林縣及彰化縣境內發生數起業者以改良土地或生產低強度抗壓性材料名義，將原告所屬麥寮一廠產出之水合（或水化）副產石灰、混合土方、廢鑄砂直接回填土地接觸土壤，或混雜污泥非法處理事業廢棄物案件。環保署環境督察總隊中區督察大隊乃派員至原告所屬麥寮一廠稽查系爭製程運作情形，發現該廠區堆置約1,390,000公噸水合副產石灰，其產品用途及流向均有疑慮，乃以101年11月23日環署督字第1010107221號函請被告審視原告所屬麥寮一廠事業廢棄物清理計畫書，請其提出合理說明或變更其事業廢棄物清理計畫書，妥善處理該製程產出石灰。被告環保局乃依環保署100年5月9日環署廢字第1000036827號令及101年11月23日環署督字第1010107221號函（即環保署100年5月9日令、101年11月23日函），分別於101年10月12日雲環廢字第1010036226號函、102年1月15日雲環廢字第1020000197號函請原告提供系爭製程產物（粉狀、粒狀及水化後）之用途及所產副產石灰及混合石膏之成分、數量、用途或流向等資料，但未獲答復，乃根據原告提報之銷售資料、製程文件及臺灣臺南地方法院檢察署偵查結果，依廢棄物清理法第31條第1項第1款規定，改判定原告所屬麥寮一廠系爭製程所產混合石膏及副產石灰為「事業廢棄物」，並由被告作成102年1月28日府環廢字第1023603869號函（即被告102年1月28日處分函），命原告於7日內向被告環保局提出事業廢棄物計畫書變更申請，並委由合法公民營清除處理機構處理。原告不服，提起訴願，案經環保署102年5月14日環署訴字第1020016122號決定訴願駁回在案（原告不服，提起行政爭訟，經本院於103年9月25日102年度訴字第231號判決將訴願決定及原處分均撤銷，被告不服提起上訴，經最高行政法院於104年5月21日以104年度判字第第241號判決廢棄發回本院更為審理，而經本院105年3月3日以104年度訴更一字第14號駁回原告之訴，原告不服提起上訴中），並就此處分，於102年5月27日向本院聲請停止執行原處分，經本院102年度停字第6號裁定駁回，原告不服提起抗告經最高行政法院102年度裁字第1235號裁定駁回抗告。另被告91年11月20日核准該廠工廠登記變更增加系爭產物為產品一案，另經被告於102年1月30日以府建行字第1025301536號函（即被告102年1月30日處分函）廢止登記。原告不服，提起訴願，亦經經濟部102年7月23日經訴字第10206104310號決定訴願駁回在案，原告不服提起行政爭訟經本院103年9月25日以102年度訴字第321號判決駁回，原告亦不服提起上訴，經最高行政法院於105年1月7日以105年度判字第8號判決駁回確定在案。又因該廠區仍有百萬餘公噸水化副產石灰堆置，被告鑑於鉅量強鹼性物質之流向及處理屢生爭議，倘交由清運業者覓地堆置、回填，恐對環境易生重大不可回復之損害，乃依環保署96年8月1日環署廢字第0960053185號函、96年8月23日環署廢字第0960063346號函及102年4月15日環署廢字第1020030409號函（即環保署96年8月1日函、96年8月23日函及102年4月15日函）意旨，以102年7月18日府環廢字第1020071986號函（即被告102年7月18日原處分），將系爭產物經被告102年1月28日處分函認定為事業廢棄物「之前」已產出並堆置於廠內者認定為「事業廢棄物」，命原告儘速提出事業廢棄物清理計畫書變更申請資料送被告審查，於取得被告審查核備函後，再委由合法公民營廢棄物清除處理機構或具再利用資格之合格再利用廠商清運處理。原告不服，提起訴願遭駁回，遂提起行政訴訟。經本院103年度訴字第21號判決撤銷訴願決定及原處分，被告不服，提起上訴，經最高行政法院以104年度判字第281號判決將原判決廢棄，發回本院更為審理（按為本院104年度訴更一字第17號，亦經判決駁回原告之訴）等情。為兩造所不爭執，並有原告麥寮一廠91年7月工廠變更登記申請書、CFB高溫氧化裝置方塊圖、被告91年11月20日91府建工字第0910068785號函（登記證號：00-000000-00）、六輕三期擴建計畫環境影響差異分析報告定稿（3-97頁、附錄三部分）、被告91年4月府環二設證字第P032-00號固定污染源設置許可證、被告101年1月11日府環廢字第1003631667號函、被告102年1月28日府環廢字第1023603869號函、本院102年度訴字第231號判決、最高行政法院104年度判字第241號判決、本院104年度訴更一字第14號判決、本院102年度停字第6號裁定、最高行政法院102年度裁字第1235號裁定、被告102年1月30日府建行字第1025301536號函、本院103年9月25日102年度訴字第321號判決、最高行政法院105年1月7日105年度判字第8號判決、環保署102年2月7日環署廢字第1020012962號函、被告102年7月18日府環廢字第1020071986號函、本院103年度訴字第21號判決、最高行政法院104年度判字第281號判決等件資料影本附卷可稽，並經調取本院102年度停字第6號聲請停止執行卷及本院102年度訴字第321號廢棄物清理法事件全卷核閱屬實，上開事實堪認為真實。

㈣本件原告主張，自102年至104年2月間，因被告2項廢止系爭產品登記之處分，依行政程序法第126條等規定，請求被告給予合理損失補償金額682,173,779元，經查：

⒈系爭「混合石膏及副產石灰」係原告所屬麥寮一廠以石油焦為燃料之循環式流體化床發電鍋爐高溫氧化裝置製程之產出物，該製程係以石油焦為燃料，且為避免高含硫量之石油焦於高溫燃燒時產生之硫氧化物超過排放標準，而加入石灰石作為熱傳媒介及脫硫劑混合燃燒，其中「副產石灰」為燃燒後之底灰，而「混合石膏」則為煙氣脫硫後由袋濾機收集之飛灰等，已據被告陳明在案，且為原告所不爭執。依此製程而言，原告設置高溫循環式流體化床發電鍋爐，主要目的在發電，而於燃燒過程中加入石灰石僅係作為熱傳媒介及脫硫劑，藉以降低高含硫量之石油焦於高溫燃燒時產生之硫氧化物超過排放標準，並增加可燃性，並非以之作為製程當中之生產標的。而「副產石灰」則是燃燒後之底灰，「混合石膏」則為煙氣脫硫後由袋濾機收集之飛灰，乃是燃燒石灰石所餘灰渣，均與上開製程之產製目的（蒸汽、電力）無關，其本質即為事業廢棄物，堪以認定。

⒉系爭混合石膏及副產石灰分別為上開製程中燃燒後之底灰及由袋濾機收集之飛灰，除乾式已銷售外，其餘則分別以密閉式槽車裝運載送廠區內泡水作業場泡水處理，其泡水後之「混合石膏及副產石灰」則通稱為「水化副產石灰」，為原告陳述甚詳，並經本院102年度訴字第231號廢棄物清理法事件受命法官到場履勘屬實，亦有103年5月2日勘驗筆錄、勘驗照片及原告提出之「混合石膏及副產石灰」生產區位置圖、生產銷售管理流程圖、泡水作業區及儲存區圖、泡水作業區及儲存區地下水質監測資料等件資料附於本院102年度訴字第231號卷可稽（見該號卷三第1278頁至第1307頁、本院卷一第63頁、第64頁、第241頁至第246頁）。原告亦提出本院103年度訴字第21號廢棄物清理法事件之103年5月2日勘驗筆錄、副產石灰、混合石膏產品生產區、副產石灰、混合石膏泡水作業區與儲存區之附圖及現場照片影本供參（見本院卷一第241頁至第246頁），由上開說明，系爭混合石膏及副產石灰，乃是在循環式流體化床發電鍋爐製程中，為避免高含硫量之石油焦於高溫燃燒時產生之硫氧化物超過排放標準，而加入石灰石作為熱傳媒介及脫硫劑混合燃燒後之產出物，為燃燒石灰石所餘殘渣，與上開製程之產製目的無關。至於系爭混合石膏及副產石灰是否可再利用，而應依再利用程序處理，則屬另一問題，亦不能以該物品具有可再利用性，即否認其非事業廢棄物之本質。況原告於104年8月7日已與中聯公司（再利用機構）共同向經濟部工業局申請混合石膏及副產石灰個案再利用，有經濟部事業廢棄物再利用許可申請書附本院卷二可憑（見本院卷二第519頁至第527頁），益證系爭產物為事業廢棄物。

⒊再從產能及銷售獲利角度觀察，副產石灰與混合石膏在整個製程當中僅占些微之產能，相較於蒸氣與電力之產值而言，顯不成比例，充其量僅是生產過程中爐渣之再利用價值而已，並不能認定該產物係上開製程當中之產品，而具有該製程之主要經濟價值。而上開經水化後之副產石灰若具有經濟價值，何以售價僅為每公噸2元（見本院卷第74頁之統一發票影本），卻需另外補貼買方每公噸650元作為使用成本補助費用？且依原告與買受廠商間所簽訂之副產石灰（水化）買賣合約書（見本院卷一第72頁至第73頁）第7條「使用成本補助費」記載：「甲方（按指買受廠商）為符合法令規定之義務或本合約所載之副產石灰（水化）合法使用限制，所支出為合法使用向乙方（按指原告）購買之副產石灰（水化）之使用成本，乙方得酌給甲方使用成本補助費予以補助。」可知，系爭「水化副產石灰」之產物使用，尚有法令限制，且使用時需耗費一定成本，故由原告補貼其使用成本費用。另依買受廠商所為之副產石灰（水化）客戶使用聲明書有關第1條聲明人應遵守事項第3項第4款記載：「聲明人如因副產石灰（水化）之提運或使用，造成公害污染、車禍或其他糾紛，其民、刑事及行政責任及其他糾紛之處理，概由聲明人自行負責，並應立即將緣由以書面資料向貴公司報備。貴公司如因而有糾紛或損害，聲明人願依法清理並負責賠償給付貴公司所受之一切損害、支付、罰款及費用（含律師費）。」又依同聲明書第3條使用成本補助費第1項記載：「聲明人為符合法令或買賣合約書規定之義務或本聲明所載之應遵守事項，所支出為提運、合法使用向貴公司購買副產石灰（水化）之成本，貴公司得酌給聲明人使用成本補助費。」可知，上開補貼買受廠商使用系爭「水化副產石灰」之成本，主要為提運、合法使用該「水化副產石灰」之成本，除此之外，因公害污染、車禍或其他糾紛之民、刑事、行政責任及其他糾紛之處理，概由買受廠商自行負責，原告如因而有糾紛或損害，買受廠商並應依法清理並負責賠償給付原告所受之一切損害等。依照上開合約及聲明書內容觀之，使用系爭「水化副產石灰」，確實存有一定法令限制及風險，故有劃清責任及應賠償原告等約定。原告雖主張其係以補貼方式促銷系爭產物云云，惟依一般商品之買賣常情而言，焉有出售2元之商品，而另倒貼650元，其相差有325倍之多，顯不符商業習慣。是參酌上開補助使用費用及銷售價格低廉等情狀，應可認定上開副產石灰（水化）買賣合約書之契約目的應屬清運性質，原告應有以販售產品之名行委外處理事業廢棄物之實，尚難認定其具有一定經濟價值而可認為係產品性質。又依一般商品之產製常情而言，廠商的生產量均是取決於銷售量，鮮有生產過量導致大量貨物庫存情形，以免資金固結增加成本支出。且一般商品係依照市場之需求而作有計畫之生產，本件系爭產物乃是上開產製過程中，以石油焦為燃料、石灰石為脫硫劑，燃燒石灰石所餘灰渣，並非依市場需求而生產，與產製目的無關，縱使市場完全無需求，只要原告依上開製程繼續生產電力，則在上開產製過程中仍然不斷的產出副產石灰及混合石膏，而與生產商品之本質相違背。然本件原告從91年11月20日取得被告核准該廠工廠變更登記，將系爭混合石膏及副產石灰登記為「產品」以來，迄至環保署環境督察總隊中區督察大隊於101年間派員至原告所屬麥寮一廠稽查系爭製程運作情形，發現該廠區堆置約139萬公噸水合副產石灰，若系爭混合石膏及副產石灰確實為產品，何以仍有高達139萬公噸水合副產石灰庫存？且需耗費人力物力加以水化保存？又何需設置防污染之監測設備隨時監測？此情顯非合理。雖原告又主張系爭混合石膏及副產石灰經水化處理，目的即是希望將來這些產品可以在原告六輕擴建時使用，因為環境影響評估時間較久，故先暫存在廠區內云云。然依照其此部分說詞，顯然已無銷售之意，更不能視為有營利性質之產品。由此，益加證明系爭混合石膏及副產石灰僅是以石油焦為燃料、石灰石為脫硫劑所餘灰渣，與上開製程之產製目的無關，並無上開產製過程中之主要經濟價值，充其量僅是廢棄物之再利用價值而已，並不能認定為產品。

⒋本件系爭混合石膏及副產石灰在堆置期間有污染環境之可能性，此從原告在系爭「混合石膏及副產石灰」生產區、作業區及儲存區設有地下水監測之情即可知。而系爭產物定性由「產品」變更為「事業廢棄物」，乃是行政作業上一個漸近過程之終局確認，在客觀上系爭產物之銷售情形不佳，導致該產物在廠區內不斷堆積，而對環境形成一定威脅，原告對此當可預見此從系爭「混合石膏及副產石灰」生產區、作業區及儲存區設有地下水監測之情即可知。因此，被告以91年11月20日91府建工字第0910068785號函核准系爭混合石膏及副產石灰列為產品之工廠登記處分後，發現有長期且大量堆置、貯存、棄置情形，且有污染環境、危害人體健康之可能性，而改判定為事業廢棄物，應屬事後發現有事實變更之情形，顯非被告對於系爭產物核准登記產品時之同一事實狀態作成新的評價或判斷。

⒌綜上，被告依環保署100年5月9日環署廢字第1000036827號令及101年11月23日環署督字第1010107221號函進行調查，並依廢棄物清理法第31條第1項第1款規定，改認定原告所屬麥寮一廠石油焦高溫氧化裝置製程所產混合石膏及副產石灰為事業廢棄物，並無不合。原告主張系爭產物，其已取得被告核准登記為產品及經核准之固定污染源操作許可證內產品產量規定亦載有「石灰、混合石膏」為產品，被告不能改認定系爭產物為事業廢棄物等語，自非可採。況前經被告以91年11月20日91府建工字第0910068785號函核准將系爭產物列為產品之工廠登記處分，業經被告於102年1月30日府建行字第1025301536號函，依工廠管理輔導法第25條第1項第3款及行政程序法第123條第4款之規定，為廢止該產品（混合石膏及副產石灰）登記之處分，原告不服提起行政爭訟後，經本院以102年度訴字第321號及最高行政法院以105年度判字第8號判決駁回原告之訴而告確定在案，亦有上開判決附卷可稽，足見系爭產物（混合石膏及副產石灰）應屬事業廢棄物，堪以認定。是原告主張其信賴系爭產物登記，因本件廢止處分而受有財產上之損失，即難認屬有據。

五、綜上所述，行政程序法第125條已規定：「合法行政處分經廢止後，自廢止時或自廢止機關所指定較後之日時起，失其效力。但受益人未履行負擔致行政處分受廢止者，得溯及既往失其效力。」本件被告以102年1月28日處分函改認定系爭產物為事業廢棄物，102年1月30日處分函並廢止被告91年11月20日系爭產品登記之處分，故依上開行政程序法第125條規定，自該日起原告91年11月20日系爭產品登記已失其效力而不存在，原告即無再合法生產銷售系爭產物之信賴基礎存在，自102年1月30日起無信賴保護原則之適用，此時事後原告麥寮一場石油焦高溫氧化裝置（CFB）製程所生產之副產石灰及混合石膏之系爭產物，即為被告予以認定為事業廢棄物，而非產品，該系爭產物自應依被告處分內所述應以事業廢棄物型態提報之事業廢棄物清理計畫書中相關欄位，並依廢棄物清理法相關規定委由合法公民營清除處理機構妥善清運處理該項廢棄物，而非銷售系爭產物，或如原告與中聯公司訂立事業廢棄物再利用處理契約而向經濟部提出再利用許可，原告並無受損失利益可言，是以，原告主張102年2月至104年2月間生產系爭產物269,461噸，有信賴保護利益，請求損失補償682,173,779元，為無理由。應予駁回。另兩造其餘主張和舉證，於本件判決結果不生影響，爰不一一論述，併予敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。

臺中高等行政法院第三庭