最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第412號

最　高　行　政　法　院　判　決

100年度判字第412號

上訴人

李招治

被上訴人

財政部國有財產局臺灣中區辦事處南投分處

代表人

李良珠

上列當事人間承租國有土地事件，上訴人對於中華民國98年9月17日臺中高等行政法院98年度訴字第186號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣上訴人於民國97年7月9日依國有耕地放租實施辦法第6條規定之第3順位實際耕作毗鄰耕地（南投縣集集鎮○○段1123地號土地，下稱1123地號土地）之耕地承租人身分類別，申請承租坐落同段934、942、1001、1066、1069、1075、1076、1137、1138地號等9筆國有土地（下稱系爭國有土地）。經被上訴人97年10月8日台財產中投二字第0972001846號函復略以：本件系爭國有土地，依經濟部水利署函查位於集集攔河堰水庫集水區內，屬影響水源涵養之土地；且經被上訴人97年8月13日派員現場勘查結果，地上物狀況非全面由上訴人耕作使用，與上訴人所附之自任耕作切結書未合；又1123地號土地非與系爭國有土地緊接相鄰，上訴人以第3順位毗鄰耕地之承租人身分申請承租，顯有未合。被上訴人乃依據國有耕地放租實施辦法第3條第1項第2款及國有耕地放租實施事項第9點第1項第6款規定不予放租，註銷其申租案。上訴人不服，提起訴願遭不受理決定，提起行政訴訟，亦遭判決駁回，遂提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張：㈠司法院釋字第540號解釋雖未直接引用「雙階理論」一詞，仍已闡明申請承租者經主管機關依相關法規或行使裁量權之結果，認定不符合該當要件，而未能進入訂約程序者，既未成立私法關係，應依法提起行政爭訟。是以，本件上訴人申租國有土地，被上訴人決定不予放租，而未能進入訂約程序，上訴人依法提起行政救濟，未有不合。另以2個以上機關共同參與的多階段行政處分，依學者見解，前階段行為，如法規明定其他之參與行為為獨立處分，或其他參與行為依法應單獨向相對人為之者，則亦視為行政處分。準此，經濟部水利署函復「位於集集攔河堰水庫集水區內」之處分，即直接對上訴人產生法律效果，核屬多階段行政處分之「先前階段參與行為之獨立處分」，亦屬行政程序法第150條規範之「法規命令」，故本件應視為行政處分，上訴人不服被上訴人之否准申租處分，依法提起行政救濟，尚無不合。㈡被上訴人依97年8月11日台財產局管字第09700189690號函釋示之「毗鄰」，認定上訴人所承租之1123地號土地與擬申租之系爭國有土地並非緊接相鄰。惟本件上訴人係於97年7月9日，即財政部國有財產局釋示國有耕地「毗鄰」之認定標準函前（97年8月11日）提出申請，且上開函釋並未踐行行政程序法第159條第1項第2款及第160條第2項解釋性行政規則之法定程序，被上訴人適用該函釋洵有未合。㈢1123地號土地所毗鄰土地上業經核准設立長益砂石行、全谷砂石行及全泥砂石行，相同位於集集攔河堰集水區內之土地，卻核准他人供作土石堆置、儲運及加工等事業使用，該用途與上訴人之申租耕作相較，影響水源涵養情節顯較嚴重，是以原處分即有違行政程序法第6條平等原則、第7條比例原則及第8條誠實信賴原則。㈣被上訴人自92年起即自動寄發系爭國有土地使用補償金繳納通知單，該補償金具有租金性質，且業已成立新的國有地租賃契約。另臺灣高等法院臺中分院94年度上易字第1591號刑事判決認定上訴人盜採砂石而被判有期徒刑2年，被上訴人亦復提起民事訴訟，訴請返還土地，業經三審定讞，上訴人即依上開民事判決，業將各種地上物剷除，俟辦理承租後，上訴人切結將予清除雜物及辦理整地、土壤改良，俾符合耕作之經濟規模及效益，故被上訴人稱上訴人切結所載與事實未合，顯有誤會，被上訴人應准予辦理租放，始屬適法云云。

三、被上訴人則以：㈠按本院51年判字第282號判例及司法院釋字第448號解釋意旨，行政機關代表國庫出租公有財產，並非行政處分，當事人若對之有所爭執，應由普通法院審判。本件係上訴人向被上訴人申租系爭國有土地，屬私經濟行為，依上開判例及解釋意旨，不得提起行政訴訟。㈡國有耕地放租實施辦法第3條第2款規定，經認定影響水源涵養之土地，不予放租。本件依據經濟部之函復，系爭國有土地位於集集攔河堰水庫集水區內，屬上開影響水源涵養範圍內之土地，另經被上訴人現場勘查結果，地上物狀況非全面由上訴人耕作使用，與上訴人之切結書載敘種植農作物使用未合，被上訴人註銷上訴人申租案，尚無違誤。㈢本件南投縣集集鎮文昌段934、942、1001、1075、1076、1137、1138地號等7筆國有土地，被上訴人分別與石土、黃秀、林金、莊日、楊炎火等5人訂有國有耕地放租租賃契約書，其中石土、黃秀等2人承租之同段934、942地號國有耕地係適用耕地三七五減租條例，至林金、莊日、楊炎火等3人承租之同段1001、1075、1076、1137、1138地號國有耕地係不適用耕地三七五減租條例。嗣92年間因民眾反映、通報承租人有違規使用情事，暨南投縣政府為興建地方產業交流中心擬撥用該等土地，被上訴人分別派員辦理現場勘查，發現其地上物用途並無耕作使用事實，核與原訂之國有耕地放租租賃契約書應作種植農作物之約定不符。被上訴人分別對屬適用耕地三七五減租條例之原承租人石土、黃秀等2人函知主張原訂國有耕地租賃契約自91年12月13日、92年11月27日起全部無效；另對於不適用耕地三七五減租條例之原承租人林金、莊日、楊炎火等3人亦分別函知因違反租約規定，分別自92年5月16日、92年8月25日及92年11月25日起國有耕地放租契約全部終止。準此，上訴人聲稱其分別向原承租人石土、黃秀、林金、莊日、楊炎火等人頂（轉）讓上開7筆國有耕地，乃屬私下轉讓行為，況該等國有耕地均已分別函知原承租人石土等人原訂租約無效或終止租約，並依勘查結果以民法第179條不當得利，對上訴人以占用人身分，請求返還所受之利益追收占用期間使用補償金。故被上訴人註銷上訴人申租案，尚無違誤云云，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠按司法院釋字第540號解釋意旨，就國有財產之承租係採取「二階段理論」，即認於訂約前之階段屬公法爭議，訂約後之履行爭議部分屬私權爭執。而關於國有耕地之放租須經主管機關審查、核定程序，參諸上開解釋旨趣，自應依同一方式尋求解決（本院96年度裁字第1422號裁定參照），本件上訴人申請承租系爭國有土地，遭被上訴人註銷申租案，顯未進入訂約階段，是此部分之爭執，應屬公法爭議，原審法院對此即有審判權。㈡按國有土地使用補償金與租金之性質並不相同，自難認被上訴人有收取該占用土地使用補償金，而認定其為租金，進而認定上訴人與被上訴人間存有租賃關係，上訴人此部分主張並非可採。另查毗鄰系爭國有土地上之長益砂石行、全谷砂石行，係經目的事業主管機關經濟部礦務局核准變更編定為「礦業用地」，並分別承租取得合法之使用關係，核與本件上訴人以耕地放租申請承租之出租類別及適用之法規均不同。㈢本件南投縣集集鎮○○段934、942、1001、1075、1076、1137、1138地號等7筆國有耕地，被上訴人依國有耕地放租實施辦法分別與石土、黃秀、林金、莊日、楊炎火等5人訂有國有耕地放租租賃契約書，其租期分別為「文昌段934地號等2筆國有耕地、租期自88年10月1日起至98年9月30日止、承租人為石土」、「文昌段942地號國有耕地、租期自88年10月1日起至98年9月30日止、承租人為黃秀」，該2人所承租之國有耕地係適用耕地三七五減租條例；至「文昌段1001地號等筆國有耕地、租期自89年4月1日起至99年3月31日止、承租人為林金」、「文昌段1075、1076地號等筆國有耕地、租期自90年11月1日起至100年10月31日止、承租人為莊日」、「文昌段1137、1138地號等筆國有耕地、租期自92年2月1日起至102年1月31日止、承租人為楊炎火」，該3人承租之國有耕地則不適用耕地三七五減租條例之規定。而上開7筆國有耕地於92年間因他人反映及通報承租人有違規使用情事，暨南投縣政府為興建地方產業交流中心擬撥用該等土地，被上訴人分別派員辦理現場勘查結果，地上物用途業已變更並無耕作使用事實，核與原訂之國者耕地放租租賃契約書應作種植農作物之約定不符。被上訴人分別對於屬適用耕地三七五減租條例之原承租人石土、黃秀等2人，去函通知主張原訂國有耕地租賃契約自91年12月13日、92年11月27日起全部無效；至於不適用耕地三七五減租條例之原承租人林金、莊日、楊炎火等3人亦分別函知自92年5月16日、92年8月25日及92年11月25日起國有耕地放租契約全部終止。被上訴人並據勘查結果依民法第179條不當得利規定，對上訴人以占用人身分，請求返還所受之利益追收占用期間使用補償金。是上訴人主張其於91年9月17日、9月19日、9月24日及92年3月1日、11月5日分別向原承租人石土、黃秀、林金、莊日、楊炎火等人頂（轉）讓上開7筆國有耕地，乃屬私下轉讓行為，上訴人於97年7月9日申請承租系爭國有耕地，當應以新申請案重新依96年11月2日修正後「國有耕地放租實施辦法」規定辦理。被上訴人不予放租系爭國有土地，並予註銷上訴人申租案，自無違誤等情，判決駁回上訴人原審之訴。

五、上訴意旨略謂：上訴人申請承租系爭國有土地，依據「集集攔河堰蓄水範圍圖」，均非在該集集攔河堰蓄水範圍內，且歷年來經濟部水利署均無修正「集集攔河堰蓄水範圍」公告。再者，本件係由經濟部水利署函復系爭國有土地位於集集攔河堰水庫集水區內，與財政部國有財產局91年3月19日台財產局管字第0910006651號函「國有非公用不動產出租管理辦法第19條及第20條規定不予出租之國有耕、養地，其認定標準及執行事宜」二所揭示之由土地所在之直轄市或縣（市）政府查復之規定不合。另按國有耕地放租實施事項第10點明定，放租之國有耕地起租日期，若申租人於承租前未實際耕作該耕地者，起租日期為簽訂租約之次月一日。亦即，申租人於承租前未實際耕作該耕地者，亦能申租，僅起租日期計算不同而已。本件俟辦理承租後，上訴人切結將予清除雜物及辦理整地、土壤改良，俾符合耕作之經濟規模及效益。故被上訴人所稱現場勘查結果與上訴人所檢附切結書未合乙節，顯與事實及相關規定未符。末按，與系爭國有土地同區域，亦位於集集攔河堰集水區內之毗鄰土地，業經核准設立有長益砂石行、全谷砂石行及全泥砂石行，供作土石堆置、儲運及加工等事業使用。然同屬集集攔河堰集水區，被上訴人以影響水源涵養否准上訴人之申租，卻核准影響水源涵養更甚之砂石業於該區域內使用土地，原審判決即有行政程序法第6條平等原則、第7條比例原則及第8條誠實信賴原則之違誤云云。

六、本院按：㈠本件被上訴人財政部國有財產局臺灣中區辦事處南投分處，代表人原係謝麗莉，現已變更為李良珠，因迄未聲明承受訴訟，爰依職權裁定本件應由李良珠承受訴訟。㈡「自然人、法人、中央及地方機關、非法人之團體，有當事人能力。」「本法所稱行政機關，係指代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共事務，具有單獨法定地位之組織。」行政訴訟法第22條及行政程序法第2條分別定有明文。故是否為行政機關，應以有無單獨之組織法規、有無獨立之編制、預算及有無印信之標準判定之。查財政部國有財產局依國有財產法第9條規定，係屬機關。而依財政部國有財產局組織條例第11條規定，財政部國有財產局固得於重要地區設辦事處，就此「區辦事處」亦定有財政部國有財產局各地區辦事處組織通則之組織法規，然就「區辦事處」下設「分處」，則僅於財政部國有財產局各地區辦事處組織通則第8條規定：「各地區辦事處得視業務需要，於轄區設分處，由國有財產局層報行政院核定設立。一等辦事處設5個至6個分處，二等辦事處設2個分處。各分處置主任1人，職務列薦任第九職等；其餘所需工作人員，就各地區辦事處所定員額內派充之。」惟此究非關於「分處」之獨立組織法規。且依財政部國有財產局一等辦事處辦事細則第11條：「會計室辦理左列事項：一、本處及所屬單位歲入歲出概（預）算之審查及編報。二、本處及所屬單位分配預算之編報、執行及督導。……」之規定，可知財政部國有財產局各地區辦事處之「分處」，並無獨立之預算。則依上述規定及說明，被上訴人財政部國有財產局臺灣中區辦事處南投分處僅屬行政機關之內部單位，並非所謂中央或地方機關，而其亦非所謂自然人、法人或非法人之團體，自無行政訴訟之當事人能力，上訴人以之為被告提起訴訟，原審原應以其訴不合法，依行政訴訟法第107條第1項第3款之規定予以駁回，竟為實體判決，雖有未合，然結論則無二致，應予維持。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第2項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第四庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異