最高行政法院(含改制前行政法院)104年度判字第730號

最　高　行　政　法　院　判　決

104年度判字第730號

上訴人

蘇建元

上訴人

陳建維

上訴人

許美惠

上訴人

莊許于

上訴人

鄭玄德

上訴人

胡慧泰

上訴人

蘇秋香

上訴人

程美玉

上訴人

洪貴蘭

上訴人

陳武雄

上訴人

孫瑞津

上訴人

王田多美

上訴人

楊喬安

上訴人

李慈娥

上訴人

戴陳碧霞

上訴人

顏德銘

上訴人

許進榮（即許温惇之承受訴訟人）

共同訴訟代理人

詹順貴 律師

共同訴訟代理人

蔡易廷 律師

共同訴訟代理人

簡凱倫 律師

上訴人

許進輝（即許温惇之承受訴訟人）

上訴人

蔡許淑珍（即許温惇之承受訴訟人）

上訴人

許淑惠（即許温惇之承受訴訟人）

上訴人

許慈華（即許温惇之承受訴訟人）

被上訴人

行政院環境保護署

代表人

魏國彥

訴訟代理人

陳修君 律師

訴訟代理人

潘正芬 律師

參加人

交通部鐵路改建工程局中部工程處

代表人

謝立德

訴訟代理人

孔繁琦 律師

訴訟代理人

陳塘偉 律師

輔助參加人

臺南市政府

代表人

賴清德

上列當事人間環境影響評估法事件，上訴人對於中華民國104年6月18日臺北高等行政法院102年度訴字第767號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、前臺灣省政府交通處於民國84年間著手進行臺南市區鐵路地下化工程計畫（下稱系爭開發計畫），於85年8月12日經前臺灣省政府環保處以八五環一字第48375號函核定「臺南市區鐵路地下化工程環境影響說明書」（下稱85年環說書）通過審查。嗣臺南火車站於87年12月8日公告為古蹟需予保存。又因系爭開發計畫因經費分攤原則未定，計畫未實施，至96年10月26日行政院以院臺交字第0960049234號函核示，輔助參加人負擔總經費12.5%，中央負擔87.5%。開發單位交通部鐵路改建工程局（嗣變更為參加人，經被上訴人以99年3月8日環署綜字第0990012009號函准予備查）於96年9月重新訂定「臺南市區鐵路地下化工程綜合規劃報告修正本」，且依此修正本提出「臺南市區鐵路地下化工程環境現況差異分析及對策檢討報告」及「臺南市區鐵路地下化工程環境影響差異分析報告」（下稱系爭環差分析報告，二者合稱系爭2件分析報告）。系爭2件分析報告於97年8月提送被上訴人審查。案經召開4次專案小組會議，於99年6月14日環境影響評估審查委員會（下稱環評委員會）第194次會議審核修正通過系爭2件分析報告。被上訴人就參加人提出系爭2件分析報告，申請變更原環評之內容，以被上訴人99年6月30日環署綜字第0990059089號函（下稱原處分）核准通過。上訴人對於原處分不服，提起訴願遭駁回，提起行政訴訟，亦經臺北高等行政法院（下稱原審）以102年度訴字第767號判決（下稱原判決）駁回後，遂提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張：（一）本件上訴人均居住於緊鄰現今既有軌沿側，上訴人之房屋及土地將直接面臨拆遷及徵收之命運；且本案開發行為之施作，參加人評估可能有嚴重侵害上訴人等當地居民之生命權、財產權之虞，均足證上訴人係原處分及本案開發行為之法律上利害關係人無疑，自具有提起本件訴訟之當事人適格。（二）本件上訴人知悉原處分之時點，係從郭靜枝、陳蔡信美、葉王秀卿等三人於101年10月17日參與審查會議後，始陸續輾轉得知原處分相關資訊，是上訴人之「知悉」時點，即應至少從101年10月17日起算法定救濟期間，上訴人並於知悉後30日內提起本件訴願，顯未逾越救濟期間。（三）按環境影響評估法（下稱環評法）第16條之1條文之規範目的，倘若原開發行為內容已產生改變，則開發單位應循環評法第16條第1項申請主管機關核准，或全案應重新辦理環境影響評估。系爭開發計畫既經重大變更，甚至相較85年環說書已非「同一」開發行為，自應將「全案」重新送請主管機關實施環境影響評估，原處分對此竟不查而逕依環評法第16條及第16條之1辦理，即顯有違法。（四）變更後之開發行為大幅增加土地徵收面積，其於用地範圍及衝擊範圍均較85年環說書所規劃者更大，已構成環評法施行細則第38條第1項規定應重新辦理環境影響評估之事由。原處分僅從事環境影響差異分析之評估後即核准參加人申請之變更內容，其判斷即顯有恣意濫用及應涵攝法律概念而不涵攝之違法。（五）原處分之說明欄不僅完全未說明何以通過系爭2件分析報告之理由，甚至在被上訴人環評委員會第194次審查會議紀錄中，亦僅記載「本環境現況差異分析及對策檢討報告暨環境影響差異分析報告審核修正通過」，而完全未說明為何審核通過之理由，不僅已構成行政處分不備理由之違法，更構成判斷出於恣意濫用之違法，應予撤銷。（六）本件歷經4次專案小組會議，並於99年6月14日環評委員會第194次會議作成通過之決議，惟於第4次專案小組會議時，有諸多委員、與會專家及機關提出應行補件之事項。而上開應予補正之資料，卻僅採取送有關委員及專家學者確認之作法，而未再送請委員進行實質審議及討論，即未踐行實質審議及討論之正當法律程序，原處分顯有重大程序瑕疵。（七）本案第1次專案小組會議時，已有委員提出質疑：「請說明為何工程技術進步，但最小土地使用範圍卻擴大？」對此參加人答非所問、未予實質回應。至第3次專案小組會議，有專家學者提出：「為降低土地徵收的困難度，地下化軌道上方徵收的施工用地經適當規劃後，可思考歸還原地主。」參加人對與會專家之要求完全未予回應。且系爭環差分析報告完全未對土地徵收面積擴大進行任何社會影響衝擊評估，原處分之判斷顯然係在缺乏資訊之情況下所為，已構成判斷基於不完全資訊之違法等語，求為判決訴願決定及原處分均撤銷。

三、被上訴人則以：（一）上訴人主要爭議，似為臺南市區鐵路地下化計畫相關都市計畫變更案與土地徵收案，輔助參加人先前召開論壇討論，迄今並未定案（公告或處分），故原處分並未直接損害上訴人現實之權利或利益，上訴人預行為本件請求，非法之所許。（二）本案係經專案小組4次審查會議初審，提送環評委員會審查，經綜合考量評析環評委員、初審專案小組所提意見，於99年6月14日召開環評委員會第194次會議決議修正通過系爭2件分析報告，符合規範並履踐正當法律程序，允宜尊重環評委員會專業之判斷餘地。本件審查非出於錯誤之事實認定或不完全資訊作成處分，未違反一般公認之價值判斷，其組織與程序依據法令規定辦理，環評委員專業意見與獨立判斷時無任何不當連結之考量，亦無違反平等原則之情事，原處分應屬適法妥當。（三）系爭開發計畫之變更規畫雖較85年環說書增加徵收土地面積，然參加人於回復委員意見時亦強調承諾本計畫用地依循都市計畫程序辦理用地變更，並依土地徵收條例規定辦理徵收使用，委員於其後審查對此即未再表示意見。況如採85年環說書之徵用土地方式施工，除增加工程的次數與施工風險，因建築法規的規定，拆除土地上原房舍後未必能擁有相同的樓板面積使用，未來甚至連重新興建房舍都會有困難，權益保障也不如協議價購或徵收。（四）系爭開發計畫之85年環說書前業經核定在案，因配合臺南火車站公告為國定古蹟並增設通勤站，進而影響其原路線及用地範圍、新增通勤站、周邊改善工程、剩餘土方處理計畫、工程預定進度等，核均屬環評法第16條規定「原申請內容之變更」，仍為同一之開發行為，並非「新開發案」，本件無庸以「新開發案」重新辦理環境影響評估。（五）辦理本計畫專案審查過程中，並無民眾表達應重新辦理環境影響評估之情事，且系爭環差分析報告中，已就用地徵收部分，說明將依據相關法律與土地所有權人溝通、協調，開發內容變更究屬環評法施行細則第37條規定無須重新進行環境影響評估，僅作差異分析，抑或屬同細則第38條規定應重新辦理環境影響評估，係屬環評委員會之專業判斷，並須依據參加人所提供之書件性質為判斷，故系爭2件分析報告並無疑義，原處分應屬適法妥當等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、參加人陳述：（一）依上訴人訴之聲明所載，上訴人就本件訴訟有無訴之利益，應就系爭2件分析報告撤銷與否，有無致使上訴人現已存在之權利或法律上之利益受影響加以判斷。上訴人所述影響其程序上權利，係植基於若原處分經撤銷，且本件應重新進行環境影響評估程序之假設，然是否經撤銷，以及撤銷後本件開發案事實上將如何發展，目前均屬未定之數，則對於該種上訴人自行假設，現實上根本不存在之事實，實難認定上訴人之權利或法律上之利益業受原處分之侵害，故本件上訴人當事人不適格。（二）本件原處分早於99年6月30日即作成，上訴人卻主張其於101年10月16日始知悉原處分，故於101年11月5日提起訴願並未逾期，然對於上訴人係如何知悉，為何於原處分作成近2年半後始知悉原處分，均未見上訴人有任何說明或舉證，自難認該等有利於上訴人之主張係屬真實。（三）環境影響評估程序中如涉及用地取得以及相關經費計算，均僅係估算或概算，須俟工程進入設計階段，始會有確定用地區域，以及相關用地取得所需經費之計算，此時相對應之土地取得，乃另經由土地徵收及都市計畫程序為之。上訴人及其專業訴訟代理人屢以參加人於規劃階段所為之環境影響評估將有害其財產權為由為其主張，容有誤會。（四）本件之所以為開發行為變更，其緣由即係因於原環評通過後臺南火車站於87年12月8日公告為古蹟而有完善保存之重要性，並根據「臺鐵兼具都會區捷運功能暨增設通勤車站評估規劃」之報告內容增設通勤站，是以原環評及環差分析報告時空背景之相異而有修正必要所為。且依系爭環差分析報告所為之變更，並未加重環境影響，反而就交通衝擊以及廢棄土方數量等面向，均係減輕環境影響。故上訴人以參加人依系爭環差分析報告所為之開發行為，違反開發行為環境影響評估作業準則第28條以及環評法施行細則第38條第1項第4款規定，有加重影響之虞，主張被上訴人所為之原處分有瑕疵應予撤銷，為不可採。（五）參加人修正後之開發行為，其範圍仍於85年環說書範圍內，且所採行之施工方式，其影響範圍尚小於85年環說書，自屬同一開發行為，而無庸重新辦理環境影響評估。（六）於98年12月11日第3次審查會議中，審查委員陳廣祥曾詢問：「為降低土地徵收的困難度，地下化軌道上方徵收的施工用地經適當規劃後，可思考歸還原地主。」就此參加人已明確答覆有關土地徵收以及規劃等相關問題，將依都市計畫法以及土地徵收程序依法為之，而其後包含陳廣祥、陳鎮東在內之全部審查委員對於土地徵收及使用，未再提出相關之問題，顯見參加人所為之答覆，已實質滿足審查委員之問題，益證原處分之作成實無任何資訊不完全之違法等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

五、輔助參加人陳述：（一）未來鐵路全面地下化後，地面騰空廊帶將合併開闢為寬約20公尺至40公尺之公園道系統，以作為鐵路沿線人口稠密地區之出入動線、紓解周邊道路交通擁擠問題，絕無任何一吋配合工程所取得私有土地可移作開發之用。上訴人無視都市計畫公開展覽之法定效力，一味指稱路線東移可增加住宅區、商業區等可建築用地，既罔顧絕大部分軌道上方土地無法建築之工程限制；亦忽視密集建成區內、狹長線狀土地開發所面臨深度不足、建築退縮不足、鄰棟間隔距離不足等條件限制。（二）依據監察院102年11月14日發布調查報告，鐵路地下化案並無擴大徵收情事，更遑論圖利特定人士。新臺幣293.6億元之工程預算全部由政府出資，不必藉由取得私有土地進行開發來籌措財源、挹注建設經費，因此絕無擴大徵收以回饋軌道運輸設施之情形。（三）輔助參加人已嚴格遵循行政程序法第7條規定之「比例原則」，採行對人民權益損害最少之方法及提供拆遷戶多項選擇以降低衝擊。輔助參加人於法定安置外，額外提供「專案照顧住宅方案」，且比照公教優惠利率之房屋貸款，以減輕申購負擔。另於都市計畫（草案）針對配合鐵路地下化工程用地取得後賸餘房地，增訂建蔽率放寬、容積率補償、簡易都市○○○道路截角調整、免騎樓地設置等規定，使拆遷戶得以就賸餘房地作最有效之整建、重建等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

六、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）系爭2件分析報告審核修正通過，直接影響開發行為之許可與否，自屬具有法律上效果之行政處分。不僅對於開發單位具有效力，亦對當地居民產生法律上之效果。而上訴人為開發行為可能影響範圍內之居民，上訴人主張原處分有損害其權利或法律上利益之可能，而提起撤銷訴訟，其當事人適格。（二）參加人於99年6月30日原處分通過後，曾於99年8月25日在臺南市北區區公所大禮堂及臺南市東區忠孝里活動中心，召開「臺南市區鐵路地下化計畫」環境影響評估公開說明會，惟查無上訴人參加該說明會；復查無上訴人參加101年9月26日陳情暨聯署，堪信上訴人提起訴願尚未逾期。（三）系爭開發計畫內容變更經環評委員會審查，認為參加人（開發單位）依環評法第16條第1項申請變更85年環說書內容，所涉環境保護事項之變更，無須重新進行環境影響評估，參加人就變更部分提系爭2件分析報告，合於規定。被上訴人依審查決議，以原處分核准通過系爭2件分析報告之修正內容，並無違誤。（四）系爭開發計畫變更部分，經主管機關審核通過參加人系爭2件分析報告，屬同一開發行為之變更，核非另一「新開發案」。再比較變更前後內容，即明85年環說書係於現有軌外，先另行施作臨時軌，再行施作永久軌，並於永久軌完工後拆除臨時軌及臨時車站月台；而變更後係不施作臨時軌及臨時車站月台，而於原臨時軌處直接施作永久軌，可見上訴人爭執之租用變更為徵收之土地範圍屬85年環說書範圍。從而上訴人主張系爭開發計畫因變更部分而成為一「新開發案」，應辦理環評，委不足採。（五）參加人就變更部分依環評法第16條規定申請變更，提出系爭環差分析報告之敘述及資料供審查委員審查，經環評委員會專案小組4次審查會議初審，提送環評委員會審查，經綜合考量評析環評委員、初審專案小組所提意見，於99年6月14日召開環評委員會第194次會議決議審核修正通過，符合環評法相關規範、行政院環境保護署環境影響評估審查委員會組織規程（下稱環評委員會組織規程）及行政院環境保護署環境影響評估審查委員會專案小組初審會議作業要點（下稱初審作業要點），履踐正當法律程序之專業判斷，核無不合。上訴人所主張構成「重新進行環境影響評估」之事由，均採自參加人自行製作之系爭環差分析報告片段，參加人就各該影響環境之事由亦於第4章提出對策，足供審查委員審議。專案小組委員經綜合考量認定系爭環差分析報告之處理方式，未再要求參加人補正資料，或命參加人應提出施工完畢後將徵收土地歸還原地主之可行性評估及替代方案，建議通過系爭2件分析報告，嗣經環評委員會審核修正通過，無資訊不完全之情形。上訴人認應重新進行環境影響評估，本件有資訊不完全之情形，主張原處分違法，應予撤銷，為無可取。（六）系爭開發計畫專案小組第4次會議後所提出之補充資料，雖未再經專案小組召開會議討論，然因99年3月16日專案小組第4次會議已獲致結論，經核與初審作業要點第12點規定之程序，尚無不合。依環評委員會第194次會議紀錄所載之初審意見以觀，除於第1點記載上開99年3月16日專案小組第4次審查會議結論外，亦於第2點說明參加人於99年5月4日函送修正報告，經送請委員、專家學者及相關機關確認在案，足見開發單位之補充事項已於環評委員會召開前提交各委員作為會議資料，供環評委員審查。環評委員會係審查各項資料後始提出初審意見「擬依99年3月16日專案小組第4次審查會議結論1.辦理。」進而決議審查修正通過系爭2件分析報告，環評委員會已有資料得基於專業進行審查予以判斷，並非於無資料情況下逕決議。因此，上訴人主張未進行實質審議，程序違法及判斷恣意濫用，原處分應予撤銷，亦無可取等語，為其論據。因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。

七、本院查：

(一)按環評法第3條：「（第1項）各級主管機關為審查環境影響評估報告有關事項，應設環境影響評估審查委員會（以下簡稱委員會）。（第2項）前項委員會任期2年，其中專家學者不得少於委員會總人數三分之二。目的事業主管機關為開發單位時，目的事業主管機關委員應迴避表決。（第3項）中央主管機關所設之委員會，其組織規程，由行政院環境保護署擬訂，報請行政院核定後發布之。」第16條：「已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。前項之核准，其應重新辦理環境影響評估之認定，於本法施行細則定之。」第16條之1：「開發單位於通過環境影響說明書或評估書審查，並取得目的事業主管機關核發之開發許可後，逾3年始實施開發行為時，應提出環境現況差異分析及對策檢討報告，送主管機關審查。主管機關未完成審查前，不得實施開發行為。」環評法施行細則第37條：「（第1項）開發單位依本法第16條第1項申請變更環境影響說明書或評估書內容，涉及環境保護事項之變更，無須重新進行環境影響評估者，應提出環境影響差異分析報告，由目的事業主管機關轉送主管機關審核。但計畫產能或規模降低、基地內設施局部調整位置、提昇環保設施之處理等級或效率、既有設備提昇產能而污染總量未增加、變更內容對環境品質維護有利者、屬環境監測計畫者或其他經主管機關認定者，其變更得檢附變更內容對照表，由目的事業主管機關轉送主管機關審核。（第2項）前項變更未涉及環境保護事項者，應函請目的事業主管機關轉送主管機關備查。第1項環境影響差異分析報告，應記載下列事項：開發行為或環境保護對策變更之內容。開發行為或環境保護對策變更後，環境影響差異分析。環境保護對策之檢討及修正，或綜合環境管理計畫之檢討及修正。其他經主管機關指定之事項。……」第38條：「開發單位變更原申請內容有下列情形之一者，應就申請變更部分，重新辦理環境影響評估：……計畫變更對影響範圍內之生活、自然、社會環境或保護對象，有加重影響之虞者。對環境品質之維護，有不利影響者。其他經主管機關認定者。……」環評委員會組織規程第1條：「本規程依環境影響評估法第3條第3項規定訂定之。」行為時第2條：「行政院環境保護署環境影響評估審查委員會（以下簡稱本會）任務如下：關於目的事業主管機關轉送環境影響說明書或環境影響評估報告書初稿、環境影響差異分析報告或變更內容對照表之審查。關於環境現況差異分析及對策檢討報告、環境影響調查報告書及其因應對策之審查。關於有影響環境之虞之政府政策環境影響評估事項之審查。依環境影響評估審查結論要求開發單位另行提報書件之審查。」第4條第1項：「本會置委員21人，除主任委員、副主任委員為當然委員外，有關機關代表5人，由行政院研究發展考核委員會副主任委員、行政院國家科學委員會副主任委員、行政院農業委員會副主任委員、行政院經濟建設委員會副主任委員及行政院公共工程委員會副主任委員兼任；其餘委員14人，由主任委員就具有環境影響評估相關學術專長及實務經驗之專家學者中聘兼。」第6條第1項：「本會委員會議開議前，得就審查環境影響評估有關事項徵詢有關委員、專家學者及相關機關、團體意見，經分析彙整後提報委員會議審查。必要時，得經主任委員核可，召開初審會議，獲致初審結論後提報委員會議審查。」又初審作業要點第2點：「本署環境影響評估審查委員會之委員會議開議前，得就環境影響評估個案有關事項組成專案小組召開初審會議。」第12點：「初審會如已獲致結論，但要求開發單位將補充或修正相關事項，送專案小組或相關機關確認後，再提報本會審查時，其確認以1次為限。專案小組委員、專家學者或相關機關代表有不同意確認開發單位所補充或修正相關事項之意見，併其他初審會議結論提報本會審查。」本件經原審本於職權調查證據後，援引前開規定，認定系爭開發計畫內容變更經環評委員會審查，認為參加人依環評法第16條第1項申請變更85年環說書內容，所涉環境保護事項之變更，無須重新進行環境影響評估，參加人就變更部分提系爭2件分析報告，合於規定。被上訴人依審查決議，以原處分核准通過系爭2件分析報告之修正內容，並無違誤。且已核定通過之環說書原申請內容並非不得變更，其經主管機關核准後變更，應為同一開發案之變更。而系爭開發計畫規劃之初就已經預測用地需求造成住家或工廠之被迫遷移，以及施工活動造成社區生活干擾與人口結構變化，並非開發計畫變更後才以徵收方式取得系爭開發計畫土地，是以85年環說書已就上開各項評估，經核定通過。嗣因古蹟保存及所衍生路線變更、增設2個通勤站等，所引致之時空背景差異，參加人始修正系爭開發計畫工程施作方式，增加徵收面積。系爭環差分析報告第2章就開發計畫沿線社區自87至97年人口成長、各區土地面積、人口及人口密度分析比較，亦分析系爭開發計畫用地及沿線地區之土地利用情形予以列明。亦足見系爭環差分析報告就變更計畫已經預測增加用地徵收，經分析用地之使用分區，人口密度及結構，拆除建物面積及構造，採行於執行前與有關機關及民眾就土地取得及拆遷、補償事宜先行溝通協調方式為之。依參加人所提資料，審查委員於審查時明確知悉系爭開發計畫因保存古蹟而路線變更，增加徵收面積約5.14公頃，其中公有土地及私有土地各多少，將徵收土地之使用分區包括：住宅區、道路用地等，其拆遷範圍主要沿著現有鐵路東正線以東約17.21公尺之範圍內之既有建物，初估需拆遷之建物面積約49,740平方公尺，其中屬臨時性建物及鐵造佔42.8%，及系爭開發計畫人口分布、人口密度，拆遷問題及徵收面積增加之影響，就此對策係與有關機關及民眾就土地取得及拆遷、補償事宜先行溝通協調等情，並無資訊不完全之情事。系爭開發計畫案是否因增加徵收面積而應重新辦理環境影響評估，核屬高度專業性判斷，參加人就此等事項之決定應有判斷餘地，除有參加人之判斷有恣意濫用及其他違法情事外，採取較低度之審查密度。專案小組委員經綜合考量認定系爭環差分析報告之處理方式，未再要求參加人補正資料，或命參加人應提出施工完畢後將徵收土地歸還原地主之可行性評估及替代方案，建議通過系爭2件分析報告，嗣經環評委員會審核修正通過，並無資訊不完全之情形。上訴人認本件原處分程序違法及判斷恣意濫用，應重新進行環境影響評估，進行實質審議，進而主張原處分違法，應予撤銷云云，並無可取等情，乃駁回上訴人在原審之訴，經核其認事用法尚無違誤。

(二)上訴人主張：本件開發行為內容變更後，業對於當地居民生活與居住型態構成莫大衝擊，惟系爭環差分析報告對於內容變更所引發當地居民之迫遷情形，以及所帶來對現有人口分布、當地居民生活、土地利用型式、社會結構乃至於社會關係、社會心理的變動完全未評估，有違反法律涵攝之判斷瑕疵、處分不備理由之違法，原處分僅從事環境影響差異分析之評估後即核准開發單位即參加人申請之變更內容，其判斷即顯有恣意濫用及與基於不完全資訊之違法，原審未行使其司法審查權，亦違反環評法第4條第2款、行政程序法第96條第1項第2款規定、司法院釋字第553號解釋及本院98年度判字第475號、99年度判字第30號、103年度判字第66號、第290號判決意旨云云。經查，系爭開發計畫之實施，對於環境必有重要影響，所帶來對現有人口分布、當地居民生活、土地利用型式、社會結構乃至於社會關係、社會心理的變動，故有通過環境影響評估之必要，上開影響非必完全為「變更」開發計畫所致，依環評法施行細則第37條及第38條規定可知，開發單位依環評法第16條第1項申請變更環境影響說明書或評估書內容，而涉及環境保護事項之變更者，有必須重新進行環境影響評估、應提出環境影響差異分析報告或檢附變更內容對照表3種情形。如應重新進行環境影響評估者，方有應進入第2階段環境影響評估之可能。因此環評委員會對開發單位依環評法第16條第1項申請變更環境影響說明書或評估書內容，核准變更內容對照表者，本即無須重新進行環境影響評估，則原處分從事環境影響差異分析之評估後，核准開發單位申請之變更內容，其判斷即難謂有恣意濫用之違法。又我國環評法制係採預防原則，開發行為對於環境有不良影響之虞時，應實施環境影響評估，評估審查程序有嚴謹規定，主要就對環境有重大影響之虞之開發行為進行審查。此乃重大開發案對環境往往影響深遠，對環境造成危害具有持續性及累積性，其危害程度之判斷具有風險評估（風險預測）特性，唯賴法定之環境影響評估程序及環評委員會內具各項專業委員予以把關，法院對此部分之判斷，亦給予一定程度之尊重。環評委員會對申請變更環境影響說明書或評估書內容之審查，可說是環境影響評估之延續，亦是有賴法定程序及具各項專業委員予以把關，法院對此部分之審查，亦給予一定程度之尊重並降低審查密度，對環評委員會關於環境影響評估審查之尊重，而承認其判斷餘地。然而對行政機關之判斷餘地，於行政機關之判斷有恣意濫用或其他違法情事時，固得予以撤銷或變更，惟查參加人為系爭開發計畫案之開發單位，就前述變更部分依環評法第16條規定申請變更，提出系爭環差分析報告之敘述及資料供審查委員審查，經環評委員會專案小組4次審查會議初審，提送環評委員會審查，經綜合考量評析環評委員、初審專案小組所提意見，於99年6月14日召開環評委員會第194次會議決議審核修正通過，符合前揭環評法相關規範、環評委員會組織規程及初審作業要點，履踐正當法律程序之專業判斷，系爭開發計畫案是否因增加徵收面積而應重新辦理環境影響評估，核屬高度專業性判斷，參加人就此等事項之決定自應有判斷餘地，原判決理由欄㈤且指出上訴人所主張構成「重新進行環境影響評估」之事由，均採自參加人自行製作之系爭環差分析報告片段，參加人就各該影響環境之事由亦於第4章提出對策，足供審查委員審議，專案小組委員經綜合考量認定系爭環差分析報告之處理方式，未再要求參加人補正資料，或命參加人應提出施工完畢後將徵收土地歸還原地主之可行性評估及替代方案，建議通過系爭2件分析報告，嗣經環評委員會審核修正通過，無資訊不完全之情形。上訴人徒執前詞主張本件應重新辦理環境影響評估，自無可取；另上訴人所舉上揭司法院解釋及本院判決與本件案情不同，無從比附援引，併予敘明。

(三)上訴人另主張：系爭開發計畫變更後，鐵路永久軌東移，將大幅度增加徵收土地面積，且現有軌東側需承受地下化工程及構築連續壁所帶來地質破壞及鄰房崩塌等風險，造成當地眾多居民遷移之衝擊，有加重不利影響之虞，完全符合環評法施行細則第38條第1項第4款之規定，環評委員會之裁量已限縮至零，應重新辦理環評。惟環評委員會竟仍作成通過環差審查之決議，卻未說明本案何以不構成「加重影響之虞」之判斷理由，亦有處分不備理由及判斷恣意濫用之違法云云。惟查，85年環說書就系爭開發計畫用地取得即列有租用、徵收2種方式，亦即徵收之用地取得方式並非系爭環差分析報告所新增，系爭環差分析報告第2章就開發計畫沿線社區自87至97年人口成長、各區土地面積及人口密度分析比較，亦分析系爭開發計畫用地及沿線地區之土地利用情形予以列明。再於系爭環差分析報告於第3章分析變更後情形，未來於辦理用地徵收及房舍拆遷等補償事宜，均需於計畫執行前與有關機關及民眾就土地取得及拆遷、補償事宜先行溝通協調。而新增之兩通勤站之用地均在本計畫工程用地範圍內，並不會增加用地徵收之面積等情；就變更計畫已經預測增加用地徵收，經分析用地之使用分區，人口密度及結構，拆除建物面積及構造，採行於執行前與有關機關及民眾就土地取得及拆遷、補償事宜先行溝通協調方式為之。審查委員基於專業審查亦認為就申請變更部分參加人提出系爭環差分析報告已足，不構成環評法施行細則第38條第1項重新辦理環評之要件，並無資訊不完全之情事。且系爭開發計畫範圍內不論是租用或徵收土地，係供系爭開發計畫使用，勢必通盤檢討都市計畫將租用及徵收土地為鐵路使用，85年環說書已說明此屬不可回復之改變，要再回復原來建築使用幾無可能。可見即便採租用方式，仍必須拆遷，拆遷並非因變更租用土地為徵收始發生，並無加重影響之虞。查原判決既已依環評法、環評委員會組織規程之相關規定，論述環評委員會有其專業性之要求，相關職權之行使亦具相當獨立性，委員會決議所作成之決定，即在於由不同屬性或專業之代表，提供不同觀點作成決定，具有專業判斷性質，因認環評委員會決定具有不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，其決定有判斷餘地，除其判斷係出於錯誤之事實認定、不完全之資訊、與事物無關之考量、法律概念涉及事實關係之涵攝有明顯錯誤、對法律概念之解釋明顯違背解釋法則或牴觸上位規範、違反一般公認價值判斷標準、法定正當程序等顯然違法情事外，法院為審查時，應予尊重。進而認定系爭開發計畫變更租用為徵收，對影響範圍內之生活、自然、社會環境或保護對象，並無加重影響之虞等情，上訴人前開主張，亦嫌失據。

(四)又個案事實認定乃事實審法院之職權，苟已斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，而未違背論理及經驗法則，即不得任意指摘其違法。又事實應依證據認定之，所謂證據，係指直接、間接足以證明事實之一切人證、物證而言。故認定事實所依憑之證據，並不以直接證據為限，間接證據亦包括在內；而所謂間接證據，雖非直接證明事實本身，惟透過間接證據證明他項事實之存在，再藉由他項事實存在之證明，本於合理經驗法則之推理作用，藉以認定事實，其推理及認定過程，即與論理及經驗法則無違。經查，歷次專案小組會議經實質討論，討論過程及內容均如原判決所載，雖系爭開發計畫專案小組第4次會議後所提出之補充資料，未再經專案小組召開會議討論，然因99年3月16日專案小組第4次會議已獲致結論「……㈡開發單位應依下列事項補充、修正，經有關委員及專家學者確認後，提本署環評委員會核定：……」經核與初審作業要點第12點規定之程序，尚無不合。依環評委員會第194次會議紀錄所載之初審意見以觀，除於第1點記載上開99年3月16日專案小組第4次審查會議結論外，亦於第2點說明參加人（開發單位）於99年5月4日函送修正報告，經送請委員、專家學者及相關機關確認在案，足見開發單位之補充事項已於環評委員會召開前提交各委員作為會議資料，供環評委員審查。環評委員會係審查各項資料後始提出初審意見「擬依99年3月16日專案小組第4次審查會議結論1.辦理。」進而決議審查修正通過系爭2件分析報告，委員會已有資料得基於專業進行審查予以判斷，並非於無資料情況下逕決議等情。則被上訴人於原審已提出相關文件及證明待證事實，原審並予調查審認，並將證據及得心證之理由臚列於原判決。上訴人猶主張：系爭開發計畫專案小組第4次會議未進行實質審議，且事後究竟開發單位是否已依委員意見補件、說明，均屬不明，而環評委員會對於開發單位所提補件資料有無經過實質審議及討論之程序後始作成決議，原審未依職權調查，並命被上訴人負舉證責任云云，無非揣測、猜疑之詞，自無可取。

(五)末查，所謂行政處分之「理由」係指論述認定事實所憑證據、證據評價、適用法令之見解、法令適用於事實關係的涵攝過程，及對於法律效果行使裁量權時，其斟酌之因素等，理由內容應論述事項之多寡應視案件及所涉法令之繁複程度而定，理由之論述不符合案件及所涉法令繁複程度之需求，固可謂「理由不備」，但依行政程序法第114條第2項之規定，既得於訴願程序終結前補正，即非屬重大明顯的瑕疵，自非無效的原因。且參考行政訴訟法第258條所揭櫫「無害之瑕疵」法則，該「理由不備」必須足以影響行政處分之結論（主旨），始構成行政處分得撤銷之原因。惟如果受處分人於行政處分作成前之調查程序對該處分之作成之原因事實業已了解，並無受突襲性處分之情形，不致妨礙其於提起行政救濟時，行使防禦之權利者，自不足以影響行政處分之結論，行政法院即無從據以撤銷該行政處分。否則，行政法院以行政處分書所載理由不備而撤銷該行政處分，由原處分機關補充其理由作成同樣內容之處分後，受處分人再重新對之爭訟，徒增程序浪費而已，對受處分人亦無何實益。上訴人主張：依系爭環差分析報告，系爭開發計畫變更後之開發行為對於文化古蹟及遺址之影響程度及範圍為何，僅見調查報告記載「需謹慎注意施工之影響」等寥寥數語，至於相關具體評估內容則完全付之闕如；而系爭開發計畫變更後之開發行為於施工期間，施工人員將每日產生72CMD之廢(污)水，施工機具及運輸車輛之清洗廢(污)水則為52.5-60CMD，於營運階段，臺南車站及兩座通勤站之旅客每日所產生之廢(污)水為186.5CMD，均將隨下水道系統排入柴頭港溪，其對柴頭港溪之影響如何，未見系爭環差分析報告有所評估，原審對於存在卷內之證據資料，未予調查審認以明原處分是否有判斷瑕疵之違法事實，違反行政訴訟法第133條、第134條之規定云云。惟本件原處分之理由原非止一端，縱所載理由雖稍欠完足，若非影響原處分之結論而有重大瑕疵，基於相信專業判斷而降低審查密度之前提，原審自無以「理由不備」為由，將之撤銷之必要；亦難據此認定原審有上訴人所稱「未克盡司法審查職責」或「未依職權調查證據」之違法。

(六)綜上所述，原判決認原處分認事用法，尚無違誤，維持原處分及訴願決定，而駁回上訴人在原審之訴，其所適用之法規與本件應適用之現行法規並無違背，與司法院解釋，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形；又證據之取捨與上訴人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於上訴人之主張，不得謂為原判決有違背法令之情形。上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。本件上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第五庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異