最高行政法院(含改制前行政法院)98年度判字第1360號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　98年度判字第1360號

再審原告

甲○

訴訟代理人

林石猛律師

訴訟代理人

邱基峻律師

訴訟代理人

張宗琦律師

再審被告

國防部陸軍司令部

代表人

乙○○

上列當事人間眷舍事件，再審原告對於中華民國96年10月12日本院96年度判字第1835號判決，提起再審之訴。本院判決如下：

主文

理由

一、本件再審原告之父林以貞於民國（下同）44年間獲配高雄縣鳳山市黃埔一村2巷21之1號眷舍一戶（下稱系爭眷舍），林以貞於55年1月17日死亡，再審原告之母林翁大妹繼續居住，經再審被告於58年6月30日核發部局（58）年侶俉字第2037號居住憑證（下稱系爭居住憑證）在案，嗣林翁大妹亦於69年9月15日死亡，經再審被告依訴外人王太平於90年7月2日之陳情檢舉，認定系爭眷舍於67年至85年間曾有違規出租及轉讓等情事，經查屬實，遂於91年1月17日以（91）伯耐字第0506號函(下稱原處分)依78年6月26日國防部（78）恕惻字第3063號令修正發布之「國軍在臺軍眷業務處理辦法」（嗣於86年1月22日更改法規名稱為「國軍軍眷業務處理辦法」）第133條規定，註銷原眷戶居住權並收回眷舍。再審原告不服，提起訴願，遭決定駁回，乃提起行政訴訟，經原審法院以91年度訴字第5022號判決（下稱原審法院前判決）駁回其訴。再審原告仍不服，提起上訴，經本院以94年度判字第1130號判決（下稱本院前判決）將原審法院前判決廢棄，發回審理，復經原審法院以94年度訴更一字第133號判決（下稱前審判決）將再審原告之訴駁回。再審原告再表不服，提起上訴。復經本院96年度判字第1835號判決（以下稱原確定判決）駁回。再審原告以原確定判決有行政訴訟法第273條第1項第1款再審事由，對之提起再審之訴。

二、再審原告起訴意旨及補充理由略謂：㈠按國軍在臺軍眷業務處理辦法性質上係屬「職權命令」，依司法院釋字第443號解釋所建立之「層級化法律保留體系」及司法院釋字第543號解釋，行政機關固得依職權命令作為授予利益行政處分之法源，惟卻不得依同一職權命令作為剝奪該授益處分之法源基礎。凡此，參諸司法院釋字第514號解釋宣告遊藝場業管理規則第13條、第17條違反保留原則之案例經驗即明。基上，原確定判決未察，而未糾正系爭原處分所根據之職權命令有違法律保留已失效而拒予適用，反而遽予維持未依法行政之系爭原處分及訴願決定，原確定判決顯然有未適用行政程序法第174條之1之重大違誤。再者，行政程序法第123條第1款之「法規」固包括法規命令、自治條例等行政命令，卻無法兼及涉及人民權利義務之職權命令。否則，96年6月20日及90年12月28日修正公布行政程序法第174條之1「職權命令之過渡條款」即成具文，此亦為體系解釋所當然的道理。法務部於89年間，以法89律決字第000258號函擬具之「行政程序法各條文中『法規』之涵義彙整表」就第123條第1款法規之說明，雖然於說明欄二、（三）指出「如中央法規承認職權命令，則包括依法定職權訂定，對多數不特定人民就一般事項所作對外發生法律效果之自治規則。」然該彙整表係公布於89年，之後行政程序法第174條之1，增訂涉及人民權利義務之職權命令，「應於本法施行後2年內，以法律規定或以法律明列其授權依據後修正或訂定；逾期失效。」即表明立法機關已不同意於現行行政程序法之體系內，將涉及人民權利義務之「職權命令」納入該法行政命命之範疇，始有行政程序法第l74條之1的增訂之必要。又依法務部90年2月2日法90律字第001961號函釋，除補充說明89律決字第000258號之函釋見解外，最終肯定行政程序法所稱之法規命令並不包括中央法規標準法第7條所定之職權命令，與再審原告主張行政程序法另一條文即第123條第1款所稱之法規，不可能包含職權命令見解相符。原確定判決未詳予審究，即將前揭「78年軍眷業務處理辦法」第133條之規定涵攝歸入行政程序法第123條第1款「法規」之範圍，據而認再審被告依「78年軍眷業務處理辦法第133條之規定註銷系爭居住憑證之授予利益處分，揆諸前揭行政程序法之規定，即無不合」則原確定判決自有適用法規顯然錯誤之違法，而得據為再審之理由。另行政程序法第124條有關除斥期間之規定，係基於憲法法安定原則之落實，該法並非創設性之立法，而係將法安定性原則之法理予以明文化而已，猶如承認信賴保護原則係先於行政程序法而存在之憲法及行政法之一般法律原則，而得適用於該法公布後所作成之行政處分（參本院89年判字第1103號俸級事件之確定判決），原確定判決卻以「原判決認行政程序法施行，授益行政處分之廢止並無上開除斥期間之適用，亦無不合」，亦有判決不適用法規之顯然錯誤。㈡原確定判決既認定「國軍在臺軍眷業務處理辦法」法律性質為職權命令，則原處分引據該辦法作為系爭撤銷處分合法性依據，即有違誤。原確定判決不察，仍認系爭行政處分合法，即有行政訴訟法第273條第1項第1款適用法規顯有錯誤之違法，得為提起再審之理由。又行政程序法123條第1款依行政命令體系，尚無法含括職權命令在內，原確定判決援引該條文作為准許廢止再審原告眷舍居住權益之合法性依據，同有適用法規顯有錯誤之違法。況查，行政程序法第174條之1增訂目的，即在終結職權命令之違反法律保留窘境。司法院釋字第570號解釋及本院相關判決（本院90年判字第383號判決、90年度判字第1267號判決參照）均明確指出不得以行政程序法該條文為職權命令概括授權法律。則再審被告所做系爭處分既仍有違反法律保留實情，即應為有利再審原告之裁判。

㈢查類似本案情形，臺北高等行政法院作成有利人民之認定，同樣引據再審原告前提再審補充理由狀引用之司法院釋字第443號解釋、第540號解釋關於法律保留原則之意見，於判決理由自法律保留原則立場出發，具體指摘無論該案原處分機關引據之「國軍軍眷業務處理作業要點」，或本案原處分機關即再審被告引用作為系爭處分依據之「國軍在臺軍眷業務處理辦法」，核其法律性質屬職權命令或行政規則，並無法作為剝奪、限制人民權利之依據，否則即與法律保留原則相悖。上開判決理由與再審原告提起本件再審理由相同，故有提呈該判決供參之必要。㈣本案依據再審被告90年3月14日函文同意再審原告依「國軍老舊眷村改建試辦期間作業要點」申請輔助購宅權益接替，乃依「國軍老舊眷村改建條例」第5條第1項規定賦予之權利，「國軍老舊眷村改建條例」係經立法院訂定總統公布之法律，為再審原告法律上權源。原確定判決既認定「國軍在臺軍眷業務處理辦法」法律性質為職權命令，則原處分引據該職權命令作為系爭撤銷處分合法性依據，使再審原告喪失「國軍老舊眷村改建條例」第3條第2項賦予的原眷戶身分，因而喪失同條例第5條賦予原眷戶子女享有繼承接替原眷戶輔助購宅之權益，即有違反法律保留，已如前述。其次，此項結果亦不因再審被告有無追補理由而無不同，蓋觀之再審被告所追補之「78年軍眷業務處理辦法」，亦屬業經失效之職權命令，且再審原告本身亦無任何違反該處理辦法事由，自同樣不得以該處理辦法作為使再審原告喪失法律保障權益之依據。㈤行政院為遵循行政程序法第150條之規定，於89年2月25日訂頒「各機關依行政程序法修訂主管法規參考原則」供各行政機關踐行修正程序，依該參考原則其中貳法規命令部分第1條、第2條、第17條等規定，可見行政院對於行政程序法第123條第1款廢止授予利益之合法行政處分已有嚴格規範，須有法律明列授權依據之法規，始得為之。準此，「國軍在臺軍眷業務處理辦法」因欠缺法授權，不符行政程序法第150條規定，國防部於90年11月9日以鐸錮字第1214號公告依中央法規標準法第21條第2項規定廢止本辦法。然而，原確定判決仍容許再審被告91年以前開「國軍在臺軍眷業務處理辦法」第133條違反出租、頂讓者，撤銷居住權、收回眷舍之規定，誤為行政程序法第123條第1款「法規准許廢止者。」之規定，顯有適用法規錯誤之違法，請求將原確定判決、前審判決廢棄，訴願決定及原處分均撤銷等語。

三、再審被告答辯意旨略謂：再審原告就其主張「國軍在臺軍眷業務處理辦法」乃屬欠缺法律授權之命令，不得作為干涉人民權利義務之依據，以該辦法作為註銷列管原眷戶身分之資格，顯然違反法律保留原則，業於前審判決審理時提出主張，惟其竟仍重複以此同樣之事由提起再審，顯非合法；至於再審原告另主張本件原確定判決有消極不適用行政程序法第174條之1職權命令過渡條款之情形，惟再審原告對於前審判決內容中，並未討論國軍在臺軍眷業務處理辦法有無行政程序法第174條之1所謂職權命令過渡條款適用問題應知之甚詳，而行政程序法復為公開之法律規定，對於行政程序法第174條之1之規定內容為何，再審原告應十分清楚，如再審原告認為本件有行政程序法第174條之1規定適用之問題，自亦應於對前審判決提起上訴時即為主張，但再審原告卻未於其提起上訴時主張，是不論本件國軍在臺軍眷業務處理辦法有無行政程序法第174條之1規定之適用問題，再審原告既不於其提起上訴時主張，卻變相在本件再審程序中爰引為主張有再審事由存在，其本此所提之再審之訴，自亦難謂合法，請依法駁回再審原告之訴。

四、原確定判決係以：㈠按本件再審原告之父林以貞前以陸軍現役軍人申請獲配系爭眷舍，林以貞於55年1月17日死亡後，由遺眷即再審原告之母林翁大妹與再審原告姐弟4人繼續配住，而領有系爭居住憑證，其後，再審原告姐弟陸續遷出系爭眷舍，林翁大妹亦於67年1月1日起將系爭眷舍出租與訴外人王太平，全眷戶及戶籍均已遷出系爭眷舍（僅再審原告之弟林和戶籍未即時遷出，至72年11月14日始行遷出，復於76年9月4日遷入，惟均未住於系爭眷舍），林翁大妹於69年9月15日在美國死亡後，林和於72年6月28日與林太平簽訂買賣契約，以20萬元將系爭眷舍出售與王太平，迄85年間因黃埔一村改建，林和與王太平又於85年9月2日簽訂契約書，由王太平再給付林和30萬元，林和同意將改建受配之房屋移轉於王太平，嗣因林和未能履約，經王太平提出檢舉而查知上情之事實，有王太平陳情書、戶籍謄本、房屋租賃契約書、土地房屋買賣契約書、契約書及王太平住家照片附卷可稽，自堪信為真正。故再審被告審認再審原告之母及再審原告姐弟4人為受配戶林以貞之遺眷而配住系爭眷舍，自67年迄85年間違規出租、轉讓系爭眷舍，依「78年軍眷業務處理辦法」第133條第3款規定，註銷前核發之系爭居住憑證，乃原審法院本於職權調查審認之事實。再審原告雖主張上開房租契約書內容真偽尚屬可疑，仍待提出再審被告及檢舉人王太平提出原本，始可證明再審被告及檢舉人所述為真。惟依行政訴訟法第176條準用民事訴訟法第352條第2項、第353條之規定，本件再審原告對被再審原告提出之出租人林翁大妹與承租人王太平間簽訂「房屋租賃契約書」影本之真偽既有爭執，並非單純爭執文書之效力或解釋，依上規定，再審被告即應提出原本以證明確有此契約之存在。原審法院於95年1月26日下午行準備程序時固曾命兩造提出上開房屋租賃契約書之原本，惟再審原告主張未曾立契約書，而無從提出原本；再審被告之訴訟代理人則答稱：「王太平已遺失契約原本。」則本件上開原本兩造既均無法提出，原審法院自得依心證斷定該「房屋租賃契約書」影本之證據力，自屬無疑。經查，原審法院以本件主要之爭點在於林以貞之眷屬是否違反眷舍管理相關規定將眷舍出租，此爭點固牽涉到林以貞之眷屬與王太平間私法上租賃契約是否成立之爭議，惟私法上之租賃關係本不以訂立書面租約為必要，只要有出租與承租之合意，租約即為成立，經審酌證人王太平、陳邦勤之證言、租約影本、兩造之主張及所提之戶籍謄本等證據，依民事訴訟法第353條判斷林翁大妹與王太平間之租賃關係確屬存在，林翁大妹確有違法出租系爭眷舍之事實，不因當事人提不出租約原本而受影響，並於判決理由五、六詳述其得心證之理由，縱證據之取捨與再審原告所希冀者不同，致其事實之認定亦異於再審原告之主張者，尚不得謂前審判決有違背法令之情形。再審原告徒就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，自非可採。㈡次查，國軍在臺軍眷業務處理辦法（嗣於86年1月22日更改法規名稱為「國軍軍眷業務處理辦法」）性質上雖屬職權命令，惟授予利益之合法行政處分，如法規准予廢止者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止，為行政程序法第123條第1項所明定。本件再審被告因再審原告之父林以貞以現役軍人申請獲配系爭眷舍，乃依「國軍在臺軍眷業務處理辦法」之規定，於58年6月30日核發系爭居住憑證，核屬依法所為授予利益之行政處分，並非因公法上之原因所為之給付，亦與林以貞因配住系爭眷舍而與再審被告成立使用借貸之私法關係無涉，故再審被告本於法定職權，以再審原告之母及上訴人姐弟4人為林以貞之遺眷配住系爭眷舍，而有違規出租、轉讓系爭眷舍情事，依「78年軍眷業務處理辦法」第133條之規定註銷系爭居住憑證之授予利益處分，揆諸前揭行政程序法之規定，即無不合。則再審原告主張「國軍在臺軍眷業務處理辦法」未獲法律授權，不得為本件原處分之依據，否則有違「法律保留原則」；另稱91年間再審原告所涉及繼承權利之法律關係為「眷村改建試辦要點」，而再審原告及眷舍原配住人所受利益應受信賴保護原則之保護，不論依「國軍在臺軍眷業務處理辦法」或「眷村改建試辦要點」再審被告均無決定註銷系爭居住憑證之權責云云，顯然失據。再者，本件系爭眷舍違規頂讓在先，再審被告經檢舉後深入查證而發現上情，即依規定而為「註銷原眷戶居住憑證」之處分，上訴人未反求諸己，竟指摘再審被告違反誠實信用原則，恣意剝奪再審原告之權益，更屬無稽。㈢本件再審被告係因王太平於90年7月間向國防部檢舉系爭眷舍遭違規出租、轉讓，國防部命再審被告查處，再審被告指示陸第八軍團司令部查證，始發現上開檢舉之違規事實，故而於91年1月17日以（91）伯耐字第0506號函作成原處分，撤銷系爭居住憑證（權）。則自再審被告發現上開違規事由起，並未逾越行政程序法第124條所定2年之除斥期間。縱依上訴人主張應自違規出租之事實發生時起算，亦因系爭眷舍違規出租、轉讓之時，行政程序法尚未公布實施，依行政程序法第157條規定，行政程序法自90年1月1日實施，在該法施行前，再審原告自不得主張有該法第124條適用之餘地，此為法律不溯既往原則。而在該法實行後，再審被告於91年1月17日作成原處分，自實行時起算，尚未逾越該法第124條所定之除斥期間，前審判決認行政程序法施行，授益行政處分之廢止並無上開除斥期間之適用，亦無不合。㈣另再審原告所舉黃埔一村出租計11戶、頂讓5戶、久未進駐空屋2戶，85年間再審被告為執行改建，已不再適用「國軍在臺軍眷業務處理辦法」作成處分，且將前開違規眷戶依「眷村改建試辦要點」列入原眷戶數，以計算70％地價輔助購宅款，迄至89年完工後辦理交屋、領取輔助購宅款。改建期間計有華進先等4戶以違占戶身分申領救濟金，其中范其明、章紹全、陳東明3人自行在黃埔一村搭建眷舍居住，屬無居住憑證者，改建前眷管單位並未依違章建築管理法規處分前開違規眷戶；另一位違占戶韓芳愛則為違規頂讓戶，其女婿華進先非屬遺眷，本無權使用眷舍，但再審被告並未依78年軍眷業務處理辦法第133條第2款規定，收回韓芳愛之眷舍，仍由華進先繼續使用眷舍至拆除止，甚至給予領取補償金之利益。再黃埔一村128戶中，計有尚寶鈺等33戶於改建前，由臺灣省政府墊付該等輔助購宅地價款；另劉百川等30戶（含林以貞）於改建中，放棄配宅向陸軍總部切結領取輔助購宅地價款，僅剩65戶核配國宅。由此證明85年黃埔一村改建，再審被告既未處分違規人員，且不論係違規出租戶或違規頂讓戶及戶籍遷出者，均授予輔助購宅之利益。甚至違占戶亦因改建而授予領取拆遷補助金之利益，何以僅林以貞一戶不得授予利益，顯然違背平等原則乙節。經查，上開再審原告所舉均屬個案，與本件案情未必完全相同，應如何處理，原屬行政機關之權責，本件既有違規之事實，行政法院對再審被告是否依法令為適法之處分固負有審查之責，惟對上開個案則無從比附援引，亦無確切之事證足資證明被上訴人於作成原處分時有意作成不公平之差別待遇，再審原告指摘再審被告有權利濫用之違法，自非可採。㈤末查，行政法院於案件審理結果，遇有多種獨立的理由足以支持判決之成立，法院只採用其中1種或數種為理由之情形，或支持主文成立之理由記載有簡略之嫌，尚不構成判決理由不備的瑕疵，即尚不得認定判決違法。綜觀本件前審判決，已就再審原告請求判決聲明逐項論述，足以支持判決之成立，就再審原告其餘攻擊方法，不影響本案判決結果者，不一一論敍，於法尚無不合。本件上訴意旨訴稱前審判決違背法令之事由非只一端，其上訴補充理由狀合計達36頁，惟本件之爭點實繫於系爭眷舍之居住權利人是否有違規轉租、頂讓之事實，而就此部分，原審法院已為明確之認定，本於其調查審認之事實，引據法令，對再審原告在原審之主張，詳為論駁，核其適用之法規與本件應適用之法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，尚無判決不適用法規或適用不當之違法。至於再審原告其餘訴稱各節，乃再審原告就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採，為其判斷之基礎。

五、本院按：

㈠按90年12月28日修正公布之行政程序法第174條之1規定：「本法施行前，行政機關依中央法規標準法第7條訂定之命令，須以法律規定或以法律明列其授權依據者，應於本法施行後2年內，以法律規定或以法律明列其授權依據後修正或訂定；逾期失效。」查國軍在臺軍眷業務處理辦法係國防部於78年6月26日以（78）恕惻字第3063號令修正發布，其中第133條第3款及第134條分別規定：「左列情形之一者，應收回其配住之眷舍：三、出租、頂讓者。」「眷戶私自遷出眷舍，並經查明戶籍或人確已遷出者，其眷舍應由軍種單位收回改配，該戶不得以任何理由申請再配。」；國防部於86年1月22日以（86）鐸錮字第0620號令修正發布名稱為國軍軍眷業務處理辦法及全文40條，其中第31條規定：「有下列情形之一者，撤銷其眷舍居住權收回眷舍：......三、出租、私自頂讓或經營工商業者。」；國防部於91年12月30日國防部鐸錮字第0910001734號令修正發布廢止國軍軍眷業務處理辦法，是無論屬修正發布前後之新、舊辦法，均無行政程序法第174條之1所指之逾期失效之問題，原確定判決自無再審意旨所謂消極不適用上開規定之違法。

㈡又按授予利益之合法行政處分，法規准許廢止者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止，行政程序法第123條第1款定有明文。原確定判決認定國軍在臺軍眷業務處理辦法性質上屬職權命令，則依中央法規標準法之相關規定，其自屬法規之一種，則無論其是否屬行政程序法第174條之1所稱之「須以法律規定或以法律明列其授權依據者」，本件原處分之作成（91年1月17日）既在上開2年之過渡期間，則如前所述，均不致有再審意旨所稱之不適用行政程序法第174條之1之違法。至再審原告一再主張，上開國軍在臺軍眷業務處理辦法相關規定有違法律保留原則云云，殊非可採，蓋國軍眷舍之配住，並非憲法所保障之人民基本權利，甚至在早期不是法律所賦予或保障之權利，其配住或收回之事由，均係由軍方依職權命令或令函所形成，是國防部以國軍在臺軍眷業務處理辦法規定以收回眷舍之要件，並不致違反法律保留原則，至再審原告所舉之司法院釋字第443號解釋及第514號解釋，分別討論的是對於憲法第10條所保障之人民居住及遷徙自由暨憲法第15條所保障之人民營業自由之限制，本件自不得與之相提並論。

㈢綜上，本件再審之訴，並無再審理由，應予駁回；至再審原告有關行政程序法第124條除斥期間之適用，再審原告已依上訴主張其事由，且經原確定判決於第29頁論述綦詳，再審原告自不得據為再審事由，附予說明。

六、據上論結，本件再審之訴為無理由。依行政訴訟法第278條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第三庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異