臺中高等行政法院判決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 99年1月14日辯論終結

原告

甲○○

原告

乙○○

原告

丙○○

原告

丁○○

原告

上一原告之

輔佐人

己○○

被告

臺中市政府

代表人

戊○○

訴訟代理人

辛○○

　　　　　　庚○○

上列當事人間因確認行政處分無效事件，提起行政訴訟。本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、事實概要：緣被告於民國（下同）95年4月27日以府都計字第0950186311號公告「擬定台中市都市計劃（整理開發地區單元十四）細部計畫案」之書、圖，並於95年9月5日以府都計字第0950170926號公告「台中市都市計畫（整體開發地區單元十四）樁位測設成果圖」，公告期間自95年9月6日至95年10月5日止，並無任何土地所有權人以權利關係人提出意見而告確定，被告逕送地政事務所辦理分割。原告甲○○等3人所共有坐落於臺中市○○區○○段150地號及原告丁○○所有坐落於同段93、94地號，係毗鄰位於上述細部計畫之細6M-1計畫道路（即東山路1段384巷，以下簡稱系爭道路）旁，原告等於98年3月26日申請異議，陳情臺中市○○路○段384巷重劃後之道路邊線已偏離都市○○道路境界線。被告於98年4月15日以府都計字第0980091790號函臺中市新都自辦市地重劃區重劃會（以下簡稱臺中市重劃會）及被告所屬地政處略以，系爭計畫道路之地籍分割位置與都市計畫圖所載位置似有未符，函請臺中市重劃會再行檢討後，將處理情形回復被告。台中市重劃會於98年4月27日以新都自劃字第098150號函復被告，被告於98年5月6日以府都計字第0980110903號函再請臺中市重劃會依被告95年4月27日府都計字第0950186311號公告之「擬定臺中市都市計畫（整體開發地區單元十四）細部計畫案」書、圖重新檢討後函復被告。臺中市重劃會於98年5月14日以新都字劃字第098162號函復被告，略以系爭道路之施工係依原有道路、側溝現況予以施作，並無偏離原既有道路之情事。被告會同相關人員於98年5月21 日對系爭道路進行會勘，結論略以系爭道路係依被告公告之都市計畫樁位圖施工無誤，惟為解決爭議，請被告都市發展處擇期邀集相關人員開會研商，以利重劃工作進行。嗣後被告於98年6月10日召開「本市整體開發單元十四細部計畫市地重劃疑義協調會」進行協調，並經協調結果於98年6月22 日以府都計字第0980152227號函送原告等。原告等對被告98年6月22日府都計字第0980152227號函不服，於98年6月26日提起訴願。原告等又於98年6月26日提出檢舉「本市○○路○段384巷（本市都市計畫單元十四細部計畫之細6M-1計劃道路）道路邊線偏離都市計畫境界線」，經被告分別以98年7月10日府地劃字第0980171268號函及98年8月12日府政三字義0980163849號函復原告略以系爭道路之疑義將依98年6月10日召開之「本市整體開發區單元十四細部計畫市地重劃疑義協調會」之決議辦理，並無涉及不法情事。原告等於98年8月10日申請確認被告95年9月5日府都計字第0950170926號公告及95年11月17日逕為分割登記無效，經被告於98年8月19日以府都計字第0980208554號函復原告等，略以系爭道路之爭議，原告等已提起訴願，將依訴願結果處理；另於98年8月24日以府地劃字第0980215926號函轉臺中市重劃會妥處逕復。原告不服，提起本件確認之訴。

二、本件原告主張：

㈠依被告98年4月15日府都計字第0980091790號函說明三表示「擬定台中市都市計畫（整體開發地區單元十四）細部計畫案」之地籍分割位置與都市計畫圖所載位置未符，經查重劃前地籍圖謄本，原告甲○○等建地鄰接之道路，原寬約8公尺，應足敷被告設置6公尺寬之細6M-1道路使用，惟查重劃後地籍圖謄本所載，被告逕為分割之細6M-1道路，其超過4公尺用地，悉由原告負擔（即將原告甲○○等3人臨接地地號150約2.5公尺寬土地分割為道路用地並將重劃前之既成道路約4公尺寬道路分配給對街之臨接地地號121，亦將原告丁○○臨接地地號94及93約2公尺寬土地分割為道路用地並將重劃前既成道路約5公尺道路，分配予其對側臨接地地號111），已違反市地重劃實施辦法第26條第1項第1款「面臨寬度超過4公尺未滿8公尺之道路者，其道路寬度超過4公尺部分，由兩側臨街地各負擔二分之一」規定。其分配不公，已違行政程序法第6條「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇」規定。其不使用75年5月3日登記之原有既成道路，已違行政程序法第7條第2款「有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。」規定，其不法已符圖利罪要件，原告就被告95年11月17日（或以95年10月14日府地劃字第0950212576號）將原告甲○○與乙○○及丙○○共有之建和段150地號、丁○○之建和段94與93地號土地逕為分割為道路用之150-1地號、94-1地號、93-1地號之地籍分割登記，請求確認違法，應屬無效，卻遭被告98年8月24日府地劃字第0980215926號函函轉臺中市新都自辦市地重劃區重劃會辦理，其所為已違行政程序法第113條第2項「行政處分之相對人或利害關係人有正當理由請求確認行政處分無效時，處分機關應確認其為有效或無效」等規定。

㈡次依被告98年5月6日府都計字第0980110903號函臺中市重劃會略以：「細6M-1計畫道路之都市計畫樁位與都市○○○○○道路境界線未符」，足證95年公告臺中市都市計畫（整體開發單元十四）樁位測設成果圖，係與擬定細部計畫公告之都市計畫圖不符，按其將原非95年擬定細部計畫公告都市計畫圖所載細6M-1道路之原告王某等建地於都市計畫樁位測設成果圖公告內更變為細6M-1道路，已違反司法院釋字第255號解釋「有都市計畫並完成細部計畫之區○○○道路之設置，即應依其計畫實施」及市地重劃實施辦法第9條「選定之重劃地區‧‧‧應於完成細部計畫之擬定‧‧‧後，‧‧‧辦理重劃」。按其細6M-1道路左右鄰接地分配、負擔不公之差別待遇，已違市地重劃實施辦法第26條第1項第1款「面臨寬度超過4公尺未滿8公尺之道路者，其道路寬度超過4公尺部分，由兩側臨街地各負擔二分之一。」、行政程序法第6條「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇」、行政程序法第7條第2款「有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。」等規定。按被告於樁位公告確定後，巳發現錯誤，卻不同意更正，已違都市計畫樁測定及管理辦法第11條「樁位公告確定後，原測釘單位如發現錯誤，應即予更正」規定，其分配結果並符新修正圖利罪要件，原告於98年8月13日申請確認「該公告」違法，應屬無效，為被告98年8月19日府都計字第0980208554號函「說明一：復台端申請書。二：經查本府已於98年6月10日召開整體開發單元14重劃協調會並於98年6月22日府都計字0980155227號函送台端在案，台端對前開號函提起訴願，本府將依訴願結果辦理」，其所為已違行政程序法第113條第2項「行政處分之相對人或利害關係人有正當理由請求確認行政處分無效時，處分機關應確認其為有效或無效」等規定。

㈢緊急請求：按原告就「被告臺中市政府都市計畫樁位與都市計畫圖不符為違法」請求法院仲裁前，被告答辯中仍執意「將先‧‧‧辦理都市計畫變更‧‧‧本府已辦理中」且於未開庭前之98年11月初已於原告甲○○至丁○○長約60公尺道路內仍舊依照公告錯誤之都市計畫樁位完成3支樁位豎立，顯無視訴訟繫屬藐視法院之審理，請法官制止被告就尚在訴訟繫屬中案件「未依都市計畫圖公告都市計畫樁位違法」，即辦理「都市計畫變更」之恣意妄為。

㈣被告公布臺中市都市計畫細部部計畫經公告確定者僅「都市計畫圖」並無計畫書，此有被告95年4月27日府都計0000000000號公告發布實施「擬定臺中市都市計畫﹙整體開發軍元十四﹚細部計畫案」所載之「公告事項：一、公告內容：如計畫圖說」為證，故被告辯稱以「因細部計畫案之計畫書、圖所載內容似有不同，故本府‧‧‧決議依都市計畫法相關規定辦理都市計畫變更‧‧‧本府已辦理中」，已違法如下：⒈抵觸經被告已公告確定都市計畫圖之法律位階。⒉違反行政程序法第8條規定之「信賴保護原則」。⒊答辯已辦理中，則為目無法紀。

㈤被告公告確定「都市計畫圖」所載之細6M-1計畫道路即東山路1段384巷，是位在地籍圖登載約8公尺寬之建和段110地號內，原始於日據，早因時效完成而於75年登記為道路之公有土地，被告所稱東山路1段384巷現況，是因原地籍圖登載約8公尺寬之建和段110地號道路，於88年921地震時塌毀，為被告89年3月連夜填土，施工時因臨街之瓦屋全倒並無住戶且未鑑界，致造成占用原告土地約2公尺（此情業經權利關係人於98年6月10日協調會中提出並為在場被告重鋪道路單位建設處官員無異議，仍為被告單位副處長決議辦理都市計畫變更），現況道路之時效，從89年3月重鋪至被告93年6月5日公告主要計畫之時間僅4年，至被告95年4月27日公告細部計畫書有關書圖或95年9月5日公告都市計畫樁位之時間也僅6年，故被告以時效尚未完成之道路現況編為既成道珞，已違反司法院釋字第400號解釋之既成道路之時效要件。

㈥被告已自承公告都市計畫樁位是錯誤，此有被告提出之發布實施方案套繪樁位圖示明「樁位線偏移現況道路且更深入原告土地」為證。並有被告答辯理由實體三所載「依本府95年9月5日公告之都市計樁位所示，細6M-1計畫道路之樁位與現況較符（即不符），與計畫圖所載位置部分偏移」可稽，是項偏移已違下列法令：⒈被告於都市計畫樁位成果圖內偏移（即任意變更）都市計畫細6M-1計畫道路位置之行為，已違反都市計畫法第26條「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更」規定。⒉被告於都市計畫樁位成果圖內偏移（即任意變更）都市計畫細6M-1計畫道路位置之行為，違反其給付權利關係人之都市計畫圖之書面承諾「實施時仍以原核定公佈圖（即都市計畫圖）為準」之行為，已屬背信。⒊被告於都市計畫樁位成果圖內偏移（即任意變更）都市計畫細6M-1計畫道路位置之行為，違反司法院釋字第255號解釋「有都市計畫並完成細部計畫之區○○○道路之設置，即應依其計畫實施」。⒋被告發現錯誤卻不即予更正，違反都市計畫樁測定及管理辦法第11條「應即予更正」之規定。⒌被告公告都市計畫之樁位成果圖之細6M-1計畫道路內不使用公有土地而占用原告之私人土地，已抵觸行政程序法第7條第2款「有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者」之規定。⒍被告樁位成果圖，依地籍圖所載「就原告土地所在6公尺寬之細6M-1道路，超過4公尺之部分，完全由北側之原告負擔，南側的地主卻無需負擔」，違反市地重劃實施辦法第26條第1項第1款「面臨寬度超過4公尺未滿8公尺之道路者，其道路寬度超過4公尺部分，由兩側臨街地各負擔二分之一。」規定。⒎被告樁位成果圖，依地籍圖所載是屬對兩臨街地之差別待遇「即細6M-1道路佔用北側臨街地即原告私有土地約2公尺，卻將原8公尺公有土地內約5公尺劃給南側臨街地之地主」，已違反行政程序法第6條「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇」。

㈦被告給付權利關係人之都市計畫圖已載明「原告王某至李某長約60公尺之細6M-1計畫道路內並無被告計畫書內登載之既成社區」。足證被告明知原細6M-1計畫道路內並無既有社區，卻於計畫書或答辯理由實體一登載「東山路1段384巷‧‧‧已形成既成之出路道路，應依既成道路現況劃設計畫道路，以維持既有社區之完整性」，屬刑法第213條之公務員明知為不實之登載。

㈧被告答辯「本案原告已針對其98年6月5日府都計字第0980137256號及98年6月22日府都計字第0980152227號函提出訴願乙事」，惟查其處分書與本案處分書並不相同，被告所稱訴願，業經內政部台內訴字第0980160736號訴願決定書決定「訴願不受理」，理由略以：「98年6月5日‧‧‧該函核屬單純之事實鈙述，尚未對訴願人之主張有所准駁，尚難謂為訴願法上之行政處分。‧‧‧並以98年6月22日…依該函所檢送之會議記錄，‧‧‧亦屬單純之事實敘述，並不生任何之法律效果，核非屬訴願法上之行政處分，‧‧‧」。本案行政訴訟，原告已依行政訴訟法第6條第1項「確認行政處分無效‧‧‧。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同」，就被告95年9月5日府都計字第0950170926號「台中市都市計畫（整體開發單元十四）樁位測設成果圖」公告等，申請確認違反相關法律，應屬無效，也經被告補充答辯狀自承「原告已於98年8月10日提出申請」。

㈨被告程序違法部分：

⒈被告答辯「都市計畫樁位公告程序皆符合相關法令規定，樁位測設成果圖公告期滿即確定」，係屬不實（因上開程序被告從未完成），縱樁位測設成果圖公告期滿也未確定，說明如下：按「應於都市計畫樁測釘並經檢查校正完竣後30天內，將都市計畫樁位公告圖、樁位圖及樁位座標表公告30天」、「細部計畫經發布實施後，應於1年內豎立都市計畫樁‧‧‧」為被告答辯狀陳明並為都市計畫樁測定管理實施辦法第7條及都市計畫法第23條第3項規定，故被告公告都市計畫樁位圖前，應先完成都市計畫樁之測釘及豎立，此一程序被告從未執行，已違該法規定，有下列事證提出並經被告確認在案：

⑴有98年3月重劃會按樁位圖重作道路南側溝時，細6M-1計畫道路仍無都市計畫樁測定管理實施辦法第23條規定都市計畫樁應為42㎝×42㎝×38㎝鐵蓋中心樁及42㎝×42㎝×38㎝混凝土界樁照片為證，足證細部計畫於95年4月27日發布實施被告並未依法應於1年內豎立都市計畫樁。⑵有98年10月重劃會按被告樁位圖重鋪道路時，都市計畫樁才豎立之照片為證，足證細部計畫於95年4月27日發布實施後，被告是在3年後才豎立都市計畫樁。綜上證據，被告都市計畫樁位公告程序並不符合相關法令規定，屬重大明顯之瑕疵並屬違法，依行政程序法第111條第7項款「其他具有重大明顯之瑕疵者」，其樁位公告應屬無效，縱公告期滿，亦未確定。

⒉被告答辯「都市計畫樁位公告，並無規定應以書面通知土地所有權人」，已違反下列法律規定，說明如下：⑴違反行政程序法第102條「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除通知處分相對人陳述意見外，應給予該處分相對人陳述意見之機會」規定：按被告於都市計畫樁位圖內，剝奪原告土地，卻未通知原告陳述意見，已屬重大明顯之瑕疵，依行政程序法第111條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」，應屬無效。

⑵被告重劃是特定區並屬對特定相對人之土地剝奪，卻不予通知，違反改制前行政法院68年判字第838號判決意旨「對於公法上有特定相對人之通知，應以達到時生效，乃在使相對人居於可得瞭解之狀態為已足，此在法理上應為當然之解釋」，屬重大明顯之瑕疵，依行政程序法第111條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」，應屬無效。⑶被告都市計畫樁位圖僅載有道路中心點之號碼且完全未標示都市計畫圖載之原告土地位置，原告等並無從知悉或可得瞭解其土地是否為被告劃為道路或劃入多少，被告違反行政程序法第110條「使其知悉時起或使知悉之內容對其發生效力」，屬重大明顯之瑕疵，依行政程序法第111條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」，應屬無效。

㈩被告實體違法部分：

⒈被告答辯「都市計畫樁位公告皆符合相關法令規定」，係屬不實，說明如下：⑴依據「都市計畫樁測定及管理辦法第30條規定，被告之都市計畫樁位公告圖，應採用都市計畫原圖複製並應將樁位標繪於都市計畫圖上，惟被告都市計畫樁位公告圖，即未採用都市計畫原圖複製，亦未將樁位標繪於都市計畫圖上，業經被告函示載明、答辯狀自承、樁位圖載明、套繪圖載明、民事庭諭被告測釘原路心載明、及前重劃課長答辯狀自承「東山路1段384巷既成道路，係為原舊有東山路」之地籍圖載明偏移5公尺等，如下：①經被告98.5.6府都計字第0980110903函被告地政處之說明二載明：「略以：經查細6M-1計畫道路之都市計畫樁位與都市○○○○○道路境界線未符，請重新檢討」。②經被告答辯狀自承：「依本府95年9月5日公告之都市計畫樁位所示，細6M-1計畫道路之樁位與計畫圖所載位置偏移」。③經被告案陳發布實施方案套繪圖載明：「都市計畫樁位圖細6M-1道路之樁位線係標繪在都市計畫圖細6M-1計書道路之計畫線北側且兩線差距已達都市計畫細6M-1計畫道路寬度之二分之一」。④經被告給付都市計畫樁位圖載明：「都市計畫樁位圖並無都市計畫圖所載土地權利人之土地位置，且細6M-1計畫道路位置與都市計畫圖細6M-1計畫道路位置偏移」。⑤經臺灣臺中地方法院民事庭諭被告測釘都市計畫細6M-1計畫道路之路心照片載明：「98年10月依樁位圖重舖之道路完全位在都市計畫細6M-1計畫道路之路心北側（與被告案陳套繪圖所載偏移相符）。⑥經被告前重劃本案地政課長於（95年8月1日退休後22天接任重劃會理事長）民事訴訟答辯狀自承：「東山路1段384巷既成道路，係原舊有東山路」，按原舊有東山路地籍圖謄本載明：「樁位線偏離原舊東山路既成道路（即東山路1段384巷）約5公尺」。綜上6項證據，證明被告樁位公告圖未採用都市計畫原圖複製，已違反都市計畫樁測定及管理辦法第30條規定，屬重大明顯瑕疵，依據行政程序法第111條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」規定，其樁位圖應屬無效。⑵依據都市計畫樁測定及管理辦法第3條規定，被告之都市計畫樁位公告圖，除道路中心樁外應有界樁及圖名：惟按被告給付都市計畫樁圖所載既無界樁也無圖名已違反都市計畫樁測定及管理辦法第3條及第32條規定，屬重大明顯瑕疵，依據行政程序法第110條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」，其樁位圖之公告應屬無效。⑶依據都市計畫樁測定及管理辦法第31條規定，被告都市計畫樁位座標表，應有縱座標、橫座標並應有按樁號順序用黑色筆填寫之界樁等，惟按被告樁位圖所載樁位座標表，並無按樁號順序用黑色筆填寫之界樁亦無縱座標及橫座標。綜上9項事證，已證明被告都市計畫樁位圖違反四項法令，被告主張「都市計畫樁位公告皆符合相關法令規定」，係屬不實。

⒉被告答辯「登報周知」，依案陳報紙係刊在求職欄之位置，已違反內政部65年11月19日台內營字第707817號函釋之登報周知，應刊登於報紙公告欄之位置，且按其字體小於1毫米，非一般肉眼所能辨識，也違反比例原則，屬重大明顯之瑕疵，依據行政程序法第110條第7款規定「其他具有重大明顯之瑕疵者」，故被告都市計畫樁位圖公告應屬無效。

⒊被告答辯「應依既成道路現況劃設計畫道路，以維持既有社區之完整性」，惟實際卻是依重劃會自辦之市地重劃圖劃設，有下證據，證明屬刑法第131條規定之圖利他人，說明如下：⑴依據被告給付之都市計畫樁位圖之所載，其樁位線弧度及位置與重劃會自辦之市地重劃圖細6M-1道路線完全相符，為圖利他人證據。⑵依據被告案陳發布實施方案套繪樁位圖之所載，有四處違法-1.「樁位線並未依現況道路劃設，實際卻是依據重劃會自辦市地重劃圖細6M-1道路線劃設」，足證屬刑法第131條圖利他人。「都市樁位圖細6M-1道路西段（約佔全長1∕4）之樁位線並未依被告主張之現況劃設而是依計畫線劃設（且位在現況道路外之違建屋於施工時均遭拆除）」，卻至中段（原告王某等土地所在）要依現況劃設，其行為違反行政程序法第6條「不得為差別待遇」規定。「都市樁位圖細6M-1道路中段（原告王某等土地所在現況道路依都市計畫圖載寬約7公尺）對向南側樁位線並未依現況道路劃設而是北偏1至2公尺」，違反行政程序法第6條「不得為差別待遇」規定。「發布實施方案套繪樁位圖照片4之鐵皮屋（其它照片房屋均在都市計畫細6M-1計畫道路外）為被告指為既成社區，惟該鐵皮屋依地籍圖所載係佔用公有道路用地，被告不執行公權力拆除，已屬刑法第131條圖利他人。⑶依據被告都市計畫圖所載之現況道路，於原告王某土地至李某土地所在道路間之房屋，均位在都市計畫細6M-1計畫道路外，並無佔用公有道路用地，被告「應依既成道路現況劃設計畫道路，以維持既有社區之完整性」即屬公務員明知為不實之登載。綜上6項證據，足證被告登載「應依既成道路現況劃設計畫道路，以維持既有社區之完整性」，已屬刑法不實登載及圖利他人，依據行政程序法第111條第4款「所許可之行為構成犯罪者」規定，被告計畫書縱使完成公告，也屬無效，依無效文書製作之樁位圖，當然無效。

⒋被告答辯「因擬定台中市都市計畫（整體開發地區單元十四）細部計畫道路之計畫書、圖所載內容不符，依內政部68年3月13日台內營字942號函示內容：『都市計畫書圖不符時，應查明其錯誤原因予以訂正，依都市計畫變更程序辦理，但不受定期通盤檢討之限制。』及答辯「本府將先依內政部68年3月13日函示內容，依都市計畫法相關規定辦理都市計畫變更」，其違法，說明如下：⑴按內政部函示「書、圖不符時，應查明錯誤原因予以訂正」，被告即應查明其錯誤原因，如下：①計畫書登載「東山路1段384巷皆屬4至6公尺巷道」，係屬登載不實，業經被告案陳證據載明，說明如下：違反被告公告確定都市計畫圖載明現況路寬約7公尺。違反本重劃案重劃課長（於95年8月1日退休後接任重劃會理事長）於民事訴訟案答辯狀自承：「東山路1段384巷既成道路，係為原舊有東山路」，而原舊有東山路已為被告掌管地籍圖載明：「為寬約8公尺建和段地號110公有道路土地」。違反88年921地震前之路寬，即地籍圖載之寬約8公尺建和段地號110公有道路土地。違反民事庭諭被告釘定原路心照片所載。②計畫書登載「東山路1段384巷現況為既成道路」，也係登載不實並屬違法，有司法院釋示、被告行政規則及案陳證據等為證，說明如下：按計畫書載東山路1段384巷之現況，是88年921地震塌陷於89年3月間未鑑界重鋪錯誤所致，至今未達十年，卻為被告登載為既成道路，其行為已違反下列規定及法律：違反司法院釋字第400號解釋既成道路一定要件「為始自日據或八七水災」。違反內政部93年4月19日都字0932905917號函釋「司法院大法官釋字第400號解釋，以土地符合一定要件成立公共地役關係者稱之」。違反台中市獎勵都市土地所有權人自行辦理重劃執行要點第4點第2項規定「既成道路係指已開闢計畫道路或既成道路」。按符合司法院釋示既成道路一定要件「為始自日據或八七水災」，已為地籍圖及土地登記謄本載明為75年5月3日第1次登記為國有之建和段110地號寬約8公尺之公有道路土地。按已開闢計畫道路應指原本市6號市公車駛往大坑的道路，即由被告掌管地籍圖所載寬約8公尺之建和段110地號公有道路用地，故被告計畫書登載東山路1段384巷現況為既成道路，違司法院解釋並為登載不實。違反被告計畫書5-3頁載明：「地形圖資料來源：『臺中市1∕1000數值航側GIS地形圖測製案』臺中市政府91年8月16日府工都字第0910120995號公告」，足證被告所稱都市計畫圖所載之現況道路，縱以91年8月16日測製案前之921地震次（89）年間重鋪道路（其偏移原道路部分遭南側地主圍成庭園）起算時效，距今亦僅數年，其法訂時效仍不備，故被告登載東山路1段384巷現況為既成道路，即屬公務員明知為不實之登載。違反被告前重劃課長（現任重劃會理事長湯明厚）於民事訴訟答辯狀載明「東山路1段384巷既成道路，係為原舊有東山路」，按被告為地政主管機關應知原舊有東山路（於88年9月21日地震前仍存在）係地籍圖所載之建和段110地號寬約8公尺之公有道路土地」及土地登記謄本所載75年5月13日第1次登記為國有公有道路土地，故被告將921地震後重鋪道路之現況登載為既成道路，亦屬登載不實。違反被告前重劃課長（現任重劃會理事長湯明厚）於民事訴訟答辯狀載明「該社區曾受921地震重創」，足證既有社區的樓房是921地震後於私有地上原址重建（地震後政府頒佈之特別法），且「既有社區合法樓房，均在細6M-1計畫道路外之私有土地內」並為被告都市計畫圖載明，故被告登載東山路1段384巷現況為既成道路，均屬登載不實。⑵「本府將先依都市計畫法相關規定辦理都市計畫變更」之違法：違反都市計畫法第26條第1項「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。」規定之「不得任意變更」，已拘束被告任意變更本案都市計畫，被告辦理變更都市計畫，既屬違法。以未經公告之計畫書變更都市計畫圖，牴觸經公告確定都市計畫圖之位律位階：依被告95年4月27日府都計字第0950078383號公告文所載：本都市計畫細部計畫案之公告內容：如計畫圖說」，故本都市計畫經公告確定者，僅都市計畫圖，計畫書僅屬台中巿政府內部文件，對外應不生法律效果，故以計畫書所載變更都市計畫圖，已牴觸經公告確定都市計畫圖之位律位階。違反「司法院釋字第513號解釋：都市計畫一經公告確定，即發生規範之效力。」：本案依據被告案陳都市計畫公告文所載，經公告確定僅為都市計畫圖，即應發生規範計畫書效力，故被告藉計畫書內載「東山路1段384巷現況為既成道路」，而於樁位圖內變更都市計畫圖細6M-1計畫道路位置，已違司法院釋字第513號解釋。違反「司法院大法官會議釋字第255號解釋理由：在實施都市計畫範圍內，道路規畫應由主管機關依都市計畫法之規定辦理，已依法定程序定有都市計畫並完成細部計畫之區○○○道路之設置，即應依其計畫實施」規定之「道路之設置，應依其計畫實施」。本案為實施都市計畫地區，其細6M-1計畫道路設置，即應依都市計畫細6M-1計畫道路設置，被告以未公告計畫書之不實登載變更都市計畫圖，違反司法院大法官會議釋字第255號解釋。違反「內政部66年8月17日台內營字第745891號函釋：都市計畫不得零星個案變更，都市計畫法第26條已有明定，本部為使都市計畫擬定機關能確實依照該規定辦理，先後以63.3.11台內營字第575176號及66.3.24台內營字第731717號函重申該條文規定，請切實辦理」規定之「都市計畫不得零星個案變更」。違反都市計畫法規定之得辦理都市計畫變更之項目，即第27條明定「都市計畫經發布實施後，遇有左列情事之一時，當地直轄市、縣(市)(局)政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更：一、因戰爭、地震、水災、風災、火災或其他重大事變遭受損壞時。二、為避免重大災害之發生時。

三、為適應國防或經濟發展之需要時。四、為配合中央、直轄市或縣(市)興建之重大設施時。前項都市計畫之變更，內政部或縣(市)(局)政府得指定各該原擬定之機關限期為之，必要時，並得逕為變更。」，並無書圖不符辦理都市計畫變更之規定，且計畫書並非都市計畫之公告內容。被告主張依都市計畫法相關規定辦理都市計畫變更，卻無法提出該法之相關規定，仍執意變更都市計畫，顯然目無法紀。⑶內政部68年月13日台內營字第942號函示「都市計畫變更‧‧‧但不受定期通盤檢討之限制。」之違法，說明如下：「不受定期通盤檢討之限制」違反都市計畫法第26條「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。‧‧‧每3年內或5年內通盤檢討一次」規定之「每3年內或5年內通盤檢討一次」。「不受定期通盤檢討之限制」違反司法院大法官釋字第492號解釋：按內政部函釋「不受定期通盤檢討之限制」已逾越母法都市計畫法第26條第2項所定限度「每3或5年通盤檢時‧‧‧作必要之變更」規定，依據司法院大法官釋字492號解釋「函釋逾越母法所定之限度，應不予援用」，被告援用該函釋於法有違。「不受定期通盤檢討之限制」違反內政部66年8月17日台內營字第745891號函釋「都市計畫不得零星個案變更，都市計畫法第26條已有明定，本部為使都市計畫擬定機關能確實依照該規定辦理，先後以63.3.11台內營字第575176號及66.3.24台內營字第731717號函重申該條文規定，請切實辦理」規定之「不得零星個案變更」。「都市計畫變更」違反內政部68年10月11日台內營字第37175號函釋「原測釘單位如發現錯誤，應即予更正」規定之「應即予更正」。

⒌被告都市計畫樁位圖未依都計畫圖複製，且未將樁位標繪於都市計畫圖上，已屬違法，卻堅持變更經公告確定之都市計畫圖，其目的係藉公權力剝奪人民土地，圖利他人，說明如下：⑴按「都市計畫樁位公告與現況道路不符，亦與都市計畫圖不符」業經被告套繪圖載明「即細6M-1道路北側溝並非依現況道路劃設而是劃入現況北側溝更北位置，南側溝亦未依現況南側溝劃設亦是劃入更北位置」並經被告狀陳「98年9月5日公告都市計畫樁位細6M-1道路與細部計畫圖所載東山路1段384巷現況位置較符﹙其較符依地籍圖載差約2公尺﹚，與計畫圖所載位置部分偏移﹙部分偏移依地籍圖差約5公尺﹚」且為民事法院法官諭被告測釘原道路中心樁，其位置均位在重劃會已完成細6M-1道路南側溝外，足證被告所稱部分偏移，已高達半個公有道路用地，卻執意不依都市計畫樁測定及管理辦法第11條即予更正，顯係刑法第131條之圖利他人，依行政程序法第111條第4款「所許可之行為構成犯罪者」規定，其都市計畫樁位公告圖之變更部分應屬無效。⑵按「被告95年9月5日公告之都市計畫樁位圖，係與重劃會之自辦市地重劃圖完全相符」，此有被告給付之都市計畫樁位公告圖與重劃會自辦市地重劃圖相符為證，足證被告台中市政府都市計畫樁位公告，係專為重劃會量身訂制之證明，觸犯刑法第131 條圖利、觸犯公務員利益迴避法，亦違都市計畫法第26條「不得隨時任意變更」等。⑶被告答辯以計畫書所載依東山路一段384巷現況劃設，但計畫書就細部計畫劃設細6M-1計畫道路卻已載明：應依核定圖實地分割測量，被告應提出為何不依核定都市計畫圖實地分割之理由供法官公裁，故其行為已違反行政程序法第7條第2款「行政行為應選擇對人民權益損害最少者」規定及第9條「行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意」規定。⑷按原告土地於都市計畫為住1-1，依地籍圖所載均屬早已取得建築執照之建地，該土地之使用為計畫書第5-3頁載明：詳計畫書土地使用分區管制要點第5點規定，即「第一之一種住宅區﹙註﹚內土地及建築物之使用，於本要點發布前已取得建築執照者，得繼績使用。」，被告應提出為何不遵守之理由為法官公裁，否則已違反行政程序法第7條第2款「行政行為應選擇對人民權益損害最少者」及第9條「行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意」。⑸牴觸大法官釋字第469號解釋「不作為應賠償」。按都市計畫樁位業經被告發現為錯誤，人民依法請求被告依都市計畫樁位測定及管理實施辦法第11條「都市計畫樁位經公告確定後，原測釘單位發現錯應即予更正」更正，被告不作為，即應賠償。

⒍被告都市計畫樁位圖公告，並違反其它法律：⑴違反行政程序法第102條「行政機關剝奪人民權利前，除通知外，應給予陳述意見機會」，被告於都市計畫樁位圖剝奪原告土地，卻未通知原告陳述意見等。⑵違反行政法院68年判字838號判決意旨「公法上有特定相對人之通知，應以達到生效，乃在使相對人居於可得瞭解之狀態為已足」，被告重劃是特定區且剝奪特定相對人土地，本應通知卻未通知且其公告無法使相對人居於可得瞭解之狀態。⑶違反行政程序法第110條「使其知悉時起或使知悉之內容對其發生效力」，按被告自承樁位圖沒有個別通知，縱有通知，按其僅載有道路中心點之號碼且完全未載原告土地位在何處，權利關係人也無從知悉或可得瞭解其土地是否被劃為道路或劃入多少。⑷違反都市計畫樁測定及管理辦法第11條「都市計畫樁位經公告確定後，原測釘單位如發現錯誤，應即予更正」，被告已發現錯誤，卻不肯更正。⑸被告於樁位圖內，將都市計畫細6M-1道路劃入原告土地約2公尺寬，並將原地號110公有土地道路用地約五公尺寬劃給道路南側地主，已違都市計畫法第26條「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更」、司法院釋字第255號解釋「有都市計畫並完成細部計畫之區○○○道路之設置，即應依其計畫實施」、刑法第131條圖利他人、行政程序法第10 條「行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍」。

⒎被告行使樁位圖裁量權，其裁量範圍，已逾越法定之裁量範圍：⑴逾越都市計畫法第42條「一道路。應儘先利用適當之公有土地」，被告裁量「寬公尺細6M-1道路用地，卻不使用建和段110地號寬8公尺道路之公有土地」。⑵逾越市地重劃實施辦法第26條第1項第1款「‧‧‧超過4公尺部分，由兩側臨街地各負擔二分之一。」，被告裁量「將超過4公尺部分，全由道路北側原告臨街地負擔」。⑶逾越行政程序法第6條「行政行為，不得為差別待遇」，被告裁量「由道路北側原告臨街地負擔約2公尺寬道路用地南側臨街地獲原公有道路用地約五公尺寬土地」，屬差別待遇。⑷行政程序法第7條「應選擇對人民權益損害最少者」，被告裁量「選擇私人土地而不使用原公有道路土地作細6M-1道路使用」，已屬嚴重侵損人民權益者。⑸行政程序法第8條「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理的信賴」。被告藉樁位圖變更都市計畫細6M-1道路之裁量，屬不誠實不信用之方法，人民正當合理信賴「經公告確定之都市計畫圖，不得變更」，應受保護。⑹被告以樁位圖變更都市計畫細6M-1道路之裁量，違反行政程序法第9條「應於當事人有利及不利之情形，一律注意」規定。

⒏因重劃會98年3月公告分配結果未確定前，即將都市計畫細6M-1道路之南側溝施作在被告所稱現況道路南側溝北面柏油路面中，向被告陳情，獲被告函台中市政府地政處之「經查細部計畫道路之地籍分割位置與都市計畫圖所載位置未符，請再行檢討」（98.4.15府都計字第0980091790號函）及「經查旨揭細部計畫之細6M-1計畫道路之都市計畫樁位與都市○○○○○道路境界線位置未符，請重新檢討」（98.5.6府都計字0980110903號函說明二）等副函，始知悉都市計畫樁位與都市計畫圖未符，及計畫道路之地籍分割位置與都市計畫圖所載位置未符，乃請求依都市計畫樁測定及管理辦法第11條「發現錯誤，應即予更正」更正，為被告現場會勘「重劃會係依本府公告之都市計畫樁位圖施工無誤」後，以98年7月10日府地劃字0980171268號函覆「即95年9月5日府都計0000000000公告都市計畫樁位測設成果圖，自民國95年9月6日至95年10月5日止，合計30天，台端並未於公告期間內以書面向該處提出異議，該處將公告確定樁位圖送地政逕為分割」，拒絕更正，向被告索取樁位圖，經檢視始發現違法。依據被告附件二：95年4月27日都市計畫公告文，說明細部計畫公告內容，僅計畫圖，計畫書僅屬被告內部文件，對外應不生法律效果。被告都市計畫樁位圖將原告位都市計畫住宅區○地○○○道路之部分，及地籍分割為道路用地，應屬無效之理由：

⒈都市計畫樁位圖及地籍分割，均變更都市計劃，違反都市計畫法第26條「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更」、「司法院釋字第513號解釋：都市計畫一經公告確定，即發生規範之效力」、「內政部66年8月17日台內營字第745891號函釋：都市計畫不得零星個案變更」。

⒉不使用公有土地而使用都市計畫住宅區原告私有建地，違反都市計畫法第42條「道路公共設施用地應先利用適當公有土地」、平均地權條例第60條「公共使用道路，以原公有道路土地抵充」、司法院大法官會議釋字第255號解釋：在實施都市計畫範圍內，道路規畫應依都市計畫法規定辦理」。

⒊樁位圖公告程序，違反都市計畫樁測定及管理辦法第7條「應於測釘後，將樁位圖公告」及都市計畫法第23條第3項「應於一年內豎立計畫樁」規定。

⒋樁位圖公告內容，違反都市計畫樁測定及管理辦法第3條「都市計畫樁除中心樁外，應有⑴都市計畫範圍界樁。⑵公共設施用地界樁。⑶土地使用分區界樁‧‧‧等」及第32條「都市計畫樁位圖規定之示界樁及圖名」規定。

⒌樁位圖公告圖採用重劃會的自辦市地重劃圖複製，違反都市計畫樁測定及管理辦法第30條「都市計畫樁位公告圖規定，圖：採用都市計畫原圖複製。樁位：將樁位標繪於都市計畫圖上」規定。

⒍地籍分割程序，違反都市計畫樁測定及管理辦法第38條「都市計畫樁豎立完竣，並經依第七條規定公告確定後，直轄市、縣（市）（局）政府工務（建設或都市計畫）單位除應將樁位座標表、樁位圖、樁位指示圖及有關資料送地政單位外，並應實地完成樁位點交作業，據以辦理地籍逕為分割測量」規定。

⒎綜上，都市計畫圖業經公告確定，依據行政程序法第8條規定「應保護人民正當合理之信賴」；被告樁位圖及地籍分割已變更經公告確定之都市計畫圖，違反都市計畫法第26條第42條等規定；其樁位圖採用重劃會的自辦市地重劃圖複製為圖利他人，且樁位圖公告及地籍分割前，並未完成都市計畫樁之測釘及豎立，其公告及地籍分割程序不備，依行政程序法第111條第7款「有重大明顯瑕疵者」，應屬無效。綜上所陳，原告數十地主請求更正被告依重劃會自辦市地重劃圖複製之樁位圖遭拒，請求確認其樁位圖違法應屬無效，也為被告推給重劃會，已違行政程序法第113條第2項「處分機關應確認其為有效或無效」規定；被告以未公告計畫書變更經公告確定都市計畫圖，牴觸經公告確定都市計畫圖之法律位階及司法院釋示等；其都市計畫樁位圖未採用都市計畫原圖複製，已違反都市計畫樁測定及管理辦法第30條等規定，屬重大明顯瑕疵，並經被告自承及提出套繪圖等證明在案，故其樁位圖及依該圖所為地籍分割自屬重大瑕疵，依行政程序法第111條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」應屬無效；其樁位圖南側地主不用負擔道路用地並可多增配道路用地等行為，已構成刑法第131 條圖利他人，依同法條第4款「所許可之行為構成犯罪者」亦屬無效等情。並聲明求為判決⒈確認被告95年9月5日府都計字第0950170926號函公告「臺中市都市計畫（整體開發單元十四）樁位測設成果圖」內，將原屬都市計畫住1-1住宅區內之原告甲○○與乙○○及丙○○共有之北屯區○○段150地號、丁○○之同區段94與93地號建地測設（變更）為道路之部分違反都市計畫法第26條等法，應屬無效。⒉確認被告95年11月17日（或以95年10月14日府地劃字第0950212576號）逕為分割原告甲○○、乙○○及丙○○共有之建和段150地號、丁○○建和段94與93地號建地為道路之150-1地號、94-1地號、93-1地號之部分違反司法院釋字第255號解釋等法，應屬無效。

三、被告則以：

㈠「臺中市都市計畫（整體開發地區單元十四）樁位測設成果圖」被告業於95年9月5日府都計字第0950170926號公告在案，公告期間自95年9月6日至95年10月5日止，並無任何土地所有權利關係人提出意見。

㈡依「擬定臺中市都市計畫（整體開發地區單元十四）細部計畫案」計畫書第三章第四節之三㈠及第四章第三節之二內容，載明東山路1段384巷係屬既成道路，應依既成道路現況劃設計畫道路，以維持既有社區之完整性。另依該細部計畫案之計畫圖所示，細6M-1計畫道路（即東山路1段384巷）之位置較現況道路之範圍往南偏移，與前開計畫書所載依既成道路現況劃設計畫道路之原則似有不符。再依被告95年9月5日公告之都市計畫樁位所示，細6M-1計畫道路之樁位與現況道路較符，與計畫圖所載位置部分偏移。因該細部計畫案之計畫書、圖所載內容似有不同，故被告依據原告98年5月21日及98年6月1日所提出之陳情內容，邀集原告及相關單位辦理協調會，並決議依都市計畫法相關規定辦理都市計畫變更。

㈢都市計畫樁位係依細部計畫之內容辦理，雖然「都市計畫樁測定及管理辦法」第11條規定都市計畫樁位經公告確定後，原測釘單位如發現錯誤，應即予更正，惟因該細部計畫案之計畫書、圖所載內容似有不同，故被告先將依98年6月10日召開「本市整體開發單元十四細部計畫市地重劃疑義協調會」之會議決議，依都市計畫法相關規定辦理都市計畫變更後，再依都市計畫法第23條第3項及「都市計畫樁測定及管理辦法」第11條規定辦理都市計畫樁位之變更，故原告陳述之理由二乙節，被告已依法辦理中。

㈣原告訴稱已違反市地重劃實施辦法第26條第1款規定，將計畫圖所載細6M-1計劃道路用地超過4公尺部分，完全由原告臨接地負擔乙節，查依市地重劃實施辦法第21條第1項及第25條之規定，原告等人為本重劃區所有權人，自應依該規定參與負擔。

㈤臺中市整體開發區單元十四，係依據被告93年6月15日府工都字第0930091958號發布實師「變更臺中市都市計畫主要計畫（不包括大坑風景區）（第三次通盤檢討）（有關計畫圖、第12期重劃區、部分體二用地、後期發展區部份）」案，將原後期發展區變更為整體開發區，並附帶條件優先獎勵土地所有權人以自辦市地重劃方式開發。其都市計畫細部計畫亦經被告95年4月27日府都計字第0950078383號函公布實施在案，符合市地重劃實施辦法第9條之規定。

㈥本案係自辦市地重劃區，依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第34條規定，土地所有權人得於公告期間內提出異議，理事會應予協調處理，並將處理結果送會員大會追認；協調不成時，異議人得依章程所定期限訴請司法機關裁判。臺中市新都自辦市地重劃區之土地分配公告業於98年3月6日起至98年4月6日止公告完竣，原告等提出異議，並已依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第34條第2項規定，於98年5月13日向台灣臺中地方法院提起民事訴訟，現由該院審理中，被告函轉台中市新都重劃會妥處逕復，並將處理結果副知被告，並無不妥等語，資為抗辯。並聲明求判決駁回原告之訴。

四、兩造之爭點：被告95年9月5日府都計字第0950170926號函及95年11月17日（或以95年10月14日府地劃字第0950212576號）逕為分割原告甲○○、乙○○及丙○○共有之建和段150地號、丁○○建和段94與93地號建地為道路之150-1地號、94-1地號、93-1地號之地籍分割登記，是否有行政程序法第111條無效之事由？查：

㈠按「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」為行政程序法第111條所規定，就行政處分之無效原因，採重大明顯瑕疵說，其1至6款是重大明顯之例示，第7款則為重大明顯之概括規定。所謂「重大明顯」，係指其瑕疵之程度重大。如瑕疵非重大明顯，尚須實質審查始能知悉者，則該行政處分並非無效，僅為「得撤銷」（最高行政法院98年度判字第757號判決參照），又所謂重大明顯之瑕疵必「如同寫在額頭上」，任何人一望即知，方屬無效，除此之外，非屬任何人一望即知之重大明顯之瑕疵，縱行政處分有瑕疵，充其量僅為違法，不外為撤銷之原因而非當然無效，自不得以確認之訴之訴訟型態，訴請確認行政處分無效（最高行政法院98年度判字第1421號判決參照）。

㈡本件原告等主張被告95年9月5日府都計字第0950170926號公告及95年11月17日（或以95年10月14日府地劃字第0950212576號）逕為分割原告甲○○、乙○○及丙○○共有之建和段150地號、丁○○建和段94與93地號建地為道路之150 -1地號、94-1地號、93-1地號之地籍分割登記，違反司法院釋字第255號解釋、市地重劃實施辦法第9條、第26條第1項第1款、行政程序法第6條、第7條第2款、第8條、都市計畫樁測定及管理辦法第3條、第11條等規定，應屬無效云云。惟查，上述主張並非重大明顯瑕疵，係屬有無違法之情形是否得撤銷之事由，即縱行政處分有此瑕玼，充其量為違法而為撤銷之原因而非當然無效，自不得以確認之訴訴請確認行政處分無效，且被告95年9月5日府都計字第0950170926號公告，原告等均未於公告期間提出異議而已告確定，從而原告提起確認無效之訴，主張確認被告95年9月5日府都計字第0950170926號函公告「台中市都市計畫（整體開發單元十四）樁位測設成果圖」內，將原屬都市計畫住1-1住宅區內之原告甲○○與乙○○及丙○○共有之北屯區○○段150地號、丁○○之同區段94與93 地號建地測設（變更）為道路之部分為違法，應屬無效。及被告於95年11月17日（或以95年10月14日府地劃字第0950212576號）逕為分割原告甲○○、乙○○及丙○○共有之建和段150地號、丁○○建和段94與93地號建地為道路之150-1地號、94-1地號、93-1地號之地籍分割登記為違法，應屬無效，非有理由，自應予駁回。

㈢本件事證以臻明確，兩造其於之陳述及舉證，不影響於本判決之認定，爰不一一論列。

五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195 條第1項後段、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

臺中高等行政法院第三庭