最高行政法院(含改制前行政法院)107年度判字第578號

最　高　行　政　法　院　判　決

107年度判字第578號

再審原告

桃園市政府地政局

代表人

陳錫禎

訴訟代理人

陳業鑫 律師

訴訟代理人

李俊良 律師

訴訟代理人

陳威宏 律師

再審原告

桃園市平鎮區山峰自辦市地重劃區重劃會

代表人

黃清河

訴訟代理人

陳俊傑 律師

訴訟代理人

羅明通 律師

再審被告

羅守沐（即羅連仔等38人之被選定當事人）

鄧桂珠（即羅連仔等38人之被選定當事人）

羅守燊（即羅連仔等38人之被選定當事人）

上列當事人間土地重劃事件，再審原告對於中華民國105年5月12日臺北高等行政法院104年度訴更一字第86號判決及105年11月17日本院105年度判字第607號判決，本於行政訴訟法第273條第1項第1款事由，提起再審之訴部分，本院判決如下：

主文

理由

一、本件再審原告桃園市平鎮區山峰自辦市地重劃區重劃會（下稱山峰重劃會）之代表人原為李秋蓉，嗣變更為黃清河，業據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、緣桃園縣平鎮市（現改制為桃園市平鎮區）山峰自辦市地重劃區籌備會（下稱山峰重劃籌備會）於民國93年10月6日經桃園縣政府（於103年12月25日改制為桃園市政府，下稱桃園縣政府）准予核備成立，其申請核定擬辦重劃範圍，亦經桃園縣政府94年11月2日府地重字第0940308577號函（下稱94年11月2日函）核定重劃區名稱為「山峰自辦市地重劃區」，並載明重劃區範圍屬「變更平鎮（山子頂地區）都市計畫」區域，如都市計畫內容有變更時，請依都市計畫變更結果修正重劃計畫書。嗣桃園縣政府以97年5月26日府地重字第0970166589號函（下稱97年5月26日函）不予核定重劃計畫書並撤銷桃園縣政府94年11月2日函所核定擬辦之重劃範圍及籌備會。後再審原告桃園市政府地政局（改制前為桃園縣政府地政局，下稱地政局）又以地政局101年4月3日桃地重字第1010007305號函（下稱原處分）撤銷桃園縣政府97年5月26日函所為「撤銷籌備會及擬辦重劃範圍之行政處分」。再審被告（即羅連仔等38人之被選定人）以其等為「山峰自辦市地重劃區」重劃範圍內之土地所有權人，對原處分不服，提起訴願，遭決定不受理，向臺北高等行政法院（下稱原審）提起訴訟，請求撤銷訴願決定及原處分，經原審以104年度訴字第93號裁定駁回其訴，再審被告不服，提起抗告，經本院以104年度裁字第1178號裁定廢棄，發回原審更為審理。原審於審理中裁定准許再審原告山峰重劃會獨立參加本件訴訟，嗣並以104年度訴更一字第86號判決（下稱前程序原審判決）確認原處分無效。再審原告均不服，提起上訴，復經本院以105年度判字第607號判決（下稱原確定判決）駁回上訴確定。再審原告地政局以原確定判決及前程序原審判決有行政訴訟法第273條第1項第1款之再審事由，提起本件再審之訴。另再審原告山峰重劃會，以原確定判決及前程序原審判決有行政訴訟法第273條第1項第1款之再審事由，向原審提起再審之訴，經原審以105年度再字第126號裁定移送本院併案審理（另以同條項第13款及第14款之再審事由，提起再審之訴部分，由原審另為判決）。

三、再審原告地政局起訴主張略以：㈠按行為時桃園縣政府地政局組織規程，係依行為時桃園縣政府組織自治條例第6條第2項所授權制定者，該規程第3條第5款規定市地重劃為再審原告重劃科掌理之事項。再審原告地政局確為「自辦市地重劃」項目之承辦單位無疑，僅是未以上級單位桃園縣政府名義作成原處分，至多屬「逾越權限」之行政處分，非屬「重大明顯瑕疵」之無效，而為得撤銷之行政處分。原確定判決確有適用行政程序法第111條第6款顯有違誤之情事，足為行政訴訟法第273條第1項第1款之再審事由。行為時桃園縣政府組織自治條例第14條固規定桃園縣政府須制訂分層負責明細表，而依此決定各該職權。惟此僅係內部決策流程之權限歸屬，與對外作成行政處分之名義機關適法性，尚屬二事。原確定判決忽略本件確有桃園縣政府依法權限委託予地政局之情事，乃消極不適用行政程序法第15條第1項規定，亦足為行政訴訟法第273條第1項第1款之再審事由。㈡行政程序法第111條第6款之無效事由，仍應具體適用同條第7款之「重大明顯瑕疵」之判準。而「重大明顯瑕疵」須以一般人之智識水準下一望即知該瑕疵之存在作為判準。行政程序法第111條第6款所稱缺乏事務權限，限於諸如違背權力分立等憲法層次之權限劃分基本原則。原處分縱有未依行政程序法第15條規定完成權限委任程序之情事（假設語），致原處分因欠缺管轄權限而違法，但此違法，就社會一般大眾而言難謂一望即知，該權限之欠缺亦不至重大明顯應歸於無效之程度，應以撤銷之方式消滅其效力。況原確定判決所強調分層負責明細表甲表中，各該權責劃分上，分層中審核或核定之意義，或是分層負責明細表對於管轄權移轉之意義為何，亦均非一般民眾無須實質調查或理解，即得一望即知再審原告地政局作成原處分是否具有管轄權者。故原確定判決適用行政程序法第111條第6款規定時，疏未援用同條第7款之規定，不適用該款法規，而構成行政訴訟法第273條第1項第1款之再審事由。㈢本件無論在「規範之授權」（組織規程）、「分層負責明細表」及「縣市首長之核定」等方面，實與高雄高等行政法院106年度訴更一字第1號判決，面臨相同之法令規範與事實狀況，然判決結果卻截然不同。再審原告地政局作成原處分，縱有違法之處，尚不至於達到「普通社會一般人一望即知原處分有缺乏事務權限之瑕疵」之程度，原確定判決顯有消極未適用行為時桃園縣政府地政局組織規程、本院103年2月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨之瑕疵，構成適用法規顯有錯誤之情事。㈣又參改制前行政法院48年判字第1號判例意旨，基於分層負責及增進效率之考量，由機關授權以下屬機關對外為意思表示者，如具備行政處分之要件者，應認該下屬機關所為之意思表示為所隸屬上級機關之行政處分，則原確定判決消極未適用該判例意旨，進而實質判斷原處分是否於管轄權欠缺上具有「重大明顯瑕疵」，亦有適用法規顯有錯誤之瑕疵等語，並請求判決廢棄原確定判決及前程序原審判決並駁回再審被告於再審前歷審之先、備位之訴。

四、再審原告山峰重劃會起訴主張略以：㈠依行為時桃園縣政府組織自治條例第6條第2項所授權制定之桃園縣政府地政局組織規程第3條第5款規定，可知再審原告地政局就市地重劃事項確有事務權限，況其尚以簽呈方式取得縣長同意後對外行文。參改制前行政法院48年判字第1號判例、本院94年度判字第334號及101年度判字第84號判決意旨及行為時桃園縣政府文書處理實施要點第31點第3項第5款，再審原告地政局以自己名義對外作成原處分，已具備行政處分之要件，故原處分應視為桃園縣政府之處分，而與行政程序法第111條第6款所規定缺乏事務權限者，其處分為無效之情形，自屬有間。是以，原確定判決有適用法規顯有錯誤之再審事由。㈡再審原告地政局雖未以桃園縣政府名義對外行為，然因其乃負責掌理「市地重劃」事項；且依其於原審所提之桃園縣政府分層負責明細表，其本得以桃園縣政府之名義對外行為，所為者均屬桃園縣政府行政行為之一部分。是以，桃園縣政府分層負責明細表甲表雖將「土地所有權人申請成立自辦市地重劃籌備會」及「土地所有權人申請核定擬自辦市地重劃範圍」2項業務，劃分地政局之權責為「審核」，縣長始具有「核定」權責，惟依本院107年度判字第181號判決意旨，分層負責明細表僅係機關對其職掌所為之「決定授權」及「內部之分工」，與機關對特定事項有無事務權限之判斷無關，故本案因再審原告地政局乃負責掌理「市地重劃」事項，且原處分亦經有權核定之吳志揚縣長核定，即與分層負責明細表之內部職權劃分規定不相違背。原處分至多僅係逾越事務權限而得撤銷之行政處分，並非欠缺事務權限或重大明顯瑕疵之無效行政處分，原確定判決有適用法規顯有錯誤之再審事由。㈢再審原告地政局製作101年4月3日之對外公文時，其主旨內容與101年3月7日上簽（101年3月24日決行）經縣長吳志揚於擬辦核可之內容，並無變更。且依桃園縣政府文書處理實施要點第11點第8項第1款、第28點第3項及第38點第4項第1款規定，101年4月3日對文行文為「府簽、府稿之承辦機關應為本府所屬第一級機關各局處」、「上一層級（指縣府）已於擬辦時核可者，其文稿內容如無變更，自應由次一層次之地政局代判，不須再送上級判行」，地政局（一級機關）就系爭2項重劃業務已取得對外作成原處分所為撤銷桃園縣政府97年5月26日函之行政處分權限。至再審原告地政局製作原處分對外公文時，應依桃園縣政府分層負責明細表甲表及桃園縣政府文書處理實施要點第11點第8項第1款規定，以桃園縣政府名義並加蓋縣長署名及附署「本案依分層負責規定授權業務主管機關決行」字樣對外行文，依司法院釋字第97號解釋意旨，其結果不影響原主旨係撤銷桃園縣政府97年5月26日函之規範目的，此形式上違法似屬行政程序法第101條規定之情形，由再審原告地政局就原處分原以「局文文義」更正為「府文文義」方式即可，自非屬行政程序第111條第6款或第7款缺乏事務權限之當然無效處分。又再審原告地政局嗣於103年9月1日以桃園縣政府府地重字第1030210239號（下稱桃園縣政府103年9月1日函）並加蓋縣長吳志揚署名及附署「本案依分層負責規定授權局（處）長、主任委員決行」字樣方式對外通知再審被告，又觀此函說明二與原處分主旨之規範目的相同，均明確表示撤銷桃園縣政府97年5月26日函，是桃園縣政府103年9月1日函顯已達更正原處分法定程式錯誤之目的，而為一合法更正之行政處分。前程序原審判決認桃園縣政府103年9月1日函屬觀念通知，核非行政處分亦有誤會。㈣93年10月6日、94年11月2日、97年5月26日及101年4月3日函所為行政處分之承辦人均為同一人之再審原告地政局所屬雇員「劉美玲」，非屬上級機關桃園縣政府秘書處之雇員，足見再審原告地政局確有以第一級機關地位於原處分撤銷桃園縣政府97年5月26日函之權限，又原處分主旨載明係撤銷「本局97年5月26日函」並非撤銷上級機關桃園縣政府97年5月26日函，益證原處分承辦人劉美玲所為之行政處分，實質上係本於第一級機關地位撤銷承辦人劉美玲自己所為第一級機關於97年5月26日函所為之行政處分，亦不生下級機關撤銷上級機關行政處分之「具有明確重大瑕疵」情形等語，並請求判決廢棄原確定判決及前程序原審判決並駁回再審被告第一審之訴。

五、再審被告則略以：再審原告所提出之再審理由，無非係以高雄高等行政法院106年度訴更一字第1號判決與本案法律見解之差異為依據，然該判決之見解是否為本院所支持尚未定論，能否構成行政訴訟法第273條第1項第1款適用法規顯有錯誤之再審事由，即屬有間，依本院97年判字第360號判例意旨，再審原告之主張即非可採。又再審原告引述改制前行政法院48年判字第1號判例作為再審理由，然該判例已經本院91年10、11、12月份庭長法官聯席會議決議宣布嗣後不再援用，故再審原告之主張顯然無法律依據。綜上，再審原告並無具體表明再審事由，亦未敘明究有如何合於行政訴訟法第273條第1項第1款之具體情事，其再審之訴自非合法，應予駁回等語，資為抗辯，並請求駁回再審原告之訴。

六、本院查：

(一)按依行政訴訟法第273條規定，當事人對於確定終局判決提起再審之訴，必須具有行政訴訟法第273條第1項所列各款情形之一者，始得為之。但當事人已依上訴主張其事由或知其事由而不為主張者，不在此限。次按確定判決有行政訴訟法第273條第1項第1款所規定：「適用法規顯有錯誤」之事由，固得提起再審之訴。惟所謂「適用法規顯有錯誤」，係指確定判決所適用之法規顯然不合於法律規定，或與司法院現尚有效之解釋，或本院尚有效之判例顯然違反者而言，至於法律上見解之歧異，再審原告對之縱有爭執，要難謂為適用法規錯誤，而據為再審之理由，有本院97年判字第360號判例可參。

(二)本件原確定判決駁回再審原告前程序原審判決之上訴，係以：㈠行政程序法第116條第1項，雖規定行政機關得將違法行政處分轉換為與原處分具有相同實質及程序要件之其他行政處分；然須原有瑕疵之行政處分可以包含另一行政處分，且具備作成該另一新行政處分之實體法要件，始有「轉換」之可能。又行政處分之轉換，行政處分原有之瑕疵原因仍然存在，僅因轉換為另一行政處分，而消失其瑕疵之性質，究其本質仍為原作成處分機關所為之行政處分。是以，因缺乏「事務權限」而無效之行政處分，係作成處分之機關無事務權限，無從以其決定，就具體事件產生規制效力，此等無效行政處分之性質，即不可能包含另一合法行政處分之存在，自無上開規定之適用。㈡復依行為時桃園縣政府地政局組織規程（103年12月25日桃園縣改制後廢止）第3條第5款規定市地重劃為該局重劃科掌理之事項；然其權限，據桃園縣政府依地方制度法第4條第2項及第62條第1項規定，所訂定之「桃園縣政府組織自治條例」（103年12月25日桃園縣改制後廢止）第14條規定：「本府分層負責明細表由本府定之。本府各局、處、委員會分層負責明細表，分甲表及乙表。甲表由各局、處、委員會擬訂，報本府核定；乙表由各局、處、委員會定之，報本府備查。」觀諸桃園縣政府分層負責明細表甲表中「自辦市地重劃」項目，承辦單位雖為地政局，然關於「土地所有權人申請成立自辦市地重劃籌備會」及「土地所有權人申請核定擬自辦市地重劃範圍」2項業務，其均規定核定權為縣長，可知上開2項業務，地政局僅為幕僚作業。地政局既非該縣自辦市地重劃關於「土地所有權人申請成立自辦市地重劃籌備會」及「土地所有權人申請核定擬自辦市地重劃範圍」2項業務之最終決定機關，自無事務權限，所為之作業，僅屬內部作業之審核，地政局縱以簽呈方式取得縣長同意，仍屬內部作業程序，亦不能因此取得對外作成行政處分撤銷桃園縣政府97年5月26日函之權限。從而，地政局作成本件原處分乃屬缺乏事務權限。綜上，前程序原審判決以地政局所為原處分係欠缺事務權限之處分，以再審被告訴請確認原處分無效，為有理由，而為確認原處分無效之判決，並以再審被告因先位聲明為有理由，其備位聲明部分，無庸審酌，於法並無違誤；前程序原審判決已就認定事實之依據及得心證之理由，及再審原告之主張，如何不足採之論證取捨等事項，於判決理由中為必要之說明，尚無判決不適用法規或適用不當之違背法令情形等語。

(三)再審原告以地政局確為「自辦市地重劃」項目之承辦單位，僅是未以再審原告地政局之上級單位桃園縣政府名義作成原處分，至多屬「逾越權限」之行政處分，非屬「重大明顯瑕疵」之無效，而為得撤銷之行政處分。原確定判決確有適用行政程序法第111條第6款顯有違誤之情事；又行為時桃園縣政府組織自治條例第14條固規定桃園縣政府須訂定分層負責明細表，而依此決定各該職權。惟此僅係內部決策流程之權限歸屬，原確定判決忽略本件確有桃園縣政府依法將權限委託予地政局之情事，乃消極不適用行政程序法第15條第1項規定，亦足為行政訴訟法第273條第1項第1款之再審事由；復以再審原告地政局就系爭2項重劃業務已取得對外作成原處分所為撤銷桃園縣政府97年5月26日函之行政處分權限。又桃園縣政府103年9月1日函顯已達更正原處分法定程式錯誤之目的，而為一合法更正之行政處分。前程序原審判決認桃園縣政府103年9月1日函屬觀念通知，核非行政處分亦有誤會云云。惟核原確定判決已就行政程序法第117條規定中所稱「上級機關」，係指對原處分機關就該行政處分具有行政監督權限之行政機關予以指明。又因缺乏「事務權限」而無效之行政處分，係作成處分之機關無事務權限，無從以其決定，就具體事件產生規制效力，此等無效之行政處分之性質，即不可能包含另一合法行政處分存在，自無行政程序法第116條第1項轉換行政處分規定之適用。再審原告地政局並無作成行政處分撤銷桃園縣政府97年5月26日函之權限，再審原告地政局作成本件原處分乃欠缺事務權限之處分等情，詳予論斷；並就行為時桃園縣政府地政局組織規程（103年12月25日桃園縣改制後廢止）第3條第5款規定市地重劃為該局重劃科掌理之事項；然其權限，據桃園縣政府依地方制度法第4條第2項及第62條第1項規定，所訂定之「桃園縣政府組織自治條例」（103年12月25日桃園縣改制後廢止）第14條規定，觀諸桃園縣政府分層負責明細表甲表，關於「土地所有權人申請成立自辦市地重劃籌備會」及「土地所有權人申請核定擬自辦市地重劃範圍」2項業務，其均規定核定權為縣長，可知上開2項業務，再審原告地政局僅為幕僚作業，非最終決定機關，自無事務權限，所為之作業，僅屬內部作業之審核，再審原告地政局縱以簽呈方式取得縣長同意，仍屬內部作業程序，亦不能因此取得對外作成行政處分撤銷桃園縣政府97年5月26日函之權限；復肯認前程序原審判決以再審原告地政局所為原處分係欠缺事務權限之處分，再審被告訴請確認原處分無效為有理由，而為確認原處分無效之判決，並以再審被告因先位聲明有理由，其備位聲明部分，無庸審酌，核無違誤等情；而前程序原審判決亦已敘明再審原告地政局係桃園縣政府之下級機關，受桃園縣政府行政監督，是就桃園縣政府97年5月26日函，自無行使行政程序法第117條規定之撤銷權。則再審原告地政局以原處分撤銷桃園縣政府97年5月26日函，係下級機關撤銷上級機關之行政處分，缺乏事務權限，屬重大瑕疵，核屬無效之行政處分等語，已將判斷而得心證之理由記明於判決，經核並無顯然不合於法律規定，或與司法院現尚有效之解釋，或本院尚有效之判例顯然違反情事。再審意旨仍據以指摘前程序原審判決、原確定判決違背法令云云，無非係就前程序原審判決及原確定判決均已論駁不採之主張，續予爭執據為再審理由，核屬法律上見解之歧異主張，要難謂係屬適用法規顯有錯誤。

(四)至再審原告以原確定判決有違改制前行政法院48年判字第1號判例云云，惟前引判例，業經本院91年10、11、12月份庭長法官聯席會議決議嗣後不再援用，故再審原告猶援引前揭不再援用之判例據以主張原確定判決適用法規顯有錯誤云云，顯屬無據。另再審原告援引本院103年2月份第1次法官聯席會議決議、行為時桃園縣政府地政局組織規程，指摘原確定判決適用法規顯有錯誤等詞，惟參諸本院前揭決議意旨係略以：無論是自治事項的確認或委辦事項的規定，均屬「地方自治團體之權限」，從而取得團體權限之地方自治團體，得基於自主組織權，決定其內部執行機關等情。核與原確定判決及前程序原審判決審認本件關於「土地所有權人申請成立自辦市地重劃籌備會」及「土地所有權人申請核定擬自辦市地重劃範圍」2項業務，核定權為縣長，地政局僅為幕僚作業，並非該事務之最終決定機關，自無該事務權限；且再審原告地政局不能因此取得對外作成行政處分撤銷上級機關桃園縣政府所為之處分者之情形並不相同，再審原告據此指摘原確定判決適用法規顯有錯誤云云，亦委無足採。再者，關於再審原告所引本院107年度判字第181號（原審案號為高雄地方法院106年度訴更一字第1號判決），其並非判例，非屬行政訴訟法第273條第1項第1款所稱之「法規」，且查其具體案情，非如本件係下級機關（地政局）撤銷上級機關（桃園縣政府）行政處分，自該處分書一望即知之情形，故與本件案情實則不同，再審原告據以援引為主張本案有行政訴訟法第273條第1項第1款適用法規顯有錯誤之瑕疵云云，亦非可採。

(五)復查，再審原告以地政局就系爭2項重劃業務已取得對外作成原處分所為撤銷桃園縣政府97年5月26日函之行政處分權限。又桃園縣政府103年9月1日函顯已達更正原處分法定程式錯誤之目的，而為一合法更正之行政處分。前程序原審判決認桃園縣政府103年9月1日函屬觀念通知，核非行政處分亦有誤會云云。惟核前程序原審判決就桃園縣政府103年9月1日函僅敘明原處分自101年4月3日起生效，並未新生法律效果，其性質屬觀念通知，並非行政處分，原處分並未經桃園縣政府103年9月1日函予以變更或撤銷，仍繼續存在之認定依據及理由敘明甚詳，再審原告猶執前詞爭執桃園縣政府103年9月1日函係一合法更正之行政處分云云，核係以歧異之法律見解，再為爭執，亦委不足採。

(六)綜上所述，前程序原審判決、原確定判決所適用之法規與該案應適用之現行法規或與解釋、判例，尚無牴觸，並無行政訴訟法第273條第1項第1款適用法規顯有錯誤之情事，再審原告重述其等在前訴訟程序業經主張而為前程序原審判決及原確定判決摒棄不採之陳詞，並以歧異之法律上見解再為爭議，難謂有行政訴訟法第273條第1項第1款適用法規顯有錯誤之再審理由。從而，本件再審之訴，顯無再審理由，應予駁回。又再審原告向本院聲請行言詞辯論乙節，惟查本件為再審案件，本院審酌全卷資料、再審起訴意旨及再審原告所提證據資料，已足以判斷本件再審之訴有無理由，尚無法律關係複雜或法律見解歧異之情形；且再審原告執與本件不同案情之他案，主張原確定判決有違行政訴訟法第273條第1項第1款規定云云，亦核非可採，本院乃認無行言詞辯論之必要，併此敘明。另當事人提起再審之訴，必須其再審之訴有理由，法院始須為其本案有無理由之判斷，再審原告本件再審之訴既顯無再審理由，從而其關於本案部分之指摘及請求，本院即毋須審究，亦此敘明。

七、據上論結，本件再審之訴為無理由。依行政訴訟法第278條第2項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第二庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異