最高行政法院(含改制前行政法院)106年度裁字第1672號｜法律人

最　高　行　政　法　院　裁　定 106年度裁字第1672號抗告人　全國數位有線電視股份有限公司代　表　人　李光漢訴訟代理人　劉慧君　律師鄧依仁　律師陳碧瑩　律師上列抗告人因原告全球數位媒體股份有限公司與被告公平交易委員會間公平交易法事件，聲請參加訴訟，對於中華民國106年4月18日臺北高等行政法院105年度訴字第1916號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰主文原裁定關於駁回抗告人聲請輔助參加部分廢棄。其餘抗告駁回。抗告訴訟費用由抗告人負擔。理由一、緣抗告人為民國104年5月開播營運之有線電視系統經營者，原告則為頻道代理商，而抗告人與原告議訂105年度頻道授權契約時，原告仍主張維持104年度之交易條件，即以開播區域之內政部公告行政總戶數之15%作為計價戶數基礎，對其他既有有線電視系統經營者卻非以前揭方式計價，而係以實際收視戶數給予折扣計價。被告為釐清原告就頻道授權計價戶數之議定，是否有阻礙有線電視系統經營者參與競爭而涉及違反公平交易法（下稱「公平法」）規定情事，加以立案調查。調查結果認定，原告就其代理頻道105年度之授權，分別對抗告人、北都數位有線電視股份有限公司、大豐有線電視股份有限公司及新高雄有線電視股份有限公司與渠等之競爭者給予不同之交易條件，為無正當理由之差別待遇，且有限制競爭之虞，認違反公平法第20條第2款規定，被告爰以105年10月31日公處字第000000號處分書（下稱原處分），裁處原告新臺幣（下同）4,000萬元之罰鍰，並命原告應自處分書送達之次日起1個月內改正上揭違法行為。嗣後原告提起撤銷訴訟（臺北高等行政法院105年度訴字第1916 號案件），抗告人依行政訴訟法第42條第1項、第44條之規定，聲請獨立參加或輔助參加本件訴訟。經臺北高等行政法院105年度訴字第1916號裁定（下稱原裁定）駁回其參加訴訟之聲請，抗告人仍不服，乃提起本件抗告。二、抗告意旨略謂：㈠從公平法第1條立法目的條款、第20條第2款無正當理由差別待遇條款及抗告人所受反競爭損害及公平法第5章損害賠償規定，依據保護規範理論，抗告人係原告系爭違法行為直接受害者，抗告人依公平法第26條規定提出檢舉，請求排除侵害，抗告人就原處分享有無瑕疵裁量之公法上請求權。又抗告人係原告系爭違法行為直接受侵害者，現行法律體系已納入保護，符合行政訴訟法有關獨立參加之「法律上利益」，是抗告人就本件訴訟具備法律上利益，並非僅單純經濟上、事實上反射利益。且抗告人是遭無正當理由差別待遇者，系爭原處分課予原告限期改善義務，直接發生保障抗告人利益之效力，足見抗告人有法律上利益。故原裁定認抗告人並無權利或法律上利益將因本件訴訟結果而直接受到損害，適用法律顯有違誤。另臺灣臺北地方法院105 年度簡字第247號行政訴訟裁定，認定檢舉人具法律上利益，裁定允許獨立參加訴訟。臺北高等行政法院92年度訴字第908號、92年度訴字第1132號及92年度訴字第1214號裁定，亦認定撤銷訴訟結果對權利或法律上利益將受損害之檢舉人有影響，受侵害之檢舉人聲請獨立參加訴訟之聲請，核與規定相符，應予准許，足見檢舉人是否具備獨立參加之適格，應依保護規範理論個案認定，不可一概而論。㈡本院99年度6月份庭長法官聯席會議決議，僅在判斷檢舉人可否居行政訴訟原告地位開啟訴訟程序，與參加已開啟之訴訟程序無涉。又該決議援引司法院釋字第469號解釋意旨，所闡述係保護規範理論在訴訟法上用以認定有無提起訴願或行政訴訟等行政救濟之訴訟權能。亦即僅在判斷可否居行政訴訟原告地位，開啟訴訟程序，與抗告人聲請訴訟參加，參加人對於該訴訟是否具有利害關係，可否參加已開啟之訴訟程序無涉。抗告人所聲請之訴訟參加，僅係參與既已開啟之原有訴訟程序，其事物本質既然不同，依照平等原則自不應採取與原告可否提起行政訴訟同等嚴格之判斷標準予以認定，原裁定有錯誤適用本院99年度6月份庭長法官聯席會議決議之違誤。且原裁定未區分檢舉人是否為直接被害人，概認檢舉人並非保護規範理論之法律上利害關係人，即逕認本案所涉公平法第20條規範，無法推論出保護「檢舉人個人利益」之意旨，認抗告人聲請參加訴訟不合法，有裁定不適用法規之違誤。㈢抗告人有購買原告代理頻道之需求，是否取得原告之頻道授權，影響爭取交易收視戶之競爭機會，原裁定認抗告人有選擇與相對人締約與否自由，損及效能競爭僅係事實或其他事實上利益而已，有違反經驗法則及論理法則。㈣另行政訴訟法第44條第2項輔助參加僅以「利害關係」為其要件，與獨立參加要求必須「法律上」之利益，加以區隔。且行政訴訟法第44條第2項立法理由載明，有法律上利害關係之第三人，雖不合行政訴訟法第41條或第42條訴訟參加之要件，亦宜給予參加訴訟之機會，爰設本條輔助參加。原裁定以拒絕獨立參加之同一標準，否准有關輔助參加之聲請，將二者顯有不同之法定要件混為一談，適用法規顯有錯誤。原裁定就抗告人係系爭違法行為直接受害者此主張俱未審酌，僅泛以無法推論出保護「檢舉人個人利益」，逕認無法認定抗告人受公平法第20條規範保護而具有公法上權利或法律上利益，顯有裁定不備理由之當然違背法令等語。三、本院查：㈠按行政訴訟法第42條第1項命利害關係之第三人獨立參加訴訟之規定，在於撤銷訴訟之結果，該第三人之權利或法律上利益將受直接損害，如未命該第三人參加訴訟，將影響其訴訟權之實施，而有命其獨立參加訴訟之必要。若訴訟結果，對第三人之權利或法律上利益，不致發生直接損害時，即不屬該條項所規定命獨立參加之範圍（本院104年10月份庭長法官聯席會議決議意旨參照）。㈡按公平交易法第26條：「公平交易委員會對於違反本法規定，危害公共利益之情事，得依檢舉或職權調查處理。」乃明定任何人對於違反該法規定，危害公共利益之情事，均得向公平會檢舉，公平會則有依檢舉而為調查處理行為之義務。至於對檢舉人依法檢舉事件，主管機關依該檢舉進行調查後，所為不予處分之復函，僅在通知檢舉人，主管機關就其檢舉事項所為調查之結果，其結果因個案檢舉事項不同而有不同，法律並未規定發生如何之法律效果。縱使主管機關所為不予處分之復函，可能影響檢舉人其他權利之行使，乃事實作用，而非法律作用。系爭復函既未對外直接發生法律效果，自非行政處分。檢舉人如對該復函向行政法院提起撤銷訴訟，行政法院得以其並非行政處分，而以不合法裁定駁回其訴。另查「法律規定之內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，而其目的係為保護人民生命、身體及財產等法益，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地」，則該「可得特定之人」得向該管機關請求為特定行為（「保護規範理論」），司法院釋字第469號解釋足資參照。查「檢舉人」本非「可得特定之人」；而行為時公平交易法第19條、第22條及第24條規定，縱有保護人民生命、身體及財產等法益之目的，惟各該法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項，並未明確規定，難謂該管機關依此規定對人民負有特定作為義務而無不作為之裁量餘地。是檢舉人以第三人違反公平交易法第19條、第22條及第24條規定，而依同法第26條規定向被告檢舉者，本非主管機關應依檢舉、以檢舉人與被檢舉人為處分對象、作成有個案規制效力之行政處分以及作成如何內容之行政處分之規定，又縱依前開司法院釋字第469號解釋意旨（「保護規範理論」），亦難認定該檢舉人得請求主管機關為特定有利於自己而不利於第三人之行政處分。是檢舉人如依行政訴訟法第5條之規定，向高等行政法院提起請求主管機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，其起訴亦不備訴訟之要件，應裁定駁回其訴（本院99年度6月份庭長法官聯席會議決議理由參照）。準此，以他人違反公平交易法規定，而向被告提出檢舉者，並非行政訴訟法第5條所規定「依法申請之案件」，檢舉人就其檢舉事項應作成或作成如何內容之行政處分，尚無申請權，於檢舉不成立時，本難主張其權利或法律上利益直接受有損害，而提起課予義務訴訟；於檢舉成立，經被告作成不利於被檢舉人的行政處分時，縱使有益於檢舉人其他權利之行使，亦僅係間接作用之結果，則於被檢舉人提起行政訴訟，請求撤銷該不利之行政處分，回復檢舉不成立之狀態時，仍不會直接損害檢舉人之權利或法律上利益，因其無申請權可被直接侵害，縱使影響檢舉人其他權利之行使，乃事實作用，而非法律作用，自不得據以聲請行政訴訟法第42條第1項規定之獨立參加訴訟。㈢原裁定駁回抗告人於原審聲請獨立參加訴訟，其理由已論明：抗告人並非原處分之相對人，而係原告所涉公平交易案件之檢舉人，本案所涉公平法第20條之規範，尚無法推論出保護「檢舉人個人利益」之意旨，因而無法認定抗告人受此規範保護而具有公法上權利或法律上利益。至抗告人所稱由於原告就頻道授權契約與抗告人及其競爭者給予不同之交易條件，致使墊高抗告人之經營成本，損及與既有經營區之原系統業者間之效能競爭，僅係經濟上或其他事實上之利益而已，且抗告人仍有選擇與原告締約與否之自由，尚不得因此即逕謂本件訴訟之結果，將致抗告人之權利或法律上利益直接遭受損害等語。經核原裁定已就抗告人聲請事項如何不符合獨立參加之要件，詳為論駁，揆諸前開規定，其結論於法並無不合。且行政訴訟法第42條第1項所謂「行政法院認為撤銷訴訟之結果，第三人之權利或法律上利益將受損害者」，係指因撤銷判決之形成力，當事人以外第三人之權利或法律上利益直接受損害而言，不包含間接受損害在內。本件抗告人就其所檢舉原告違反公平法第20條第2款規定之事項，應作成或作成如何內容之行政處分，尚無申請權，並無申請權可被直接侵害，縱使原處分被撤銷，將間接影響檢舉人其他權利（例如財產權或營業自由）之行使，乃事實作用，而非法律作用，自不得依行政訴訟法第42條第1項聲請獨立參加訴訟。觀諸抗告意旨無非執其主觀歧異之見解，就原裁定此部分論駁之理由再為爭執，其抗告關於聲請獨立參加訴訟部分，難認有理由，應予駁回。㈣惟按行政訴訟法第44條：「行政法院認其他行政機關有輔助一造之必要者，得命其參加訴訟。前項行政機關或有利害關係之第三人亦得聲請參加。」其立法理由為：「行政機關有輔助一造之必要者，或一般有法律上利害關係之第三人，雖不合本法第41條或第42條訴訟參加之要件，但為徹底發揮訴訟參加制度之功能，亦宜給予參加訴訟之機會，爰設本條輔助參加，俾有依據。」可知該條第2項所稱之利害關係，固係指法律上利害關係，但依此之輔助參加，僅須有法律上利害關係即可，不以其權利或法律上利益將因撤銷訴訟之結果直接受有損害為必要，此為與獨立參加不同之所在。故此處所謂法律上利害關係，係指第三人法律上之地位，因當事人一造之敗訴，依該判決之內容，包括法院就訴訟標的之判斷，及判決理由中對某事實或法律關係存否之判斷，將直接或間接受到不利益，若該當事人勝訴，則可免受不利益而言。且此所謂法律上利害關係，不以公法上利害關係為限，即私法上之利害關係，亦包括在內。㈤本件抗告人既主張其與原告於104年度已簽訂有頻道授權契約，迨105年度續約時，原告要求維持104年度之交易條件，即以開播區域之行政戶數之15%作為計價戶數基礎，對其他既有有線電視系統經營者卻非以前揭方式計價，而係以實際收視戶數給予折扣計價。經被告調查後，認定原告違反公平交易法第20條第2款規定，作成原處分，裁處原告4,000萬元之罰鍰，並命原告應自處分書送達之次日起1個月內改正上揭違法行為。至於抗告人與原告105年度及106年度頻道授權金條件目前均在國家通訊傳播委員會調處中，尚未簽署契約，本件審理結果將直接影響抗告人與原告105年度、106年度授權金計價方式之交易條件等情，足見抗告人雖無權利或法律上利益將因本件撤銷訴訟之結果而直接受到損害，而不得依行政訴訟法第42條第1項聲請獨立參加訴訟，但如果撤銷訴訟之結果係認定原告並未違反公平交易法第20條第2款規定，而撤銷原處分，勢將影響抗告人與原告105年度及106年度頻道授權金條件之調處結果，難謂其權利或法律上利益不會間接受有損害，揆諸前開規定及說明，抗告人依行政訴訟法第44條之規定，聲請輔助參加本件訴訟，於法尚無不合。原審徒以抗告人並無權利或法律上利益將因本件撤銷訴訟結果而直接受到損害，依職權一併裁定駁回其聲請輔助參加，容有未洽。抗告意旨指摘原裁定此部分不當，求予廢棄，為有理由，爰將原裁定關於駁回抗告人聲請輔助參加部分廢棄。至於原告聲請駁回抗告人之聲請輔助參加，是否有理由，自應由原法院另為裁定，併此敘明。四、據上論結，本件抗告為一部有理由，一部無理由。依行政訴訟法第272條、第104條，民事訴訟法第492條、第95條、第79條，裁定如主文。中　　華　　民　　國　　106　年　　8　　月　　31　　日最高行政法院第三庭審判長法官　吳　東　都法官　黃　淑　玲法官　鄭　小　康法官　姜　素　娥法官　林　文　舟以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　106　年　　8　　月　　31　　日書記官　楊　子　鋒

最高行政法院(含改制前行政法院)106年度裁字第1672號

關鍵資訊