最高行政法院(含改制前行政法院)106年度判字第753號

最　高　行　政　法　院　判　決

106年度判字第753號

上 訴 人即

原審參加人　臺北遷建基地都市更新股份有限公司

代表人

鄭美蘭

訴訟代理人

許献進 律師

訴訟代理人

黃德賢 律師

訴訟代理人

張勝傑 律師

訴訟代理人

上 訴 人即

訴訟代理人

原 審 被告 臺北市政府

代表人

柯文哲

訴訟代理人

張晉哲律師

訴訟代理人

被上訴人即

訴訟代理人

原 審 原告 陳英富

訴訟代理人

陳宏榮

訴訟代理人

陳秀綢

訴訟代理人

陳秀玲

訴訟代理人

范志海

訴訟代理人

顏永昌

訴訟代理人

郭碧東

訴訟代理人

郭易常

訴訟代理人

郭易如

訴訟代理人

周國雄

訴訟代理人

周松根

訴訟代理人

周芳宜

訴訟代理人

周如芸

訴訟代理人

周芳玫

訴訟代理人

邱韻蓉

訴訟代理人

邱鈺婷

訴訟代理人

邱玉標

共同訴訟代理人

蔡志揚 律師

上列當事人間都市更新事件，上訴人對於中華民國105年8月24日臺北高等行政法院103年度訴更一字第132號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人即原審參加人臺北遷建基地都市更新股份有限公司(下稱上訴人臺北遷建公司)擬具「擬訂臺北市○○區○○段0小段38地號等120筆土地都市更新事業計畫案」（下稱系爭都更事業計畫），於民國94年8月3日向上訴人即原審被告臺北市政府（下稱上訴人臺北市政府）申請報核（此系爭都市更新計畫案版本，下稱94年公展版），因部分土地所有權人於公展期間之94年11月25日出具「不同意參與更新連署書」，經上訴人臺北市政府重新核算都市更新條例（下稱都更條例）第22條規定之同意比例後，認系爭都更事業計畫不符規定，乃以95年2月6日府都新字第09570604300號函（下稱原駁回申請處分）駁回上訴人臺北遷建公司所提系爭都更事業計畫；嗣以95年5月30日府都更字第09570615000號函（下稱撤銷駁回申請處分）撤銷原駁回申請處分，重行審查系爭都更事業計畫。其後，上訴人臺北遷建公司以上訴人臺北市政府97年2月29日公告施行「變更臺北市遷建住宅其他都市計畫暨劃定都市更新地區計畫案」，依臺北市政府處理都市更新事業程序終結前自行修正都市更新計畫案件作業要點（下稱自行修正都更計畫作業要點）規定，於98年11月2日提出修正後系爭都更事業計畫書（公開閱覽版）（下稱98年掛件版），送請上訴人臺北市政府續行審議，並依臺北市都市更新及爭議處理審議會（下稱北市都更審議會）審議決議內容修正後，經北市都更審議會100年6月13日第67次會議審議修正通過，上訴人臺北遷建公司依上開會議決議內容，檢具修正後系爭都更事業計畫書（下稱100年核定版）及相關文件報核，經上訴人臺北市政府以100年12月2日府都更字第10031829902號函（下稱原處分）核定准予實施系爭都更事業計畫。被上訴人不服，循序提行政訴訟，經原審法院101年度訴字第1317號判決（下稱原審法院前審判決）撤銷訴願決定及原處分，上訴人臺北市政府及上訴人臺北遷建公司不服，提起上訴，經本院103年度判字第642號判決（下稱本院發回判決）將原審法院前審判決撤銷，發回原審法院更為審理，嗣經原審法院以103年度訴更一字第132號判決（下稱原判決）撤銷訴願決定及原處分，上訴人臺北遷建公司不服，遂提起本件上訴。

二、被上訴人起訴主張略以：（一）本件上訴人臺北遷建公司於98年重新掛件辦理本件事業計畫案，而上訴人臺北市政府「變更臺北市遷建住宅基地都市計畫暨劃定都市更新地區計畫案」係於97年2月29日公告實施（下稱97年2月29日實施變更都市計畫案），系爭核定處分為98年掛件版都更事業計畫案，始適用開發期程15％獎勵容積，而與94年公展版之都更事業計畫有所不同；苟如上訴人臺北遷建公司所主張94年公展版與98年掛件版為同一案件，自無依97年2月29日實施變更都市計畫案適用15％開發期程獎勵之可能，故94年公展版與98年掛件版之都更事業計畫係屬二案；再自都更條例第61條之1第1項規定，可知都市更新法規之適用，必須以擬定都更事業計畫報核日為準，故就本案適用之法規而言，應以報核日即94年8月3日以前之法規作為法令依據。惟原處分所依據之法令依據係上訴人臺北市政府97年2月9日實施變更都市計畫案，故98年掛件版非屬舊案件之延續。既都更條例第61條之1已就都更事業計畫適用法規之時點予以清楚明定，基於特別法優先於普通法之原則，其自無中央法規標準法第18條從新從優原則之適用，94年公展版與98年掛件版之都更事業計畫係屬二案，98年掛件版之都更事業計畫自應踐行都更條例第19條所定之法定程序，上訴人臺北市政府未察，逕予作成系爭核定處分，即有違誤。（二）都更事業計畫之同意，乃屬公法上之意思表示，此觀都更條例修正草案第36條第6項修法理由即知，又按本院98年度判字第692號判決內容，公法上意思表示性質與私法上意思表示迥然不同，故於行政處分做成前，原則上不禁止撤回意思表示，從而，被上訴人既係於94年11月25日公展期間撤銷同意，自屬於法有據。行政程序法之規定，並未限制將撤銷公法上意思表示限於表意人係出於錯誤、被詐欺或被脅迫之情事，且本件被上訴人確係因上訴人臺北遷建公司代表人之詐欺始簽署同意書。又依中央法規標準法第18條之規定，上訴人臺北市政府即應重新以都更條例第22條第3項審酌被上訴人等人之撤銷同意書，內政部95年2月9日台內營字第0950800663號函釋（下稱內政部95年2月9日函釋）顯有違法律保留原則，而不應予適用。上訴人臺北市政府未察，更援引該違憲函釋而於95年5月30日撤銷原駁回之處分續審，並作成系爭核定處分，自非適法。是該撤銷駁回申請處分乃違法之行政處分，自不生跨程序拘束力。被上訴人已合法撤銷同意，原處分顯有違誤。（三）上訴人臺北市政府訂定之自行修正都更事業計畫作業要點，已明顯違反都更條例第19條之要求，而悖於法律優位原則；上訴人臺北遷建公司曲解北市都更審議會附帶決議之原意，並據此認為重新進行公展以實施者之同意為前提云云，實屬無據。自都更條例第19條文義可知，都更事業計畫苟有內容變更，自應依照上開條文意旨重行舉辦公開展覽及公聽會並徵求同意，自無從解釋為「都市更新事業計畫『經核定發佈實施而後變更』方為第19條規範範疇」，內政部97年6月24日內授營更字第0970804762號函（下稱97年6月24日函釋），除已逾越法律文義解釋之範圍，更有違法律保留原則，自應不予適用。縱認都更條例第19條規定為行政機關之判斷餘地，惟因上訴人臺北遷建公司並未再次踐行都更條例所要求之正當法律程序，且有上述自行修正都更事業計畫作業要點顯然違反都更條例第19條之規定，而有牴觸既存之上位規範之情形，已具判斷瑕疵，司法機關自得加以審查。（四）本件都市更新案在未達同意人數比例門檻之下，上訴人臺北遷建公司為遂行都更，竟藉「灌人頭」充人數之方式，以脫法行為令同意人數超過法定比例門檻，在行政法上之評價，已屬違反都更條例第22條立法意旨之行為；自上訴人臺北遷建公司所提之立同意書人名冊與其虛灌人頭之土地及建物登記謄本所載之虛灌人頭名單相較下，其中立同意書人名單125人當中，有高達62人乃上訴人臺北遷建公司所虛灌之人頭戶，扣除該62人人頭戶後，實際立同意書之土地所有權人僅有63人，惟當時土地所有權人人數為141人，如以此計算，當時同意參與本件都市更新之土地所有權人僅有44.6 %，顯未達都更條例第22條所定之同意比率。上訴人臺北遷建公司虛增人頭充人數，上訴人臺北市政府雖曾批判此舉將損害其他所有權人之正當權益，並涉及濫用申請權問題，惟仍通過本案，顯非適法。（五）縱認94年公展版與98年掛件版屬於同一案件，自都更條例第19條及第22條之文義觀之，都更事業計畫變更時，自應重新踐行都更條例第19條及第22條所定之程序，不因都更事業計畫是否已經核定而有異。況且，如認都更事業計畫核定前，實施者得任意變更都更事業計畫而無庸重新踐行公開展覽，無須重新取得土地及合法建物所有權人之同意，則都更條例第22條第1項規定之所有權人同意權及官方制式同意書格式「本人已知悉本事業計畫內容」之切結，均將失其規範意義。98年掛件版都更事業計畫之變更，已非都更條例第19條之1規定所得涵蓋，更有涉及同條例第21條第9款「重建區段之土地使用計畫」內本質事項之變更，當應依都更條例第19條及第22條之規定重新踐行公開展覽等程序，而不應以違憲之自行修正都更事業計畫作業要點代之。退而言之，縱原審法院認為報核後始有都更事業計畫之變更，本件都更事業計畫之變動，亦應屬都更事業計畫擬訂（定）之範圍，自應重新踐行公開展覽等程序，始為適法。惟上訴人臺北市政府卻依違憲、違法之自行修正都更事業計畫作業要點逕認本件無庸再依都更條例第19條踐行公開展覽、公聽會等程序，而認僅需以公開閱覽、說明會代之，更導致被上訴人無法於公開展覽期間撤銷同意，足證原處分除有違前揭判決意旨外，更有違司法院釋字第709號解釋所揭示正當行政程序之旨，自應予以撤銷等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、上訴人臺北遷建公司則以：（一）本件依本院發回判決意旨已認定上訴人臺北遷建公司之原申請案即94年公展版，其程序尚未終結，其98年送件後核准之100年核定版，僅係94年原申請案之續行（延續）。是原處分所核定者，屬94年公展版之續行，依中央法規標準法第18條從新從優原則之規定，系爭都更計畫自得適用臺北市政府99年1月28日實施修訂都市計畫開發期程獎勵案，故原處分給予系爭都更計畫容積獎勵之標準，非屬公告起4年內之案件，應當然適用15%之獎勵。被上訴人空言94年送件之系爭都更事業計畫不應適用上訴人臺北市政府99年1月28日實施修訂都市計畫開發期程獎勵案云云，毫無論據。另都更條例第61條之1第1項規定之適用時點，係都更事業計畫經主管機關審議通過並核定後，續而為「建造執照申請之時」，且其規範意旨在於確立「申請建造執照法規」之適用基準，係申請建造執照階段之法律規定，核與系爭都更事業計畫之法規適用基準無涉。既原處分所核定者，係94年公展版之續行，非新申請案，且依新從優原則，系爭都更計畫當然適用15%之容積獎勵，自無須重新踐行都市更新條例相關程序。（二）本院發回判決就「核心內容」之適用係持否定見解，並認定94年公展版與100年核定版內容之差異，係來自於依法適用遷建住宅都市計畫暨獎勵規定計畫案之15%時程獎勵所造成之相關變動，或非屬重大之變更事項，且對都更事業計畫範圍內之土地及合法建築物所有權人之權益影響有限，甚或屬有利之變動，應無需重新徵詢一定比例土地及合法建築物所有權人之同意；「核心內容」等見解並無明確之法律上依據，能否逕採為判決基礎，要非無疑，況且，系爭都更事業計畫之情形，與陳碧玉大法官所述主管機關裁定之容積率顯低於實施者擬訂之容積率，致增加所有權人自行負擔之更新費用提高、或將受分配之建築物面積減少不敷使用目的、實施者應獲利益顯然下降等情形，顯然有別。（三）系爭都更事業計畫增加15%之容積率，乃給予系爭都更事業計畫額外之獎勵容積，產權面積增加，並使更新後之建物總價值增加新臺幣（下同）5,487,146,300元，對參與都市更新之所有權人而言，應屬有利，核其性質，屬授予利益之行政處分，殆無疑問。至被上訴人所稱將造成超荷之環境容受，住高樓層者患有疾病之機率較高，高樓層之工程施作品質甚有疑慮云云事項，充其量為現實上可能衍生之問題，均非「法律上」之不利益，要非法律上有利、不利之判斷事項，況本件容積率之增加，是否確實會產生所稱超荷之環境容受？被上訴人未予說明，當無從以此辯稱本件容積率之增加非屬有利事項。被上訴人引用之本院100年度裁字第1904號都市更新事件，係由該案所涉更新單元地主外之「附近居民」所提起，與本件乃由更新單元「內」之都市更新地主提起訴訟之情形，迥然有別。（四）有關被上訴人主張渠等已於94年11月25日撤銷原先出具之同意書乙節，業經上訴人臺北市政府於95年5月30日作成撤銷駁回申請處分，自行撤銷原駁回申請處分，被上訴人對之提起訴願，經內政部駁回其訴願後，因被上訴人未提起行政訴訟而告確定在案，具有形式存續效力及構成要件效力，被上訴人不得再行爭執，法院亦應尊重上開確定之行政處分，認定系爭都更事業計畫達法定同意比例。（五）系爭都更事業計畫之事業計畫同意書，均經合法程序取得，各該所有權人出具同意書予鄭美蘭，寓有委託鄭美蘭處理都市更新事宜之意，而鄭美蘭依渠等之委託，選擇上訴人臺北遷建公司為實施者，並完成相關都市更新之申請，鄭美蘭依託辦理都市更新之過程，均合法有據，未涉及詐欺、背信、業務上登載不實及使公務員登載不實，被上訴人所指均屬子虛烏有，要與司法機關之調查結果不符等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）查上訴人臺北遷建公司於94年8月3日向上訴人臺北市政府報核系爭都更事業計畫時，土地所有權人共計140人，同意者有89人，同意比例約64%；合法建築物所有權人共計115人，同意者有73人，同意比例約64%；同意之土地所有權人持有土地之總面積佔全部更新單元範圍內之土地面積之比例為79%；同意之合法建築物所有權人持有樓地板之總面積佔全部更新單元範圍內之總樓地板面積之比例為68%，核與行為時都更條例第22條第1項規定，實施者擬定都市更新事業計畫報核時，其屬依第10條規定申請獲准實施都市更新事業者，應經更新單元範圍內土地及合法建築物所有權人均超過5分之3，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過3分之2之同意之規定相符。從而，上訴人臺北遷建公司於94年間向上訴人臺北市政府報核系爭都更事業計畫案時，業已取得行為時都更條例第22條第1項所定之同意比例，應可認定。又參諸都更條例第22條於97年1月16日修訂時，增訂第3項規定可知，依行為時都更條例之規範，土地所有權人及合法建築物所有權人於簽具更新同意書，並由實施者擬定都市更新事業計畫報核後，所有權人除有民法第88條、第89條及第92條規定撤銷原因外，尚不得任意撤銷其同意書。內政部95年2月9日函釋核與行為時都更條例之規定意旨無違，都更條例之地方主管機關自得援為執行之依據。（二）本件上訴人臺北遷建公司於報核系爭都市更新事業計畫後，因部分土地所有權人於公展期間出具「不同意參與更新連署書」，上訴人臺北市政府於核算認不符都更條例第22條規定之同意比例後，逕以原駁回申請處分駁回上訴人臺北遷建公司所提系爭都更事業計畫，即有違誤，故上訴人臺北市政府嗣依上開內政部95年2月9日函釋意旨，依職權以撤銷駁回申請處分撤銷原駁回申請處分，重行審查系爭都更事業計畫，即無不合。又查，因上訴人臺北市政府於97年2月29日公告施行「變更臺北市遷建住宅其他都市計畫暨劃定都市更新地區計畫案」，其中規定原都市計畫容積率由225%提升至250%，上訴人臺北遷建公司乃依中央法規標準法第18條前段規定，按上開上訴人臺北市政府97年2月29日公告實施變更都市計畫案規定，修正原有94年公展版系爭都更事業計畫之內容，並依據上訴人臺北市政府訂定之自行修正都更計畫作業要點規定，送請上訴人臺北市政府審議等情，可知上訴人臺北遷建公司送請上訴人臺北市政府審議之98年掛件版系爭都更事業計畫，係屬94年公展版系爭都更事業計畫申請案之續行，原處分亦係針對上訴人臺北遷建公司94年8月3日之申請案所作成。依97年1月6日修正增訂之都更條例第61條之1第1項規定之立法理由，被上訴人援引主張都市更新法規之適用，應以報核日法規為準，並無中央法規標準法第18條從新從優之適用，上訴人臺北遷建公司提出之98年掛件版都更事業計畫，其法令依據既為上訴人臺北市政府97年2月9日公告施行之都市計畫，即係另一新申請事件，自應重新取得更新單元內土地及合法建築物所有權人之同意書比例云云，亦無足採。（三）按都更條例第19條、第22條規定及司法院釋字第709號解釋解釋理由書意旨可知，國家為促進都市土地有計畫之再開發利用、復甦都市機能、改善居住環境並增進公共利益而為都市更新，應於符合憲法第23條之比例原則下，始得限制人民之財產權或居住自由，主管機關於核定都市更新事業計畫或變更計畫時，應確實符合重要公益、比例原則及相關法律規定之要求，並因都市更新事業計畫之核定，限制人民財產權及居住自由尤其直接、嚴重，應採公開聽證之正當法律程序，使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辯後，主管機關斟酌全部聽證紀錄，說明採納及不採納之理由作成核定，始無違憲法保障人民財產權及居住自由之意旨。修正前都更條例第19條第3項前段（該條於99年5月12日修正公布將原第3項分列為第3項、第4項）就都市更新事業計畫之核定雖已明文，送都市更新審議委員會審議前，應將都市更新事業計畫公開展覽並舉辦公聽會，仍有未足，與憲法要求之正當行政程序不符，有違憲法保障人民財產權與居住自由之意旨，因而遭宣告違憲並定期失效。本件原處分及其所踐行之都市更新事業計畫報核程序固係於上開規定失效（即103年4月26日）前完成，惟上開解釋所指摘之違憲情事既如前述，則其有違憲法保障人民財產權與居住自由之事實，並未因大法官採定期宣告失效之方式而可當作不存在，是原審法院於適用都更條例（包括上開條文）時，自應依循前揭解釋之精神做出合乎憲法意旨之法律解釋，於憲法所保障人民財產權與居住自由，及維持法秩序安定間尋求平衡。（四）又依前揭都更條例第19條、第22條規定可知，實施者取得更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人達一定人數與一定面積之同意比率者，即得向主管機關申請核定其所擬訂之都市更新事業計畫；又其擬訂或變更之都市更新事業計畫於送請主管機關審議前，除應舉辦公聽會，聽取民眾意見外，並應將該計畫公開展覽30日（符合同條例第19條第3項但書所定者，得縮短為15日），於公開展覽期間內，非僅任何人民或團體均得提出意見，倘所有權人不同意公開展覽之都市更新事業計畫或變更計畫，除出具之同意書與報核時之都市更新事業計畫權利義務相同者外，亦得於公開展覽期滿前，撤銷其同意；且主管機關對於實施者取得都更條例第22條第1項同意比例之審核，除有民法第88、89、92條規定情事或雙方合意撤銷者外，係以都市更新事業計畫公開展覽期滿時為準。準此，都市更新事業計畫擬訂或變更後，送主管機關審議前，辦理公開展覽及公聽會，不僅滿足更新單元範圍內各該權利人及相關關係人知的權利，並有表達意見之機會，更使不同意該公開展覽都市更新事業計畫或變更計畫內容之所有權人，得撤銷其原為同意，可見踐行公開展覽及公聽會程序有其法律所賦與之重要意義，是主管機關審議並核定都市更新事業計畫時，自應要求相關程序確實符合上開法律規定之要求。（五）上訴人臺北遷建公司將其擬定之94年公展版系爭都更事業計畫向上訴人臺北市政府申請報核後，修正其所擬都更事業計畫（即98年掛件版），並未再依都更條例第19條規定辦理公開展覽及舉辦公聽會，而係依自行修正都更計畫作業要點第2點規定，以辦理「公開閱覽」及「說明會」代之。惟查，上開自行修正都更計畫作業要點第2點規定，係上訴人臺北市政府在無法律授權依據下，於母法都更條例第19條就都市更新事業計畫之擬訂與變更所定程序，亦即「公開展覽」及「公聽會」之外，另行創設母法所無之程序「公開閱覽」及「說明會」，與法律保留原則已屬有違。遑論都市更新事業計畫之核定，限制人民財產權及居住自由尤其直接、嚴重，都更條例第19條規定之上開程序，猶經司法院釋字第709號解釋認有不足，與憲法保障人民財產權及居住自由之意旨有違，不符憲法要求之正當行政程序，前開自行修正都更計畫作業要點以期間更短、程序保障更不足之「公開閱覽」及「說明會」代之，更難認屬符合憲法要求之正當行政程序。況經比較94年公展版與100年核定版之系爭都更事業計畫，100年核定版系爭都更事業計畫，在建築物配置、費用負擔、財務計畫等各項重要規劃措施，與經踐行都更條例第19條所定公開展覽及公聽會程序之94年公展版系爭都更事業計畫均有不同，且存有顯著差異。（六）審酌都市更新之實施，不僅攸關重要公益之達成，且嚴重影響眾多更新單元及其週邊土地、建築物所有權人之財產權及居住自由，並因其利害關係複雜，容易產生紛爭，主管機關於核定都更事業計畫時，除應符合重要公益、比例原則外，更應確實遵守相關法律規定之要求，而都更事業計畫之擬定或變更程序，依都更條例第19條規定公開展覽及公聽會程序踐行，司法院釋字第709號解釋尚認有所不足，不符憲法要求之正當行政程序，本件上訴人臺北遷建公司所提100年核定版系爭都更事業計畫非但未踐行上開法定程序，反而係依上訴人臺北市政府訂頒之自行修正都更計畫作業要點第2點規定，辦理公開閱覽及說明會，自難認已踐行正當法律程序。況實施者就其擬訂之都更事業計畫於送請主管機關審議前，應舉辦公聽會並辦理公開展覽，踐行公開展覽及公聽會程序有其法律所賦與之重要意義，本件上訴人臺北遷建公司既在上訴人臺北市政府就其報核之系爭都更事業計畫案核定之前，自行修正其事業計畫內容，即非屬主管機關核定後之都更事業計畫變更之問題，應仍屬上訴人臺北遷建公司擬定都更事業計畫報核之範疇。而上訴人臺北遷建公司原報核送請上訴人臺北市政府審議之94年公展版系爭都更事業計畫，雖經踐行公開展覽與公聽會程序，然在該案審議程序終結前，既以修正後之98年掛件版系爭都更事業計畫取代之，並送請上訴人臺北市政府續為審議，經上訴人臺北市政府審議結果，以原處分核定實施之100年核定版系爭都更事業計畫，與94年公展版系爭都更事業計畫復存有顯著之差異，則上訴人臺北遷建公司就其擬定並送請上訴人臺北市政府審議之98年掛件版系爭都更事業計畫，自應踐行公開展覽與公聽會程序，始謂符合都更條例第19條第3、4項所定程序。至於98年掛件版系爭都更事業計畫辦理公開展覽後，如所有權人有不同意者，得依都更條例第22條第3項規定，於公開展覽期滿前撤銷其同意，自屬當然；並因本件上訴人臺北遷建公司就系爭都更事業計畫案，於94年向上訴人臺北市政府申請報核時，已取得行為時都更條例第22條第1項所定之同意比率，尚不因該案審理中，其擬定之98年掛件版系爭都更事業計畫應辦理公開展覽及公聽會，即認上訴人臺北遷建公司應重行取具更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人之同意書，被上訴人此部分之主張，非屬可採。從而，上訴人臺北市政府就未經踐行公開展覽與公聽會程序之98年掛件版系爭都更事業計畫予以審議，並依其審議結果以原處分核定上訴人臺北遷建公司實施100年核定版系爭都更事業計畫，於法即有違誤等語，而撤銷訴願決定及原處分。

五、上訴人臺北遷建公司上訴主張略以：（一）按都更條例第19條第4項後段之立法意旨，都市更新事業計畫經都市更新審議委員會審議修正者，乃由都市更新審議委員會本於專業、公正、公益之立場，衡酌土地及建築物所有權人、權利關係人、管理機關、實施者所提出之陳述或說明，對都市更新事業計畫內容進行逐條逐項之審議，已符合程序正義原則，各得免再辦公開展覽，以爭取時效，且依都更條例第19條第3項規定，公聽會應於公開展覽期間內舉辦，則既已免再辦公開展覽會，當然同免再辦公聽會，其理自明。原判決認定本件未依都更條例第19條第3項、第4項規定，踐行公開展覽與公聽會程序，於法有誤，且上訴人臺北市政府97年12月25日訂頒之自行修正都更計畫作業要點第2點規定，與法律保留原則有違云云，顯然判決違反都更條例第19條第4項後段規定，並有判決不備理由之違法。依都更條例第19條第4項規定之文義解釋，其並未限制實施者依法令提出修正案者，不得適用之，亦未明定實施者依法令提出修正案者，縱經主管機關審議通過，仍應重新踐行公開展覽程序，更未區分修正前後內容之差異大小而有不同之規範方式。再參諸本院105年度判字第221號判決意旨，已明白闡釋都更條例第19條第4項後段規定核心，乃在於各方提出意見後，無論係任何人提出意見、修正幅度如何，既經主管機關詳加審酌，並審議准予修正，則應可免再行公開展覽，以達其爭取時效之立法目的。況原審就此亦未盡其闡明義務。（二）本院發回判決認定94年公展版與100年核定版之系爭都更事業計畫，其間之差異項目，或為當然之變動，或為配合法令之修正，均屬合法有據，尚非重大之變動，且對土地及建物所有權人之權益不甚影響、甚或有利，故原審法院前審判決認定100年核定版已變更94年公展版之核心內容事項，而應重行進行相關都更條例所訂程序，此一法律上理由，確屬違法，是依行政訴訟法第260條第3項規定，原審應以本院發回判決上開廢棄理由之法律上判斷為判決基礎。詎原判決竟無視本院發回判決所為廢棄理由之法律上判斷，違反行政訴訟法第260條第3項規定，並有判決不備理由之違法。（三）原判決認定本件應適用司法院釋字第709號解釋云云，違反法律不溯及既往原則，況司法院釋字第709號解釋並未宣告都更條例第19條第4項後段規定為違憲，則本件依都更條例第19條第4項後段規定，未再行公開展覽，自無違誤，原判決錯誤適用司法院釋字第709號解釋，顯屬判決違背法令。有關本件應如何解釋適用都更條例第19條第4項後段規定乙節，原審未命兩造就此爭點為完整、充分之陳述及辯論，未盡其闡明義務，而有違反行政訴訟法第125條第2、3項規定。本件原處分之作成及所踐行之都市更新事業計畫報核程序，均完成於司法院釋字第709號解釋公布前，自不得適用該號解釋。而被上訴人所提之本院105年度判字第641號判決，該案准予核定實施都市更新事業計畫之行政處分及其所踐行之都市更新事業計畫報核程序，乃完成於司法院釋字第709號解釋公布日即102年4月26日後，斯號解釋既已作成，該案之實施者當已詳知該號解釋之內容，並在充分認知該解釋已認定部分都更條例條文違憲之情形下，始推動該案之都市更新，反觀本件作成原處分及踐行相關都市更新事業計畫報核程序時，司法院釋字第709號解釋根本尚未公布，故上訴人臺北遷建公司不可能預見將來會作成該解釋，更不能預見該解釋之內容而將該解釋之意旨援引為推動本件都市更新程序之指導方針，由此可見，本件與本院105年度判字第641號判決之個案事實迥異，於得否適用司法院釋字第709號之爭點上，應為不同之判斷。（四）依內政部97年6月24日內授營更字第0970804762號函、97年8月20日內授字第0970806762號函，堪認本件機關受理人民聲請許可案件之處理程序未終結前，應屬原案件之延續，及都市更新事業計畫審議期間修正計畫內容，因計畫尚未核定發布實施，自非屬都市更新事業之變更，故既非變更，當無需重新辦理公開展覽及公聽會。原判決既認上訴人臺北遷建公司送請上訴人臺北市政府審議之98年掛件版系爭都市更新事業計畫，係屬94年公展版系爭都更事業計畫申請案件之續行，且於審議期間修正計畫內容，因計畫尚未核定發布實施，自非屬都市更新事業之變更，核與都更條例第19條第3項規定之都市更新事業計畫變更指都市更新事業計畫經核定發布實施後，再辦理計畫變更事宜有別，原判決指系爭都更計畫案於該案審議程序終結前，仍應踐行公開展覽與公聽會，顯有適用法規不當之違法。（五）原判決就上訴人臺北遷建公司98年掛件版系爭都市更新事業計畫與94年公展版系爭都市更新事業計畫間之關係，究屬上訴人臺北遷建公司擬訂都市更新事業之報核範疇，或屬都市更新事業計畫修正之性質，原判決前後認定不一，已有判決理由自相矛盾之違法。（六）於系爭都市更新事業計畫核定後，上訴人臺北遷建公司續依都更條例第29條等相關規定辦理後續之權利變換程序，並於106年7月20日舉辦「擬定臺北市○○區○○段0○段00○號等138筆（原120筆）土地都市更新權利變換計畫案」之公聽會，亦已辦理選屋分配，而被上訴人等大多均已自行或委託他人參加上開公聽會並申請選屋分配，可知被上訴人乃一方面參與前開都更權利變換，以分享都更利益，另一方面卻於本件訴訟上主張系爭都更計畫應予撤銷，被上訴人於本件訴訟爭執系爭都更事業計畫，實屬矛盾。綜上，上訴人臺北市政府以原處分核定准予實施系爭都市更新事業計畫，被上訴人始得於後續之系爭都市更新權利變換獲配鉅額之權利價值，故被上訴人主張原處分違法，並侵害渠等權益云云，要無理由。且自106年7月20日起至106年7月28日止，已有多達94位系爭都市更新事業計畫之土地及建物所有權人完成選配更新後建物，倘驟然撤銷原處分，將嚴重影響其他多數土地及建物所有權人之居住權益，更有害公共利益。

六、本院查：

㈠、⒈上訴人臺北市政府雖因上訴逾期，本院另以裁定駁回，惟因原審獨立參加人上訴，故仍於當事人欄將臺北市政府列為上訴人。（見本院97年5月份第2次庭長法官聯席會議決議）

⒉按「（第1項）原告於判決確定前得撤回訴之全部或一部。但於公益之維護有礙者，不在此限。(第2項)前項撤回，被告已為本案之言詞辯論者，應得其同意。(第5項)訴之撤回‥‥係以書狀撤回者，自‥‥撤回書狀到達之日起，10日內未提出異議者，視為同意。」行政訴訟法第113條第1項、第2項及第5項定有明文。經查本件原審原告郭月秀、陳忠彬、陳忠河、陳張阿桂、謝振益、許榮旺及姚梓慶等7人向本院提出撤回起訴，且該書狀業已向上訴人為送達，復經10日，上訴人並未提出異議，自視同同意撤回，經核亦無礙於公益，揆諸前述，尚無不合。原審原告郭月秀等7人已脫離訴訟，自非被上訴人，合先敘明。

㈡、次按「行政訴訟法第42條第1項命利害關係之第三人獨立參加訴訟之規定，在於撤銷訴訟之結果，該第三人之權利或法律上利益將受直接損害，如未命該第三人參加訴訟，將影響其訴訟權之實施，而有命其獨立參加訴訟之必要。若訴訟結果，對第三人之權利或法律上利益，不致發生直接損害時，即不屬該條項所規定命獨立參加之範圍。都市更新主管機關核定實施者實施都市更新事業計畫，更新單元內不同意更新之私有土地所有權人或合法建築物所有權人以都市更新主管機關為被告，提起撤銷訴訟，因該處分相對人為實施者，訴訟之結果，可能使實施者之權利或法律上利益直接受損害，應命其獨立參加訴訟；至同意實施都市更新事業計畫之更新單元內私有土地及合法建築物所有權人，並非處分之相對人，訴訟結果，當無直接損害其權利或法律上利益之可能，自不得依行政訴訟法第42條第1項規定命其獨立參加訴訟。」經本院104年10月份庭長法官聯席會議決議在案，此為本院最近一致之見解。本件發回判決固曾以原審應命本案同意都更之住戶參加訴訟，始符平等原則，惟嗣後既經本院上開庭長法官聯席會議決議，法律狀態已有改變，從而原判決並未再命本案同意都更之住戶參加訴訟，尚無不合。

㈢、經核本件原判決將訴願決定及處分均予以撤銷，並無違誤，理由如下:

⒈按都更條例第19條規定：「（第1項）都市更新事業計畫由實施者擬訂，送由當地直轄巿、縣（巿）主管機關審議通過後核定發布實施；其屬依第7條第2項規定辦理之都市更新事業，得逕送中央主管機關審議通過後核定發布實施。並即公告30日及通知更新單元範圍內土地、合法建築物所有權人、他項權利人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人；變更時，亦同。（第2項）擬定或變更都市更新事業計畫期間，應舉辦公聽會，聽取民眾意見。（第3項）都市更新事業計畫擬訂或變更後，送各級主管機關審議前，應於各該直轄市、縣（市）政府或鄉（鎮、市）公所公開展覽30日，並舉辦公聽會；實施者已取得更新單元內全體私有土地及私有合法建築物所有權人同意者，公開展覽期間得縮短為15日。（第4項）前2項公開展覽、公聽會之日期及地點，應登報周知，並通知更新單元範圍內土地、合法建築物所有權人、他項權利人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人；任何人民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向各級主管機關提出意見，由各級主管機關予以參考審議。經各級主管機關審議修正者，免再公開展覽。（第5項）依第7條規定劃定之都市更新地區或採整建、維護方式辦理之更新單元，實施者已取得更新單元內全體私有土地及私有合法建築物所有權人之同意者，於擬訂或變更都市更新事業計畫時，得免舉辦公開展覽及公聽會，不受前3項規定之限制。」又按「‥‥‥92年1月29日修正公布之都市更新條例第19條第3項前段（該條於99年5月12日修正公布將原第3項分列為第3項、第4項）規定，並未要求主管機關應將該計畫相關資訊，對更新單元內申請人以外之其他土地及合法建築物所有權人分別為送達，且未規定由主管機關以公開方式舉辦聽證，使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辯後，斟酌全部聽證紀錄，說明採納及不採納之理由作成核定，連同已核定之都市更新事業計畫，分別送達更新單元內各土地及合法建築物所有權人、他項權利人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人，亦不符憲法要求之正當行政程序。上開規定均有違憲法保障人民財產權與居住自由之意旨。相關機關應依本解釋意旨就上開違憲部分，於本解釋公布之日起1年內檢討修正，逾期未完成者，該部分規定失其效力。……」業經司法院釋字第709號解釋在案。另參酌其解釋理由書第4段所揭示：「‥‥‥都市更新之實施，不僅攸關重要公益之達成，且嚴重影響眾多更新單元及其週邊土地、建築物所有權人之財產權及居住自由，並因其利害關係複雜，容易產生紛爭。為使主管機關於核准都市更新事業概要、核定都市更新事業計畫時，能確實符合重要公益、比例原則及相關法律規定之要求，並促使人民積極參與，建立共識，以提高其接受度，本條例除應規定主管機關應設置公平、專業及多元之適當組織以行審議外，並應按主管機關之審查事項、處分之內容與效力、權利限制程度等之不同，規定應踐行之正當行政程序，包括應規定確保利害關係人知悉相關資訊之可能性，及許其適時向主管機關以言詞或書面陳述意見，以主張或維護其權利。而於都市更新事業計畫之核定，限制人民財產權及居住自由尤其直接、嚴重，本條例並應規定由主管機關以公開方式舉辦聽證，使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辯後，斟酌全部聽證紀錄，說明採納及不採納之理由作成核定，始無違於憲法保障人民財產權及居住自由之意旨。」及第7段並就修正前即92年1月29日修正公布之都更條例第19條第3項前段規定（按該條於99年5月12日修正公布為現行條文，將原條文第3項分列為第3、4項）指明：「上開規定就都市更新事業計畫之核定雖已明文，送都市更新審議委員會審議前，應將都市更新事業計畫公開展覽，任何人民或團體得於公開展覽期間內提出意見，惟上開規定及其他相關規定並未要求主管機關應將該計畫相關資訊（含同意參與都市更新事業計畫之私有土地、私有合法建築物之所有權人清冊），對更新單元內申請人以外之其他土地及合法建築物所有權人分別為送達。且所規定之舉辦公聽會及由利害關係人向主管機關提出意見，亦僅供主管機關參考審議，並非由主管機關以公開方式舉辦聽證，使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辯後，斟酌全部聽證紀錄，說明採納及不採納之理由作成核定，連同已核定之都市更新事業計畫，分別送達更新單元內各土地及合法建築物所有權人、他項權利人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人。凡此均與前述憲法要求之正當行政程序不符，有違憲法保障人民財產權與居住自由之意旨。」可知主管機關於核定都市更新事業計畫或變更計畫時，應確實符合重要公益、比例原則及相關法律規定之要求，並因都市更新事業計畫之核定，限制人民財產權及居住自由尤其直接、嚴重，應採公開聽證之正當法律程序，使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辯後，主管機關斟酌全部聽證紀錄，說明採納及不採納之理由作成核定，始無違憲法保障人民財產權及居住自由之意旨。修正前都更條例第19條第3項前段（該條於99年5月12日修正公布將原第3項分列為第3項、第4項）就都市更新事業計畫之核定雖已明文，送都市更新審議委員會審議前，應將都市更新事業計畫公開展覽並舉辦公聽會，仍有未足，與憲法要求之正當行政程序不符，有違憲法保障人民財產權與居住自由之意旨，因而遭宣告違憲並定期失效。從而原判決以本件原處分及其所踐行之都市更新事業計畫報核程序固係於上開規定失效（即103年4月26日）前完成，惟上開解釋所指摘之違憲情事既如前述，則其有違憲法保障人民財產權與居住自由之事實，並未因大法官採定期宣告失效之方式而可當作不存在，是原審於適用都更條例（包括上開條文）時，應依循前揭解釋之精神做出合乎憲法意旨之法律解釋，於憲法所保障人民財產權與居住自由，及維持法秩序安定間尋求平衡，核無違誤。

⒉再者內政部97年8月20日內授營字第0970806762號函檢送之97年8月15日召開「都市更新事業計畫審議期間，因都市計畫變更或法令修正而調整原申請事業計畫內容之法令適用疑義」之會議紀錄，其會議結論固為「都市更新事業計畫審議期間，實施者因都市計畫變更或法令修正而調整原計畫內容，於機關受理人民聲請許可案件之處理程序未終結前，應屬原案件之延續。」等語。按該會議結論旨在闡述都市更新事業計畫審議期間，實施者因都市計畫變更或法令修正而調整原計畫內容，行政程序尚未終結，應屬原案件之延續，應續行審議之意旨，並未述及當調整原計畫內容之事業計畫涉及大多數住戶之權益變更時，是否應重新再踐行公開展覽及舉行公聽會程序，而參照都更條例第19條第1項至第3項所規定之「變更都市更新事業計畫」，固係指計畫經主管機關核定後之變更而言，而不包括尚未核定前之調整或變更事業計畫內容，惟原事業計畫若已踐行公開展覽及舉辦公聽會之程序後，再調整事業計畫之內容，尤其是涉及權益分配、費用分擔等之影響參與都市更新之土地及建物所有權人重大者，於未經全體參與都市更新者同意時，自應再辦理公開展覽及公聽會等程序，以避免實施者假借已進行公聽會等程序，於主管機關核定都市更新事業計畫前，再大幅調整事業計畫之內容，而規避公開展覽及公聽會等程序，損及參與都市更新者之權益，而不符司法院釋字第709號解釋保障人民財產權、居住自由，及遵守正當法律程序之意旨，因此，尚不因係屬處理程序終結前原案件之延續，而影響重新踐行核定前先行程序之必要性。上訴意旨主張本件既屬原案件之延續，自無庸重新辦理公開展覽及公聽會，自無可採。

⒊另本院發回判決固曾認比較94年公展版及98年申請案而來之100年核定版內容，主要係出自因容積之開發時程獎勵，100年核定版較94年公展版增加為15%，而面積多出3,826.05㎡，而導致停車獎勵、空間使用規畫、總樓地板面積、建物設計等變動，另復有土地使用區分因本件系爭都市更新事業計畫審核時間過久，而有小部分變更、土地及建築物所有權人有所變動，參諸停車獎勵及容積率提高等之變動，尚屬非重大之變更事項。惟本次原判決另復敘明除前開因容積之開發時程獎勵變動外，復就「工程費用」而言：前者(指94年公展版)為1,858,831,369元，後者(指100年核定版)為3,723,591,389元，工程費用增加1,864,760,020元。就「管理費用」而言：前者為611,872,093元，後者為927,387,169元，管理費用增加315,515,076元。就「更新成本總費用」而言：前者為3,127,793,530元，後者為5,045,436,991元，更新成本總費用增加1,917,643,461元(見原審卷1第266-267頁)。從而原判決認100年核定版系爭都更事業計畫，與經踐行都更條例第19條所定公開展覽及公聽會程序之94年公展版系爭都更事業計畫均有不同，且存有顯著差異。尚無違本院發回判決之意旨，上訴意旨指原判決未受本院發回判決理由之拘束，有違行政訴訟法第260條第3項規定，即無所憑。

⒋而本件100年核定版系爭都更事業計畫，與經踐行都更條例第19條所定公開展覽及公聽會程序之94年公展版系爭都更事業計畫均有不同，且存有顯著差異，揆諸前述，自應再辦理公開展覽及公聽會等程序，以避免實施者假借已進行公聽會等程序，於主管機關核定都市更新事業計畫前，再大幅調整事業計畫之內容，而規避公開展覽及公聽會等程序，損及參與都市更新者之權益，從而原判決以上訴人臺北遷建公司將其擬定之94年公展版系爭都更事業計畫向上訴人臺北市政府申請報核後，修正其所擬都更事業計畫（即98年掛件版），並未再依都更條例第19條規定辦理公開展覽及舉辦公聽會，而係依並無法律授權依據之自行修正都更計畫作業要點第2點規定，以辦理「公開閱覽」及「說明會」代之。惟遑論都市更新事業計畫之核定，限制人民財產權及居住自由尤其直接、嚴重，都更條例第19條規定之上開程序，猶經司法院釋字第709號解釋認有不足，與憲法保障人民財產權及居住自由之意旨有違，不符憲法要求之正當行政程序，且前開自行修正都更計畫作業要點以期間更短（公開展覽期間原則上為30日；公開閱覽期間為20日）、程序保障更不足（依103年4月25日修正發布前之都市更新條例施行細則第6、7條規定，公聽會應邀請有關機關、學者專家、當地居民代表及更新單元內土地、合法建築物所有權人及其他權利關係人參加，且公聽會之日期及地點，應於10日前刊登當地政府公報或新聞紙3日，並張貼於當地村（里）辦公處之公告牌；公聽會程序之進行，公開以言詞為之）之「公開閱覽」及「說明會」代之，更難認屬符合憲法要求之正當行政程序，即無不合。上訴意旨徒以依都更條例第19條第4項後段規定都市更新事業計畫，經各級主管機關審議修正者，免再公開展覽。而本件既經上訴人臺北市政府審議修正，主張自可免再公開展覽，惟卻未慮及本件修正之都市更新事業計畫業已為重大之變更，自難以前條項之規定，而免其再為公開展覽及舉辦公聽會之義務；再者，原判決乃係依前開司法院釋字第709號解釋之精神，而審認上訴人臺北市政府所訂定之自行修正都更計畫作業要點第2點規定不合正當程序保障，應不得適用，尚非溯及既往適用該解釋；再本件修正之都市更新事業計畫業既已為重大之變更，自應重為公開展覽及公聽會，無從僅以本件修正之都市更新事業計畫，業經主管機關審議修正，即可免再公開展覽，核無都更條例第19條第4項後段之適用，此為當然之理，尚與前開司法院釋字第709號解釋有無就該規定宣告違憲無涉，亦無庸特別由原審就此規定而為闡明。上訴人臺北遷建公司主張原判決違反法律不溯及既往原則，並有不當適用法律之違法、未盡闡明之義務及判決不備理由之違法云云，即均不可採。另所引本院105年度判字第221號判決所適用都更條例第19條第4項後段之規定，乃係因該案以原都市更新事業計畫並未經修正為前提，核與本件案情相異，自難比附援引，作為上訴人臺北遷建公司有利之認定。

⒌再者，本件原判決認上訴人臺北遷建公司原報核送請上訴人臺北市政府審議之94年公展版系爭都更事業計畫，雖經踐行公開展覽與公聽會程序，然在該案審議程序終結前，既以修正後之98年掛件版系爭都更事業計畫取代之，並送請上訴人臺北市政府續為審議，經上訴人臺北市政府審議結果，以原處分核定實施之100年核定版系爭都更事業計畫，因與94年公展版系爭都更事業計畫復存有前述之顯著差異，則上訴人臺北遷建公司就其擬定並送請上訴人臺北市政府審議之98年掛件版系爭都更事業計畫，自應踐行公開展覽與公聽會程序，始謂符合都更條例第19條第3、4項所定程序，並無上訴人臺北遷建公司所主張原判決理由前後矛盾之違法。

⒍至上訴人臺北遷建公司主張系爭都市更新事業計畫程序，已然經舉辦過都市更新權利變換程序，並有多達94位土地及建物所有權人完成選配更新後建物，且刻辦理都市更新權利變換程序之公開展覽及公聽會，可見繼續推動都市更新之程序，始符大多數人之利益云云，因與本件所應審酌者無涉，附此敘明。

⒎綜上所述，原判決以原處分核准上訴人臺北遷建公司實施100年核定版系爭都更事業計畫，於法有違，訴願決定未予糾正，亦有未洽，因而撤銷原處分及訴願決定，依法自無不合，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第三庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異