最高行政法院(含改制前行政法院)107年度判字第82號

最　高　行　政　法　院　判　決

107年度判字第82號

上訴人

即原審原告

鄧麗雲

訴訟代理人

黃慧萍 律師

上訴人

即原審被告交通部公路總局

代表人

陳彥伯

訴訟代理人

黃仕翰 律師

　蔡皇其　律師

上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，上訴人對於中華民國105年11月23日臺北高等行政法院105年度訴字第140號判決，各自提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人交通部公路總局（下稱公路總局）所屬臺北區監理所（下稱臺北監理所）依據民眾檢舉資料，調查發現登記上訴人鄧麗雲所有之0000-00號自用小客貨車（下稱系爭車輛），於民國104年3月11日自新北市板橋區漢生東路搭載乘客，並收取費用，乃舉發上訴人鄧麗雲有未經核准擅自經營汽車運輸業之情事，違反行為時（下同）公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定。案經公路總局以104年7月27日第40-4004514號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分），裁處上訴人鄧麗雲新臺幣（下同）5萬元罰鍰，並吊扣牌照3個月。上訴人鄧麗雲不服，循序提行政訴訟，經原審法院105年度訴字第140號判決（下稱原判決）：「訴願決定及原處分關於罰鍰部分均撤銷。確認原處分關於吊扣車號0000-00號車輛牌照逾2個月部分違法。原告其餘之訴駁回。」兩造均不服，分別對各自不利部分提起上訴。

二、上訴人鄧麗雲起訴主張：㈠訴願機關於訴願程序未予上訴人陳述意見機會即作成不利上訴人之決定，程序有瑕疵。又原處分未載明上訴人違章行為並認定為違法之理由，顯非適法，且公路總局未盡調查證據職責，未究明違章行為人，即誤為反於事實之認定，有違反行政程序法第36條、第43條、第96條第1項第2款、行政罰法第7條及本院39年判字第2號判例之違法。㈡公路總局所憑檢舉資料之當事人並非上訴人，且疑似駕駛人乃名為「朝根」之男性，而非上訴人，公路總局徒執上揭文件對上訴人作成原處分，有認定違規事實與所憑證據資料不合之違法。縱認上訴人所有系爭車輛由上訴人家人「朝根」用以搭載Uber會員，屬違規行為，然公路總局明知實際違規行為人非上訴人，卻以上訴人為車輛所有人作成原處分，亦違反行政罰法第3條、第4條及司法院釋字第687號解釋。㈢公路法第77條第2項規定乃處罰經營行為之法律上一行為，非對特定人提供1次或少量之搭載行為，公路總局對上訴人連續處罰，不僅於法無據，亦重複處罰，違反一行為不二罰之原則；縱認公路總局得對違規行為人之違規事實予以多次處罰，然依本院99年度判字第124號、99年度判字第148號判決及98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議，公路總局依公路法第77條第2項規定，以上訴人所有系爭車輛分別於104年2月6日及104年3月11日之2次搭載行為分別予以處罰，亦有重複處罰之違法。㈣罰鍰相較於吊扣牌照之處罰手段，吊扣牌照對於人民權利乃屬限制權利較重及損害較大之處罰手段，倘依公路總局對於公路法第77條第2項規定之解釋適用，對於違規行為人因系爭違規營業僅裁處罰鍰，卻對非違規行為人而因車輛遭使用於非法營業之車輛所有人，採取較重之吊扣牌照及罰鍰處罰，顯有悖於比例原則。㈤公路總局於104年4月28日即以第40-4004842號處分書（下稱前處分），針對上訴人所有系爭車輛於104年2月6日違規營業載客收取費用之違規行為裁罰，嗣後雖經公路總局撤銷，然依本院105年度判字第290號判決意旨，此等行為法律上應僅得評價為一個經營行為，即送達生效前之各次違規行為均屬前處分已處罰之範圍，換言之，本件104年3月11日違規行為乃涵攝於前處分之處罰範圍，則前處分既經公路總局自行撤銷，其效力範圍自應及於前處分送達前所發生之任何違規行為，即不得對本次違規行為予以處罰等語。並聲明：⒈訴願決定及原處分關於罰鍰部分均撤銷。⒉確認原處分關於吊扣車輛牌照之處分違法。

三、上訴人公路總局則以：㈠本件係乘客以信用卡支付車資203.23元之報酬，可證鄧麗雲有違規經營汽車運輸業而收取報酬之事實，並有意以系爭車輛供載運乘客，藉此受領報酬，顯見鄧麗雲有反覆性、繼續性實施運輸行為並藉此受領車費報酬之故意，非單純提供少量、個別性、臨時性的共乘服務，其行為業已構成公路法第2條第1項第14款之要件，上訴人依公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定予以裁處，並無違誤。㈡原處分以表格式顯示記載被處分人、地址、違規車號、車種、車主證號、違反事實（含備註）、違反時間、違反地點、違反通知單號、處罰主文、簡要理由等詳實逐一記載；原處分備註欄記載「所屬自用小客貨車（0000-00）違規營業載客收取費用」，敘述詳實；又臺北監理所已於104年6月25日以北監運字第1040103035A號函敘明認鄧麗雲違反之相關法規及事實內容等情，尚無違反行政程序法第5條、第96條第1項第2款、本院100年度判字第427號判決、96年度判字第594號判決意旨。㈢鄧麗雲所有系爭車輛因有違規營業事實而為非法營業車輛，應依公路法第77條第2項吊扣牌照2個月至6個月，此乃行政法上所謂之「狀態責任」。檢舉資料上所載「朝根」為物之事實管理人，本件裁處時因「行為人責任不明」，且有3年裁處權時效的限制，為有效達成行政管制目的，防止違規行為狀態繼續發生，優先處罰狀態責任人即鄧麗雲並非無據。況鄧麗雲因未善盡監督保管系爭車輛，應認係以不作為方式構成公路法第2條第1項要件，應依同法第77條第2項負責。鄧麗雲既登記為車輛所有人，係名義上「各項稅費、規費、保險費及交通違規罰鍰」之主體，對於因該車輛使用道路所產生的風險非不能預見，卻容認駕駛人逕予使用道路並有違規營業的事實，對於可能衍生的行政法上義務明知可能發生卻容認之，顯有間接故意，此違規營業的結果與其未盡車輛監督義務有因果關係，是以鄧麗雲為歸責主體，乃出自其因故意或過失而怠於或未盡「保證人」地位，名義上的車主亦為行為人，本件處罰並無違誤等語，資為抗辯，並求為判決駁回上訴人在原審之訴。

四、原判決係以：㈠檢舉人提供之資料包括行車路線圖（含司機照片）、付費收據及系爭車輛照片，該照片顯示之車牌號碼0000-00，與上訴人鄧麗雲所有系爭車輛相同，是上訴人鄧麗雲所有系爭車輛有於上開時地搭載乘客收取費用之事實，應堪認定。㈡所謂「營業」，本質上具反覆性及繼續性之特徵，如依整體客觀事實觀察當事人確有反覆實施之意圖，縱其僅被查獲一次，仍不影響營業行為之認定。參諸Uber在臺灣招攬司機入會之官網資料，足見以自小客車加入Uber APP平台，其目的即為提供該車載客服務並收取費用，係以營利為目的，有反覆實施之意圖，具有反覆性及繼續性之特徵。上訴人鄧麗雲訴訟代理人坦承使用系爭車輛載客收費之「朝根（JORGEN）」為上訴人鄧麗雲之配偶，足徵上訴人鄧麗雲配偶有加入Uber APP平台之事實，復有利用該平台載客收費之行為，雖僅被查獲2次，仍無礙營業行為之成立。㈢原處分係以表格列載，業已將違規車號、車種、違反事實、違反時間、違反地點、違反通知單字號、處罰主文、簡要理由、法令依據等逐一記載，且臺北監理所亦以104年6月25日北監運字第1040103035A號函檢送違反汽車運輸業管理事件通知單（交公北監字第4004514號）予上訴人鄧麗雲，其內容已明確記載適用法規、時間、地點，已足使上訴人鄧麗雲瞭解受處分之原因事實及其依據之法令，尚不生違反行政程序法第96條第1項第2款規定之法定程式。㈣原處分關於罰鍰部分：原處分認定上訴人鄧麗雲未經申請核准而經營汽車運輸業，係因其所有系爭車輛違規營業載客收取費用，然汽車所有人將車輛交予他人（包括配偶）使用之情所在多有，尚難僅以系爭車輛有供做違規使用之事實，即認車主即上訴人鄧麗雲為違規行為人。上訴人公路總局雖以車輛所有人有善盡保管車輛義務，車主亦為行為人云云，惟依檢舉資料查得違規營業載客收取費用之人係男性，名為「朝根（JORGEN）」，上訴人鄧麗雲為女性，足見上訴人鄧麗雲並非駕駛系爭車輛載客收取費用之行為人，且本件並無證據足以認定上訴人鄧麗雲故意提供系爭車輛供其配偶加入Uber App平台經營汽車運輸業，亦查無其有事後行為（利益）分擔之行為，尚難認上訴人鄧麗雲為共同行為人。故本件罰鍰之處罰對象，依行為人自己責任原則，應令實際駕駛人即上訴人鄧麗雲之配偶「朝根（JORGEN）」負違規責任，而非上訴人鄧麗雲，原處分關於罰鍰部分顯有違誤，上訴人鄧麗雲請求撤銷，為有理由，應予准許。㈤原處分關於吊扣牌照部分：⒈依公路法第77條第2項規定，吊扣或吊銷之車輛牌照不以行為人所有者為限，亦不以汽車所有人自己違規經營汽車運輸業始得吊扣或吊銷車輛牌照，只須該車輛確係供非法營業即得吊扣或吊銷車輛牌照。考其立法目的，在於汽車所有人對其所有車輛，具有支配管領之權限，其將所有車輛交付他人使用，對於他人借用車輛之用途、使用方式自負有監督義務。惟吊扣汽車牌照之性質為裁罰性行政處分，併罰規定並未排除行政罰法第7條第1項之適用，是汽車所有人仍應對他人違反行政法上義務行為之違反監督義務行為，具有故意或過失，始應受罰。本件雖無證據認定上訴人鄧麗雲故意提供車輛供其配偶加入Uber App平台經營汽車運輸業，惟上訴人鄧麗雲身為汽車所有人，對於其配偶借用系爭車輛使用目的、方式未加過問，即提供系爭車輛、行照及系爭車輛投保強制險證明文件，放任其所有車輛供其配偶恣意使用，其配偶並因而基於營利意圖，未經申請核准經營汽車運輸業，難謂上訴人鄧麗雲已盡監督義務，是其應注意、能注意而不注意，即有過失，上訴人公路總局自得吊扣系爭車輛牌照。⒉上訴人鄧麗雲主張原處分有違一行為不二罰部分：依本院98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨，行為人所涉未經申請核准經營汽車運輸業之違章情節，具反覆性及繼續性之特徵，為營業行為，本質上為法律概念上之一行為，茍行政機關業已就其中某次違章行為為處罰者，則於行為人接獲該次處分書前所為之其他營業行為，應不得再為處罰，否則即屬違反一行為不二罰原則。本件訴外人「朝根」以上訴人鄧麗雲所有系爭車輛加入Uber APP平台，未經申請核准經營汽車運輸業，前曾於104年2月6日在臺北市大同區有相同之違規事實而遭查獲，經上訴人公路總局於104年4月28日裁處罰鍰5萬元，吊扣系爭車輛牌照2個月（下稱前處分）。本件違規時間為104年3月11日，係在前處分作成之前，惟前處分嗣於105年1月4日經上訴人公路總局以路授北監裁字第1050000013號函撤銷而溯及失其效力，則原處分關於吊扣牌照部分，即不生違反一行為不二罰之問題。然前處分既經撤銷而溯及失其效力，原處分核屬對上訴人鄧麗雲所有系爭車輛違規行為為第1次裁處，依交通部訂定發布之行為時自用車違規營業處罰基準表（106年1月6日修正發布名稱為「未經核准經營汽車運輸業及計程車客運服務業裁罰基準」，下稱處罰基準表）規定，應吊扣車輛所有人該次違規營業車輛牌照2個月，原處分卻吊扣3個月並已執行完畢，上訴人鄧麗雲請求確認原處分關於吊扣車輛牌照逾2個月部分為違法，即無不合，至於吊扣車輛牌照2個月部分，於法並無不合，上訴人鄧麗雲請求確認該部分違法為無理由等語資為論據，因而將訴願決定及原處分關於罰鍰部分撤銷，確認原處分關於吊扣車輛牌照逾2個月部分為違法，上訴人鄧麗雲其餘之訴則予駁回。

五、上訴人鄧麗雲上訴意旨略謂：㈠原處分就違規事實之記載，僅係摘錄汽車運輸業管理規則之條文，雖備註欄載列「所屬自用小客貨車（0000-00）違規營業載客收費」等語，然就上訴人如何有違規營業載客收費等情，又如何執此得出未經申請核准而經營汽車運輸業之違規事實，及如何該當於汽車運輸業管理規則第138條規定，均未有具體明確之記載。另原處分雖列載違規行為之違反時間、地點，然關於違規地點僅泛稱「新北市板橋區漢生東路」，並無確定地點，遑論完整之起迄行程地點，原處分之記載顯然不具備法定程式，違反明確性原則。原判決認上訴人已得具體認知原處分之內容，有不適用行政程序法第5條及第96條第1項規定之違法。㈡原審既認定系爭違規行為人並非上訴人，亦認定無證據證明上訴人為系爭違規行為之共同行為人，卻違反「行為人自己責任原則」及行政罰法第7條第1項之規定，將公路法第77條第2項所定吊扣牌照之裁罰對象，違法擴張解釋及於「對他人違反行政法上義務行為之違反監督義務行為具有故意或過失之汽車所有人」，並將該條項所未明定之「汽車所有人之監督義務」納入行政法上義務範圍，顯逾越該條項之規範。且原判決認定原處分關於吊扣車輛牌照部分之處分非違法，僅係執「考其立法目的，在於汽車所有人對其所有車輛，具有支配管領之權限，其將所有車輛交付他人使用，對於他人使用車輛之用途、使用方式自負有監督義務」，未說明上開論述及其認定吊扣車輛牌照之處分為合法之理由，顯有判決理由矛盾及判決不備理由之違法。又原判決將公路法第77條第2項割裂適用，一方面認定就罰鍰部分，其處罰對象，依行為人自己責任原則，應令行為人負違規責任，而不能處罰非行為人之上訴人，另一方面卻就同條項吊扣車輛牌照部分，予以割裂適用，顯有適用法律錯誤及悖於行政罰所採自己行為責任、比例原則及過失責任之違法等語。並聲明：原判決第3項關於駁回上訴人請求確認原處分關於吊扣系爭車輛牌照違法之訴、以及第4項命上訴人負擔訴訟費用部分均廢棄。確認原處分關於吊扣系爭車輛牌照之處分違法。

六、上訴人公路總局上訴意旨略謂：㈠行政罰法第14條之立法意旨乃依個別行為人之違規行為而分別認定，並不嚴格以行為人間具有事前之犯意聯絡，以及事後行為（利益）之分擔為限，但凡行為人對於違反行政法上義務之情形有所助益者，且具有故意者，即可予以處罰。原判決以共同行為人需以事前之犯意聯絡，以及事後行為（利益）之分擔為必要，而認本件並無證據足認上訴人鄧麗雲故意提供系爭車輛供其配偶加入Uber平台經營汽車運輸業，及事後行為（利益）之分擔，而撤銷原處分關於罰鍰之部分，顯將行政罰法第14條之構成要件適用範圍過度限縮，與立法本旨有悖，亦與本院104年度判字第627號判決意旨不符，有適用法規不當之判決違背法令。㈡鄧麗雲與訴外人黃朝根乃同居共財之配偶關係，應屬經濟共同體，訴外人黃朝根以系爭車輛加入Uber平台從事汽車運輸業，經常外出載運客戶，更於銀行帳戶中有額外、小筆之經濟收入，殊難想像鄧麗雲對此毫無所悉，或應存有默示同意經營汽車運輸業之未必故意，且其身為車輛所有權人，對車輛負有保管責任，竟疏於注意使該車輛成為違規營業之工具，顯有重大過失，且其將系爭車輛提供配偶從事汽車運輸業，刻意規避汽車運輸業管理規則及公路法之規定，難認渠等間無行為之分擔。原判決僅以原處分關於罰鍰部分無法直接證明渠等間有犯意之聯絡，且無行為、利益分擔，即逕為原處分關於罰鍰部分應為撤銷之判決，未善盡其職權調查義務，亦有認事用法違反一般經驗法則之違誤。甚者，縱難認鄧麗雲及黃朝根有共同違犯行政法之故意，惟其2人既為夫妻關係，依社會通念及經驗法則，鄧麗雲實係以訴外人黃朝根為其使用人，依本院100年8月份第2次庭長法官聯席會議意旨，本件應類推適用行政罰法第7條第2項規定，鄧麗雲亦應負推定故意之責任。㈢公路法第77條第2項規定乃為遏止非法經營汽車運輸業者之規範，其解釋、適用自應為整體之認定，原判決卻將上開規定關於罰鍰部分及吊扣牌照予以切割，為不同之解釋，並將兩者脫鉤處理認定，應有適用法則不當之違誤，且原判決先以鄧麗雲無善良保管車輛之義務，認為原處分關於罰鍰部分顯有違誤，復謂汽車所有人仍應對他人違反行政法上義務行為之違反監督義務行為，具有故意或過失應受處罰，前後論述明顯齟齬，亦有判決理由矛盾之當然違背法令。㈣鄧麗雲曾於104年2月6日有相同之違規行為，經上訴人以前處分裁處罰鍰5萬元及吊扣系爭車輛牌照2個月，原處分則係就鄧麗雲同年3月11日之第2次行為裁處，雖前處分嗣經撤銷而溯及失效，然此亦係原處分作成後所生之變化，原處分是否違法仍應以處分時之事實及法律狀態為認定。原判決謂前處分業經撤銷，原處分即屬第1次裁處，應按第1次行為裁處，而認原處分吊扣系爭車輛牌照逾2個月部分違法，顯非以原處分作成時為認定，有適用法規不當之判決違背法令。㈤上訴人為行政裁量時，非全然受處罰基準表之拘束，仍應依個案為公平適當之裁量，原判決僅以原處分應係第1次裁處，必須依處罰基準表吊扣系爭車輛之牌照2個月，而認原處分吊扣牌照逾越2個月之部分違法，誤解行政自我拘束原則，應有判決適用法規不當之違背法令。㈥原處分對鄧麗雲裁處，係因其以配偶黃朝根為使用人或本身即為共同行為人，原判決就此未為調查，亦未於判決中予以說明，自有未盡闡明義務、未依職權調查事實及判決理由不備之違背法令。㈦本件雖係為吊扣牌照3個月之處分，惟僅實際吊扣車輛牌照2個月（執行期間自104年8月4日至104年10月3日），原判決卻認執行期間已達3個月，應有違誤。甚者，原處分既僅吊扣車輛牌照2個月，則尚未執行之1個月部分即非不得以撤銷訴訟之方式以為救濟。原判決未慮及此，逕為確認原處分逾2個月之部分為違法，應有違背行政訴訟法第6條第3項前段規定之違誤等語。並聲明：原判決不利上訴人部分廢棄。上開廢棄部分，上訴人鄧麗雲於第一審之訴駁回。

七、本院經核原判決固非無見。惟查：

㈠關於罰鍰部分：

⒈按行為時公路法第2條第14款規定：「本法用詞，定義如左：……十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」第34條第1項第4款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。……」第37條第1項第3款規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：……三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。」第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。」（106年1月4日修正為：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，得依其違反情節輕重，處新臺幣10萬元以上、2,500萬元以下罰鍰，並勒令其歇業，其非法營業之車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照，並得吊扣4個月至1年，或吊銷之，非滿2年不得再請領或考領。」）第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」又交通部依據公路法第79條第5項授權訂定之行為時（下同）汽車運輸業管理規則第138條規定：「未經申請核准經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」旨在規範主管機關應依職權舉發違規，係屬執行公路法之細節性、技術性事項，並未直接限制人民生命、自由及其他自由權利，核與立法意旨相符，未逾母法之授權範圍，自得適用。準此，茍未經申請核准而經營汽車運輸業者，公路主管機關即應依汽車運輸業管理規則第138條規定予以舉發，並依公路法第77條第2項規定處理。

⒉次按「故意共同實施違反行政法上義務之行為者，依其行為情節之輕重，分別處罰之。」為行政罰法第14條第1項所明定。所謂共同實施違反行政法上義務之行為，乃2以上行為人於主觀上基於共同實施違反行政法上義務行為之意思，同時於客觀上並有共同實施違反行政法上義務之行為之謂。是以，倘違反公路法第77條第2項所定行政法上義務行為（未依該法申請核准而經營汽車或電車運輸業）之事實，係由2以上行為人故意共同完成者，即應按各行為人介入之程度及其行為可非難性之高低等因素，分別處罰之。再依行政訴訟法第125條第1項、第133條規定，行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束；於撤銷訴訟，或於其他訴訟，為維護公益之必要者，應依職權調查證據。且依同法第189條第1項前段、第3項、第209條第1項第7款、第3項規定，行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將得心證之理由應記明於判決；判決書應記載理由，理由項下，應記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見。故凡當事人提出之攻擊或防禦方法，行政法院應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷其真偽，將得心證之理由記明於判決。如對於當事人提出之攻擊或防禦方法未加以調查，並將其判斷之理由記明於判決者，即構成行政訴訟法第243條第2項第6款之判決不備理由；如認定事實與所憑證據內容不符者，則屬同款所謂判決理由矛盾，其判決當然違背法令。

⒊查原判決依據檢舉資料，以違規營業載客收取費用之人係男性，名為「朝根（JORGEN）」，而「朝根（JORGEN）」雖為上訴人鄧麗雲之配偶，惟汽車所有人將車輛交予他人（包括配偶）使用之情形所在多有，尚難僅以上訴人鄧麗雲為車主即認定其為違規行為人，且無證據足以認定上訴人鄧麗雲故意提供系爭車輛供其配偶加入Uber平台經營汽車運輸業而為共同行為人，乃認本件罰鍰之處罰對象，依行為人自己責任原則，應為實際駕駛人「朝根（JORGEN）」，非上訴人鄧麗雲，固非無據。惟上訴人公路總局於其所具105年2月5日行政訴訟答辨狀內即已載明「原告於104年9月23日提出訴願理由書第6頁已敘明：『訴願人僅偶然性地於自用車平時開車行經路線時，單純提供少量、個別性、臨時性的共乘服務以賺取外快』，原告已承認違規營業之事實」等語（原審卷第74頁），並提出該訴願理由書（編為原審被證5）以資佐證，嗣105年4月28日原審行準備程序時更進而表明「有關原告主張非行為人乙節，參被證5訴願理由狀……，現又主張其非行為人，顯然互相矛盾」（原審卷第83頁）。原判決未就上訴人公路總局所提前開攻擊防禦方法加以調查，並將其判斷之理由記明於判決，置該有利於上訴人公路總局之事證於不論，又未說明不採之理由，揆諸前開規定與說明，已有判決不備理由之違背法令情事。復參以原判決所載關於以自有車輛透過Uber APP平台載客收費營業之運作方式（原判決事實及理由

五、㈢、⒈參看），可知申請加入Uber APP平台以載客收費營業者，於加入時會提供照片予該平台，乘客在叫車後即可從平台截取路線圖及司機照片，顯見檢舉資料中之行車路線圖（含司機照片）及付費收據應係檢舉人於搭乘後自其手機網路平台所截錄、列印，而上開列印之行車路線圖內司機照片既係由申請加入Uber APP平台者於加入時所提供，照片之人即未必與實際駕駛人一致，且在上訴人鄧麗雲於訴願理由書內自承其係「偶然性地於自用車平時開車行經路線時，單純提供少量、個別性、臨時性的共乘服務以賺取外快」之情況下，原審遽以檢舉資料照片所示之人為男性，上訴人鄧麗雲為女性，二者不符，逕為前開認定，即難謂無速斷之嫌。因本件違章行為人究係1人或由2以上行為人故意共同為之，其關係著原處分違規事實認定及其是否合法，原判決於違規事實尚未確實釐清之前，遽爾認上訴人鄧麗雲非違規行為人，而將原處分關於罰鍰及該訴願決定部分均予撤銷，容有未洽。上訴人公路總局指摘原判決此部分違背法令，求予廢棄，為有理由，應予准許。

㈡關於吊扣牌照部分：

⒈按「106年1月4日修正公布前公路法第77條第2項後段『……其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之』規定，依其73年1月23日增訂時『至於未經申請核准而經營公路經營業、汽車運輸業……除處以罰鍰並勒令停業外，並增訂吊扣非法營業之汽車牌照或吊銷汽車牌照之規定，以利執行』及106年1月4日修正時『另為達到遏止非法之效果，復提高吊扣非法營業車輛牌照之期限，……』之立法理由，參諸條文內容亦未以所吊扣或吊銷之車輛牌照為同條前段之違規行為人所有者為限。考其意旨當係基於『使該車輛無法再繼續供作違規使用』並利於主管機關執行健全公路營運制度之目的，賦與主管機關得為吊扣或吊銷車輛牌照之處分，故其性質應認屬管制性之行政處分。」業經本院106年4月份庭長法官聯席會議決議在案。是上訴人公路總局基於公路主管機關之職權，依前揭規定對車主作成吊扣或吊銷車輛牌照之處分，並不以車輛所有人是否具有故意或過失，或所吊扣或吊銷之車輛牌照為違規行為人所有者為限。而原判決關於吊扣牌照部分以：依公路法第77條第2項所為之汽車牌照吊扣處分性質為裁罰性行政處分，其立法目的，在於汽車所有人對其所有車輛具有支配管領權限，其將所有車輛交付他人使用，對於他人借用車輛之用途、使用方式負有監督義務，雖吊扣之車輛牌照不以行為人所有為限，亦不以汽車所有人自己違規經營汽車運輸業始得為之，只須該車輛確係供非法營業即得吊扣或吊銷車輛牌照，然此項併罰規定旨在擴大處罰對象，並未排除行政罰法第7條第1項之適用，汽車所有人仍應對其違反監督義務行為，具有故意或過失，始應受罰，本件上訴人鄧麗雲身為汽車所有人，對於其配偶「朝根（JORGEN）」借用系爭車輛使用目的、方式未加過問，逕提供系爭車輛、行照及投保強制險證明文件，放任所有車輛供其配偶未經申請核准即從事汽車運輸業之經營行為，對於監督義務之違反具有過失，應依公路法第77條第2項規定受吊扣牌照處罰之相關論述，不符本院前開決議之意旨，尚有未洽。

⒉另依上訴人鄧麗雲所具行政訴訟起訴狀之記載，其係主張系爭車輛牌照已於104年8月4日扣繳，因執行完畢而無回復原狀之可能，並因其有即受確認判決之法律上利益，乃提起確認訴訟，請求確認原處分關於吊扣牌照之處分為違法。惟上訴人公路總局上訴意旨卻以系爭車輛牌照吊扣之執行期間為104年8月4日至104年10月3日，原判決認執行期間已達3個月，應有違誤，並據此指摘原判決有違反行政訴訟法第6條第3項前段規定之違背法令情事。則原處分關於吊扣系爭車輛牌照部分，是否確已執行完畢，無回復原狀可能，即關係著正確訴訟類型之選擇。倘已執行完畢而無回復原狀可能，上訴人鄧麗雲並有確認之法律上利益，固應允許其提起確認訴訟，訴請確認此部分行政處分違法，以為救濟。惟關於上訴人公路總局依據公路法第77條第2項後段規定，以原處分吊扣系爭車輛牌照3個月，其裁量權之行使有無瑕疵而屬違法，行政法院除應審查有無逾越法定之裁量範圍外，並應審酌是否符合法規授權目的，及有無違反誠信原則、平等原則、比例原則等一般法的規範。且基於權力分立原則，而司法審查係行政法院於事後具體個案審查行政機關之裁量決定是否合法。若將行政機關所為之單一裁量決定逕為分割而認一部分為合法、一部分為違法，無異係行政法院先代行政機關行使裁量權而為上開確認。又裁量之目的在於實現個案正義，裁量之行使，以主管機關就個案作成為原則（個別之裁量行使），而上級機關為維持法律適用之一致性，符合平等原則之要求，固得訂頒裁量基準，以協助下級機關行使裁量權，下級機關原則上亦應受裁量基準之拘束，但裁量基準僅係基於平等原則實踐要求而為之抽象類型化標準，仍應容許特殊情形存在而為不同的處理，因此判斷行政機關裁量權之行使有無瑕疵而屬違法，尚不得以裁罰基準作為判斷之唯一標準。本件原審法院並未調查原處分關於吊扣牌照部分是否確實已執行完畢而無回復原狀之可能，即逕准許上訴人鄧麗雲提起確認訴訟，復未就上訴人公路總局吊扣系爭車輛牌照3個月之裁量權行使，依前揭規定與說明而為調查，僅以上訴人鄧麗雲所有系爭車輛於104年2月6日供違規營業使用而被裁處吊扣牌照2個月之前處分，業經上訴人公路總局於105年1月4日依職權撤銷而溯及失其效力（按此部分嗣經上訴人公路總局重為處分，另以105年7月14日第40-4004025號處分書吊扣系爭車輛牌照2個月，案經上訴人鄧麗雲循序向原審法院提起行政訴訟後撤回起訴而告終結），原處分即屬對上訴人鄧麗雲所有系爭車輛違規行為之第1次裁處，依行為時處罰基準表之規定，應吊扣牌照2個月，上訴人公路總局吊扣牌照3個月，違反前開處罰基準表規定為由，遽爾而認吊扣牌照於2個月範圍內為合法，逾2個月部分則屬違法，於法尚有未洽。從而，上訴人公路總局、上訴人鄧麗雲各自就原判決不利於己部分提起上訴，指摘原判決此部分有違背法令情事，求予廢棄，均為有理由，應予准許。又本件系爭車輛與上訴人公路總局另案裁處之車輛為同一車輛，是否屬違反同一管制規定，案經發回後，應一併審究。

八、綜上所述，原判決既有前述之違法，且其違法情事足以影響判決結果。上訴人公路總局及上訴人鄧麗雲上訴意旨，各以原判決違背法令，求予廢棄，均為有理由。又因本件事證尚有未明，本院無從自為判決，有由原審法院再行調查審認之必要，爰將原判決廢棄，發回原審法院再為調查後，另為適法之裁判。

九、據上論結，本件上訴均為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異