臺中高等行政法院裁定

原告

反對烏日區前竹區段徵收自救會

代表人

張金城

訴訟代理人

呂緯武 律師

被告

內政部

代表人

徐國勇

訴訟代理人

洪天貺

　任雅純

　劉雅惠

上列當事人間因陳情事件，原告不服行政院中華民國106年6月22日院臺訴字第1060170199號訴願決定，提起行政訴訟，經本院106年度訴字第319號裁定後，原告提起抗告，經最高行政法院107年度裁字第668號裁定廢棄發回更審，本院更為裁定如下︰

主文

理由

壹、程序方面：

㈠被告之代表人於原告起訴後，由葉俊榮變更為徐國勇，並經變更後之代表人徐國勇具狀聲明承受訴訟，有該聲明承受訴訟狀附卷可稽，核無不合，應予准許。

㈡按行政訴訟法第22條規定：「自然人、法人、中央及地方機關、非法人之團體，有當事人能力。」所謂非法人團體係指由多數人所組成，雖未向主管機關辦理設立登記，但有一定之組織、名稱及目的，且有一定之事務所或營業所為其活動中心，並有獨立之財產，及設有代表人或管理人對外代表團體及為法律行為者而言。查原告成立於民國（下同）106年5月10日，係由臺中市烏日區前竹區段徵收範圍之多數居民組成，以反對烏日區前竹區段徵收為宗旨，會址設於臺中市○○區○○里○○路○○巷00巷0號，由發起人張金城擔任會長，會員須繳納入會費新臺幣（下同）500元、年費500元，並設有出納、記帳及監察人，此有反對烏日區前竹區段徵收自救會章程、會員名冊、收支明細表、會議紀錄、開會簽到簿及費用支出收據等資料附卷為證（本院106年度訴字第319號卷第51、623-629頁、本院卷第65-101頁）。本院審酌原告會員名冊達48人，係由多數人組成，雖未向主管機關辦理設立登記，但具有一定之組織、名稱及目的，且有一定之事務所為其活動中心，並有獨立財產，及設有代表人對外代表其團體，堪認原告符合非法人團體之要件，而具有當事人能力。

貳、實體方面：

一、爭訟概要：緣被告之土地徵收審議小組為審查臺中市烏日前竹地區區段徵收案（下稱前竹區段徵收案）之開發範圍、公益性及必要性評估報告事宜，於105年7月21日辦理現場勘查，及聽取臺中市政府簡報、相關陳情人陳述意見，作成17項初步建議意見，請臺中市政府依建議意見，補充相關資料並配合修改評估報告。嗣原告「反對烏日區前竹區段徵收自救會」先後於105年8月9日、同年月29日、同年9月12日提出陳情書，就前竹區段徵收案事項陳情，被告之土地徵收審議小組乃於106年5月10日召開第131次會議（下稱第131次會議）以瞭解及廣納民意，並通知原告列席陳述意見。嗣第131次會議決議：「本案原則同意辦理，惟請臺中市政府就下列事項補充並修正區段徵收可行性暨公益性及必要性評估報告報部審認後，再予核准：……」原告以前開陳情未獲被告於法定期限回覆，且第131次會議決議侵害其權益為由，提起訴願，經行政院以106年6月22日院臺訴字第1060170199號決定不受理。原告不服，連同廖萬慶向本院提起訴訟，經本院106年度訴字第319號裁定（下稱前審裁定）駁回後，提起抗告，經最高行政法院107年度裁字第668號裁定就廖萬慶部分駁回，就原告部分廢棄，發回本院更為審理。

二、原告起訴主張及聲明：

㈠被告之土地徵收審查小組第131次會議，審查臺中市政府送審之前竹區段徵收開發案，其決議：「本案原則同意辦理，惟請臺中市政府就下列事項補充並修正區段徵收可行性暨公益性及必要性評估報告報部審認後再予核准……」可看出該前竹區段徵收開發案沒有通過土地徵收條例第13條的授權條件，仍然欠缺必要性、公益性，以及欠缺適當與合理性。原告履行行政程序法第164條、第168條規定，於106年5月10日列席表達並提出書面陳情建議，而被告均聽若罔聞，甚至不理會行政程序法第170條規定應處理陳情之應作為之規定，罔顧原告及全部當地居民住居、工作及財產權，訴願機關亦未能保障人民之訴願權，不受理決定，係屬違法違憲，應予撤銷。

㈡被告論述之「變更烏日都市計畫（配合前竹地區區段徵收）案」隱藏著第739、762、839次都市計畫委員會審議決議都附有但書的事實，該都市計畫案，兩次逾越都市計畫委員會決議但書所定3年之期限，不能補正，於第865次會議時，失去審議通過之效力，且該都市計畫案未經內政部核定，未經公告實施，不具現行都市計畫之法律效力，該都市計畫案不能作為公法上事件（例如區段徵收）之法律基礎。前竹區段徵收仍須以土地徵收條例規定為準，被告以已經過「變更烏日都市計畫（配合前竹地區區段徵收）案」都市計畫委員會審議程序，不問前竹區段徵收是否合法提起，不問該案是否經過被告核定，就在被告土地徵收審查小組第131次會議給予原則通過，是沒有法律事實為依據之決議，違反土地徵收條例第2條、第11條、第13條、中央法規標準法第5條，行政程序法第131條、第164條、第10條、第168至171條、第2條、第34條，憲法第15條、第16條、第23條。被告無權逾越都市計畫法第2條權限，也無權逾越土地徵收條例第2條權限，所以其逾越權限的第131次會議決議，依法無效。

㈢101年1月4日修正公告土地徵收條例，從嚴規範區段徵收，增加審查區段徵收案公益性、必要性以及是否適當、合理。臺中市政府105年5月23日函請被告「核定前竹地區區段徵收開發範圍」，因為已經實施修正後之土地徵收條例，所以臺中市政府應依現行土地徵收條例規定申請審議，被告也應依現行土地徵收條例審議「前竹地區區段徵收開發範圍」。目前前竹地區缺乏現行都市計畫，尚不具備土地徵收條例第4條第1項第3款規定之法律條件，沒有為裁量前竹區段徵收之條件，遑論進行土地徵收條例第11條規定之必要性之程序條件，不具備得提起前竹地區區段徵收，遑論核定前竹區段徵收開發範圍。被告土地徵收審查小組第131次會議不查，率爾在沒有現行都市計畫之基礎上，在沒有都市計畫農地變建地的法律事實上，在沒有得為裁量區段徵收的法律事實上，既沒有土地徵收條例第4條第1項第3款規定之事實，如何裁量為「區段徵收」？如何裁量為原則同意「前竹區段徵收範圍」？被告違背依法行政原則，作成之第131次會議決議通過原則同意辦理前竹區段徵收範圍附帶通過之條件，違背法律保留原則。

㈣被告107年1月8日內授中辦地字第1070001144號函指出，臺中市政府為維護土地所有權人權益，申請再延長開發期程2年到108年9月13日，再提會討論案，經被告都市計畫委員會（106年10月3日）第909次會議決議延長開發期程2年到108年9月12日。其申請單位申請理由及決議單位決議理由皆缺乏法律明定之依據。查前竹區段徵收案事務，依據土地徵收條例第1條、第2條規定，專屬土地徵收條例管轄，並非都市計畫法權限，並非依據都市計畫法成立之審查都市計畫的都市計畫委員會權限，所以，該決議有行政程序法第111條第6款、第7款情形，是無效之決議。該決議也相反於其第739次會延續到第839次會、第865次會議決議。第909次會議決議突顯一個事實，「變更烏日都市計畫（配合前竹地區區段徵收）案」的都市計畫案，仍未由內政部部長核定，不是現行公告實施的都市計畫案。前竹區段徵收案沒有審查公益性、必要性，依行政程序法第111條第6款、第7款規定，是無效之決議。現任行政院賴院長也對內政部裁示，要同時審查徵收公益性、必要性，是原告提起本訴係屬有理由。

㈤被告之土地徵收審查小組第131次會議決議討論事項案由為「臺中市政府報請核定『臺中市烏日前竹地區區段徵收案』開發範圍案」，性質上係需用土地人臺中市政府依土地徵收條例第11條、第13條向被告內政部申請辦理徵收之行為，而被告之土地徵收審議小組所作成決議，雖文字上未正式核准，然在臺中市政府尚未「就下列事項補充並修正區段徵收可行性暨公益性及必要性評估報告報部審認」之前，即明確表示「本案原則同意辦理」，顯違反土地徵收條例第13條第2項「中央主管機關為前項之審核，應審查下列事項」之規定。更何況，對於臺中市政府尚未與所有權人協議價購前即逕「報請核定」之行為，被告未予糾正，猶表示「本案原則同意辦理」，亦與土地徵收條例第11條規定不符。

㈥前審裁定認定第131次會議紀錄在性質上並非行政處分，然該會議紀錄係針對臺中市政府「報請核定」臺中市烏日前竹地區區段徵收案開發範圍案所為之決議，性質上已進入土地徵收條例第13條所規定「申請徵收土地或土地改良物」之法定核准程序，該決議在法律具有土地徵收條例第13條的規範意義，進而依法對外發生法律效果，應屬法律解釋上所當然。該決議雖附有「請臺中市政府就下列事項補充並修正區段徵收可行性暨公益性及必要性評估報告報部審認後，再予核准」之文字，然結合決議主文之「本案原則同意辦理」字樣後，無異於清楚告訴臺中市政府，本案業已核准，僅需再補充並修正區段徵收可行性暨公益性及必要性評估報告報內政部即可。準此，綜觀該決議所用文字，已與核准無殊，當具有行政處分之性質。

㈦第131次會議紀錄既已明確表達「本案原則同意辦理」，對人民受憲法保障之財產權、受土地徵收條例所保障之各項程序權利，均已生重大影響。蓋土地徵收條例第11條、第13條之規範意旨，已明確劃定各種法定程序的先後順序，必先完成與所有權人協議價購、內政部依法審查的重要程序，始得由內政部作成准駁表示。然第131次會議紀錄竟在上開法定先行程序未足之前，遽向需用土地人表示「本案原則同意辦理」，實造成對人民財產權重大傷害。依司法院釋字第423號解釋意旨，仍應認為是行政處分。倘人民就此提起行政訴訟，猶遭法院逕以「非行政處分」為由駁回，無異與憲法保障人民財產權意旨相悖。

㈧被告對於臺中市政府報請核定前竹區段徵收案，如認需用土地人尚未依土地徵收條例第11條與土地所有權人議價、第13條提出評估報告，即應駁回其申請，或另依同條例第11條、第13條為適法處分，始足發揮土地徵收主管機關監督、保障私人財產之功能。況且在第131次會議決議後，臺中市政府始遲擬於107年1月15日、同年1月22日至2月2日進行議價程序，難謂對原告之程序權利無重大影響。

㈨土地徵收條例第13條規定意在對中央主管機關課予行政監督義務，性質上為審查程序，而非備查程序，此觀被告106年8月14日函示「既經貴府依本部106年5月10日土地徵收審議小組第131次會議決議補充資料完竣，准予辦理」，即屬明證。又同條例第11條規定議價程序的對象是土地所有權人，第13條復規定得會同利害關係人進行現場勘查，文義上已就欲保護之特定對象明文規定，足以明確導出第11條、第13條寓有保障徵收案件之土地所有權人的意旨，依保護規範理論，原告具有公法上請求權。

㈩又依當地實價登錄資料，土地價格約落在每坪12.5萬元左右，臺中市政府與土地所有權人協議價購清冊中「協議當期市價」中最高者，竟只有每平方公尺（0.3025坪）2.45萬元，即每坪8.09萬元左右，顯違反土地徵收條例第4條第4項應依市價之規定。故第131次會議決議作成「原則上同意辦理」之決定，不僅造成議價權的減損，更進一步使協議價購的法定基礎動搖，該當司法院釋字第243號解釋所謂「直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者」情形，為行政處分等語。聲明：⑴撤銷訴願決定及原處分（即被告之土地徵收審議小組第131次會議紀錄）。⑵被告應依土地徵收條例第11條第13條規定審查前竹區段徵收事項。

三、被告答辯及聲明：

㈠答辯要旨：被告之土地徵收審議小組係被告之內部單位，該小組審議前竹區段徵收案開發範圍而開會討論之結果，並非被告終局核定該案徵收之處分，況亦無任何法令賦予人民對行政機關作成意思決定前，其內部單位之討論意見，有得請求之權利。另臺中市政府尚須踐行後續與土地所有權人協議價購、召開區段徵收公聽會、陳述意見後，才可擬具區段徵收計畫報核，自無原告所稱被告率為審議決議而有牴觸土地徵收條例第11條及第13條之情形等語。

㈡聲明：原告之訴駁回。

四、經查：

㈠按行政訴訟法第107條第1項第10款規定：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」第5條規定：「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」所謂行政處分，依行政程序法第92條第1項規定係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。所稱「依法申請」，係指人民依據法令，得向中央或地方機關請求就具體事件，為一定之決定，且中央或地方機關對於該申請負有法定作為義務者而言。如法令上並未賦予人民得向中央或地方機關請求就具體事件，為一定決定之公法上請求權，即使人民向中央或地方機關有所請求，亦非屬「依法申請」之案件，中央或地方機關既無作成行政處分之義務，人民不得對之提起課予義務訴訟，則其據以提起行政訴訟法第5條規定之訴訟，即屬起訴不備其他要件。又「人民對於行政興革之建議、行政法令之查詢、行政違失之舉發或行政上權益之維護，得向主管機關陳情。」雖為行政程序法第168條所明定，惟人民陳情事件，僅為發動行政權之行使，與公共利益有關，並不涉及個人私益保障，是人民向行政機關請求為如何行政措施之行為，核其性質純屬促請行政機關行政權之行使而已，非謂人民對行政機關行政權之發動即有公法上請求權之存在。

㈡再者，為辦理先行區段徵收，依土地徵收條例第4條第2項規定，需用土地人須向內政部申請核定區段徵收開發範圍，嗣核定區段徵收範圍後，需用土地人尚須依同條例第10至13條之1踐行相關徵收程序（包括事業計畫之申請許可、協議價購、擬具徵收計畫書並檢附相關證明文件等），內政部始得依法審議徵收案件應否核准，如經中央主管機關核准徵收，直轄市或縣（市）主管機關尚應依同條例第18條辦理公告及書面通知，俾使權利關係人得依同條例第22條提起行政救濟。

㈢106年5月10日被告之土地徵收審議小組第131次會議紀錄為：「七、討論事項：案由：臺中市政府報請核定『臺中市烏日前竹地區區段徵收案』開發範圍案。決議：本案原則同意辦理，惟請臺中市政府就下列事項補充並修正區段徵收可行性暨公益性及必要性評估報告報部審認後，再予核准：㈠本案開發目的之一係考量烏日地區住商用地開闢率與計畫人口達成率均已達80%以上，惟該區近年人口仍持續成長，仍有都市發展需求，爰辦理社區開發。但有關臺中市之人口成長預測與住商用地供給需求間之相關論述尚有不足，故請臺中市政府就目前整體開發區尚能提供之住商用地供給量，該市人口發展需求與本區仍須辦理整體開發兼合理性與必要性加強論述。㈡請就臺中市整體住宅用地需求情形及轄內各都市計畫分派之計畫人口數，補充後續擬以整體開發方式辦理之地區，其開發優先順序及預計辦理期程等相關資料。」（本院106年度訴字第319號卷第41-43頁）綜觀該決議內容，係被告之內部單位即土地徵收審議小組為審議臺中市政府報請核定「臺中市烏日前竹地區區段徵收案」開發範圍而開會討論之結果，且由第131次會議紀錄係以臺中市政府報核之前竹區段徵收開發範圍，考量烏日地區住商用地開闢率與計畫人口達成率已達80%以上，有都市發展需求，辦理社區開發，原則同意辦理，惟請臺中市政府就整體開發區尚能提供之住商用地供給量、臺中市人口發展需求與本區仍須辦理整體開發間之合理性與必要性部分，補充並修正區段徵收可行性暨公益性及必要性評估報告報被告審認後，再予核准，並非被告終局核定「臺中市烏日前竹地區區段徵收案」之決定。故第131次會議紀錄尚未具體核准前竹區段徵收範圍，而尚未對外直接發生法律效果，亦未對原告有何公法上請求之准駁，即非行政處分，最高行政法院107年度裁字第668號裁定亦認定第131次會議決議非行政處分，是原告主張綜觀該次會議決議所用文字，已與核准無殊，當具有行政處分性質云云，核屬其個人主觀法律上歧異見解，並無可採。原告訴請撤銷第131次會議紀錄，即非適法。訴願決定予以不受理，並無不合。

㈣被告雖於106年8月14日以內授中辦地字第1061305618號函核定前竹區段徵收範圍，依上開說明，臺中市政府尚須依土地徵收條例第10至13條之1規定踐行上述徵收程序後，被告始應就徵收計畫書，依土地徵收條例第13條第2項規定審查是否符合徵收之公益性、必要性及是否適當與合理，並為徵收案件之准駁，是原告認被告未依土地徵收條例第11條、第13條規定辦理，並據以提起本件課予義務訴訟，即非有據。又原告就前竹區段徵收範圍核定前所為之陳情，法律並未授與人民得請求主管機關為一定作為之請求權，依上開說明，核非人民依法申請之案件，縱被告未依陳情內容作成處分，亦難謂其有應作為而不作為之情事，自不得據以向行政法院提起課予義務訴訟。

㈤綜上所述，原告請求撤銷之被告之土地徵收審議小組第131次會議紀錄，尚非行政處分，另原告並無請求被告應依土地徵收條例第11條及第13條規定審查本件前竹區段徵收事項之公法上權利，訴願決定為不受理決定，並無不合，原告起訴不備要件，且無從補正，應予裁定駁回。又原告之起訴既不合法，兩造間關於實體上之主張，即無庸審酌，併予敘明。

㈥原告聲請本院依行政訴訟法第41條規定以裁定命第三人臺中市政府參加訴訟一事，本院認無必要。

五、結論：原告之訴為不合法，應裁定駁回。

臺中高等行政法院第三庭