最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第2263號

最　高　行　政　法　院　判　決

100年度判字第2263號

上訴人

詹德健

訴訟代理人

詹順貴 律師

訴訟代理人

洪韶瑩 律師

上訴人

廖明田

訴訟代理人

陳妙秋 律師

上訴人

吳進貴

訴訟代理人

施淑貞 律師

訴訟代理人

張譽尹 律師

上訴人

謝哲進

訴訟代理人

蔡志揚 律師

上訴人

許金水

上訴人

陳欽全

共同訴訟代理人

蔡雅瀅 律師

共同訴訟代理人

陸詩薇 律師

上六人共同訴訟代理人

林三加 律師

被上訴人

行政院國家科學委員會

代表人

李羅權

訴訟代理人

蔣大中 律師

訴訟代理人

莊郁沁 律師

被上訴人

內政部

代表人

江宜樺

被上訴人

行政院環境保護署

代表人

沈世宏

訴訟代理人

潘正芬 律師

訴訟代理人

陳修君 律師

參加人

行政院國家科學委員會中部科學工業園區管理局

代表人

楊文科

訴訟代理人

蔣大中 律師

莊郁沁 律師

上列當事人間環境影響評估法事件，上訴人對於中華民國100年2月24日臺北高等行政法院99年度訴字第1179號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、參加人行政院國家科學委員會中部科學工業園區管理局（下稱中科管理局）之前身中部科學工業園區開發籌備處為開發中部科學工業園區第三期發展區，於民國（下同）95年間檢具「中部科學工業園區第三期發展區（后里基地－七星農場部分）開發計畫」案（下稱系爭開發案）之環境影響說明書，向目的事業主管機關即被上訴人行政院國家科學委員會（下稱國科會）申請許可開發，並由國科會將環境影響說明書轉送被上訴人行政院環境保護署（下稱環保署）進行審查，經環保署環境影響評估審查委員會（下稱環評會）決議有條件通過環境影響評估審查，環保署乃以95年7月31日環署綜字第0950060540號公告「中部科學工業園區第三期發展區（后里基地－七星農場部分）開發計畫環境影響說明書」審查結論（下稱95年環評審查結論），國科會並據此以95年8月3日臺會協字第0950039651號函檢附環保署上開函文及公告影本予參加人之方式作成開發許可（下稱95年開發許可）。又參加人之前身中部科學工業園區開發籌備處另向被上訴人內政部申請臺中縣后里鄉「中部科學工業園區第三期發展區開發計畫與細部計畫案」，經內政部區域計畫委員會第189次審查會決議暨區域計畫委員會專案小組第4次會議決議補正完竣，內政部於95年10月26日以台內營字第09508063931號函許可（下稱內政部開發許可）在案。嗣上訴人以渠等為系爭開發案影響所及之當地居民，系爭開發案環評審查之程序及實體均於法有違，循序提起訴願及行政訴訟，請求撤銷環保署95年環評審查結論，經臺北高等行政法院（下稱原審法院）96年度訴字第1117號判決上訴人勝訴，將95年環評審查結論予以撤銷，環保署不服，提起上訴，復經本院以99年度判字第30號判決駁回其上訴而確定在案。上訴人於99年3月2日分別函國科會及內政部，請求確認95年開發許可及內政部開發許可為無效之行政處分，詎國科會、內政部均予否認，並函答該等開發許可仍屬有效；另95年環評審查結論既經撤銷，於重新辦理環評審查並合法通過前，開發單位已無執行開發行為之依據，其未停止開發行為，違反環評法第17條規定，上訴人等已於99年3月2日依環評法第23條第8項規定，向環保署提出公民告知函，因環保署回函拒絕命開發單位停工，遂向原審法院提起本件行政訴訟。嗣經原審法院判決駁回上訴人之訴，上訴人不服，提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張：上訴人等是本案基地周圍的居民，亦為后里地區之農民，並有土地所有權，故為適格之當事人；本案所核發之開發許可是否無效，將使上訴人生存之自然環境、健康及安全受到危害，及避免重複危險之利益，故就訴之聲明第1、2、3項，上訴人有即受確認判決之法律上利益。系爭環評審查結論既經原審法院96年度訴字第1117號判決撤銷，並經本院99年度判字第30號判決駁回環保署之上訴而告終局確定，故系爭環評審查結論依法業已確定無效，而被上訴人等就本案所為之「開發行為之許可」之行政處分，依環評法第14條第1項之規定，既已失所附麗，自為無效之行政處分；又環評法第14條立法資料顯示，環評審查結論如不存在，目的事業主管機關之開發許可即歸無效。另上訴人變更後訴之聲明第3項，亦依環評法第23條第8項、第9項之公民訴訟條款，其在行政訴訟上，依學者通說，屬行政訴訟法第9條「民眾訴訟」等語，求為判決確認95年開發許可為無效、確認內政部開發許可為無效及確認環保署於99年3月2日收到上訴人提出之公民告知書後，負應於60天內命參加人於本案重新辦理環境影響評估審查並合法通過前應停止實施本案之開發行為（包括施工及營運）之公法上義務存在。

三、被上訴人國科會則以：環保署已就系爭開發案重新於99年9月2日作成有條件通過之審查結論，國科會並於同年9月6日廢止95年開發許可，另核發99年開發許可，上訴人依行政訴訟法第6條第1項前段規定，訴請確認95年開發許可無效已無實益。上訴人等除廖明田及吳進貴分別居住於本件開發案區域西側枋寮路及三豐路外，其餘詹德健、謝哲進、許金水、陳欽全等四人均居住於離本件開發案區域數公里遠之處，而本件開發案目前之放流水乃係排放至牛稠坑溝，距離上訴人等6人居住之區域均相當遙遠，且上訴人等從事合法行為或經濟活動並無須以國科會開發許可或內政部開發許可為據之情形，則上訴人等在客觀上顯無因該等開發許可是否生效，而導致其等在公法上地位有受任何侵害之虞，是以，上訴人等提起本件訴訟，實無即受確認判決之法律上利益。縱國科會95年開發許可尚未經廢止，環評法第14條第1項之適用應限於自始即知環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可之情形，而就已完成審查之環評結論事後遭撤銷，95年開發許可並非自始即可確定不能發生所預期之法律效力，非屬無效之情形，應依行政程序法第117條第1項規定意旨，由國科會或其上級機關依職權衡量是否為全部或一部之撤銷。又上訴人等原訴之聲明第3項業已因環保署公告99年審查結論而條件成就，至變更後第3項聲明部分，因係就客觀的事實進行確認，並不符合確認訴訟的法律要件等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人等之訴。

四、被上訴人內政部則以：內政部開發許可係依據區域計畫法第15條之2第1項規定所核發，而無環境影響評估法第14條規定適用之餘地。又上訴人等迄今無法說明國科會95年開發許可如何對其身體及健康造成損害，顯無任何需以本件確認判決始得除去「公法上地位受任何侵害」之危險，即就本件訴訟訴之聲明第1、2項未曾澄明其有何即受確認判決之法律上利益，自亦依法應以判決駁回之。是以，上訴人等主張因環保署就本件七星園區開發計畫，於95年7月31日所公告之環評審查結論經法院撤銷確定，依據環境影響評估法第14條第1項規定，本件內政部開發許可應為無效云云，顯不符法律規定等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人等之訴。

五、被上訴人環保署則以：上訴人等既非環境影響評估法第23條第8項之「公益團體」，且非「受害人民」，未陳明具有「法律上利害關係」，僅因恐將來有損害發生之虞，而預行請求救濟，其並非現實之權利或利益遭受損害，故其顯無訴訟權能，提起之訴顯無理由。環評法第23條第9項即為行政訴訟法第9條規定所稱「法律有特別規定者」，惟該條項規定僅限於「請求法院判令其『執行』」，亦即可提起之訴訟類型限於課予義務訴訟或一般給付訴訟而未及於確認訴訟（因無從執行）；況行政訴訟法第6條第1項之確認之訴，未包含上訴人等訴之聲明3之訴訟類型，且被上訴人業依法有條件通過環評審查，尚難謂被上訴人未來將重複發生不法情事致上訴人等有重複之危險，並無損害且未有任何之民事訴訟繫屬，故上訴人等亦顯無確認利益。又依環境影響評估法第14條規定、立法院議案關係文書及法律見解之文義、歷史及合目的性解釋，可知本件係因依法發給之合法許可，事後所依據之條件事實發生變更，而處於違法許可之狀態。開發是否無效之處理，應回歸行政程序法規定處理。綜上，被上訴人恪守環境主管機關權責，秉持環境保護及生態與經濟及科學技術發展兼籌並顧之憲法理念，避免造成當地環境、人民健康及國家資源之不良影響，未有怠於執行職務之行為，上訴人等所訴除非合法外，亦無理由等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人等之訴。

六、參加人中科管理局則以：環保署已就系爭開發案重新於99年9月2日作成有條件通過之環評審查結論，國科會並於同年9月6日廢止95年開發許可，並核發99年開發許可，本件確認95年開發許可無效之訴訟已無實益。上訴人等在客觀上顯無因該等開發許可是否生效，而導致其等在公法上地位有受任何侵害之虞，且迄今無法說明國科會95年開發許可如何對其身體及健康造成損害，顯無任何需以本件確認判決始得除去「公法上地位受任何侵害」之危險，上訴人等提起本件確認訴訟，既不具即受確認判決之法律上利益，即為欠缺權利保護之必要，就本件訴訟訴之聲明之第1、2項自應以判決駁回之。縱國科會95年開發許可尚未經廢止，環評法第14條第1項之規定亦應只適用於自始環境影響說明書即未經完成審查或評估書未經認可之情形，就已完成審查之環評結論事後遭撤銷，應適用行政程序法第117條之規定，由原處分機關（即國科會）或其上級機關依職權衡量是否為全部或一部之撤銷，上訴人等對於環評法第14條第1項規定適用範圍之解釋顯有錯誤。又縱認上訴人等得以「情事變更」為由，變更其第3項聲明，該聲明亦未能符合確認訴訟之要件，蓋確認標的僅係行政行為（或不行為），不得以之作為確認訴訟之標的，此部分並未符合行政訴訟法第6條關於確認訴訟之相關要件，應得逕予駁回等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人等之訴。

七、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠確認國科會95年開發許可無效部分：該開發許可所依憑之95年環評審查結論因遭判決撤銷確定，環保署重為審查後，於本案訴訟進行中，另作成99年環評審查結論，國科會旋即根據99年環評審查結論，以99年9月6日臺會協字第0990064454號函重新核發99年開發許可，並同時廢止原核發之95年開發許可，故95年開發許可既經原核發機關予以廢止，而該廢止95年開發許可之行政處分復未經撤銷，或有其他失效情事，則依行政程序法第110條第3項規定及第125條規定，95年開發許可因遭廢止，自99年9月6日起即失其效力而不存在。本件為訴訟對象之行政處分（國科會95年開發許可）於訴訟進行中既已消滅，上訴人等訴請確認客觀上已不存在之行政處分為無效，訴訟要件即有欠缺，經原審審判長於言詞辯論當庭闡明後，上訴人等共同訴訟代理人仍表示維持原訴訟類型，亦即提起確認行政處分無效之訴訟，準此，上訴人等就已消滅之行政處分猶訴請確認無效，顯然欠缺權利保護要件，無訴之利益；又環保署99年環評審查結論以及國科會廢止95年開發許可之行政處分是否違法，均非本案審理範圍，且前者已由上訴人等提起訴願，現正訴願審議中，業據上訴人等陳明在卷，後者在未經撤銷、廢止或因其他事由失效前，其效力繼續存在，復如前述，故不論國科會廢止95年開發許可之行政處分是否違法，該處分既未經撤銷或失效，自不影響國科會95年開發許可業因廢止而消滅之認定，上訴人等自亦無從以客觀上已不存在之行政處分為其確認無效訴訟之標的；又揆諸環評法第14條制定、修正之過程，以及各該立法及修正理由之說明，並參以制訂當時有關立法委員之發言紀錄可知，該條立法本意，在於應先完成環境影響評估審查，目的事業主管機關始得為後續之開發許可，亦即時間上有其先後順序，主管機關不得在未完成環境影響評估審查前，逕為開發許可，否則，該開發許可自始無效，不待撤銷，以促使目的事業主管機關尊重環保署對於環境影響評估之判斷；至於「完成環境影響評估審查後」，作成之開發許可，因環境影響評估審查嗣後被撤銷，產生如何之影響，該開發許可是否亦屬無效，無論是環評法於83年制訂時，抑或於92年修正時，似均非立法者所預見，亦無相應之規定，類此情形無論依文義解釋或立法解釋，均難認屬環評法第14條第1項規範之範疇。惟參以行政程序法第111條規定，可知我國法制就行政處分之無效原因，係採重大明顯瑕疵說，對於行政機關作成之行政處分，基於法律安定性之要求暨保護行政處分相對人信賴利益，自不宜輕易認定為無效之行政處分，必該處分有明顯重大之瑕疵，可認自始即確定不能發生法律效力者，始為無效行政處分。查本件國科會係在環保署完成環境影響評估審查並公告95年環評審查結論後，始核發95年開發許可，此與環評法第14條第1項規定「未經完成環境影響評估審查」即為開發許可，該開發許可無效之情，已屬有別；且國科會核發95年開發許可時，原與環評法第14條第1項規定無違，中科管理局復據以著手進行相關之開發行為，環保署95年環評審查結論係事後始經本院以99年度判字第30號判決「撤銷」確定，由此益徵國科會95年開發許可並非自始即確定不能發生法律效力之行政處分，故為保護開發許可相對人之信賴利益並維護法秩序之安定，自難以維護環評法規範功能為由，擴大解釋環評法第14條第1項所定無效之情形，而認為在完成環境影響評估審查後，始作成之開發許可，於環境影響評估審查嗣後遭撤銷者，亦有環評法第14條第1項之適用，仍為無效之行政處分，致生解釋環評法之「無效」，違背行政程序法「無效」法理之違背法令結果。是以，環評法第14條第1項規定既未包括完成環境影響評估審查後，始作成之開發許可，其環境影響評估審查嗣後遭撤銷之情形，原開發許可之效力即無該規定之適用，應依有關「分階段行政程序」及「接續行政處分」之行政法法理認定，並依該條修正理由，回歸行政程序法之適用，國科會自得依相關規定將之廢棄；至於國科會究應適用撤銷或廢止之規定，以資處理，容或有討論之空間，惟原核發之95年開發許可非屬無效之行政處分，則無疑義。本件上訴人等以環保署95年環評審查結論遭判決撤銷確定，進而主張原核發之被上訴人國科會95年開發許可，依環評法第14條第1項規定，為無效之行政處分云云，自無足採。㈡確認內政部開發許可無效部分：內政部開發許可，乃係就參加人中科管理局申請土地使用分區及使用地變更案件，依區域計畫法第15條之1第1項第2款及第15條之2規定，核發之土地開發許可，與環評法之規定無涉。又環評法第7條、第14條規定所稱之目的事業主管機關究何所指，環評法雖無明文，然實務運作上，國科會為環評法第7條及第14條所指之目的事業主管機關，其核發之開發許可，如違反第14條第1項規定，始生無效之問題；而內政部既非環評法第7條及第14條所稱目的事業主管機關，並無上開規定之適用。上訴人等主張內政部開發許可亦有環評法第14條第1項規定之適用，顯非可採。退步言，縱認上訴人等上開主張可採，惟內政部係在完成環境影響評估審查後，始作成開發許可，環境影響評估審查則係嗣後遭撤銷，此與環評法第14條第1項規範情形並不相同，無從適用該項規定逕謂內政部開發許可無效，故上訴人等據此主張被上訴人內政部開發許可，因環保署95年環評審查結論遭判決撤銷確定，依環評法第14條第1項規定，應為無效之行政處分云云，亦無足取。末查，上訴人等提出之內政部區域計畫委員會第174次會議紀錄，僅係表明內政部區域計畫委員會就土地開發許可之審查，係與環境影響評估、水土保持有關事項併行審查，且參考環保署已就本案開發計畫所為之環評審查結果，惟此並不影響被上訴人內政部開發許可乃係依據區域計畫法第15條之2第1項規定作成，與環評法規定無關之認定；又上訴人等所提「非都市土地開發審議作業規範」第6點關於規定，係說明相關文件之提出應參照環評法所規範之程序，與內政部開發許可是否適用環評法之規定，亦屬無涉；至於內政部開發許可說明二、(七)之記載，係為責成開發單位中科管理局應遵守95年審查結論之相關條件，而另行附加之條件，不足作為內政部開發許可亦有環評法第14條第1項規定適用之論據基礎。是上訴人等執憑上開事證，主張內政部開發許可有環評法第14條第1項之適用，均不足採。㈢確認環保署於99年3月2日收到上訴人等提出之公民告知書後，負應於60天內命參加人於本案重新辦理環境影響評估審查並合法通過前應停止實施本案之開發行為（包括施工及營運）之公法上義務存在部分：依環評法第23條第8項及第9項規定，主管機關於收受公民告知書後，如認開發單位確有違反環評法或相關命令情事，即應於60日內依法執行，此為法律明定之義務，不待確認；必主管機關認開發單位確有違反環評法或相關命令之情事，依法命開發單位為一定之行為或不行為，或依法處分後，始在其與開發單位間創設公法上權利義務關係，在此之前，並無公法上法律關係產生；至於開發單位是否有違反環評法或相關命令情事，則屬事實問題，並非法律關係。是環保署於收到上訴人等提出之公民告知書後，是否審認開發單位有違法之事實，猶有未明，且環保署是否負有法律所定之公法上義務，亦非法律關係本身，尚非得循行政訴訟程序提起確認訴訟請求確認之對象，上訴人等訴請確認，與確認訴訟要件顯有未合。又此部分既非得提起確認訴訟，開發單位是否有公民告知書所指違反環評法情事，以及環保署有無怠於執行職務之行為，均無論究之必要，爰不贅述。綜上，上訴人等之主張，均非可採，其訴請確認95年開發許可、內政部開發許可無效，及請求確認環保署負命參加人停止實施開發行為之公法上義務存在，均無理由，應予駁回。至於上訴人等聲請詢問證人即被上訴人環保署綜合計畫處長處長黃光輝，及依行政訴訟法第162條規定，請求就環評法第14條立法沿革等事項徵詢學者之專業法律意見部分，因原證19「中科環評判決分析及本署因應作法」為環保署之內部文件，僅係就本案影響層面及因應事宜所為之評估報告，非最後之決定，且上訴人等請求徵詢之事項或可由原審自行判斷、認定，或與本案無涉，並無徵詢之必要，故不予調查、徵詢，均併此敘明等語，因而將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人等之訴。

八、本院查：

㈠按行政訴訟法第9條規定：「人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴訟。但以法律有特別規定者為限。」，此即所謂之公益訴訟，其目的係為突破有關訴訟利益採主觀訴訟之傳統理論，以限於與原告自己之權利或法律上利益有直接利害關係之事項始得訴訟之限制，賦予人民得以維護公益為理由，就無關自己權利或法律上利益之事項，對行政機關之違法行為提起行政訴訟，類此訴訟係以公共利益為目的，性質上屬客觀訴訟，但為免浮濫，明文規定以法律有特別規定者為限。而環評法第23條第8項、第9項規定：「開發單位違反本法或依本法授權訂定之相關命令而主管機關疏於執行時，受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關。」、「主管機關於書面告知送達之日起60日內仍未依法執行者，人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行。」，即係賦予受害人民或公益團體得以主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟之權能，屬行政訴訟法第9條所稱「法律有特別規定者」，惟其中「受害人民」因屬權利受侵害之人，係就與自己權利或法律上利益有關事項提起訴訟，不符提起公益訴訟之要件，至於「公益團體」，雖非本身之權利或法律上利益受損害，但基於該法之特別規定，得提起公益訴訟。查本件上訴人等變更後之3項聲明，其訴訟類型均係確認訴訟，其中第1、2項係確認行政處分無效之訴訟，第3項則為確認公法上法律關係存在之訴，與依環評法第23條第8項、第9項規定對主管機關怠於執行職務之行為訴請判令執行，所得提起之給付訴訟或課予義務訴訟，顯屬有間；況且上訴人等已敘明渠等為系爭開發案基地周圍的居民，亦為后里地區的農民，並有土地所有權，系爭開發案若無合法的環評審查，據此作成之開發許可如仍為有效，開發單位繼續為開發行為而不停止實施開發，將使渠等生存之自然環境、健康及安全受到危害，並因此衍生有損害賠償請求權，故渠等就聲明1、2、3項訴訟均有即受確認判決之法律上利益；並參以上訴人等為系爭開發案影響所及之當地居民，本件開發許可之執行，對環境包括當地居民健康安全將發生難於回復之損害，此為本院前就上訴人等訴請撤銷95年環評審查結論及聲請95年開發許可停止執行案件，分別以99年度判字第30號判決、99年度裁字第2032號裁定所確定。從而，上訴人等以渠等自身之健康、安全等權益將因系爭開發許可受有危害，提起本件確認訴訟，自非屬行政訴訟法第9條所定之公益訴訟。以上均經原審說明甚詳，核無不合。上訴意旨以：環評法第23條之受害人民亦得提起行政訴訟法第9條之公益訴訟，原判決遽認本件非屬公益訴訟，有適用環評法第23條及行政訴訟法第9條規定不當之違法云云，係就原審所為論斷或駁斥其主張之理由，泛言原判決不適用法規或適用不當，並非可採。

㈡確認「國科會95年開發許可」無效部分：

1、按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非上訴人有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。」行政訴訟法第6條第1項前段所明定。確認行政處分無效之訴，係由確認公法上法律關係之訴所獨立之訴訟類型，法條既規定訴訟對象為無效之行政處分，人民提起該訴必須客觀上有一行政處分存在，且主張該行政處分係屬無效；人民於提起確認行政處分無效訴訟後，若於訴訟進行中行政處分如因解消而致訴訟對象之行政處分不存在，即不具行政訴訟法第6條第1項前段規定之確認行政處分無效訴訟之要件，且又堅持不依行政法院之闡明變更為適當之訴訟類型者，所提起確認行政處分無效訴訟，即屬不合法。

2、經查，上訴人等訴之聲明第1項訴請確認無效之行政處分係被上訴人國科會95年開發許可，惟該開發許可所依憑之95年環評審查結論因遭判決撤銷確定，被上訴人環保署重為審查後，於本案訴訟進行中，另作成99年環評審查結論，被上訴人國科會旋即根據99年環評審查結論，以99年9月6日臺會協字第0990064454號函重新核發99年開發許可，並同時廢止原核發之95年開發許可等情，業經原審確定之事實，被上訴人國科會95年開發許可既經原核發機關予以廢止，而該廢止95年開發許可之行政處分復未經撤銷，或有其他失效情事，被上訴人國科會95年開發許可因遭廢止，自99年9月6日起即失其效力而不存在，不具確認行政處分無效訴訟之要件，而於原審訴訟終結前，雖原審行使闡明權，上訴人等仍堅持提起確認行政處分無效之訴，此有原審筆錄可稽，是以本件已不具確認行政處分無效訴訟要件（行政訴訟法第107條第1項第10款後段）而不合法，應以裁定駁回，原判決併同上訴人等所提其他訴之聲明以判決駁回，亦無不可。至於是否有確認利益係屬上訴人等願意變更訴訟型態為其他合法訴訟型態始予考量者，上訴人等既堅不變更訴之聲明，自無探討之必要。此部分之訴既係不合法，則其他實體方面如上訴人等另主張本案95年環評審查結論經法院判決撤銷確定後，被上訴人等國科會95年開發許可，依環評法第14條第1項規定，為無效之行政處分等情節，以及原判決就此部分所為之詳論，本院即無贅述之必要。

3、另按，行政處分之撤銷係以行政處分違法為前提，而合法行政處分不論是否授與利益，均得由原處分機關依職權在一定條件為全部或一部之廢止（行政程序法第122條、第123規定參照），是以合法行政處分原則上係以廢止方式向後解消其效力，但行政處分合法並非廢止之必要條件，亦即具備廢止事由者，即使該行政處分合法或違法，尚有爭議，亦得為廢止，蓋廢止制度之形成係因授益行政處分具得廢止事由，致原合法行政處分具違法性，原與撤銷相同處理而溯及失效，但基於信賴保護原則，乃以法律規定限制其可撤銷性並給予信賴保護之補償。區別廢止與撤銷，係信賴保護原則之實現，並非以此規定限制廢止之行使，亦非就使行政處分效力解消區分為廢止及撤銷行使方式，縱然行政處分或為違法，並無限制行政機關不得使行政處分向後失效之理，是行政處分違法與否尚有爭議，若合於廢止要件者，自得為廢止。特別在違法授益行政處分，行政機關並無意對已給付之利益向人民追究，自得選擇對人民有利之廢止；再如本件情形，人民與行政機關對為訴訟對象之行政處分，究竟是否違法爭執甚大，若行政機關以撤銷方式為之者，顯自認違法，則可能導致被依國家賠償法追償或後續程序致生困難，但又因情事變更不得不將該行政處分效力予以解消，亦得選擇廢止方式以解消該行政處分效力。況所謂合法行政處分之認定，並非以當事人主張為準，而應係廢止當時行政機關認定之職權，惟不論如何，具有形式外觀有效之行政處分，不論當事人主張無效或得撤銷之違法，行政機關均得選擇以廢止向後解消行政處分之效力，並無不可，上訴意旨以：「無效」或「違法」之行政處分，均不得以「廢止」方式處理，原判決以「國科會95年開發許可」因遭廢止而不存在，認定訴訟要件欠缺，有判決理由不備及適用行政訴訟法第6條不當之違法云云，並非足取。

㈢確認內政部95年開發許可無效部分：

1、按區域計畫法第3條規定：「本法所稱區域計畫，係指基於地理、人口、資源、經濟活動等相互依賴及共同利益關係，而制定之區域發展計畫。」、第4條規定：「（第1項）區域計畫之主管機關︰中央為內政部；直轄市為直轄市政府；縣（市）為縣（市)政府。（第2項）各級主管機關為審議區域計畫，應設立區域計畫委員會；其組織由行政院定之。」、第15條之1規定：「（第1項）區域計畫完成通盤檢討公告實施後，不屬第11條之非都市土地，符合非都市土地分區使用計畫者，得依左列規定，辦理分區變更︰一、政府為加強資源保育須檢討變更使用分區者，得由直轄市、縣（市)政府報經上級主管機關核定時，逕為辦理分區變更。二、為開發利用，依各該區域計畫之規定，由申請人擬具開發計畫，檢同有關文件，向直轄市、縣（市)政府申請，報經各該區域計畫擬定機關許可後，辦理分區變更。（第2項）區域計畫擬定機關為前項第2款計畫之許可前，應先將申請開發案提報各該區域計畫委員會審議之。」、第15條之2規定：「（第1項）依前條第1項第2款規定申請開發之案件，經審議符合左列各款條件，得許可開發︰一、於國土利用係屬適當而合理者。二、不違反中央、直轄市或縣（市)政府基於中央法規或地方自治法規所為之土地利用或環境保護計畫者。三、對環境保護、自然保育及災害防止為妥適規劃者。四、與水源供應、鄰近之交通設施、排水系統、電力、電信及垃圾處理等公共設施及公用設備服務能相互配合者。五、取得開發地區土地及建築物權利證明文件者。（第2項）前項審議之作業規範，由中央主管機關會商有關機關定之。」2、次按行為時非都市土地使用管制規則第1條規定：「本規則依區域計畫法第15條第1項規定訂定之。」、第2條規定：「非都市土地得劃定為特定農業、一般農業、工業、鄉村、森林、山坡地保育、風景、國家公園、河川、特定專用等使用分區。」、第11條第1項第2款規定：「非都市土地申請開發為鄉村區、工業區、特定專用區達下列規模者，應辦理土地使用分區變更：……二、申請開發為工業使用之土地面積達10公頃以上者，應變更為工業區。……」、第13條第1項規定：「非都市土地開發需辦理土地使用分區變更者，其申請人應依相關審議規範之規定製作開發計畫書圖及檢同有關文件，並依下列程序，向直轄市或縣（市)政府申請辦理：一、申請開發許可。二、申請雜項執照。三、申請變更土地使用分區及使用地。」、第14條規定：「（第1項）直轄市或縣（市)政府依前條規定受理申請後，應查核開發計畫書圖及基本資料，並視開發計畫之使用性質，徵詢相關單位意見後，提出具體初審意見，併同申請案之相關書圖，送請各該區域計畫擬定機關，提報其區域計畫委員會，依各該區域計畫內容與相關審議規範及建築法令之規定審議。（第2項）前項申請案經區域計畫委員會審議同意後，區域計畫擬定機關應核發開發許可，並通知申請人及土地所在地直轄市或縣（市)政府。」

2、查系爭開發案用地因屬區域計畫法下之非都市土地，且開發土地面積達10公頃以上，為開發利用該等用地，開發單位即參加人中科管理局提具臺中縣后里鄉「中部科學工業園區第三期發展區（后里基地-七星農場部分）開發計畫與細部計畫」，檢同有關文件，依區域計畫法第15條之1第1項第2款及非都市土地使用管制規則第11條第1項第2款規定，向前臺中縣政府申請辦理分區變更，前臺中縣政府依「非都市土地使用管制規則」第14條之規定完成初審意見後，報經被上訴人內政部區域計畫委員會審議，經該部區域計畫委員第189次審查會決議暨區域計畫委員會專案小組第4次會議決議補正完竣，被上訴人內政部旋以95年10月26日台內營字第09508063931號函許可等情，此為原審所認定之事實，是以原判決關於被上訴人內政部開發許可，乃係就參加人中科管理局申請土地使用分區及使用地變更案件，依區域計畫法第15條之1第1項第2款及第15條之2規定，核發之土地開發許可，與環評法之規定無涉等情，以及上訴人等所主張被上訴人內政部開發許可有環評法第14條第1項之適用，如何不足採等事項均詳予以論述，是原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形；上訴意旨又以：目的事業主管機關依其主管法規核發開發許可時，亦須符合環評法第14條，原判決以內政部之開發許可係依區域計畫法核發，認定其與環評法之規定無涉，有判決不適用環評法第14條之違法；原判決遽認內政部非環評法第14條所稱目的事業主管機關，有判決不適用環評法第14條及適用不當之違法云云，係重述其在原審業經主張而為原判決摒棄不採之陳詞殊非足採。

㈣確認環保署負命參加人停止實施開發行為之公法上義務存在部分：

1、按行政訴訟法所規定之確認訴訟，係人民就特定之公法上法律關係之存在與否以及其內容請求行政法院予以確認之訴訟，其種類依行政訴訟法第6條第1項之規定，包含確認行政處分無效，確認公法上法律關係成立或不成立，確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法等3種。而所謂公法上法律關係，係指特定生活事實之存在，因法規之規範效果，在兩個以上之權利主體間所產生之公法上權利義務關係，或產生人對權利客體間之公法上利用關係；公法上法律關係之成立有直接基於法規規定者，亦有因行政處分、行政契約或事實行為而發生者，但法規、行政行為及事實行為均非法律關係本身，不得以其存否為確認訴訟之標的，此經本院99年度判字第479號判決闡釋在案，爰予援用。

2、原判決業已引據環評法第23條第8項規定，以上訴人等訴之聲明第3項求為「確認被上訴人環保署於99年3月2日收到上訴人等提出之公民告知書後，負應於60天內命參加人於本案重新辦理環境影響評估審查並合法通過前應停止實施本案之開發行為（包括施工及營運）之公法上義務存在」係該條規定主管機關於收受公民告知書後，如認開發單位確有違反環評法或相關命令情事，即應於60日內依法執行等事項，為法律明定之內容，不待確認；必主管機關認開發單位確有違反環評法或相關命令之情事，依法命開發單位為一定之行為或不行為，或依法處分後，始在其與開發單位間創設公法上權利義務關係，在此之前，並無公法上法律關係產生；開發單位是否有違反環評法或相關命令情事，則屬事實問題，並非法律關係。是被上訴人環保署於收到上訴人等提出之公民告知書後，是否審認開發單位有違法之事實，猶有未明，且被上訴人環保署是否負有法律所定之公法上義務，亦非法律關係本身，依上述規定及說明，尚非得循行政訴訟程序提起確認訴訟請求確認之對象，上訴人等訴請確認，與確認訴訟要件顯有未合等情，是原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形；上訴意旨以：主管機關是否負有受害人民書面告知之公法上義務存在，涉及受害人民「法定訴權」之有無，自非事實問題，更不應將此類公法上義務之存否繫諸主管機關之主觀認定，是原判決所認有適用行政訴訟法第6條不當之違法云云，再予爭執，核屬其一己主觀之見，要難謂原判決有違背法令之情事。

㈤從而，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

九、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第五庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異