最高行政法院(含改制前行政法院)94年度判字第01373號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　94年度判字第01373號

上訴人

甲○○

訴訟代理人

李念祖律師

訴訟代理人

劉定基律師

被上訴人

行政院

代表人

丙○○

被上訴人

中央銀行

代表人

乙○○

上列當事人間因退休給與事件，上訴人對於中華民國93年2月6日臺北高等行政法院91年度訴字第1811號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人以財政部未依據「國家行局人員退休辦法」規定，辦理上訴人於實施儲金制以前退休者之退休金給與，以及實施儲金制以後退休者之保留年資結算給與，而以被上訴人行政院於無法律授權依據下所訂定之「國家行局退休金給與表」，作為對上訴人核發給與之依據，嚴重損害上訴人等退休之權益，乃於民國84年10月23日政府公告「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」後，分別向立法院及監察院陳情，並函請被上訴人行政院應依法行政，以保障上訴人之權益。由於國家行局退休金給與表係為被上訴人行政院所訂頒，故財政部曾於86年9月12日以特急件函請被上訴人行政院核處，案經被上訴人行政院所屬人事行政局於同年10月23日以86年局給字第052885號函覆財政部，並副知被上訴人中央銀行略以：財政部所屬金融保險事業人員之退休，於實施儲金制以前，適用「國家行局人員退休辦法」。惟被上訴人中央銀行仍依前揭「國家行局退休金給與表」計算核發上訴人69年以前之保留年資發給退休金，上訴人不服，遂提起本件訴訟。

二、上訴人於原審起訴主張略以：（一）先位聲明部分：關於國家所屬金融機構人員退休辦理，行政院先後於58年3月21日訂頒「國家行局人員退休辦法」及於63年訂頒「國家行局退休金給與表」2項行政命令以為依據，姑不論該國家行局退休金給與表應屬無效，鑒於69年前開辦法及國家行局退休金給與表形式上為有效之行政命令，而國家行局退休金給與表僅係關於退休金之計算，是該退休金給與表所未規定之事項，自仍應適用國家行局人員退休辦法之規定。國家行局人員退休給與之計算基數，依國家行局人員退休辦法第6條第2項及第7條規定，為退休人員最後在職時之月薪額，亦即每月所領得之薪給、職務加給及實物配給等其他給與之總額。然國家行局退休金給與表中關於退休金之計算，僅有列入多項薪給制之「薪給加計25％」，加上職務加給2項，而漏計實物配給與眷屬補助費等其他給與，則關於該退休金給與表中所漏列計算之部分，仍應適用國家行局人員退休辦法第6條及第7條規定予以補充之。惟中央銀行辦理行局人員退休及核給退休金時，就上訴人69年以前之保留年資給與及退休金給與竟僅以「國家行局退休金給與表」為核發依據，顯有漏計。依行政程序法第111條第7款及行政訴訟法第6條規定可知，中央銀行系爭核發上訴人退休金之處分因僅計算國家行局退休金給與表中所示之退休金額，於該退休金給與表漏未規定之部分未適用國家行局人員退休辦法之規定而有行政處分未正確適用法規之重大明顯瑕疵情事，並導致上訴人之退休權益陷於不安之狀態，此不安狀態因得確認該行政處分無效並重新核定後得以除去，而有確認利益。（二）備位聲明部分：系爭「國家行局退休金給與表」於頒佈時，所適用之對象係於國家行局內服務尚未退休之人員，應為相對人可依一般特徵確定其範圍者，加以其係為處理此等人員退休金給與，自屬行政訴訟法第6條確認訴訟之標的，再依行政訴訟法第2條規定，行政院所頒佈之「國家行局退休金給與表」既係行政院、財政部為處理國家行局公務員退休事件而頒佈之一般、抽象規範，則針對此命令是否合憲、合法之疑義，自屬公法上爭議，應由原審法院管轄無疑。況且依行政訴訟法第3條規定可知，上訴人因中央銀行依據行政院所定頒前開違憲、違法之「國家行局退休金給與表」所作成之核定退休金處分，蒙受財產上損失，倘系爭命令經確認為違憲、違法而屬無效，則原依據該國家行局退休金給與表作成之核定退休金處分亦將因此失所附麗，上訴人自可依據行政程序法第117條或其他規定要求被上訴人中央銀行依合義務之裁量自行撤銷原核定處分，並另為適法之處分。又依司法院釋字第525號解釋意旨可知，縱行政命令之制訂頒佈、修改或廢止亦有信賴保護原則之適用。行政院於58年3月21日訂頒「國家行局人員退休辦法」，作為辦理國家所屬金融機構編制內人員退休之依據，其中第7條所稱「實領薪給」，自包括上開人員每月實際領得之「薪給」、「實物配給」及「其他實際給與」在內，惟系爭作為核定上訴人退休金依據之「國家行局退休金給與表」，除職務加給外，竟僅就原領得「薪給」1項加以計算，而將實物配給等其他給與完全排除，要非妥適。且上訴人同意進入國家行局服務，並繼續擔任國家行局相關職務，期待任滿依法領取退休金，即係信賴事實之具體表現。今行政院、財政部於上訴人仍擔任相關職務之期間內，片面變動上訴人擔任相關職務之對價內容，侵害上訴人期待利益，罔顧憲法信賴保護原則，顯屬違誤。爰請判決確認被上訴人中央銀行所核定上訴人退休金之處分為無效；被上訴人中央銀行應依「國家行局人員退休辦法」第6條第2項、「財政部所屬國營金融保險事業機構人事管理準則」第14條及「財政部所屬國營金融保險事業人員退休、撫恤及資遣辦法」第1條及第3條規定，對上訴人於實施儲金制以前退休者之退休金給與及實施儲金制以後退休者之保留年資結算給與，分別以年資結算當時之單一薪給標準重行結算，並依同辦法第6條規定之浮動保值公式核發其差額。或判決確認被上訴人行政院63年10月29日台63人政肆第18861號函所頒佈之「國家行局退休金給與表」無效等語。

三、被上訴人行政院略以：有關財政部金融保險事業機構改為實施用人費率單一薪給後，「國家行局人員退休辦法」所稱「月薪額」自非實施用人費率之單一薪給待遇，又單一薪給待遇亦非「國家行局員工待遇辦法」所稱之「薪給及職務加給」，自無本案所謂重新核算退休金之問題。且由於金融保險事業人員待遇結構改變原亦應配合重新研訂退撫辦法，惟因無法配合辦理，經簽奉行政院核准照未實施用人費率時之退休給與標準增加25％，訂定國家行局退休金給與表，據以計算發給退休金。因此，退休金給與表所規定退休金計算標準，較「國家行局人員退休辦法」第7條所規定實領薪給及職務加給合併數額為高，故該給與表之訂定並無損及當事人之權益，自無上訴人所稱適用退休金給與表計算其退休金，較原先之國家行局人員退休辦法減少一半以上之數額，涉有未當之情形，故本案確無再依「國家行局人員退休辦法」重新核算退休金，並補發其差額問題。。又依56年7月27日總統令訂定發布之「行政院人事行政局組織規程」第1條、第6條規定，行政院依據所屬人事行政局規劃之擬案，核定退休金給與表，係在國家法令不備之情形下，由行政機關依其組織職權訂定之補充規定，依當時法制實務觀念，具有合法性及拘束力。另財政部所屬國營金融保險事業人員退休撫卹及資遣辦法第3條第1項規定所稱「本辦法施行前退休、資遣辦法」，自應包括與該辦法有關之各項行政決定，是以上開規定標準辦理上訴人年資結算給與，應屬適法等語，資為抗辯。

四、被上訴人中央銀行則略以：上訴人原任職中央銀行，由中央銀行所屬人事室通知退休，並依「財政部所屬國營金融保險事業人員退休撫卹及資遣辦法」、「國家行局人員退休辦法」及「國家行局退休金給與表」等規定辦理核發退休金給與，上訴人則以該處分無效，並主張依有關規定以年資結算當時之單一薪給標準重行結算等節提起行政訴訟，依行政訴訟法第6條第2項規定可知，上訴人未先經向原處分機關即中央銀行請求確認相關行政處分無效，即逕予主張系爭退休金之給與處分無效，而提起行政訴訟，未踐行法定行政確認程序，顯然欠缺權利保護之必要要件，其訴自非合法。又依行政訴訟法第6條第1項規定，本件系爭退休給與係奉准比照「財政部所屬國營金融保險事業人員退休撫卹及資遣辦法」辦理，其相關法令規定明確，所涉權利事項亦均有明文，上訴人即無相關法律關係不明確而有受確認判決之法律上利益；且依行政程序法第131條規定，上訴人系爭退休金給與之請求權，既未於退休後5年內行使，其相關權利已因時效完成當然消滅，亦無即受確認判決之法律上利益，則上訴人提起確認之訴顯無理由。況上訴人縱有相關請求權，亦已罹於時效，故其訴應無理由。另「國家行局退休金給與表」所規定退休金計算標準，已較「國家行局人員退休辦法」第7條所規定數額高，據以計算上訴人退休金並無損及其權益，上訴人無援引信賴保護原則予以救濟之餘地等語，資為抗辯。

五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：（一）先位聲明確認行政處分無效部分：查行政訴訟法第6條第2項中所謂上訴人未先經向原處分機關即被上訴人請求確認相關行政處分無效，應不拘其形式，若起訴後，經寄達起訴狀後，原處分機關有以答辯狀明確表示不予允許或30日內不為確答者，均應認已補正其欠缺，否則原處分機關不予允許原處分無效請求之意思已甚明顯，為求形式上原處分機關之確答，一再裁定駁回，殊與訴訟經濟有違，是本件既經被上訴人中央銀行以答辯狀不予允許上訴人原處分無效之申請，則本件上訴人提起確認行政處分無效之行政訴訟，應認已踐行上述法定行政確認程序。次查，本案雖係在行政程序法公布施行前發生，但行政程序法第111條第7款規定仍得作為行政法之原理原則適用之。惟行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之。而本件上訴人原任職於中央銀行，由中央銀行所屬人事室通知退休，並依「財政部所屬國營金融保險事業人員退休撫卹及資遣辦法」、「國家行局人員退休辦法」及「國家行局退休金給與表」等規定辦理核發退休金給與，上訴人則以該處分無效，並主張依有關規定以年資結算當時之單一薪給標準重行結算等節提起行政訴訟。依上訴人所主張「查關於國家所屬金融機構人員退休辦理，被上訴人行政院先後於58年3月21日訂頒『國家行局人員退休辦法』及於63年訂頒『國家行局退休金給與表』2項行政命令以為依據，姑不論該國家行局退休金給與表應屬無效，鑒於69年前開辦法及國家行局退休金給與表形式上為有效之行政命令，而國家行局退休金給與表僅係關於退休金之計算，是該退休金給與表所未規定之事項，自仍應適用國家行局人員退休辦法之規定。然查，國家行局退休金給與表中關於退休金之計算，僅有列入多項薪給制之『薪給加計25％』，加上職務加給2項，而漏計實物配給與眷屬補助費等其他給與，實屬違誤；則依前述說明，關於該退休金給與表中所漏列計算之部分，仍應適用國家行局人員退休辦法第6條及第7條規定予以補充之，方為合理。」等情觀之，縱有不當，亦非一望即知之瑕疵，尚不符合行政處分無效之原因。況上訴人主張之事由，經原審選定當事人之一孫振亞於89年間提起行政訴訟，經本院以89年度判字第603號判決以中央銀行核定其退休金之處分並未違法而駁回在案，足見上訴人主張原退休行政處分無效云云，尚無可採，應予駁回。至於請求被上訴人中央銀行重核退休金之課予義務訴訟部分：上訴人未於訴願期間提起訴願，其提起本件課予義務訴訟訴訟部分自屬不合法。另原審選定當事人孫振亞部分，其於89年間提起行政訴訟，經本院以89年度判字第603號判決駁回在案，有如前述，則孫振亞部分，就本件課予義務訴訟部分，違反一事不再理，均應予駁回之。（二）備位聲明請求確認被上訴人行政院63年10月29日台63人政肆第18861號函所頒佈之「國家行局退休金給與表」無效部分：按行政訴訟法於第4條至第10條規定法定之訴訟類型，除能提供適當之權利保護模式、統一處理及篩檢適當之訴訟方式外，並有調整司法權及行政權之重要要功能，若非有憲法層次之基本權利保護必要，應不容許任意擴大法定之訴訟類型，以免違反權力分立之原則或導致訴訟處理方式混亂。本件上訴人備位聲明係請求確認行政機關制定之行政規則無效，為上開法定訴訟類型以外之訴訟類型，在目前以行政處分違法性及上訴人權利受損害主張為訴訟標的，並以此訴訟標的為中心之法定訴訟類型，即足以適切保障上訴人之權益，自無必要再擴大承認行政規則訂定請求之訴訟類型，上訴人之請求，顯係於法無據，因而駁回上訴人之訴。

六、本院經核原判決於法尚無違誤。上訴意旨仍執前詞並主張略以：依學者見解，行政程序法第111條第7款之規定，該瑕疵之程度是否須達「一望即知」之程度，抑或包含「經判斷各種狀況後為明顯之瑕疵」，非無探究餘地。況且該條規定繼受自德國法，德國行政程序法第44條第1項所稱「明顯之瑕疵」不以一望即知為限，經觀察判斷後為明顯者亦包括在內，是我國亦應採相同見解。再者，被上訴人行政院先後於58年3月21日訂頒「國家行局人員退休辦法」及於63年訂頒「國家行局退休金給與表」，截至69年止，該兩者均為有效之行政命令，被上訴人中央銀行作成系爭處分時，卻僅適用國家行局人員退休辦法加計「實物配給」等其他給與，系爭處分自有不適用法規之重大明顯瑕疵。若依據被上訴人行政院所主張「國家行局人員退休辦法」第7條所稱「實領薪給」不包括「實物配給」及「眷屬生活補助費」等其他現金給與在內，將使該條所稱「實領」二字形同具文，此種文義解釋顯然違反一般常情與經驗法則。至於系爭處分所依據之「國家行局退休金給與表」並非僅針對其公佈施行後方成為國家行局人員之適用，其溯及對所有當時已於國家行局服務之人員一體適用，顯然違反司法院釋字第525號解釋意旨，侵害上訴人等之正當合理期待利益，系爭處分所依據之「國家行局退休金給與表」既違反法律不溯及既往原則及信賴保護原則，則系爭處分自具有明顯重大瑕疵，原判決適用行政程序法第111條第7款規定顯有不當。就系爭處分具有明顯重大瑕疵乙節，上訴人於原審提出監察院與被上訴人行政院之往來函文為證，原判決判斷系爭處分是否具有重大明顯瑕疵時應加以審酌，惟原審未進一步調查相關證據，對於行政院所稱「退休金給與表所訂之標準，較原退休辦法第7條規定標準為高」此無事實根據之重大瑕疵，亦未查證致受其誤導，原判決顯然違反行政訴訟法第133條規定。又「國家行局退休金給與表」係為處理國家行局公務員退休事件頒布之規範，針對此命令是否合憲合法之疑義，自屬行政訴訟法第2條公法上之爭議，況行政法院於其他案件審理過程，附帶進行規範審查已成常態，是依據行政訴訟法第2條規定，上訴人於具備確認訴訟各項要件及權利保護必要情形下，於原審依據行政訴訟法第3條準用同法第6條規定，請求確認國家行局退休金給與表為無效，自應准許，原判決自行創設其他擴大法定訴訟類型之先決要件，駁回上訴人原審備位之訴，顯然有不適用行政訴訟法第2條規定之違法事由等語。然按「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。

三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」行政程序法第111條定有明文。而依該法條之規定，行政處分無效之原因，除該法條第1款至第6款之例示規定外，尚有該條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補充前六款所未及涵蓋之無效情形，而該款所謂「具有重大明顯之瑕疵」，應指行政處分內容有一望而知，顯屬具有重大瑕疵者而言。惟查本件被上訴人中央銀行所核定上訴人退休金之處分內容，並無行政程序法第111條第1款至第6款例示之情形，而該處分縱非確論，惟亦無同法條第7款所稱在內容上有一望而知，顯屬具有重大瑕疵之情形，因之該處分縱有違法情事，上訴人亦應對之提起撤銷訴訟而不得提起確認行政處分無效之訴，更不得於已逾提起撤銷訴訟之法定期間，仍得提起無期間限制之確認訴訟，否則不僅浪費訴訟資源且撤銷訴訟及訴願前置制度將形同虛設。次查被上訴人中央銀行辦理上訴人退休給付係依被上訴人行政院核定之「財政部所屬國營金融保險事業人員退休撫卹及資遣辦法」、「國家行局人員退休辦法」及「國家行局退休金給與表」等規定辦理，尚無調查其他證據之必要，上訴人指摘原判決違反行政訴訟法第133條規定，對於應調查證據未予調查，亦無可採。末查上訴人備位請求確認「國家行局退休金給與表」為無效，係請求確認行政院所定行政規則無效，既未具備行政訴訟法第6條要件，亦與同法第2條規定不符，原判決駁回上訴人備位請求，亦無違誤。從而，原判決與行政程序法、行政訴訟法等法令規定要無不合，尚無判決不適用法規或適用不當之違法；亦難謂原判決有不備理由或理由矛盾之違法，縱原審雖有未於判決中加以論斷者，惟尚不影響於判決之結果，與所謂判決不備理由之違法情形亦不相當。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。

第三庭審判長法 官　徐　樹　海

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異