最高行政法院(含改制前行政法院)109年度年上字第200號

最 高 行 政 法 院 判 決

109年度年上字第200號

上訴人

文國忠等29人（詳附表）

共同訴訟代理人

朱敏賢 律師

被上訴人

銓敘部

代表人

周志宏

訴訟代理人

李佳珍

莊雯珺（兼送達代收人）

上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，上訴人對於中華民國109年6月23日臺北高等行政法院108年度年訴字第685號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、本件被上訴人之代表人已於民國109年9月1日變更為周志宏，茲經其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、上訴人等29人為退休公務人員，前經被上訴人依原公務人員退休法（下稱舊法，於107年11月21日廢止）核定，於107年6月30日前退休生效，並支領月退休金（下稱前處分）。被上訴人嗣依106年8月9日公布、107年7月1日施行之公務人員退休資遣撫卹法（下稱新法）第34、36、37、39條等規定（下稱系爭規定），重新審定計算上訴人等107年7月1日至117年12月31日及118年1月1日後之每月退休所得，並分別以如原判決附表原處分欄所示日期、文號之函文及所附退休（職）所得重新計算附表（下合稱原處分）通知上訴人。上訴人不服，提起復審經決定駁回，循序提起行政訴訟，求為判決復審決定及原處分均撤銷。經原判決駁回，上訴人遂提起本件上訴。

三、上訴人起訴之主張及被上訴人在原審答辯及聲明，均引用原判決所載。

四、原判決不經言詞辯論，而駁回上訴人在原審之訴，其理由略以：㈠上訴人起訴所爭執者，無非被上訴人於新法尚未生效施行前，即依系爭規定作成原處分，違反中央法規標準法第14條規定及前處分之存續力；新法限縮「政府最後支付保證責任」違反基本權保障不足禁止原則；系爭規定違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則、平等原則、比例原則、社會國原則等憲法原則及憲法第15條保障人民財產權之意旨，被上訴人據以作成原處分，係屬違法。惟查，立法委員林德福等38人因行使職權，認新法第4條第4至6款、第7條第2項、第18條第2、3款、第36至38條、第39條第1、2項、第77條第1項第3款規定，違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則，侵害受規範對象受憲法保障之財產權、生存權、服公職權、工作權及平等權，聲請解釋。經司法院於108年8月23日作成釋字第782號解釋（下稱釋字第782號解釋），認新法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背；新法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背。新法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。並於解釋理由中說明其理由。㈡至新法第34條第3項規定，係以新法規變動非屬一次性退撫給與之月補償金內容，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，並未調降或追繳已受領之月補償金，故與法律不溯及既往原則無涉，業據釋字第782號解釋理由書闡述甚明。且新法第34條第3項規定，有助於消除上述因新、舊制年資比例不同，所致退休所得不均衡之重要公共利益目的達成，揆諸釋字第782號解釋意旨，難認與比例原則及信賴保護原則有違。㈢再查，新法於106年8月9日經總統明令公布，並於第95條第1、2項明定系爭規定自107年7月1日施行，舊法亦自該日起不再適用。原處分係在新法公布後之107年4至6月間作成，其規制效力自系爭規定於107年7月1日施行時起發生，為附有始期之行政處分，符合行政程序法第93條第1項、第2項第1款等規定，亦與中央法規標準法第14條規定無違。次按行政程序法第123條第4款規定，原處分將前處分審定之退休所得予以變更，係因前處分所依據之舊法事後因新法施行而廢止所致，且被上訴人依新法規定，就上訴人未完結之繼續性退休給與法律關係，另為計算審定，係為達成新法所追求高於上訴人個人信賴保護之公益所必要，合於前引行政程序法第123條第4款規定，上訴人主張系爭規定於被上訴人作成原處分時尚未生效施行，原處分違反前處分之存續力云云，亦顯非有據。㈣綜上所述，上訴人主張系爭規定違憲、被上訴人於新法尚未生效施行前即據以作成原處分，違反中央法規標準法第14條及前處分之存續力等，在法律上顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回。上訴人雖主張釋字第782號解釋有不適用證據法則、論理未引用證據等錯誤聲請原審送司法院大法官補充解釋，惟原審於釋字第782號解釋作成後，已無違憲之確信，自無依上訴人主張，聲請補充解釋之必要等語。

五、上訴人上訴意旨略以：㈠原處分除所適用新法違憲而違法外，尚有因被上訴人於新法施行前違反前處分之存續力而違反行政程序法第110條第3項規定，且係根據未生效法規所作成顯欠缺法律依據之情形，上開事實均未經釋字第782號解釋作成釋示，而仍有待事實審法院加以調查。惟原審不僅不詳加調查，逕不經言詞辯論程序，即率爾判決駁回上訴人之訴，顯有違反行政訴訟法第188條第1項、第189條第1項前段、第141條第1項及第243條第2項第5款規定之違背法令，並有違司法院釋字第482號解釋旨揭聽審請求權、憲法第16條訴訟權之保障。㈡按行政訴訟法第125條第2項、第3項規定及本院105年度判字第688號、103年度判字第475號判決意旨，原審如認上訴人所訴原處分適用法令違憲顯無理由，自應表明心證命上訴人辯明所指摘原處分其他違法之處，詎原審未曾訂任何一次庭期且未賦予上訴人陳述意見之機會，就上訴人其他爭執事項未訂期行言詞審理命兩造辯明主張並為辯論，顯有違背闡明法定義務及言詞審理原則之違背法令。㈢按學者之見解，作成在後之行政處分與在前之行政處分相衝突，行政機關無意以作成在後之行政處分消滅前行政處分者，前行政處分不因之而被廢棄；前大法官林錫堯亦認行政處分之廢止，應由行政機關以另一行政處分明白表示廢止原處分。而舊法第34條及原學校教職員退休條例施行細則第31條規定，均屬行政處分具形式確定力及實質確定力之具體規定，本件原處分並無撤銷或廢止前處分之公法上意思表示，更無撤銷或廢止前處分之法令依據記載，是前處分之效力依法繼續存在，被上訴人再作成與原退休審定內容相牴觸之行政處分，自屬違法，原審竟認原處分合法，顯有違背行政程序法第110條第3項規定判決不適用法規之違法。另原處分及相關法規均未見授予被上訴人得廢止前處分或表明予以廢止之意思，原判決全然未交代原處分何處含有廢止前處分之意思表示，亦有判決不備理由之失。㈣原處分作成時新法尚未施行，故原處分之作成乃欠缺有效法律依據而屬違法，應予撤銷，原判決驟認合法有判決不適用法規之失；又原判決既認定原處分在法律依據施行生效前即作成，竟認其並未違反法律保留原則，亦有判決理由矛盾之違誤；原判決認原處分乃附始期之行政處分，與原處分是否違反法律保留原則無關，此亦屬判決不備理由之違失。㈤司法院釋字第781號至第783號解釋未審酌制度禁止後退原則，且有諸多解釋脫漏、論理不周、裁判矛盾等違誤，原判決逕以引用，且未說明上訴人於原審所提出原處分違反公務員制度性保障、法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則等爭點並實質審理，核屬判決理由不備，應予以廢棄等語。

六、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴，尚無違誤，茲就上訴意旨論斷如下：

㈠按憲法第16條所定人民之訴訟權，乃人民於其權利受侵害時，得向司法機關訴請救濟之制度性保障。行政訴訟旨在確保人民之訴訟權，進而貫徹人民之各項實體的權利，而且此類實體權利為憲法相關基本權利條款所保障，具有濃厚的基本人權保障與法治國之價值，因此法院踐行訴訟程序須符合正當法律程序原則，使人民受公開、公平、公正之審判，為人民之訴訟權受憲法保障之核心領域。而行政訴訟法第188條第1項規定：「行政訴訟除別有規定外，應本於言詞辯論而為裁判。」同條第2項規定：「法官非參與裁判基礎之辯論者，不得參與裁判。」及同法第189條第1項規定：「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。但別有規定者，不在此限。」即在貫徹言詞審理原則及直接審理原則之精神，經由言詞辯論程序之進行，使為裁判法院之每一法官均有機會直接及完全知悉訴訟資料，有使訴訟迅速進行，法院易得正確之心證，並達審判公開等優點。惟原告之訴，依其所訴之事實，並無證據有待調查審認，亦無法律上問題有待釐清，即足以判斷在法律上顯無理由者，為避免徒增當事人勞費及無謂耗損司法資源，自無進行無實質意義之言詞辯論程序之必要，以符訴訟經濟之原則。因此，行政訴訟法於第188條第1項規定第一審訴訟程序以行言詞辯論為原則：「行政訴訟除別有規定外，應本於言詞辯論而為裁判。」於同法第107條第3項規定其例外：「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」本件上訴人對於原處分所為事實之認定及係適用新法之結果本身均不爭執，且有原處分等在卷可按，是並無證據有待聲明或調查，亦無不適用新法上之違背法令問題有待釐清，唯一之法律上爭議即係原處分所適用之新法有無牴觸憲法。而於原審審理程序中，司法院既作成釋字第782號解釋，宣告上開規定均未牴觸憲法，而此解釋之效力拘束全國各機關及人民，是本件亦無任何法律上問題有待當事人陳述或辯論，依前揭之說明，本件應合於行政訴訟法所規範的第一審訴訟程序例外不行言詞辯論之情事。上訴意旨指摘原審違背闡明義務，未經言詞辯論程序即駁回上訴人之訴，係有違反行政訴訟法第188條第1項、第189條第1項前段、第141條第1項及第243條第2項第5款規定之判決違背法令云云，尚無可採。

㈡憲法第78條規定：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權。」第173條規定：「憲法之解釋，由司法院為之。」第171條第2項規定：「法律與憲法有無牴觸發生疑義時，由司法院解釋之。」第79條第2項規定：「司法院設大法官若干人，掌理本憲法第78條規定事項……」是解釋法律牴觸憲法而宣告其為無效，乃專屬司法院大法官之職掌。司法院依上開規定所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，違背解釋之判例，當然失其效力，亦經司法院釋字第185號解釋宣示在案。上開解釋所稱之全國各機關，當然包含法院在內。又憲法第80條明定，法官依據法律獨立審判，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用，而應依行政訴訟法第178條之1第1項規定，聲請司法院大法官解釋。該法律如經司法院作成解釋宣告未違憲，依上述說明，法院亦應受其拘束，於審理個案時，依解釋意旨為之；且於該解釋作成後，如無因憲法或相關法律有所修正，或相關社會情事已有重大變更，而有重行認定與判斷之必要，並聲請經司法院再作成變更或補充之解釋，應不許法院或其他任何人民或機關持歧異之見解不予遵守。

㈢經查，上訴人於107年6月30日前分別經被上訴人核定退休生效。嗣因新法於106年8月9日經總統令公布並訂自107年7月1日施行，被上訴人爰以原處分，按其等退休年資及退休等級，重新審定上訴人退休所得，為原判決依法確定之事實。依上訴人於原審起訴時對於原處分所為事實之認定及係適用新法之結果本身均不爭執，所爭執者僅係據以作成原處分之新法是否違反比例原則、信賴保護原則、法律不溯及既往原則等，而有違憲之問題。然原審已論明：司法院於108年8月23日作成釋字第782號解釋，認新法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。新法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背。新法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背，依司法院釋字第185號解釋意旨，原審應受其拘束等語。則原審以上訴人之訴顯無理由，予以駁回，參照上揭規定及說明，並無不合。上訴意旨無非就原審已論斷不採者，復執陳詞為爭議，並以其主觀見解，重申原處分違反公務員制度性保障、法律不溯及既往原則、信賴保護原則、比例原則；暨釋字第782號解釋所憑事實有誤，違背證據法則及論理法則，難認有拘束力，執以指摘原判決未就其憲法主張實質審理，敘明不採之理由，有判決不備理由之違背法令云云，即無可採。

㈣上訴意旨另主張原處分於新法107年7月1日生效之前作成，乃欠缺法律依據；且被上訴人於上訴人退休時已作成前處分，並已確定，具有行政處分之存續力，原處分並無撤銷或廢止原適法行政處分之意思表示，更無相關法律依據記載，原判決遽謂原處分有廢止前處分之效果，係有適用法規不當、判決不備理由之違法云云。惟依新法第37條規定：「（第1項）本法公布施行前退休生效者之每月退休所得，於本法公布施行後，不得超過依替代率上限計算之金額。（第2項）前項替代率應依退休人員審定之退休年資，照附表三所定替代率計算，……（第3項）前項替代率之上限，依退休人員審定之退休年資，照附表三所列各年度替代率認定。（第4項）前3項所定替代率，於選擇兼領月退休金者，各依其兼領一次退休金與兼領月退休金比率計算。（第5項）本法公布施行前退休生效者，應按本法公布施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得；經審定後，不再隨在職同等級人員本（年功）俸之調整重新計算。」可知，自新法107年7月1日施行起，已退休公務人員之每月退休所得即應受新法之規範，主管機關負有按新法規定之待遇標準，重新計算之義務。而被上訴人雖於新法107年7月1日施行之前，即作成原處分並為送達，但因其處分規制內容係上訴人自107年7月1日起之每月退休所得，並非於處分作成時即發生內部效力，則被上訴人重新計算審定上訴人自107年7月1日起之每月退休所得，核其效力乃自107年7月1日新法施行起同時發生，於法尚無不合。且釋字第782號解釋亦已指明：退休人員經審定後之月退休金，係建構於繼續性法律關係（理由書第86段）。被上訴人作成原判決附表所示原處分係以上訴人前處分所審定之退休薪級、退休金種類、年資等項目為基礎，依上述規定之待遇標準，重新計算所轄上訴人自107年7月1日以後之每月退休所得。原處分並非撤銷或廢止前處分之審定，或於舊法時期所計算之每月退休所得審定，自無行政程序法關於廢止或撤銷行政處分等規定之適用。換言之，被上訴人作成原處分僅發生上訴人自107年7月1日以後每月所得之規制效果，至於其等之退休年資仍由前處分所審定，並不在原處分規制範圍內，前處分經過法定救濟期間後，即發生實質存續力，無從再於不服原處分之本件行政訴訟，就非屬程序標的之前處分爭執其規制效果。至原判決關於認定原處分含有廢止前處分之效果，雖有未洽，惟不影響判決之結果。是上訴人上開主張，仍無可採為有利其之判斷。

㈤綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，並無判決不適用法規、判決不備理由等違背法令情事。上訴論旨，仍執前詞，求予廢棄原判決，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第三庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異