最高行政法院(含改制前行政法院)101年度判字第954號

最　高　行　政　法　院　判　決

101年度判字第954號

上訴人

民間全民電視股份有限公司

兼代表人

田再庭

共同訴訟代理人

洪貴叁 律師

共同訴訟代理人

陳俊文 律師

被上訴人

中央選舉委員會

代表人

張博雅

上列當事人間公職人員選舉罷免法事件，上訴人對於中華民國100年7月14日臺北高等行政法院100年度訴字第469號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣訴外人國家通訊傳播委員會（下稱通傳會）依民眾檢舉，上訴人民間全民電視股份有限公司（下稱民視公司）於臺灣省各縣（巿）第16屆（新竹巿、嘉義巿第8屆）縣（巿）長、福建省金門縣、連江縣第5屆縣長選舉（下合稱98年縣市長選舉）民國（下同）98年12月5日投票日上午播出之「民視十一點新聞」（下稱系爭節目），其中上午11時27分許播出前1日嘉義縣某特定縣長候選人造勢晚會片段畫面，涉有為其宣傳之嫌，以98年12月14日通傳播字第09848049420號函檢送系爭節目側錄光碟片。被上訴人依公職人員選舉罷免法（下稱選罷法）第130條第1項及同法施行細則第58條規定，以98年12月18日中選法字第0980007400號函請嘉義縣選舉委員會（下稱嘉義縣選委會）查處，嘉義縣選委會第236次委員會議決議不予裁罰，以99年1月21日嘉縣選四字第0991450066號函報被上訴人。被上訴人以99年1月29日中選法字第0993500019號函嘉義縣選委會，略以基於調查事實及證據之必要，本案有無依行政程序法規定通知相關人陳述意見，尚有查明之必要。嘉義縣選委會於99年2月9日以嘉縣選四字第0991450129號函復被上訴人，略以系爭節目內容主要播報98年縣巿長選舉選情，先報導花蓮縣、接著宜蘭縣，由北往南報導，民眾檢舉之11時27分28秒許報導嘉義縣部分，除未報導候選人翁玉隆外，先報導嘉義縣長配偶在縣長候選人張花冠選前之夜下跪新聞，繼續報導候選人翁重鈞、蕭登標等競選活動，接續報導嘉義巿、屏東縣長選情，系爭節目已為公正、公平之處理，全程播放系爭光碟，查無不法情事。被上訴人於99年2月22日中選法字第0990001746號函嘉義縣選委會，以本案之調查並未以書面通知相關人陳述意見，有無辦理之必要，請再酌。嘉義縣選委會以99年3月1日嘉縣選四字第0991450165號函請上訴人於99年3月11日以民視（新）字第99031101號函陳述意見後，嘉義縣選委會99年5月14日第240次委員會議決議仍不予裁罰，以99年5月27日嘉縣選四字第0991450359號函報被上訴人。嗣被上訴人於99年7月13日第404次會議決議，以系爭節目播送候選人造勢活動內容，違反選罷法第56條第2款不得於投票日從事助選活動之規定，考量多次及部分內容反覆播送等情節，以99年7月27日中選法字第0993500112號及第0993500113號處分書（下合稱原處分）分別處上訴人民視公司及其代表人田再庭罰鍰各新臺幣（下同）100萬元。另以嘉義縣選委會第236次及第240次委員會議關於不予處罰系爭節目之決議，違反選罷法第56條第2款規定，依直轄巿縣巿選舉委員會組織準則（下稱組織準則）第6條第2項規定，以99年7月27日中選法字第0993500110號函嘉義縣選委會，撤銷嘉義縣選委會第236次及第240次委員會議關於不予處罰系爭節目之決議。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟，經原審法院判決駁回後，提起上訴。

二、上訴人起訴主張：㈠系爭節目是否違反選罷法第56條第2款，參照組織準則第6條第2項規定，乃為嘉義縣選委會之管轄權限。嘉義縣選委會所屬監察小組第95次委員會議審視系爭新聞之光碟，認上訴人民視公司進行平衡報導，依照公正、公平原則處理，並無民眾檢舉所稱為特定候選人宣傳之情事，而議決系爭節目尚無違反選罷法第56條第2款規定，不予裁處。嘉義縣選委會第240次委員會議決議同意所屬監察小組第95次委員會決議。是以，嘉義縣選委會第240次委員會議決議並無牴觸任何法律或命令，嘉義縣選委會所為的證據調查、事實認定、適用法律之涵攝過程，亦無任何違法或不當之處，被上訴人自應予尊重。被上訴人依據組織準則第6條第2項規定，撤銷嘉義縣選委會第236次、第240次委員決議，顯然逾越權限，洵屬違法。㈡系爭節目播送候選人造勢活動內容，如何違反選罷法第56條第2款規定，原處分隻字未提，並未說明任何理由，且原處分又載「考量其多次及部分內容反覆播送等情節」，然未說明所憑事實及證據，未說明理由，顯然違反行政程序法第96條第1項第2款之規定，其裁處上訴人民視公司及代表人即上訴人田再庭各100萬元罰鍰，核屬裁量濫用、裁量怠惰之違法。㈢花蓮縣、宜蘭縣、基隆市、新竹縣、苗栗縣、雲林縣、嘉義市、屏東縣選委會，加上南投縣選委會，均認系爭節目並無違反選罷法第56條第2款之規定，可見嘉義縣選委會第236次、第240次會議關於系爭節目對上訴人民視公司不予裁罰之決議，洵屬正確合法，而被上訴人恣意認定上訴人民視公司違反選罷法第56條第2款規定，逕予裁罰，顯然濫用權力，自屬違法錯誤應予撤銷，則被上訴人裁處上訴人田再庭之處分即失所附麗，應併予撤銷。㈣上訴人田再庭雖為民視公司負責人，但實際上從未過問公司之運作，加以電視台之專業分工細膩，各司其職，縱使電視台作業有所疏失，亦不得直接歸責於代表人，上訴人田再庭未該當行政罰法第15條第1項之規定。何況上訴人田再庭主觀上並無故意或重大過失，而「有責主義」（無責任即無行政罰）為行政罰之立法原則之一，被上訴人逕依選罷法第110條第6項之規定併處罰鍰100萬元，不適用行政罰法，不探究上訴人田再庭主觀上有無故意或重大過失，於法不合，故原處分中關於上訴人田再庭部分應予撤銷等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被上訴人則以：㈠系爭節目雖經嘉義縣選委會決議不予裁罰在案，惟被上訴人第404次委員會議決議認系爭節目相關情節已違反選罷法第56條第2款規定，是嘉義縣選委會查復之事實及理由顯有瑕疵，其不予裁罰之決議即與選罷法第56條第2款規定有所牴觸，被上訴人乃依組織準則第6條第2項規定，以99年7月27日以中選法字第0993500110號函將該會第236次、第240次委員會議關於上訴人民視公司系爭節目違規案件不予裁罰之決議均予撤銷，並依選罷法第56條第2款及第110條第5項前段、第6項後段規定，各裁處上訴人民視公司及其代表人田再庭100萬元罰鍰，於法並無不合。㈡系爭節目主要內容乃重播投票日前夕之造勢活動及投票當日候選人前往投票時之訪談，且除少數縣市外，並將大部分縣市縣市長選舉前夕、選前之夜之情況均一再重覆播報。被上訴人爰基於行政程序法規定，於99年7月27日以中選法字第0993500114號函將相關事證移請各主辦選委會調查，並經各該選委會查報後，提第411次委員會議決議通過：「本案系爭節目為一違規行為，適用一事不二罰原則。」㈢上訴人民視公司所經營者乃屬大眾媒體之傳播事業，其公司代表人就其公司所播放之新聞內容是否涉及違法，自有注意防範之義務，且關於系爭節目之播放內容亦應有事前審查之制度，並非不能注意，上訴人田再庭主張其從未過問公司之運作，主觀上並無故意或重大過失等情，顯係推諉卸責之託詞，亦不足採等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠系爭節目畫面內容雖穿插有不同競選陣營之候選人，惟並不影響出現特定候選人競選造勢活動、整體內容係屬為候選人助選活動等事實，即投票當日依選罷法第56條第2款規定，應根本不能出現為任何候選人助選之內容；至於所謂平衡報導僅係為符合選罷法第49條第3項之規定，縱謂上訴人系爭節目將不同陣營候選人選舉造勢活動均予報導以資平衡為真，亦不能以此即免除違反選罷法第56條第2款規定所負之行政責任。㈡嘉義縣選委會所為第236次、第240次會議關於系爭節目不予裁罰之決議，無非係以上訴人於系爭節目已為平衡報導為由，然此項理由應係是否違反選罷法第49條第3項規定始應審酌，而與系爭節目是否違反選罷法第56條第2款規定無涉，是嘉義縣選委會所為第236次、第240次會議關於系爭節目不予裁罰之決議自係違反選罷法第56條第2款之規定，被上訴人依中央行政機關組織基準法、中央選舉委員會組織法、選罷法相關規定授權發布之組織準則第6條第2項規定，行使其上級機關指揮監督之權限，因而撤銷嘉義縣選委會第236次、第240次會議決議，自難認有何逾越權限之違法。又被上訴人基於行政程序法規定，於99年7月27日以中選法字第0993500114號函將相關事證移請各主辦選委會調查，該等縣市選委會固向被上訴人查報未涉及違法、主觀上無法證明有助選意思等意見，然無從拘束上級機關即被上訴人之認事用法。至於系爭節目有關其他縣市之報導之所以未為裁罰，並非係出於被上訴人認定無違法，而係因被上訴人第411次委員會議認定與本案已裁罰之嘉義縣長選情報導係屬同一行為，因而決議適用一事不二罰原則所致。㈢原處分業已載明上訴人民視公司於98年12月5日製播之系爭節目，播放候選人造勢活動內容，從事助選活動，違反選罷法第56條第2款之規定，依同法第110條第5項、第6項規定處公司及代表人罰鍰等語，故上訴人自得知悉其等係因上訴人民視公司於投票日播放系爭節目，從事助選活動，違反選罷法第56條第2款規定，遭處罰鍰；而自其上系爭節目名稱之記載，上訴人亦得明瞭其等係因何內容而被認定違反選罷法第56條第2款規定，是原處分內容，已足使上訴人知悉被上訴人作成原處分之重要事實及法律原因，並得據以判斷原處分是否合法妥當，及其等提起行政爭訟可獲得救濟之機會；故依上開所述，應認原處分並無上訴人所稱有違反行政程序法第96條第1項第2款之未記載理由情事。況本件於被上訴人為原處分前，上訴人民視公司曾受嘉義縣選委會之通知，就於98年12月5日上午播放系爭節目一案，經民眾檢舉認有違法行為，請其提出陳述意見；並經上訴人民視公司就其所為系爭節目相關報導均以新聞性為主，旨在報導各區候選人之動態，而非造勢宣傳，內容上亦將各選區不同黨派陣營之候選人併同呈現，篇幅並重，已為平衡報導等語，提出陳述書在案。故縱認原處分不足認已有「理由」之記載，然依原處分記載之內容，並綜合上訴人民視公司受通知陳述意見，所為陳述書內容，亦得認上訴人無待被上訴人說明業已知悉或可知悉作成處分之理由，則依行政程序法第97條第2款：「書面之行政處分有下列各款情形之一者，得不記明理由︰．．．處分相對人或利害關係人無待處分機關之說明已知悉或可知悉作成處分之理由者。」之規定，原處分亦無不合。又側錄光碟畫面11時55分46秒至58分22秒之內容雖係位於上訴人民視公司「整點十二新聞」節目時段內，惟無論係上午11時或12時，均係發生在投票當日，是被上訴人認定側錄光碟畫面上午11時55分46秒至58分22秒之內容亦係違法，自與選罷法第56條第2款規定「投票『當日』不得為助選活動」之意旨無違，且不影響處罰事實之認定。㈣上訴人民視公司違反選罷法第56條第2款規定情事，被上訴人爰依選罷法規定併處罰其代表人即上訴人田再庭，洵屬依法有據，是上訴人田再庭主張其雖為民視公司負責人，但實際上從未過問公司之運作，加以電視台之專業分工細膩，各司其職，縱使電視台作業有所疏失，亦不得直接歸責於代表人，仍應適用行政罰法第1條前段之規定等情，自於法有違，而無可採等語，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。

五、上訴意旨略以：㈠原審於100年6月22日準備程序由受命法官當庭勘驗上訴人民視公司98年12月5日「民視十一點新聞」側錄光碟，勘驗完畢，受命法官詢問兩造有何意見，兩造表示意見，但原審書記官未將原審勘驗所得之結果記載於調查證據筆錄，亦未記載於當日準備程序筆錄，原審已違背行政訴訟法第140條第1項規定，原判決以所謂「復於同日上午11時56分許，出現候選人張花冠接受記者訪問時表示其對縣長配偶於造勢晚會下跪一節表示意外，並希望選民能投其一票之內容畫面等事實」等語，亦無憑據，既非基於勘驗所得結果之調查證據筆錄記載，亦非基於兩造之主張，亦與側錄光碟之實際內容有所出入，上訴人就此部分之內容亦未表示不爭執，然原判決憑空認定，顯有行政訴訟法第243條第2項第6款判決不備理由之當然違背法令。㈡原審未能正確解釋選罷法第56條第2款規定，竟遷就行政機關之意見，而所謂「依上開認定標準則即便競選或助選之態樣各異，祇要就整體觀察一看即知該行為符合競選或助選之主客觀不法構成要件，即屬該當」云云。然判斷一行為事實有無違反選罷法第56條第2款規定「政黨及任何人不得於投票日從事競選或助選活動」，必須審究行為人主觀上有無從事競選或助選活動之意思，及客觀上有無從事競選或助選活動之行為，而原判決理由謂「祇要就整體觀察一看即知該行為符合競選或助選之主客觀不法構成要件，即屬該當」云云，顯非正確適用法律之涵攝過程，而流於主觀率斷，故原判決錯誤適用選罷法第56條第2款規定，顯有違背法令。㈢上訴人民視公司於原審主張系爭節目有關嘉義縣長選舉除報導候選人張花冠造勢晚會及遊街拜票外，亦對另候選人翁重鈞、蕭登標遊街拜票進行報導，已就候選人為平衡報導，目的旨在報導各區候選人之動態，而非造勢宣傳，甚至在內容上亦將各選區不同黨派陣營之候選人併同呈現，且篇幅併重。即上訴人民視公司主張在主觀上並無幫助特定候選人當選之意思，客觀上亦無幫助特定候選人當選之行為。而在單一候選人當選之選舉，所謂幫助特定候選人當選，在論理上乃應凸顯唯一特定候選人而排斥其他候選人，詎原判決理由「上開畫面內容雖穿插有不同競選陣營之候選人，惟並不影響出現特定候選人競選造勢活動、整體內容係屬為候選人助選活動等事實，即投票當日依選罷法第56條第2款規定，應根本不能出現為任何候選人助選之內容」云云，惟與幫助特定候選人當選相互矛盾，顯有理由矛盾之當然違背法令。㈣被上訴人之原審訴訟代理人於100年6月22日準備程序，於勘驗系爭節目光碟後自承：「本件只有多次的態樣，沒有相同畫面反覆播送的態樣」，然原判決逕謂「系爭節目有關嘉義縣長選情報導部分，內容涉及候選人張花冠、翁重鈞、蕭登標三人之遊街拜票，應係構成多次助選活動；而候選人張花冠部分除遊街拜票外，系爭節目尚播送其造勢晚會內容，及於投票當日受訪談及前開造勢晚會上縣長配偶下跪場景之感想及呼籲選民支持，自係構成部分內容反覆播送。」等語，顯有判決不依卷證，亦非依據調查證據筆錄，而有判決不備理由之當然違背法令。㈤上訴人田再庭雖為民視公司負責人，但實際上從未過問公司之運作，加以電視台之專業分工細膩，各司其職，縱使電視台作業有所疏失，亦不得直接歸責於代表人，上訴人田再庭未該當行政罰法第15條第1項規定。何況上訴人田再庭主觀上並無故意或重大過失，而有責主義為行政罰法之立法原則之一，被上訴人不探究上訴人田再庭主觀上有無故意或重大過失，逕依選罷法第110條第6項規定併處罰鍰100萬元，於法不合。惟原判決不察，徒謂「選罷法第110條第5項及第6項規定，核屬行政罰法第1條但書之其他法律有特別規定」云云，不予適用行政罰法第15條第1項規定，顯有判決不適用法規之違背法令。

六、本院查：

（一）按：

１、公職人員選舉罷免法（下稱選罷法）第1條、第2條規定：「公職人員選舉、罷免，依本法之規定。」「本法所稱公職人員，指下列人員：中央公職人員：立法院立法委員。地方公職人員：直轄市議會議員、縣（市）議會議員、鄉（鎮、市）民代表會代表、直轄市長、縣（市）長、鄉（鎮、市）長、村（里）長。」第6條至第8條依序規定：「公職人員選舉，中央、直轄市、縣（市）各設選舉委員會辦理之。」「（第1項）立法委員、直轄市議員、直轄市長、縣（市）議員及縣（市）長選舉，由中央選舉委員會主管，並指揮、監督直轄市、縣（市）選舉委員會辦理之。（第2項）鄉（鎮、市）民代表及鄉（鎮、市）長選舉，由縣選舉委員會辦理之。村（里）長選舉，由各該直轄市、縣（市）選舉委員會辦理之。（第3項）直轄市、縣（市）選舉委員會辦理前二項之選舉，並受中央選舉委員會之監督。（第4項）辦理選舉期間，直轄市、縣（市）選舉委員會並於鄉（鎮、市、區）設辦理選務單位。」「（第1項）中央選舉委員會隸屬行政院，置委員若干人，由行政院院長提請總統派充之，並指定一人為主任委員；其組織另以法律定之。（第2項）直轄市、縣（市）選舉委員會隸屬中央選舉委員會，各置委員若干人，由中央選舉委員會提請行政院院長派充之，並指定一人為主任委員。（第3項）直轄市、縣（市）選舉委員會組織規程，均由中央選舉委員會擬訂，報請行政院核定。（第4項）．．．。」第49條、第56條第2款規定：「（第1項）廣播電視事業得有償提供時段，供推薦或登記候選人之政黨、候選人從事競選宣傳，並應為公正、公平之對待。（第2項）公共廣播電視台及非營利之廣播電台、無線電視或有線電視台不得播送競選宣傳廣告。（第3項）廣播電視事業從事選舉相關議題之新聞報導或邀請候選人參加節目，應為公正、公平之處理，不得為無正當理由之差別待遇。（第4項）廣播電視事業有違反前三項規定之情事者，任何人得於播出後一個月內，檢具錄影帶、錄音帶等具體事證，向選舉委員會舉發。」第110條第2項、第5項、第6項規定：「（第1項）．．．。（第2項）廣播電視事業違反第四十九條第一項、第二項或第三項規定者，處新臺幣二十萬元以上二百萬元以下罰鍰。（第3項）．．．（第5項）違反．．．第五十六條規定者，處新臺幣五十萬元以上五百萬元以下罰鍰；違反第五十六條之規定，經制止不聽者，按次連續處罰。（第6項）政黨、法人或非法人團體．．．違反．．．第五十六條規定者，依前項規定，併處罰其代表人及行為人。」第130條第1項、第132條規定：「本法及組織犯罪防制條例第十四條第一項所定罰鍰，由選舉委員會處罰之。」「本法第六條、第八條及第十二條第一項至第三項規定，自中央選舉委員會組織法施行之日起不再適用。」第133條規定：「本法施行細則，由內政部會同中央選舉委員會定之。」

２、公職人員選舉罷免法施行細則（下稱選罷法施行細則）第1條、第58條（100年9月1日修正發布前條文）規定：「本細則依公職人員選舉罷免法第133條規定訂定之。」「本法第一百三十條第一項所定罰鍰之處罰，由主辦選舉委員會為之。」

３、中央選舉委員會組織法（98年6月10日制定公布、98年7月1日施行-下稱中選會組織法）第1條、第2條規定：「為貫徹憲法保障民主法治及人民參政權之本旨，統籌辦理公職人員選舉、罷免及公民投票事務，設中央選舉委員會。」「本會掌理下列事項：選舉、罷免、公民投票事務之綜合規劃。選舉、罷免、公民投票事務之辦理及指揮監督。．．．其他有關選舉、罷免、公民投票事項。」第6條第3款、第9條規定：「下列事項，應經本會委員會議決議：．．．違反選舉、罷免及公民投票法規之裁罰事項。」「本會為辦理選舉業務，得於直轄市及縣（市）設選舉委員會；其組織以命令定之。」

４、依據中選會組織法制定公布施行（98年6月10日制定公布、98年7月1日施行）前選罷法第8條第3項訂定施行之「縣市選舉委員會組織規程」（下稱組織規程）第2條規定：「縣（市）選舉委員會之職掌如下：關於總統、副總統、立法委員、縣（市）議員、縣（市）長選舉、罷免事務及監察之辦理事項。．．．其他有關選舉、罷免事項。」前揭中選會組織法制定公布施行後訂定施行（99年2月11日訂定、99年3月2日施行）之「直轄市縣市選舉委員會組織準則」第1條第1項、第2條規定：「中央選舉委員會為辦理選舉業務，於直轄市、縣（市）各設直轄市、縣（市）選舉委員會。」「直轄市、縣（市）選舉委員會（以下簡稱選舉委員會）分別掌理下列事項：總統、副總統、立法委員、直轄市議員、縣（市）議員、直轄市長、縣（市）長選舉、罷免、全國性公民投票及監察事務之辦理。．．．其他有關選舉、罷免、公民投票事項。」第6條規定：「下列事項，應經委員會議決議：．．．違反選舉、罷免及公民投票法規之裁罰。．．．（第2項）前項決議與法律或法律授權之法規或上級機關之命令牴觸者，無效；依該決議辦理之事項，上級機關得予以函告無效、撤銷、廢止、變更、代行公告或為其他必要之處置。」第9條第1項規定：「本準則施行後，原依直轄市選舉委員會組織規程及縣（市）選舉委員會組織規程派充之委員、聘任之監察小組委員任期，續任至原任期屆滿為止；缺位增補之委員及監察小組委員任期，繼任至原任期屆滿為止。」

５、行政罰法第1條規定：「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。但其他法律有特別規定者，從其規定。」本條立法理由載明：「對於違反行政法上義務者，依法處罰，乃現代民主法治國家之基本原則。以往由於政府行政事務繁雜，為達行政目的，採用不同之處罰方法或手段，致行政法規所定之行政罰種類繁多，名稱互異，處罰形式不一，且實務上裁罰時之法律適用與理論見解分歧，常生困擾，不但影響行政效能，且關係人民權益至鉅。本法之立法目的，乃在於制定共通適用於各類行政罰之統一性、綜合性法典，期使行政罰之解釋與適用有一定之原則與準繩。為明確其適用範圍，爰於首條明定，限於違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，始有本法之適用。依本條規定，本法所稱之行政罰，係指行政秩序罰而言，不包括『行政刑罰』及『執行罰』在內。至『懲戒罰』與『行政罰』之性質有別，懲戒罰著重於某一職業內部秩序之維護，故行政罰之規定非全然適用於懲戒罰，從而行政罰法應無納入懲戒罰之必要。另懲戒內容如兼具行政法上義務違反之制裁與內部秩序之維護目的，則是否具有行政秩序罰性質，而屬本法第2條之範疇，應由其立法目的、淵源等分別考量。又公務員之懲戒與行政罰法規範之性質不同，無法比擬適用，自不待言。又本法乃為各種行政法律中有關行政罰之一般總則性規定，故於其他各該法律中如就行政罰之責任要件、裁處程序及其他適用法則另有特別規定者，自應優先適用各該法律之規定，為期明確，爰於本條但書明定本法與其他法律之適用關係。另本法所規範行政罰之裁處，性質上為行政處分之一種，有關裁罰之程序或相關事項，依行政程序法第3條第1項規定，除本法就行政程序事項另有特別規定外，仍應適用行政程序法有關規定，故該法有規定者，除有必要外，本法不再重複規定。」第3條規定：「本法所稱行為人，係指實施違反行政法上義務行為之自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織。」第4條規定：「違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。」其立法理由記載：「依司法院釋字第313號、第394號及第402號等解釋意旨，對於違反行政法上義務之行為，法律得就其處罰之構成要件或法律效果授權以法規命令訂之。故本條所指之『法律』，解釋上包含經法律就處罰之構成要件或法律效果為具體明確授權訂定之法規命令。」第7條規定：「（第1項）違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。（第2項）法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」本條立法理由載稱：「現代國家基於『有責任始有處罰』之原則，對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，如行為人主觀上並非出於故意或過失情形，應無可非難性及可歸責性，故第1項明定不予處罰。現行法律規定或實務上常有以法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織作為處罰對象者，為明其故意、過失責任，爰於第2項規定以其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定該等組織之故意、過失。現代民主法治國家對於行為人違反行政法上義務欲加以處罰時，應由國家負證明行為人有故意或過失之舉證責任，方為保障人權之進步立法。」第15條規定：「（第1項）私法人之董事或其他有代表權之人，因執行其職務或為私法人之利益為行為，致使私法人違反行政法上義務應受處罰者，該行為人如有故意或重大過失時，除法律或自治條例另有規定外，應並受同一規定罰鍰之處罰。（第2項）私法人之職員、受僱人或從業人員，因執行其職務或為私法人之利益為行為，致使私法人違反行政法上義務應受處罰者，私法人之董事或其他有代表權之人，如對該行政法上義務之違反，因故意或重大過失，未盡其防止義務時，除法律或自治條例另有規定外，應並受同一規定罰鍰之處罰。（第3項）依前二項並受同一規定處罰之罰鍰，不得逾新臺幣一百萬元。但其所得之利益逾新臺幣一百萬元者，得於其所得利益之範圍內裁處之。」其立法理由記載：「私法人亦得為行政法上之義務主體，故如發生義務違反之情形時，自得成為行政法上之處罰對象，且行政罰係以罰鍰、沒入或其他種類之行政罰為制裁手段，性質上亦得對私法人為裁處，故私法人得為行政制裁之對象，在理論及實務運作殆無疑義。為貫徹行政秩序之維護，健全私法人運作，並避免利用私法人違法以謀個人利益，對於違反行政法上義務之私法人本已加以處罰，以期能達到行政目的。惟參民法第28條規定，該受處罰私法人之董事或其他有代表權之人，係實際上為私法人為行為或足資代表私法人之自然人，其可能為一人，亦可能係多數人，就個別行政法課予私法人之義務，自應負善良管理人注意之義務。倘因其執行職務或為私法人之利益而為行為，致使私法人違反行政法上義務者，除應對於私法人加以制裁外，該等自然人違反社會倫理意識，如係因故意或重大過失，致未遵守行政法所課予私法人之義務時，本身具有高度可非難性及可歸責性，自應就其行為與私法人並受同一規定罰鍰之處罰，爰為第1項規定。至如個別法律或自治條例中規定對於私法人違反行政法上之義務而應受處罰者，亦同時對董事或其他有代表權之人有特別之處罰規定時，此際依本條第1項除外規定，即應依各該法律或自治條例之規定。私法人之董事或其他有代表權之人，對於私法人之職員、受僱人或從業人員，本有指揮監督之責，故私法人之職員、受僱人或從業人員，因執行其職務或為私法人之利益為行為，致使私法人違反行政法上義務者，私法人之董事或其他有代表權之人，如對該行政法上義務之違反，因故意或重大過失，未盡其防止之義務時，乃為指揮監督之疏失，除非法律或自治條例有特別規定外，自應就其疏失擔負責任而與違反行政法上義務之私法人並受同一規定罰鍰之處罰，爰為第2項規定。至於私法人之董事或其他有代表權之人，對於行政法上義務違反究有無防止義務，其防止義務之範圍如何，則應依該私法人職務上之分工定之，故其處罰對象應視具體個案認定之。又該私法人之職員、受僱人或從業人員，除個別法律定有處罰規定外，並非當然依第2項規定處罰，俾免株連過廣，併此敘明。考量行為人雖因其本身之故意或重大過失，或因其故意或重大過失而未盡監督防止義務致依第1項或第2項規定並受罰鍰之處罰時，其個人資力有限，故於第3項規定處罰之金額原則上不得逾新臺幣1百萬元。惟如行為人因其本身之故意或重大過失，或因其故意或重大過失而未盡監督防止義務而因此受有財產上利益，且其所得利益逾新臺幣1百萬元時，因上開限制規定反失公平，爰設但書規定，以免形成法律漏洞。」第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」

６、綜合上開選舉罷免相關法令規定及行政罰法立法意旨可知：

（１）中選會組織法公布施行（98年7月1日施行）前，「公職人員選舉，中央、直轄市、縣（市）各設選舉委員會辦理之」（選罷法第6條）；「立法委員、直轄市議員、直轄市長、縣（市）議員及縣（市）長選舉，由中央選舉委員會主管，並指揮、監督直轄市、縣（市）選舉委員會辦理之」（選罷法第7條第1項）；「直轄市、縣（市）選舉委員會組織規程，均由中央選舉委員會擬訂，報請行政院核定」（選罷法第8條第3項）。選罷法所定罰鍰之處罰，由主辦選舉委員會處罰之（選罷法第130條第1項、選罷法施行細則第58條）。而依「組織規程」第2條第1款規定，縣（市）選舉委員會職掌「關於總統、副總統、立法委員、縣（市）議員、縣（市）長選舉、罷免事務及監察之辦理事項」。

（２）中選會組織法公布施行後，前揭選罷法第6條、第8條規定不再適用（選罷法第132條）。依中選會組織法規定，中選會掌理「選舉、罷免、公民投票事務之辦理及指揮監督」與「其他有關選舉、罷免、公民投票事項」；其中有關「違反選舉、罷免及公民投票法規之裁罰事項」，應經中選會委員會議決議。為辦理上開選舉業務，中選會「得於直轄市及縣（市）設選舉委員會，其組織以命令定之」，中選會爰此訂定發布施行（99年2月11日訂定發布、99年3月2日生效）「直轄市縣市選舉委員會組織準則」（下稱組織準則）一種，「於直轄市、縣（市）各設直轄市、縣（市）選舉委員會」（組織準則第1條第1項），分別掌理「總統、副總統、立法委員、直轄市議員、縣（市）議員、直轄市長、縣（市）長選舉、罷免、全國性公民投票及監察事務」（同準則第2條第1款）；其中關於「違反選舉、罷免及公民投票法規之裁罰」事項，應經直轄市、縣（市）選舉委員會議決議，倘其決議與法律或法律授權之法規或上級機關之命令牴觸者，無效，而依該決議辦理之事項，上級機關得予以函告無效、撤銷、廢止、變更、代行公告或為其他必要之處置。

（３）行政罰法之立法目的，乃在於制定共通適用於各類行政罰（行政秩序法）之統一性、綜合性法典，期使行政罰之解釋與適用有一定之原則與準繩；是知，行政罰法乃為各種行政法律中有關行政罰之一般總則性規定，故於其他各該法律中若就行政罰之責任要件、裁處程序及其他適用法則另有特別規定者，自應優先適用各該法律之規定。另行政罰法所規範行政罰之裁處，性質上為行政處分之一種，有關裁罰之程序或相關事項，依行政程序法第3條第1項規定，除行政罰法就行政程序事項另有特別規定外，仍應適用行政程序法有關規定。

（４）選罷法規定之處罰，屬行政罰法所稱「違反行政法上義務」之行政秩序罰，準此，除選罷法就違反該法規定義務應受行政罰之責任要件、裁處程序及其他適用法則另有特別規定者，應優先適用選罷法之規定外，仍應適用行政罰法關於責任要件（故意或過失）、裁處之審酌、單一行為及數行為之處罰、時效、管轄機關等規定；且選罷法所規範行政罰之裁處，乃行政處分之一種，除選罷法對違反選罷法裁罰之行政程序事項有特別規定外，同有行政程序法相關規定之適用。上開政黨或法人違反選罷法第56條應依同法第110條第5項、第6項併處罰其代表人或行為人，固係行政罰法第15條第1項所指之特別規定，惟基於「有責任始有處罰」之原則，對於前舉政黨或法人違反選罷法第56條規定義務之處罰，仍應以該政黨或法人具有故意或過失為前提。

（二）次按，行政訴訟法第121條規定：「（第1項）行政法院因使辯論易於終結，認為必要時，得於言詞辯論前，為下列各款之處置：命當事人、法定代理人、代表人或管理人本人到場。命當事人提出圖案、表冊、外國文文書之譯本或其他文書、物件。行勘驗、鑑定或囑託機關、團體為調查。通知證人或鑑定人，及調取或命第三人提出文書、物件。使受命法官或受託法官調查證據。（第2項）行政法院因闡明或確定訴訟關係，於言詞辯論時，得為前項第一款至第三款之處置，並得將當事人或第三人提出之文書、物件暫留置之。」第123條第1項、第125條第1項規定：「行政法院調查證據，除別有規定外，於言詞辯論期日行之。」「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。」第129條、第130條第1項、第131條規定：「言詞辯論筆錄內，應記載辯論進行之要領，並將下列各款事項記載明確：訴訟標的之捨棄、認諾、自認及訴之撤回。證據之聲明或撤回，及對於違背訴訟程序規定之異議。當事人所為其他重要聲明或陳述，及經告知而不為聲明或陳述之情形。依本法規定應記載筆錄之其他聲明或陳述。證人或鑑定人之陳述，及勘驗所得之結果。審判長命令記載之事項。．．．。」「筆錄或筆錄內所引用附卷或作為附件之文書內所記前條第一款至第六款事項，應依聲請於法庭向關係人朗讀或令其閱覽，並於筆錄內附記其事由。」「．．．第一百二十一條第一項第一款至第四款、第二項、第一百二十四條、第一百二十五條．．．關於法院或審判長權限之規定，於受命法官行準備程序時準用之。」第133條、第134條規定：「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據；於其他訴訟，為維護公益者，亦同。」「前條訴訟，當事人主張之事實，雖經他造自認，行政法院仍應調查其他必要之證據。」第139條、第140條、第141條第1項規定：「行政法院認為適當時，得使庭員一人為受命法官或囑託他行政法院指定法官調查證據。」「（第1項）受訴行政法院於言詞辯論前調查證據，或由受命法官、受託法官調查證據者，行政法院

第一百三十條之規定，於前項筆錄準用之。（第3項）．．．。」「（第1項）調查證據之結果，應告知當事人為辯論。（第2項）於受訴行政法院外調查證據者，當事人應於言詞辯論時陳述其調查之結果。但審判長得令行政法院書記官朗讀調查證據筆錄代之。」第189條規定：「（第1項）行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。．．．。（第2項）．．．（第3項）得心證之理由，應記明於判決。」前開所稱「勘驗」，指受訴行政法院（組成法院之法官）、受命法官、受託法官於訴訟程序中，依五官作用直接查驗物體，以觀察事實狀態之訴訟行為。申言之，「勘驗」，乃證據方法之一種，與人證及鑑定均不相同，在人證或鑑定，係以證人或鑑定人之陳述，供證據之用；而於勘驗，則由受訴行政法院（組成法院之法官）、受命法官或受託法官依其五官-即視覺、聽覺、嗅覺、味覺及觸覺作用，直接查驗物體，供查驗之物體，謂之勘驗標的物，其目的，在以查驗物體之方法，觀察應證事實之有無，作為判斷某系爭事實之基礎。勘驗如由受訴行政法院行之者，應於言詞辯論筆錄內明確記載其勘驗所得之結果，若係由受命法官或受託法官行勘驗時，則應將其結果記載於調查證據筆錄（勘驗筆錄）；所謂「勘驗結果」，係記載法官依其五官就勘驗物勘驗之所得，應由法官諭示，由書記官記錄，必要時，得以圖畫或照片作為筆錄之附件，黏貼於其後（行政訴訟法第176條準用民事訴訟法第366條）。上開勘驗之結果（調查證據之結果），應告知當事人為辯論；行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將得心證之理由，記明於判決。

（三）本件通傳會依民眾檢舉，上訴人民視公司於98年縣市長選舉即98年12月5日投票日上午播出之「民視十一點新聞」，其中上午11時27分許播出前1日嘉義縣某特定縣長候選人造勢晚會片段畫面，涉有為其宣傳之嫌，以98年12月14日通傳播字第09848049420號函檢送系爭節目側錄光碟片。被上訴人依選罷法第130條第1項及同法施行細則第58條規定，以98年12月18日中選法字第0980007400號函請嘉義縣選委會查處，嘉義縣選委會第236次委員會議決議不予裁罰，以99年1月21日嘉縣選四字第0991450066號函報被上訴人。被上訴人以99年1月29日中選法字第0993500019號函嘉義縣選委會，略以基於調查事實及證據之必要，本案有無依行政程序法規定通知相關人陳述意見，尚有查明之必要。嘉義縣選委會於99年2月9日以嘉縣選四字第0991450129號函復被上訴人，略以系爭節目內容主要播報98年縣巿長選舉選情，先報導花蓮縣、接著宜蘭縣，由北往南報導，民眾檢舉之11時27分28秒許報導嘉義縣部分，除未報導候選人翁玉隆外，先報導嘉義縣長配偶在縣長候選人張花冠選前之夜下跪新聞，繼續報導候選人翁重鈞、蕭登標等競選活動，接續報導嘉義巿、屏東縣長選情，系爭節目已為公正、公平之處理，全程播放系爭光碟，查無不法情事。被上訴人於99年2月22日中選法字第0990001746號函嘉義縣選委會，以本案之調查並未以書面通知相關人陳述意見，有無辦理之必要，請再酌。嘉義縣選委會以99年3月1日嘉縣選四字第0991450165號函請上訴人於99年3月11日以民視（新）字第99031101號函陳述意見後，嘉義縣選委會99年5月14日第240次委員會議決議仍不予裁罰，以99年5月27日嘉縣選四字第0991450359號函報被上訴人。嗣經被上訴人於99年7月13日第404次會議決議，以系爭節目播送候選人造勢活動內容，違反選罷法第56條第2款不得於投票日從事助選活動之規定，考量多次及部分內容反覆播送等情節，以99年7月27日中選法字第0993500112號及第0993500113號處分書分別裁處上訴人民視公司及田再庭罰鍰各100萬元。另以嘉義縣選委會第236次及第240次委員會議關於不予處罰系爭節目之決議，違反選罷法第56條第2款規定，依「組織準則」第6條第2項規定，以99年7月27日中選法字第0993500110號函嘉義縣選委會，撤銷嘉義縣選委會第236次及第240次委員會議關於不予處罰系爭節目之決議，上訴人不服，循序提起行政訴訟。原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，適用上舉選罷法第56條第2款、第110條第5項前段及第6項後段暨組織準則第6條第2項規定，以前揭理由，認被上訴人原處分與訴願決定於法均無不合，皆予維持，駁回上訴人之訴，固非無見。惟查：原審認上訴人違反系爭選罷法之行為，係以卷附通傳會檢送予被上訴人之「民視十一點新聞」節目側錄光碟，且該側錄光碟業經原審受命法官於100年6月22日上午11時10分準備程序期日當場勘驗為據；然原審受命法官於該期日勘驗系爭側錄光碟片時，並未將其就勘驗物（側錄光碟）勘驗之所得，諭示書記官記錄，製作調查證據筆錄（勘驗筆錄），及將書記官所載調查證據筆錄（勘驗筆錄）之調查（勘驗）結果，告知當事人為辯論；迄至原審100年6月30日言詞辯論時，審判長亦未於該期日再行勘驗系爭側錄光碟，將勘驗該光碟內容所得之結果載明於言詞辯論筆錄等情，有上開準備程序與言詞辯論筆錄附原審卷可稽。是原審於言詞辯論前雖使受命法官先行準備程序調查證據，惟受命法官既未將勘驗側錄光碟所得之結果命書記官製作調查證據筆錄（勘驗筆錄），嗣於行言詞辯論時，審判長復未再行命行勘驗該側錄光碟，將勘驗所得之結果載明於言詞辯論筆錄並告知當事人為辯論，揆諸上開規定及說明，所為勘驗（調查證據）及言詞辯論程序，於法即有未合，自難僅憑該勘驗標的物（側錄光碟）作為認定上訴人違反系爭選罷法規定之依據。而基於「有責任始有處罰」之原則，對於法人違反選罷法第56條規定義務之處罰，仍應以該法人具有故意或過失為前提，已如上述，原判決對於上訴人法人即民視公司違反系爭行政法上義務之行為，是否具有故意或過失，未予調查判斷，載明其得心證之理由於判決，亦嫌未洽。又原處分「事實及理由」欄載稱「考量其多次及部分內容反覆播送等情節」云云，其所指「多次」及「部分內容反覆播送」為何？原審未予調查審認，逕認被上訴人所處系爭罰鍰並無裁量濫用或違反比例原則，判決理由尚嫌未備。

（四）綜上所述，原審判決核有違誤，上訴論旨執此指摘，求予廢棄，為有理由。因本件事實尚有未明，應由原審依循相關程序調查審認，本院無從逕為判決，爰將原判決廢棄，由原審重為審理後，另為適法之判決，以符法制，並昭折服。

七、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

最高行政法院第三庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異