最高行政法院(含改制前行政法院)103年度判字第337號

最　高　行　政　法　院　判　決

103年度判字第337號

上訴人

花蓮縣政府 （原審被告）

代表人

傅崐萁

訴訟代理人

林武順 律師

訴訟代理人

張照堂 律師

上訴人

行政院環境保護署 （原審輔助參加人）

代表人

魏國彥

訴訟代理人

溫修慧

訴訟代理人

簡榆芯

訴訟代理人

陳修君 律師

被上訴人

和平電力股份有限公司 （原審原告）

代表人

辜成允

訴訟代理人

黃台芬 律師

　陳素芬　律師

上列當事人間空氣污染防制法事件，上訴人對於中華民國102年12月26日臺北高等行政法院101年度訴字第1982號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、被上訴人（即原審原告）經營和平火力發電廠，領有上訴人花蓮縣政府（即原審被告）民國97年7月15日核發「府環空用證字第U001-01號」生煤、石油焦或其他易致空氣污染之物質使用許可證（下稱生煤使用許可證），核准煙煤年使用量為344萬公噸，經上訴人花蓮縣政府所屬環境保護局（下稱花蓮縣環保局）於99年10月28日派員前往被上訴人廠址稽查，發現被上訴人98年度生煤使用量為3,517,925公噸，超出被上訴人原申請生煤使用許可證之核可量（344萬公噸）達77,925公噸，違反生煤、石油焦或其他易致空氣污染之物質販賣或使用許可證管理辦法（下稱生煤使用許可證管理辦法）第10條規定，上訴人花蓮縣政府爰依空氣污染防制法（下稱空污法）第58條（後段）規定，於99年12月3日以府環空字第0990210420號函附裁處書（編號：000722），裁處被上訴人新臺幣（下同）10萬元罰鍰（下稱98年裁處）。嗣上訴人行政院環境保護署（即原審參加人，下稱上訴人環保署）於100年4月25日執行和平火力發電廠開發計畫環境影響評估監督作業，發現被上訴人未依照「和平火力發電廠開發計畫用煤量變更環境影響差異分析報告（定稿本）」及上訴人花蓮縣政府核發之生煤使用許可證核准使用量（344萬公噸）進行燃煤發電，除98年超量用煤如上載，99年亦超量使用煙煤180,738公噸，兩年度合計超量258,663公噸，經上訴人環保署通知被上訴人陳述意見，發現被上訴人98年超量使用生煤部分已遭上訴人花蓮縣政府查獲並依空污法裁罰，上訴人環保署爰將上述違規情事函由上訴人花蓮縣政府重新審酌後，上訴人花蓮縣政府乃以101年5月15日府環空字第1010085513號函（下稱原處分1）自行撤銷98年裁處，核認被上訴人於98年使用煙煤量超出許可數量達77,925公噸，增加發電所獲利益185,695,275元；99年仍繼續超量使用煙煤180,738公噸發電，謀取巨額利益250,322,130元，不法獲利合計高達441,929,966元，違反空污法第28條第1項規定，並審酌被上訴人因違反該規定所得之利益超過同法第58條第1項法定罰鍰最高額100萬元之規定，爰依行政罰法第18條第1項及第2項（原裁處書漏載項次）規定，以101年6月29日府環空字第1010117733號函附裁處書（編號：000496）（下稱原處分2）酌量加重裁處被上訴人不法利得共441,929,966元罰鍰。被上訴人不服原處分1、2，提起訴願，經上訴人環保署101年10月18日環署訴字第1010094777號及101年11月19日環署訴字第1010088440號訴願決定（下合稱訴願決定）分別不受理及駁回，提起行政訴訟，經原審法院以101年度訴字第1982號判決將訴願決定及原處分1、2均撤銷，上訴人花蓮縣政府及環保署猶表不服，乃提起本件上訴。

二、被上訴人起訴主張略以：㈠就被上訴人98年度超量用煤而未於異動前重新申請許可之行為，業經上訴人花蓮縣政府於99年12月間依空污法第58條第1項以98年裁處處以10萬元罰鍰，被上訴人已繳交完竣，而就98年裁處所命之改善，被上訴人亦改善完畢，然上訴人花蓮縣政府竟於101年5月15日以原處分1撤銷98年裁處，並隨即作成原處分2，以同一違規行為（98年超量用煤）、在同一法令下（空污法第28條第1項、第3項及第58條）為重複之處罰，顯有違一事不二罰原則。又上訴人花蓮縣政府撤銷98年裁處之目的，係為重新作成目的相同之新處分，雖未以行政處分轉換之名義為之，實質上上訴人花蓮縣政府撤銷98年裁處，再為原處分2，仍屬行政程序法第116條第1項之行政處分轉換，自應受行政程序法第116條要件之限制。其次，上訴人花蓮縣政府是否引用行政罰法第18條規定加重罰鍰，係其裁量權內之考量，而非義務之違反，斷不得以其98年裁處時，未引用行政罰法第18條規定加重罰鍰，即謂98年裁處為違法。另被上訴人對於先前處罰既已繳交完竣，本案的法律關係即已完全結束。在事實及法律關係未改變的情況下，原處分機關（即上訴人花蓮縣政府）不得再改依不當利得追償，作成對當事人更嚴格的處罰。針對已經完成法律評價的事實，在原處分無違法的情形下，另外處罰，實已違反不利益禁止溯及既往原則。又倘上訴人環保署認為當時對於違反環保法規案件，應依行政罰法另行追繳不法利得，而上訴人花蓮縣政府並未另行追繳，亦僅係裁罰違反政策而已，並非構成違法。㈡本件被上訴人98、99年間之用煤超量行為，為一繼續性行為，並非不同之二行為，被上訴人既已依上訴人花蓮縣政府命令，於期限內完成改善，上訴人花蓮縣政府對於98年度違規行為第1次裁罰後，不得再對99年度繼續行為另為處罰。㈢按空污法第28條第1項、第3項及第58條規定，與行政罰法第18條規範目的相同，應屬行政罰法之特別規定，是空污法第58條既已依違規情節輕重訂定不同程度之裁罰（情節重大者，得令其停工或停業，必要時，並得廢止其販賣或使用許可證或勒令歇業），自無從再引行政罰法第18條規定加重處罰。又上訴人環保署令頒「公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則」（下稱空污裁罰準則），並未將行為義務人所受利益列為罰鍰額度應考量事項，則上訴人花蓮縣政府置裁罰準則已明訂之各項應考量因素未論，逕行引用行政罰法第18條規定，而為本件罰鍰數額之裁量，亦有違誤。其次，上訴人花蓮縣政府亦從未對其他違反空污法相關規定之其他義務人及其他類似案情之違規事件為類似裁罰，顯有違行政自我拘束原則及平等原則。㈣被上訴人與台灣電力股份有限公司（下稱台電公司）間訂有購售電合約，該合約第21條明確要求被上訴人必須在設備運轉安全之前提下，隨時接受台電公司對發電機組有效電力、頻率控制、無效電力、電壓調整及系統操作等之調度指令，以確保系統供電安全及優良電力品質。被上訴人98、99年度超量用煤，係為配合台電公司電力調度於非保證時段增加供電所致，有其公益性，其違規行為「應受責難程度」低。㈤被上訴人98年度、99年度超量使用燃煤之違規，在於未依生煤使用許可證內容使用及未於異動前重新申請生煤使用許可證，而非使用燃煤之行為本身有何違法性可言（此於污染案件不同，污染案件中，污染行為本身即為不法行為，與是否逾越許可事項，分屬可責性內容不同之二行為）。被上訴人發電、售電，並非行政罰法第18條所稱之「違反義務行為」，如被上訴人因98年度、99年度燃煤超量使用而有違反義務行為，此違反行為應為「未重新申請生煤使用許可證」行為，而因違規行為致有行政罰法第18條之不當利得，其不當利得應為「應辦理或重新申請生煤使用許可證而未辦理」而生之利益（例如：因此節省之申辦費用等），與被上訴人發電、售電行為本身無關，是本件違反義務行為與上訴人花蓮縣政府所稱不法利得並無因果關係。㈥又上訴人花蓮縣政府本件裁罰金額高達4億4,192萬餘元，此即為上訴人環保署計算之被上訴人因違規超量用煤而獲得之利益，以之直接作為裁罰金額，而未再審酌行政罰法第18條第1項規定之其他裁量事由，於法有違。其次，被上訴人98、99年度超量用煤，對空污法管制目的在於藉由控制生煤等使用量，間接達成避免空氣污染之結果並無影響，且情節輕微，不應加重罰鍰。又本件被上訴人於98、99年間，用煤量固然有超出生煤使用許可所載容許量情形，惟被上訴人已裝設有自動連續監測系統，並如實向上訴人花蓮縣政府申報空氣污染物排放量，相關空氣污染物之排放量，皆未超出管制標準，實無對環境造成重大影響可言。原處分2顯然刻意忽略空污法下各項管制措施間之可能替代關係，亦無視生煤使用許可在防制空氣污染之各項機制中，其實僅為較次位之措施，且其主要目的已變為間接查核污染源。上訴人花蓮縣政府未審酌空污法之管制目的，逕處巨額罰鍰，顯與相關法律規定意旨不符。㈦上訴人花蓮縣政府係以被上訴人全年盈餘數額按超量用煤比例算出所謂之「不法利得」數額，並未考慮非用煤因素對被上訴人盈餘之貢獻，且上訴人花蓮縣政府計算之利得，與被上訴人實際之售電獲利情形不符，是上訴人花蓮縣政府計算本件「利得」顯有錯誤等語，求為判決將訴願決定及原處分1、2均撤銷。

三、上訴人花蓮縣政府則以：㈠上訴人花蓮縣政府以98年裁處裁罰被上訴人10萬元，對被上訴人固為一負擔處分，惟嗣經上訴人花蓮縣政府以原處分1撤銷98年裁處，即對被上訴人之負擔處分已經撤銷失效，亦即被上訴人未因原處分1（實為授益處分）受有權利或法律上利益之損害；既無損害，其聲明撤銷原處分1部分，顯欠缺權利保護之必要，應予駁回。

㈡本件事實並非上訴人花蓮縣政府對被上訴人為98年裁處後，繼續追加裁處，而是業已撤銷98年裁處，使符合一行為不二罰原則。況且，原處分2係針對被上訴人於98年及99年連2年使用燃煤量超出許可數量發電以牟取巨額利益等事實進行處罰；故98年裁處之事實與本件處分事實不僅不同，且98年裁處業經上訴人花蓮縣政府因依法自為撤銷已失其效力，故無一行為二罰之情形。又本件事實非行政程序法第116條轉換，更無「禁止轉換法律效果對當事人更為不利者」之情形。㈢根據上訴人花蓮縣政府對被上訴人於98年與99年所排放廢棄物之監測資料，確實較92年至97年未違規超量用煤時所排放廢棄物之數量為高，顯示被上訴人超量用煤與排放廢棄物數量成正比關係。對於空氣污染防制，略可分為事前管制及事後管制，各有其管制目的，上訴人花蓮縣政府絕非先放任被上訴人違規，再嗣後高額裁罰之謬想。又空污法在81年修法前後，管制目的都在於使用生煤此類易致空氣污染物質之管制，並無被上訴人所稱「退居」之情形。㈣原處分2係就被上訴人於98年與99年2年使用燃煤量各有超量使用之事實進行處分，並非被上訴人所誤解之98年為第1次處罰，99年屬繼續行為而另為處罰之情。且本件原處分2係就被上訴人違反應依照燃煤許可量使用燃煤，不得超量之義務進行處罰，並非處罰使用燃煤之行為。況上訴人花蓮縣政府對於審核被上訴人每年度用煤量之流程，須待該年度結束後之翌年始能依據被上訴人提出之數據進行審核。㈤空污法第58條第1項、第2項關於罰鍰部分，在第58條第1項乃區分主體不同而有不同之法定罰鍰範圍，與本件無關；第58條第2項則賦予行政機關除得進行罰鍰處分外，並應命行為人限期補正或申報，此屬督促行為人應履行義務，與罰鍰內容無涉。次若屆期未遵行者，得按日連續處罰，此為督促行為人改善之執行罰，性質與第58條第1項罰鍰屬秩序罰不同。至於情節重大者，得令其停工或停業，必要時，並得廢止其販賣或使用許可證或勒令歇業部分，則以非罰鍰之處罰，屬行政罰法第4條第1項第1款限制或禁止行為之處分，並非關於罰鍰之規定。關於行政罰鍰部分，以按行政罰法第1條及第18條規定適用為原則，例外他法律就罰鍰部分有特別規定，才適用他法律之特別規定。惟空污法第58條關於罰鍰規定之部分，僅區別行為主體而有不同法定罰鍰範圍，及行為人未限期補正或申報得處連續處罰之執行罰，情節重大者得為限制或禁止行為之處分，而被上訴人所舉空污裁罰準則，均未就行為人因違反行政法上義務所得之利益超過法定罰鍰最高額者如何處罰定有特別規範，是原處分2依行政罰法第18條第2項進行裁罰，並無違誤。㈥經審酌行政罰法第18條第1項所定各項衡量因素，原處分2之裁罰金額合法且妥適：煙煤許可使用量為被上訴人審酌相關因素後向主管機關提出申請經許可，詎料，被上訴人見有（私）利可圖更連續2年故意違反法令，不顧環保等公益目的，毀棄自己的承諾，其惡性重大，應受最嚴厲之責難。又被上訴人不因其與台電公司間之售電合約而得減低其應遵守之行政法義務，更不足以減免其應受責難之程度。再者，被上訴人超量使用燃煤，於98年超量使用77,925公噸、於99年超量使用180,738公噸，違反義務之程度至巨，影響甚大，應從重裁罰，始符平等原則。㈦本件被上訴人雖領有使用許可證，然許可使用量為每年344萬公噸，應依法在上開許可使用量內使用煙煤，然被上訴人卻連續2年超量使用，違反生煤使用許可證管理辦法第10條及空污法第28條規定，而違法超量使用燃煤獲有不當利益，其間當然有因果關係，屬行政罰法第18條第1項、第2項「因違反行政法上義務所得之利益」。㈧被上訴人於98、99年度連續2年竟超出原本客觀預估之用煤數量，自不得再持台電公司間之購售電契約當作藉口，且關於98、99年度用煤量超量部分，是否皆係用於非保證發電時段之說法，被上訴人未舉證實說，與事實不符；且計算被上訴人所獲不當利益，應以其超量使用與實際獲得之利益計算。又台電公司於非保證時段調度電量非為致被上訴人超量用煤之原因，且此部分被上訴人僅以超出其自己公司內部之預估值為由，顯然欠缺客觀依據。尤其，其以非保證時段售電費率低於年度平均發電成本之方式欲證明虧損云云，亦有明顯錯誤。㈨另就被上訴人所提李惠宗教授法律意見書部分，該意見書既非證據、亦非鑑定書，除不得作為判決依據外，其內容更有誤解之處，不足作為參考等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人在原審之訴。

四、上訴人環保署則以：㈠被上訴人所提「和平火力發電廠開發計畫環境影響評估報告書」係於87年7月17日經上訴人環保署環境影響評估（下稱環評）審查通過並公告，被上訴人並依環評核定量向上訴人花蓮縣政府申請344萬噸/年用煤許可，自應受該許可之管制用量承諾確實執行，如預期將有變更或增加使用，應分別依環境影響評估法（下稱環評法）與空污法相關規範申請變更（環評法施行細則第37條）及重新申請許可（生煤使用許可證管理辦法第10條），以避免燃煤超量所可能造成之風險。㈡被上訴人未經申請變更及重新申請許可而超量燃煤之風險及危害既已造成，除後續年度不再違法超量外未有適當改善措施（先前超量已覆水難收），對前不作為義務違反之非難，依其本質如採按日連續處罰或停工停業，甚至廢止其使用許可證或勒令歇業等皆無實益，且有不合比例之嫌，原處分2以其所獲利益及資力等酌量裁罰金額，應屬妥適。㈢本件原係上訴人花蓮縣政府查獲被上訴人於98年度超量使用生煤，依違反空污法裁處10萬元，上訴人環保署於100年4月25日執行環評監督時發現被上訴人99年度用煤量再度超出核定量，經上訴人環保署核算其不法利得高達4億4千餘萬元，乃經計算其不法利得已遠遠超過罰鍰上限，遂函請原管轄機關即上訴人花蓮縣政府撤銷98年裁處，請其一併另為適法之處分，且被上訴人發電廠位於花蓮縣境內，發電過程產生之空氣、水、噪音、廢棄物等對環境之衝擊影響均由花蓮縣民所承受，故由上訴人花蓮縣政府管轄並裁罰應屬要適等語。

五、原審撤銷訴願決定及原處分1、2，係以：㈠經查，上開生煤使用許可證雖載明許可之年用煤量，然因生煤品質不同，燃燒效率及排放物質比率即有不同，使用者亦可透過製程改善、強化污染防制設備等方式，降低空氣污染物之排放量，可見控制生煤使用量與控制空氣污染物質排放量間，未必有直接關聯。亦即使用相同數量之生煤，但採購燃燒效能較好之生煤，採用污染防制設備較好之電廠，仍可控制其實際產生之空氣污染物在較低之排放量。本件生煤使用許可證許可被上訴人之煙煤年使用量為344萬公噸，係採自「和平火力發電廠開發計畫」環評中有關空氣污染物總量管制下之數量，乃基於預防原則而為之程序性管制作為。㈡被上訴人於98、99年間雖有超量用煤，惟並未逾越經核可之空氣污染物排放總量及排放濃度管制標準，本件應僅係單純為違反預防原則下生煤使用許可證有關許可用煤量之裁罰問題：本件生煤使用許可證許可被上訴人年用煤量344萬公噸，被上訴人主張係依據其與台電公司之購售電合約約定，於保證發電時段必須全額出力、於非保證發電時段則依照台電公司調度需求而為供電。而344萬公噸年用煤量之許可，係源自環評之空氣污染物排放總量管制數額而來，為預防原則下之污染防制機制。其係基於風險管控之目的，透過用煤量之管制，間接控制該地區排放之空氣污染物總量，僅屬抽象危險之預防，而非對於具體危害之防禦。是生煤使用許可證管理辦法第10條前段所規定之生煤使用許可量，其規範目的既為抽象危險之預防（風險管控），自難認與被上訴人售電所獲利益間直接有因果關係可言。從而，上訴人花蓮縣政府依行政罰法第18條第2項，採計被上訴人發電售電營業利得據以加重裁罰，於法自有未合。其次，本件344萬公噸年用煤量既為被上訴人於環評報告書之承諾，依環評法第17條規定，自應切實執行，如有違反，依同法第23條第1項規定，處30萬元以上150萬元以下罰鍰，並限期改善，屆期仍未改善者，得按日連續處罰；情節重大者，依同條第2項規定，得由主管機關轉請目的事業主管機關，命其停止實施開發行為，必要時得逕命其停止實施開發行為，其不遵行者，處負責人3年以下有期徒刑或拘役，得併科30萬元以下罰金。對於超量用煤之行為，主管機關仍有上開較裁處罰鍰更為直接有效之手段加以管制，若情節重大，逕予停工、停業或廢止許可，均可達成管制目的。是上訴人花蓮縣政府主張其欠缺行政罰法第18條第2項加重規定即無法有效管制云云，並非可採。另基於預防原則，行政機關應積極採取更為直接有效之管制作為，預先防止以避免危險，捨此不為，消極坐視，事後縱裁處巨額罰鍰，對可能遭受之風險難收防止之效。是上訴人花蓮縣政府竟稱其因上訴人環保署所訂之生煤使用許可證管理辦法第15條規定，使用生煤之紀錄係由被上訴人於每年1月及7月底前向其申報，故至被上訴人申報後始知被上訴人前半年之使用紀錄，其始能查核上年度有無超量用煤云云，上訴人花蓮縣政府及上訴人環保署怠忽管制手段預防危險之積極功能，背棄空污法保護環境之規範目的，自無可採。㈢上訴人花蓮縣政府作成之98年裁處，尚無違誤，嗣以原處分1逕予撤銷，於法有違：按上訴人花蓮縣政府作成98年裁處當時適用之91年12月11日修正發布之空污裁罰準則第3條、第4條規定及其附表，依違反空污法之處罰條款（義務規範與裁罰規範）、污染程度、危害程度、污染特性等情節，以為處分罰鍰數額之基準，與空污法第75條授權之意旨無違，亦與比例原則之要求無違，是上訴人花蓮縣政府如係依該裁罰準則而為裁量，即難指為裁量瑕疵之違法。查本件被上訴人於98年使用煙煤超過許可用量，係違反空污法第28條第3項規定所授權訂定之生煤使用許可證管理辦法第10條規定，上訴人花蓮縣政府依空污法第58條後段規定，於99年12月3日以98年裁處裁罰被上訴人10萬元罰鍰。對照上開91年12月11日修正發布之空污裁罰準則附表，就違反空污法第28條第1項定有裁罰公式，至於違反空污法第28條第3項規定所授權訂定之生煤使用許可證管理辦法第10條規定，於上開空污裁罰準則附表則無裁罰公式之規定，惟與同為規範生煤使用許可證之空污法第28條第1項規定相較（罰則亦同為第58條），違反第1項規定係完全未經許可即使用生煤者之違法情節，顯較違反第3項管理規範超量使用生煤者之違法情節為重，是依舉重以明輕法理，有關違反空污法第28條第3項規定部分，採取同條第1項上開裁罰公式作為其裁罰之上限，應屬妥適。因此，上訴人花蓮縣政府於作成98年裁處時，參照違反空污法第28條第1項之裁罰公式，被上訴人並無實際污染情事，於98年亦是第1次違反該規定，依空污法第58條後段規定，裁罰被上訴人最低額度之10萬元罰鍰，尚難認有違法。嗣行政罰法於94年2月5日制定公布，並自95年2月5日施行，惟上訴人環保署並未因行政罰法第18條第1、2項之制定，而就其所授權制定之空污裁罰準則有所修正，仍以空污法原處罰條款規定之罰鍰額度為上限，即使是情節重大之情形，亦僅以該處罰條款之最高罰鍰裁罰。且承前所述，行政罰法第18條第2項之規定，係採便宜原則，僅屬上訴人花蓮縣政府裁量權行使之範疇，在上訴人花蓮縣政府應遵循之空污裁罰準則未修正前，上訴人花蓮縣政府98年裁處未依行政罰法第18條第2項之規定予以加重裁罰，於法尚非違誤。至102年3月4日上訴人環保署以環署空字第1020016425號令修正發布空污裁罰準則，雖於第4條後段增列但書規定，惟尚非上訴人花蓮縣政府於98年裁處時生效適用之法規命令，上訴人花蓮縣政府98年裁處未予適用，於法自無不合。又按違法行政處分之撤銷，係以該行政處分作成時之法律狀態及事實狀態作為違法判斷之基準時，上訴人花蓮縣政府原處分1竟以98年裁處作成時尚未發生之事實為據，且認定其違法而予撤銷，於法顯有違誤。至98年裁處固屬不利被上訴人之裁罰處分，原處分1將其撤銷，表面上似對被上訴人較為有利，惟查，上訴人花蓮縣政府撤銷其98年裁處之目的，即在作成更不利於被上訴人之裁罰，是對於被上訴人訴請撤銷原處分1部分應有權利保護之必要。又上訴人環保署101年10月18日環署訴字第1010094777號訴願決定執此理由不予受理，於法未合，爰併與原處分1撤銷之。㈣原處分2就被上訴人98、99年違反許可用煤量之行為加重裁罰，亦有違誤，應予撤銷：上訴人花蓮縣政府98年裁處既不應撤銷，業如前述，該部分自不得再為罰鍰之裁處，原處分2重複就被上訴人98年違反許可證許可用煤量之行為裁處罰鍰，有違反一行為不二罰原則之違誤。原處分2係合併被上訴人98年及99年超量用煤258,663公噸之事實，於裁處書一併作成一個罰鍰441,929,966元之裁處，無從分割，其既有上開違誤，自應將原處分2全部撤銷。上訴人花蓮縣政府於101年6月29日作成原處分2，其裁罰基準，仍應適用裁處時即91年12月11日修正發布之空污裁罰準則，即應以空污法原處罰條款規定之罰鍰額度上限為裁罰上限，原處分2未依當時有效之空污裁罰準則裁罰，亦有裁量濫用之違法。再者，本件生煤使用許可證許可被上訴人年用煤量344萬公噸，係源自環評之空氣污染物排放總量管制數額而來，為預防原則下之污染防制機制，其義務規範既植基於程序性之風險管控，自難認與被上訴人售電所獲利益間直接有因果關係可言，業如前述。是上訴人花蓮縣政府採計被上訴人發電售電營業利得為被上訴人違反行政法上義務所得之利益，並認因已超過法定罰鍰之最高額，爰依行政罰法第18條第2項加重裁罰，於法自有未合。況且，上訴人花蓮縣政府計算被上訴人所得利益，亦有違誤。而原處分2既認定被上訴人違反行政法上義務所得之利益超過罰鍰最高額之100萬元，自應再細究超出許可用煤量部分發電之實際售電價格，計算被上訴人所得利益之範圍，否則即有裁量濫用。至於上訴人花蓮縣政府及上訴人環保署另指稱火力發電廠會排放空氣細懸浮微粒PM2.5、重金屬、汞等，目前雖未設有空氣污染物濃度排放標準，惟被上訴人超量使用生煤，仍將產生超量之污染物云云。實則，上訴人環保署主張之上開空氣細懸浮微粒PM2.5、重金屬、汞等物質，既未明定其濃度排放標準，亦未納入排放總量管制之對象，管制與否仍在討論階段，實難據為裁罰被上訴人之規範內涵。另有關被上訴人99年超量使用生煤180,738公噸部分，與被上訴人98年使用超量之行為，既屬不同年度，依生煤使用許可證以年度使用量作為許可範圍，自為分別獨立之違規行為，被上訴人主張其98、99年度用煤超量行為係繼續性之行為云云，實無可採。是原處分2經原審法院撤銷確定後，上訴人花蓮縣政府仍得就99年度部分另行裁罰，併此敘明。從而，原處分1及2均有違誤，訴願決定予以不受理及駁回，於法亦有未合，被上訴人訴請撤銷，為有理由等由，為其判斷之基礎。

六、本院查：

㈠按空污法第28條第1項、第3項規定：「販賣或使用生煤、石油焦或其他易致空氣污染之物質者，應先檢具有關資料，向直轄市、縣（市）主管機關申請，經審查合格核發許可證後，始得為之；其販賣或使用情形，應作成紀錄，並依規定向當地主管機關申報。」「第1項販賣或使用許可證之申請、審查程序、核發、撤銷、廢止、紀錄、申報及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」同法第58條規定：「（第1項）違反第28條第1項規定或依第3項所定管理辦法者，處新臺幣5,000元以上10萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上1百萬元以下罰鍰。（第2項）依前項處罰鍰者，並通知限期補正或申報，屆期仍未遵行者，按日連續處罰；情節重大者，得令其停工或停業，必要時，並得廢止其販賣或使用許可證或勒令歇業。」上訴人環保署依上開授權訂定發布生煤使用許可證管理辦法第9條規定：「使用許可證應記載事項如下：一、有效期間及證書字號。二、基本資料：㈠公私場所名稱及地址。㈡公私場所負責人姓名、身分證明文件字號及住址。三、許可內容：㈠使用物質名稱、主要成分及年使用量。㈡污染源名稱、操作條件及操作期程。㈢空氣污染防制措施與設備之名稱、型式、處理容量及操作條件。四、其他經主管機關記載之事項。」第10條規定：「領有使用許可證者，應依許可內容使用許可物質。使用許可證許可內容有異動者，應於異動前，重新申請使用許可證。」上開法規命令核未逾越母法授權之範圍，亦未違反授權意旨，應可援用，合先敘明。

㈡依空污法第28條第1項、第3項及生煤使用許可證管理辦法第10條等規定，販賣或使用生煤、石油焦或其他易致空氣污染之物質者，應先檢具有關資料，向直轄市、縣（市）主管機關申請，經審查合格核發許可證後，始得為之。許可的意義在於管控污染影響程度，尤其針對污染嚴重之生煤訂有特別管制規定，以避免發生污染環境之情形，確保不會造成環境危害，產生不可回復之情況。而使用量增加必須透過變更及許可審查程序，評估各項環境因子之影響，並就其環境保護對策措施進行審核。故生煤之使用應先得許可，並依照生煤、石油焦或其他易致空氣污染之物質販賣或使用許可證管理辦法之許可內容使用燃煤，使用之數量應遵循許可範圍，不得超量。若未取得執照，即使用生煤，自屬違法，若取得執照，超量使用生煤，亦屬違法。使用許可證許可內容有異動者，應於異動前，重新申請使用許可證，若未逾異動前重新申請許可，亦屬違法。

㈢又我國目前環境法律體系，分為組織、救濟、管制與預防4大部分。環評法屬環境預防的部分，空污法屬管制的部分。管制性立法是環境立法的原型，包括針對污染所進行的管制或自然保育，其特色是針對不同的管制項目或介質，訂定一定的目標，透過不同的手段，以維護或改善環境的品質。管制性立法的規範內容重點為：指定主管機關、界定規範對象、釐清管制目的、選擇合適的管制工具以達成管制目的、運用執行手段以推促管制工具的落實。次按為防制空氣污染，維護國民健康、生活環境，以提高生活品質，故有空污法之制定，此為空污法第1條所明定。環評法則為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的。環評法與空污法各有其規範目的，不容混為一談。

㈣再按行政罰法第18條第1、2項分別規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」「前項所得之利益超過法定罰鍰最高額者，得於所得利益之範圍內酌量加重，不受法定罰鍰最高額之限制。」其立法理由謂：「第1項規定裁處罰鍰時應審酌之因素，以求處罰允當。又裁處罰鍰，除督促行為人注意其行政法上義務外，尚有警戒貪婪之作用，此對於經濟及財稅行為，尤其重要。故如因違反行政法上義務而獲有利益，且所得之利益超過法定罰鍰最高額者，為使行為人不能保有該不法利益，爰於第2項明定准許裁處超過法定最高額之罰鍰。」是依行政罰法第18條第2項規定加重者，即同條第1項之罰鍰，雖不受法定罰鍰最高額之限制，其行政罰本質並無更異。

㈤上訴意旨雖謂原處分1係將98年裁處予以撤銷，未損害被上訴人之權利或法律上之利益，上訴人就原處分1提起本件行政訴訟，欠缺權利保護之必要，原判決就此部分，違反行政訴訟法第4條第1項規定，有判決不適用法規或適用不當之違誤云云。惟按違法之撤銷及廢止，如非無效，亦有法律效力，從而排除原行政處分之效力。反之，違法之撤銷及廢止，如為無效，則不生效力，原行政處分繼續存在。對違法而有效之撤銷及廢止，得為爭訟及廢棄，以排除其法律效力，使原行政處分復活。查上訴人花蓮縣政府於101年5月15日以原處分1撤銷98年裁處，其理由略以：「……貴公司（即被上訴人）98年超量使用燃煤違反事實明確，惟本府（即上訴人）業於99年12月3日府環空字第0990210420號函，裁處新臺幣10萬元在案，相較於貴公司98年及99年違反法規所獲利益相較，不法利益及裁罰金額差距甚大，顯然如未依據行政罰法賦予行政機關就其違反行政法上義務行為獲利益加重裁罰之權力加重裁罰，去除其不法利得，難以遏止此種違法行為。經本府重新審酌後予以撤銷原處分並另為適法之處分。」可知，上訴人花蓮縣政府作成原處分1之目的，在於另為更不利於被上訴人之裁罰，若未作成原處分1，上訴人花蓮縣政府即不能另為更不利於被上訴人之裁罰，則被上訴人訴請撤銷原處分1，可使98年裁處復活，上訴人花蓮縣政府不能另為更不利於被上訴人之裁罰，即有權利保護之必要。故原判決以98年裁處固屬不利被上訴人之裁罰處分，原處分1將其撤銷，表面上似對被上訴人較為有利，上訴人花蓮縣政府撤銷98年裁處之目的，即在作成更不利於被上訴人之裁罰，對於被上訴人訴請撤銷原處分1部分是否有權利保護必要，自宜合併為整體觀察，而應肯認之，核無不合，上訴意旨執此指摘原判決違法，委無可採。

㈥查被上訴人所提「和平火力發電廠開發計畫環境影響評估報告書」係於87年7月17日經上訴人環保署環評審查通過並公告審查結論，當時被上訴人係以253萬公噸/年作為規劃設計，後考量其發電容量因素（電廠發電運轉天數占全年365天之比率）可由0.7增高至0.95，故於92年提出電廠用煤量由每年約253萬公噸增加至344萬公噸之變更申請並經核定。被上訴人並依環評核定量向上訴人花蓮縣政府申請344萬噸/年用煤許可，乃原審依法確定之事實。則被上訴人應受該許可之管制用量承諾確實執行，如預期將有變更或增加使用，應分別依環評法與空污法相關規範申請變更（環評法施行細則第37條）及重新申請許可（生煤使用許可證管理辦法第10條），以避免燃煤超量所可能造成之風險。本件被上訴人領有生煤使用許可證，核准煙煤使用量為每年344萬公噸，自應在許可之管制用量範圍內使用煙煤，此為被上訴人行政法上應遵守之義務。則被上訴人於98年超量使用77,925公噸、於99年超量使用180,738公噸，其因此所獲增加發電之利益與其違反行政法上義務間，即具有因果關係。原審論以本件344萬公噸年用煤量之許可，係源自環評之空氣污染物排放總量管制數額而來，為預防原則下之污染防制機制。其係基於風險管控之目的，透過用煤量之管制，間接控制該地區排放之空氣污染物總量，僅屬抽象危險之預防，而非對於具體危害之防禦。是生煤使用許可證管理辦法第10條前段所規定之生煤使用許可量，其規範目的既為抽象危險之預防（風險管控），難認與被上訴人售電所獲利益間直接有因果關係可言，有適用法規不當之違法。

㈦次查，上訴人花蓮縣政府作成98年裁處當時適用之91年12月11日修正發布之空污裁罰準則第3條規定：「違反本法各處罰條款，除本法另有規定者外，以附表所列之裁罰公式計算應處罰鍰。但經主管機關認定，屬本法第82條各款規定情節重大情形之一者，得以該處罰條款之最高罰鍰裁罰。」第4條規定：「依前條規定裁處之罰鍰，倘超過該處罰條款規定之罰鍰額度上限時，以其上限罰鍰額度計算。」對照上開91年12月11日修正發布之空污裁罰準則附表，就違反空污法第28條第1項定有裁罰公式，至於違反空污法第28條第3項規定所授權訂定之生煤使用許可證管理辦法第10條規定，並無裁罰公式之規定等情，有上開空污裁罰準則及附表在卷可稽，則上訴人花蓮縣政府作成98年裁處，審酌之因素為何？有無審酌被上訴人因違反行政法上義務所得之利益？抑是確有審酌，惟未依行政罰法第18條第2項規定於所得利益之範圍內酌量加重？此涉及98年裁處有無裁量瑕疵之違法。上訴人花蓮縣政府於原審審理時陳稱：「為何採最低額裁罰，會另行具狀補陳供參。」等語，惟迄未提出任何說明，則上訴人花蓮縣政府作成98年裁處，審酌之因素為何，尚有未明，原審以上訴人花蓮縣政府於作成98年裁處時，參照違反空污法第28條第1項之裁罰公式，被上訴人並無實際污染情事（A=1.0），於98年亦是第1次違反該規定（C=1.0），依上開裁罰基準（ABC100,000=100,000），依空污法第58條後段規定，裁罰最低額度之10萬元罰鍰，尚難認有違法部分，即與卷證資料不符，違反證據法則。

㈧末按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」行政程序法第117條有明文規定。準此，違法行政處分於法定救濟期間經過後，仍得由原處分機關或其上級機關，依職權為全部或一部之撤銷，而不問其為授益或加負擔之行政處分。在授益處分，其撤銷如對公益有重大危害，或受益人對該授益處分有值得保護之信賴，且其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益，則不得撤銷。另按依相對人立場不同，行政處分之撤銷或廢止，可以為授益之性質，亦可以為加負擔之性質。撤銷違法行政處分以回復合法，符合依法行政原則之要求。惟所撤銷者如為違法之授益處分，則有礙於信賴保護及法律安定之要求。查上訴人花蓮縣政府依空污法第58條後段規定，於99年12月3日，以98年裁處裁罰被上訴人10萬元罰鍰，嗣於101年5月15日，以原處分1撤銷98年裁處，再於101年6月29日，以原處分2酌量加重裁處被上訴人不法利得共441,929,966元罰鍰，為原審確定之事實，則上訴人花蓮縣政府改罰更高之罰鍰，對被上訴人產生更不利之效果。本件被上訴人已遵照98年裁處內容繳納罰鍰，並於期限內完成改善，是否具備信賴之基礎及信賴之表現？有無行政程序法第119條所列信賴不值得保護之情形？案經發回，應一併查明。

㈨從而，原判決有適用法規不當及違反證據法則之違背法令事由，上訴意旨執以指摘原判決並求予廢棄，為有理由。又本件事證尚有未明，有由原審法院再為調查審認之必要，本院無從自為判決；爰將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。

七、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

最高行政法院第五庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異