臺北高等行政法院判決

102年12月12日辯論終結

原告

姚皓中

被告

臺北市政府都市發展局

代表人

邊泰明（局長）

訴訟代理人

呂俊鴻

訴訟代理人

蔡淑瑜

訴訟代理人

林佳萱

訴訟代理人

獨立參加人 蔡端容

訴訟代理人

曾國龍律師

訴訟代理人

鄧雅茹律師

複代理人

許嘉芬律師

獨立參加人　孫嘉川

　江秀真（即江國標之繼承人）

　江德城（即江國標之繼承人）

　江秀敏（即江國標之繼承人）

　江忠諭（即江國標之繼承人）

　江心惠（即江國標之繼承人）

　杜藍宜

　林金鎮

　許哲榮

上列當事人間建築法事件，原告不服臺北市政府中華民國102 年3 月1 日府訴二字第10209032000 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：

㈠本件獨立參加人（下稱「參加人」）孫嘉川、江秀真、江德城、江秀敏、江忠諭、江心惠、杜藍宜、許哲榮經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條所列各款情形，爰依原告之聲請，由其一造辯論而為判決，合先敘明。

㈡本件訴訟進行中，被告之代表人由丁育群依序變更為許阿雪、邊泰明，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，於法相合，應予准許。

二、事實概要：臺北市○○區○○路○段○○巷○○巷○號○樓、○號○樓及○號○○○層之建築物（下稱「系爭建物」），經原告檢舉有分間牆拆除及室內裝修等違規情事，經被告審認參加人江秀真、江德城、江秀敏、江忠諭、江心惠等5 人之被繼承人江國標（已於民國102 年5 月5 日死亡）及參加人蔡端容違反建築法第73條第2 項規定，乃於99年3 月30日以北市都建字第09964055800 號函請江國標及參加人蔡端容於文到次日起30日內恢復原狀使用或辦理變更手續，逾期將依同法第91條第1 項規定裁處（下稱「99年3 月30日函文」）。嗣被告查認系爭建物迄未領得使用執照，而以100 年3 月1 日北市都建字第10063984500 號函通知江國標及參加人蔡端容、孫嘉川儘速依規定辦理使用執照，並於請領使用執照前完成建築物室內裝修合格證明，又因系爭建物尚未領得使用執照，自無從依建築法第73條第2 項規定辦理變更使用執照，故被告99年3 月30日函文通知行為人限期改善顯有違誤，併予撤銷（下稱「原處分」）。原告主張其為臺北市○○路○段○○巷○○弄○號○樓建物（下稱「同棟○號○樓建物」）之所有權人，不服原處分提起訴願，經臺北市政府以府訴二字第10209032000 號訴願決定不受理，遂提起本件行政訴訟。

三、本件原告主張：伊係於99年3 月29日撥打市民熱線始於同年3 月30日收受被告99年3 月30日函文，依該函說明第1 點即可知被告知伊為利害關係人。又臺灣臺北地方法院（下稱「臺北地院」）93年度訴字第2350號民事判決（下稱「臺北地院93年度民事判決」）已載明系爭建物之合建契約範圍包括建物專有部分及公共設施，公寓大廈管理條例雖未對利害關係人予以定義，惟區分所有人及住戶均屬之，今伊已經判決確定取得同棟○號○樓建物之所有權，參加人裝修範圍涵蓋至防空避難室已侵害伊之所有權，伊自為利害關係人。且依臺北地院100 年度事聲字第182 號民事裁定意旨，參加人蔡端容於系爭建物查封後始占有系爭建物，原查封筆錄載明為「無人占有之房屋」現竟隔間為20戶套房營利使用，並以磚造或水泥隔間，已超過大樓每層載重，危害整棟大樓結構，可能妨害及破壞建物主要構造，已侵害住在同棟○號○樓伊之權利，亦非屬建築物室內裝修管理辦法第3 條載明室內裝修之定義，且其裝修範圍業已超過同法第29條之1 室內裝修之樓地板面積在300 平方公尺以下之規定。另據司法院釋字第469 號解釋理由書所載，非處分相對人起訴主張其受侵害者，若可藉由保護規範理論判斷為其法律上利益受損害，即可認為具有訴訟權能，而建築物室內裝修管理辦法第29條之1 亦規定建物所有權人得享有權利，是就該辦法之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知該辦法有保障特定人之意旨。且最高行政法院99年度判字第504 號判決業已認為隔棟住宅之日照權在保護規範之範圍內，則伊立於同棟大樓區分所有人之地位，更符合保護規範之範圍。因原處分撤銷被告99年3 月30日函文對伊會造成損害，依行政程序法第23條規定，伊雖非原處分之相對人，惟程序之進行將影響其權利或法律上利益，是伊自得為本件之當事人。反之，參加人蔡端容非系爭建物之起造人、所有人，亦非使用人，且參加人蔡端容已無條件解除系爭建物之「預定房屋買賣契約書」，依民法第114 條之規定，該「預定房屋買賣契約書」溯及自始無效，參加人蔡端容已不得主張該債權契約效力。此外，自伊收受被告99年3 月30日函文起，至101 年10月31日收受原處分止，被告於此期間內未依職權調查參加人有無裝修之權源，卻容認參加人於無審查合格證明之情形下收租營利近3 年，業已違反建築物室內裝修管理辦法第29條第2 項無審查合格證明不得使用之規定，且被告以原處分撤銷99年3 月30日函文亦已違反依法行政原則及信賴保護原則。又依建築法第70條規定，建築工程完竣後，應由起造人會同承租人及監造人申請使用執照，被告早已知悉系爭建物起造人為訴外人翁光儀、系爭建物已被查封，自不得於原處分中載明申請人如為建築物所有人，即可選擇於使用執照請領前辦理室內裝修合格證明，系爭建物領有79建字第124 號建造執照（下稱「系爭建造執照」），至今仍有效力，系爭建造執照亦載明各樓層用途，參加人不能以無使用執照為由隨意裝修、違反建造執照已核定之各樓層用途裝修。再者，依建築物室內裝修管理辦法第26條規定，室內裝修施工許可證逾期未申請竣工查驗，室內裝修施工許可證失其效力，現系爭建物之室內裝修許可證因無審查合格證明文件卻營利至今，故被告適用法規顯有錯誤，是伊依行政程序法第128 條規定申請撤銷、廢止或變更臺北市建築師公會核發之簡裝（登）字第C0990550號、簡裝（登）字第C0990551號及簡裝（登）字第C0990552號3 份室內裝修施工許可證（下合稱「系爭裝修許可證」），於法有據。伊曾向被告及臺北市建築師公會檢舉裝修違法，被告均僅以函文告知伊建管執行業務係屬臺北市建築管理處（下稱「建管處」）權責妥處範圍，卻從未為任何之處理，以致參加人違法裝修營利至今等語。並聲明：㈠訴願決定及原處分均撤銷。㈡被告應令裝修（占有）人將系爭建物恢復原狀使用或辦理變更手續，逾期未辦理者將依建築法第91條第1 項續處。㈢被告應令裝修人禁止出租營利系爭建物。㈣被告應將系爭建物恢復原狀使用。㈤請撤銷臺北市建築師公會核發之系爭裝修許可證。

四、被告則以：原處分之相對人為參加人蔡端容，而非原告，臺北地院93年度民事判決，亦僅確認同棟○號○樓建物為原告所有，至於系爭建物之所有權狀態未經登記公示，無從顯示所有權狀態，尚難據以認定原告為所有權人，是原告就原處分尚難認為有法律上利害關係，依改制前行政法院75年判字第362 號判例意旨，原告自屬當事人不適格，且原告請求伊將系爭建物回復未受侵害前之狀態部分，依法係具有權利義務主體地位之人，始屬適格之當事人，原告非屬適格之當事人。又原告非系爭建物申辦室內裝修許可之申請人，而建築法及建築物室內裝修管理辦法等相關規定，亦非為保護特定人而設，原告請求伊回復系爭建物原狀使用，不符行政訴訟法第5 條第1 項提起課予義務之要件，原告訴願未經合法受理而逕提起行政訴訟，亦不合法。另系爭建物領有系爭建造執照，惟未領有使用執照，為地上7 層供公眾使用之建築物，系爭建物室內裝修領有系爭裝修許可證，依99年12月23日修正前「建築物室內裝修管理辦法」第29條之1 之規定，建築物室內裝修由專業審查人員查核室內裝修圖說簽章負責即准予進行施工，並向建築師公會完成登錄作業俾利管理，是系爭建物室內裝修依行為時法令，於施工完畢申請竣工查驗後伊方核發室內裝修審查合格證明，惟系爭建物未領有使用執照，亦未辦理保存登記，無法申請竣工查驗。系爭裝修許可證於施工期限到期後即失效，惟依內政部93年1 月16日內授營建管字第0920015078號函釋：「新建建築物之室內裝修可併同建造執照辦理，其處理程序、相關行為人之權責應依建造執照之規定」（下稱「93年1 月16日函釋」），系爭建物因領有系爭建造執照而得依前揭函釋規定辦理，伊以原處分請參加人等依前揭函釋規定於請領使用執照前併請領室內裝修合格證明，並無違誤。此外，依建築法第77條之2 第1項第1 款及建築物室內裝修管理辦法第6 條之規定，建築師公會係臺北市核定室內裝修許可之審查機構等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。

五、參加人蔡端容係以：依臺北地院93年度民事判決，僅得確認同棟○號○樓建物為原告所有，而系爭建物本屬未經保存登記之建物，於102 年2 月25日拍定後，現已由參加人林金鎮、許哲榮買受並取得權利移轉證書，是不論於拍定前或拍定後，系爭建物均非屬原告所有，原告更非原處分之相對人。且原告僅為民事強制執行之債權人，其目的僅就系爭建物所買得之價金受償，建築師公會是否核發系爭裝修許可證，亦僅會對伊等產生影響，與原告無涉，是原告並非法律上利害關係人，應不具本件訴訟之當事人適格。又「建築物室內裝修管理辦法」之法規目的並非有兼及保護特定人之利益，故依權利保護規範理論，原告並無公權利可得請求被告為禁止裝修人出租之處分。另原告請求被告將系爭建物恢復原狀使用之部分，則因被告並非系爭建物之裝修人，而無得以為恢復原狀之事實行為及對系爭建物之處分權，是原告之請求無權利保護必要。再者，臺北地院101 年度訴字第697 號民事判決已認定系爭建物中○○○樓部分為江國標向翁光儀所購得，系爭建物中○號○樓及○號○樓則分別為伊及江國標於80年4 月3 日各以新臺幣（下同）955 萬元向訴外人徐武勝所購得，是系爭建物確由伊購得。因公寓大廈管理條例係於84年6 月28日公布施行，系爭建物既於該法公布施行前完成，江國標買受系爭建物○○○樓部分即無違反該強制規定。此外，上開判決亦認定伊與翁光儀之繼承人解除買賣契約後，於翁光儀之繼承人未返還買賣價金前，伊得依民法第261條準用第264 條規定主張同時履行抗辯權，是伊係有權占有使用系爭建物，故江國標於拍定前屬有權占有，且將系爭建物出租予參加人杜藍宜應無不法。而原告於本件提出之爭點，於臺北地院101 年度訴字第697 號民事判決中皆已載明，是原告若未於本件訴訟中提出新訴訟資料推翻該判決理由之判斷，自應受爭點效理論之拘束，不得再主張其對○○○樓建物有共有權等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。

六、參加人林金鎮、許哲榮答辯：伊等係經由法院拍賣程序取得系爭建物所有權，依強制執行法第98條第1 項規定，拍賣不動產買受人自領得權利移轉證書之日起，取得該不動產之所有權，原告對伊等合法取得所有權之建物，主張其為共有人，並據此主張系爭建物之裝修侵害其所有權，依法無據。而原告雖於臺北地院執行處查封上開不動產時聲明異議，惟經臺北地院100 年度事聲字第182 號民事裁定駁回，原告不服提起抗告，亦經臺灣高等法院100 年度抗字第1215號民事裁定駁回。又系爭建物原為所有權人江國標及參加人蔡端容於99年3 月間出租予參加人杜藍宜並依約裝修，並無妨礙原告居住之同棟○號○樓的所有權，是原告並無權要求被告撤銷原處分。而依81年5 月30日公布施行之「建物所有權第一次登記法令補充規定」第11條規定，系爭建物如屬80年9 月18日台內營字第8071337 號函釋前請領建造執照建築完成，依使用執照記載或由當事人合意認非屬共同使用性質並領有門牌號地下室證明者，得依土地登記規則第73條規定辦理建物所有權第一次登記，系爭建物係於79年取得建造執照，是系爭建物○○○樓為防空避難室，非如原告所主張必為區分所有權人共有，且臺北地院93年度民事判決僅在確認原告為同棟○號○樓建物所有權人，就系爭建物部分，仍應依各合建契約約定而分屬於建商及其他原地主所有。另因系爭建物尚未領得使用執照，自無從依建築法第73條第2 項規定辦理變更使用執照，是被告99年3 月30日函文通知參加人蔡端容等限期改善顯有違誤，遂以原處分撤銷被告99年3 月30日函文，並通知參加人蔡端容儘速依規定辦理使用執照，並於請領使用執照前完成建築物室內裝修合格證明。至原告主張依系爭建造執照所示，系爭建物○○○樓係屬共有性質之防空避難室，除別有規定外，應以共有辦理登記，惟防空避難室性質上係供全體區分建築物所有權人作為避難室之用，僅為建管機關行政上之管制，並無確定私權之法律效果，是以未有侵害區分建築物所有權人所有權之虞，自亦無回復原狀之餘地，縱系爭建造執照仍有效存在，原告亦無主張信賴保護原則之適用。此外，參加人孫嘉川於99年1 月1 日向被告申請系爭建物中○號○樓及○號○樓室內裝修面積各為108.98平方公尺及108.45平方公尺、系爭建物○○○樓裝修面積為161.27平方公尺，經被告審核符合建築技術規則及「建築物室內裝修管理辦法」適用簡易室內裝修辦法，是系爭建物之室內裝修均符合適用簡易室內裝修面積之規定等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。

七、參加人杜藍宜答辯：系爭建物係伊依合法程序承租使用，該租賃契約已清楚載明約定事項，是原處分並無違法等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。

八、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有被告99年3 月30日函影本、原處分影本及訴願決定影本在卷可稽（本院卷1 第39至41、52至54頁），堪認為真正。

九、經核本件兩造爭點為：㈠原告是否為原處分之利害關係人？

㈡原處分是否違法？㈢原告請求被告作成命裝修（占有）人將系爭建物恢復原狀使用或辦理變更手續，逾期未辦理者，將依建築法第91條第1 項續處之處分，是否有據？㈣原告請求被告作成命裝修人禁止將系爭建物出租營利之處分，是否有據？㈤原告請求被告應將系爭建物恢復原狀使用，是否有據？㈥原告請求撤銷臺北市建築師公會核發之系爭裝修許可證，是否有據？本院判斷如下：

㈠原告是否為原處分之利害關係人？

1.按行政訴訟法第4 條第1 項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3 個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2 個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」而「所謂利害關係，乃指法律上之利害關係而言，不包括經濟上、情感上或事實上之利害關係在內」（改制前行政法院75年判字第362 號判例參照）。又針對人民之權利或法律上利益是否受侵害，司法院釋字第469 號解釋理由書揭櫫：「憲法第24條規定公務員違法侵害人民之自由或權利，人民得依法律向國家請求賠償，係對國家損害賠償義務所作原則性之揭示，立法機關應本此意旨對國家責任制定適當之法律，且在法律規範之前提下，行政機關並得因職能擴大，為因應伴隨高度工業化或過度開發而產生對環境或衛生等之危害，以及科技設施所引發之危險，而採取危險防止或危險管理之措施，以增進國民生活之安全保障。倘國家責任成立之要件，從法律規定中已堪認定，則適用法律時不應限縮解釋，以免人民依法應享有之權利無從實現。……法律規範保障目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟。」係採取「新保護規範理論」，用以探究法律之規範目的是否有保障特定或可得確定之人的個人權益。

2.準此可知，撤銷訴訟之對象，為「損害人民權利或法律上利益」之違法行政處分。得提起撤銷訴訟者（人民），包括行政處分之相對人及因該違法行政處分權利或法律上利益受損害之利害關係人。所謂「法律上利益」，指「法律上保護之利益」；所稱「利害關係」，則指「法律上之利害關係」而言。第三人得否就以他人為相對人之行政處分提起撤銷訴訟，應依法律規範保障之目的而為探求。倘法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，該受法律保障之個人認為行政機關之行政處分損害其「權利或法律上利益」者，自得提起撤銷訴訟；倘法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，該特定人（第三人）認為以他人為相對人之行政處分損害其「權利或法律上利益」者，該特定人即有法律上之利害關係，而得提起撤銷訴訟。申言之，判斷法規範之目的，除了維護公共利益外，是否亦有保護特定第三人之意旨，應斟酌以下事項：該法規範是否具有保護特定第三人之規範目的，不能僅著眼該法規本身，與該法規相關聯之規範結構及制度性之週邊條件亦應一併納入斟酌，從客觀上理解規範之目的。亦不能僅因法律僅言及「公共利益」、「公共安全」及「公共秩序」，即逕行否定其有保護第三人利益之意旨。倘依該法規範之整體架構，已要求行政機關必須特別斟酌特定第三人之利益，並調和行為人與第三人之利益以求其均衡；或就該法規範適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等整體觀察，足以確定仍有部分範圍可得特定之受益者，因其規範執行而享有之利益與所謂大眾利益具有清楚之區隔，不宜全盤委由行政機關代為維護時，即可認定該法規具有保護第三人規範之性質，上開事項並應就個案中行政處分對第三人事實上影響結果之具體情況而為觀察。

3.次按建築法第1 條規定：「為實施建築管理，以維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻，特制定本法……。」第2 條第1 項規定：「主管建築機關，在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第77條之2 規定：「（第1 項）建築物室內裝修應遵守左列規定：一、供公眾使用建築物之室內裝修應申請審查許可，非供公眾使用建築物，經內政部認有必要時，亦同。但中央主管機關得授權建築師公會或其他相關專業技術團體審查。二、裝修材料應合於建築技術規則之規定。三、不得妨害或破壞防火避難設施、消防設備、防火區劃及主要構造。四、不得妨害或破壞保護民眾隱私權設施。（第2 項）前項建築物室內裝修應由經內政部登記許可之室內裝修從業者辦理。（第3 項）室內裝修從業者應經內政部登記許可，並依其業務範圍及責任執行業務。（第4項 ）前3 項室內裝修申請審查許可程序、室內裝修從業者資格、申請登記許可程序、業務範圍及責任，由內政部定之。」內政部依上開建築法第77條之2 第4 項規定之授權，於92年6 月24日修訂之行為時「建築物室內裝修管理辦法」（下稱「建築物室內裝修管理辦法」）第2 條規定：「供公眾使用建築物及經內政部認定有必要之非供公眾使用建築物，其室內裝修應依本辦法之規定辦理。」第6 條規定：「本辦法所稱之審查機構，指經內政部指定置有審查人員執行室內裝修審核及查驗業務之直轄市建築師公會、縣( 市) 建築師公會辦事處或專業技術團體。」第8 條第1 項規定：「本辦法所稱審查人員，指下列辦理審核圖說及竣工查驗之人員：一、經內政部指定之專業工業技師。二、直轄市、縣( 市) 主管建築機關指派之人員。

三、審查機構指派所屬具建築師、專業技術人員資格之人員。」第19條第1 項規定：「供公眾使用建築物或經內政部認定之非供公眾使用建築物之室內裝修，建築物起造人、所有權人或使用人應向直轄市、縣（市）主管建築機關或審查機構申請審核圖說，審核合格並領得直轄市、縣（市）主管建築機關發給之許可文件後，始得施工。」第22條規定：「室內裝修圖說應由開業建築師或專業設計技術人員署名負責。但建築物之分間牆位置變更、增加或減少經審查機構認定涉及公共安全時，應經開業建築師簽證負責。」第23條規定：「直轄市、縣( 市) 主管建築機關或審查機構應就下列項目加以審核：一、申請圖說文件應齊全。二、裝修材料及分間牆構造應符合建築技術規則之規定。三、不得妨害或破壞防火避難設施、防火區劃及主要構造。」第25條規定：「室內裝修不得妨害或破壞消防安全設備，其申請審核之圖說涉及消防安全設備變更者，應依消防法規規定辦理，並應於施工前取得當地消防主管機關審核合格之文件。」第28條第1 項規定：「室內裝修施工中，直轄市、縣（市）主管建築機關認有必要時，得隨時加以查驗，發現與核定裝修圖說不符者，應以書面通知申請人或室內裝修從業者停工或修改；必要時依建築法有關規定處理。」第29條之1 規定：「（第1 項）申請室內裝修之建築物，其申請範圍用途為住宅或申請樓層之樓地板面積符合下列規定之一，且在裝修範圍內以一小時以上防火時效之防火牆、防火門窗區劃分隔，其未變更防火避難設施、消防安全設備、防火區劃及主要構造者，得經第8 條之審查人員查核室內裝修圖說並簽章負責後，准於進行施工。工程完竣後，檢附申請書、建築物權利證明文件及經審查人員竣工查驗合格簽證之檢查表，送請直轄市、縣（市）主管建築機關申請核發審查合格證明：一、10層以下樓層及地下室各層，室內裝修之樓地板面積在300 平方公尺以下者。二、11層以上樓層，室內裝修之樓地板面積在100 平方公尺以下者。（第2 項）前項裝修範圍貫通2 層以上者，應累加合計，且合計值不得超過任一樓層之最小允許值。」據此，可知建築法及依其授權訂定之建築物室內裝修管理辦法，雖係為實施建築管理，以維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻等公益目的而訂定，惟建築法及建築物室內裝修管理辦法針對供公眾使用建築物室內裝修所為之上開規定，要求主管建築機關必須特別斟酌裝修材料及分間牆構造應符合建築技術規則之規定，以及裝修不得妨害或破壞防火避難設施、消防設備、防火區劃、主要構造及保護民眾隱私權之設施，顯有兼具有保障供公眾使用建築物所有權人及使用人的生命、身體、隱私及財產權之意旨，足以確定供公眾使用建築物之所有權人及使用人因上開規範執行而享有之利益，非僅屬反射利益之性質，而屬法律（規）所保障之利益，不宜全盤委由行政機關代為維護，應認上開規範具有保護第三人（即供公眾使用建築物之所有權人及使用人）規範之性質。

4.經查：

⑴按建築法第5 條所稱供公眾使用之建築物，包括6 層以上之集合住宅（公寓），此業經內政部99年3 月3 日台內營字第0990801045號函釋第20點規定在案。本件系爭建物所在之整棟大樓（下稱「系爭整棟大樓」）領有系爭建造執照，為地下○層、地上○層之建築物，有系爭建造執照影本在卷可稽（本院卷1 第14頁），自屬供公眾使用之建築物，應有建築法第77條之2 及室內裝修管理辦法之適用。

⑵系爭整棟大樓迄未領取使用執照，屬未辦保存登記之建物，且依臺北地院93年度民事判決，原告為同棟○號○樓建物之所有權人，亦有臺北地院93年度民事判決及確定證明書影本附卷可佐（本院卷1 第15至23頁）。

⑶參加人蔡端容及江秀真、江德城、江秀敏、江忠諭、江心惠等5 人之被繼承人江國標向翁光儀買受系爭建物，嗣因系爭房屋遭查封致無法過戶，蔡端容及江國標乃與翁光儀之繼承人於97年5 月23日經調解後合意解除契約，惟因翁光儀之繼承人未返還買賣價金，蔡端容及江國標乃行使同時履行抗辯權，繼續占有使用系爭建物等情，有預定房屋買賣契約書、臺北地院87年度重訴字第1383號民事判決、調解書、臺北地院101 年度訴字第697號民事判決附卷足佐（本院卷1 第244 至283 頁、本院卷2 第54至76、101 至107 頁）。

⑷嗣蔡端容於99年3 月15日將系爭建物出租予參加人杜藍宜，參加人杜蘭宜再委由設計師即參加人孫嘉川裝修系爭建物，原告則於99年3 月27日向被告檢舉系爭建物涉有室內裝修影響公共安全情事，經被告審認江國標及參加人蔡端容違反建築法第73條第2 項規定，乃以99年3月30日函文通知江國標及參加人蔡端容於文到次日起30日內恢復原狀使用或辦理變更手續，逾期將依同法第91條第1 項規定裁處。參加人孫嘉川遂委請張永清建築師查核圖說符合建築物室內裝修管理辦法第29條之1 規定之簡化申辦程序並簽章負責，再向審查機構臺北市建築師公會申報登錄，於99年4 月2 日領有系爭裝修許可證（施工期限自99年4 月3 日至99年10月2 日止）等情，亦有房屋租賃契約書、原告檢舉書函、被告99年3 月30日函文、建築物室內裝修審查人員派任證書、臺北市室內裝修案件審查人員說明書及系爭裝修許可證在卷可稽（本院卷1 第27至31、170 至171 、284 至295 頁、答辯卷第3 頁），並經參加人蔡端容陳明在卷（本院卷1第194 頁）。

⑸又被告經查認系爭建物因迄未領得使用執照，遂於100年3 月1 日以原處分通知江國標及參加人蔡端容、孫嘉川儘速依規定辦理使用執照，並於請領使用執照前完成建築物室內裝修合格證明，又因系爭建物尚未領得使用執照，自無從依建築法第73條第2 項規定辦理變更使用執照，故被告99年3 月30日函文通知行為人限期改善顯有違誤，併予撤銷等語（答辯卷第5 頁），並通知原告（訴願卷1 第28頁）。原告雖非系爭裝修許可證之裝修標的物即系爭建物（除○○○樓之公共設施部分外）之所有權人及使用人，亦非原處分之相對人，惟因其為同棟○號○樓建物之所有權人，系爭建物之室內裝修是否危害公共安全，與原告之生命、身體及財產權息息相關，原告顯非單純檢舉人或無關之第三人，是被告以原處分撤銷其所為認定江國標及參加人蔡端容違反建築法第73條第2 項規定及限期恢復原狀使用或辦理變更手續之99年3 月30日函文，原告主張原處分違法並損害其權利或法律上之利益，為原處分之利害關係人，並據以提起本件撤銷訴訟部分，揆諸前揭規定及說明，核屬適格之當事人。被告及參加人辯稱原告非原處分之相對人，亦非系爭建物之所有權人及使用人，而非原處分之利害關係人，就原處分提起撤銷訴訟，不具當事人適格云云，容有誤會，洵不足採。

㈡原處分是否違法？

1.按「（第1 項）建築物非經領得使用執照，不准接水、接電及使用。但直轄市、縣（市）政府認有左列各款情事之一者，得另定建築物接用水、電相關規定：……。（第2項）建築物應依核定之使用類組使用，其有變更使用類組或有第9 條建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更者，應申請變更使用執照。但建築物在一定規模以下之使用變更，不在此限。」建築法第73條定有明文。可知，建築法第73條第2 項規定，係以已取得使用執照之建築物為適用前提，尚未取得使用執照之建築物，依同條第1 項規定，本即不得使用，自無申請變更使用執照之可言。是內政部93年1 月16日函釋：「新建建築物之室內裝修可併同建造執照辦理，其處理程序、相關行為人之權責應依建造執照之規定」等語，係為闡釋前揭規定之立法意旨，且未牴觸母法或增加法律所無之限制，被告自得予以援用。

2.本件被告於作成99年3 月30日函文時，因未察覺系爭建物係屬未取得使用執照之建築物，該函文自有不當適用建築法第73條第2 項規定之違法，是被告嗣於查知上情後，即以原處分撤銷其所為99年3 月30日函文，並通知江國標及參加人蔡端容、孫嘉川儘速依規定辦理使用執照，並於請領使用執照前完成建築物室內裝修合格證明，於法自無違誤，訴願決定不受理，雖有未洽，惟其結論則無二致，仍應予以維持。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由。

3.次按行政程序法第117 條規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119 條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」經查，被告99年3 月30日函文係屬不利於江國標及參加人蔡端容之行政處分，雖於法定救濟期間經過而發生形式確定力，惟該函文既屬違法之行政處分，被告本得依行政程序法第117 條本文之規定，依職權撤銷99年3 月30日函文。況經被告所轄建管處前於102 年3 月18日邀集臺北市商業處、稅捐稽徵處及觀光傳播局等單位前往系爭建物現場會勘，依當日會勘所見屋況，並無發現建築物有結構破壞情事等情，有被告102 年10月23日北市都建字第10237849700 號函及會勘紀錄表、現場照片影本在卷可稽（本院卷3 第77、80至85頁），尚難認為系爭建物或系爭整棟大樓有急迫危險，則被告縱撤銷99年3 月30日函文，亦不致對公益造成重大危害，且原告亦未因信賴被告99年3 月30日函文而有何客觀之信賴表現，可知被告99年3 月30日函文並無行政程序法第117 條但書所定不得撤銷之情形。是原告主張原處分違反行政程序法第4 條依法行政原則、第6條平等原則、第8 條之信賴保護原則、第36條職權調查原則、第43條採證法則及建築法第70條及第73條云云，尚難憑採。

㈢原告請求被告作成命裝修（占有）人將系爭建物恢復原狀使用或辦理變更手續，逾期未辦理者，將依建築法第91條第1項續處之處分，是否有據？

1.按「法律之種類繁多，其規範之目的亦各有不同，有僅屬賦予主管機關推行公共事務之權限者，亦有賦予主管機關作為或不作為之裁量權限者，對於上述各類法律之規定，該管機關之公務員縱有怠於執行職務之行為，或尚難認為人民之權利因而遭受直接之損害，或性質上仍屬適當與否之行政裁量問題，既未達違法之程度，亦無在個別事件中因各種情況之考量，例如：斟酌人民權益所受侵害之危險迫切程度、公務員對於損害之發生是否可得預見、侵害之防止是否須仰賴公權力之行使始可達成目的而非個人之努力可能避免等因素，已致無可裁量之情事者，自無成立國家賠償之餘地。倘法律規範之目的係為保障人民生命、身體及財產等法益，且對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人負有作為義務已無不作為之裁量空間，猶因故意或過失怠於執行職務或拒不為職務上應為之行為，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人自得向國家請求損害賠償。」（司法院釋字第469 號解釋理由書參照）。

2.次按建築法第91條第1 項第1 款規定：「有左列情形之一者，處建築物所有權人、使用人、機械遊樂設施之經營者新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用。必要時，並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢復原狀或強制拆除：一、違反第73條第2 項規定，未經核准變更使用擅自使用建築物者。……」係針對違反同法第73條第2 項規定「未經核准變更使用擅自使用建築物者」，授予主管建築機關得採取裁罰、限期改善或補辦手續、連續裁罰、限期停止使用及必要時停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除、恢復原狀或強制拆除等手段之裁量權限。經查：

⑴江國標及參加人蔡端容、孫嘉川裝修系爭建物，並未違反建築法第73條第2 項之規定，已如前述，是被告自不得以其等違反該規定為由，而依同法第91條第1 項之規定，對其等作成命將系爭建物恢復原狀使用或辦理變更手續，逾期未辦理者，將依建築法第91條第1 項續處之處分。

⑵縱認被告有怠於依建築法第91條第1 項規定執行職務之行為，惟因被告所轄建管處等單位於102 年3 月18日前往系爭建物現場會勘所見，並無發現建築物有結構破壞情事等情，已如前述，尚難認為系爭建物或系爭整棟大樓有急迫危險，並致原告之權利遭受直接損害，則被告之裁量權即未萎縮至零致已無不作為之裁量空間，是其不作為性質上僅屬適當與否之行政裁量問題，而未達違法之程度。從而，原告以系爭建物裝修（占有）人違反建築法第73條第2 項規定，而依同法第91條第1 項之規定，請求判命被告作成命裝修（占有）人將系爭建物恢復原狀使用或辦理變更手續，逾期未辦理者，將依建築法第91條第1 項續處之處分，洵屬無據，為無理由。

㈣原告請求被告作成命裝修人禁止將系爭建物出租營利之處分，是否有據？按建築物室內裝修管理辦法第29條規定：「（第1 項）室內裝修工程完竣後，應由建築物起造人、所有權人或使用人會同室內裝修從業者向原申請審查機關或機構申請竣工查驗合格後，向直轄市、縣（市）主管建築機關核發之合格證明。（第2 項）新建建築物於領得使用執照前申請室內裝修許可者，應於領得使用執照及室內裝修合格證明後，始得使用；其室內裝修涉及原建造執照核定圖樣及說明書之變更者，並應依本法第39條規定辦理。……」上開規定純粹係為實施建築管理，以維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻等公益目的而訂定，且無兼具保障特定第三人（含供公眾使用建築物之所有權人或使用人）權利或法律上利益之規範目的，而非屬保護規範甚明，則人民自不得據以為請求主管建築機關為一定作為之請求權基礎。是原告依建築物室內裝修管理辦法第29條第2 項規定，請求判命被告作成命裝修人禁止將系爭建物出租營利之處分，亦屬無據。

㈤原告請求被告將系爭建物恢復原狀使用，是否有據？

1.按「當事人不得就已起訴之事件，於訴訟繫屬中，更行起訴。」行政訴訟法第115 條準用民事訴訟法第253 條定有明文。次按行政訴訟法第107 條第1 項第7 款規定：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……七、當事人就已起訴之事件，於訴訟繫屬中更行起訴者。……」此即學說上所謂之「重複起訴禁止」原則，其規範目的在於節省當事人及法院之勞費，並避免一案數判及裁判相互矛盾牴觸。是原告起訴後，在其訴訟繫屬中，又就相同訴訟標的及訴之聲明，對同一被告起訴，其後起訴部分即屬不合法，應予裁定駁回。

2.經查，原告前曾於102 年3 月27日（本院收文日期）向本院起訴，其訴之聲明第2 項：請求判命被告將系爭建物恢復至未受侵害前之狀態，經分為本院102 年度訴字第493號建築法事件予以受理，並經本院調取該事件之起訴狀查明屬實，且有本院索引卡查詢案件基本資料作業單附卷可憑（本院卷3 第242 頁）。原告復於該事件繫屬中之102年3 月29日（本院收文日期）向本院提起本件訴訟，其訴之聲明第4 項請求被告將系爭建物恢復原狀使用（本院卷1 第6 頁），與原告於本院102 年度訴字第493 號建築法事件之被告、訴之聲明及訴訟標的均屬相同，且原告亦自承本件訴之聲明第4 項與本院102 年度訴字第493 號建築法事件之訴之聲明第2 項重複，有重複起訴問題，請由法院判決等語（本院卷3 第154 頁）。足徵原告就此部分前後二訴求為相同內容之裁判，顯係就同一事件更行起訴，揆諸前揭規定及說明，原告提起本件訴訟所為訴之聲明第4 項，係就其已起訴之事件，於訴訟繫屬中更行起訴，且依其情形，於法不合，且無從補正，應依前揭規定，予以裁定駁回。

㈥原告請求撤銷臺北市建築師公會核發之系爭裝修許可證，是否有據？

1.按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3 個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2 個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」「（第1 項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2 項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」分別為行政訴訟法第4 條第1 項、第5 條所明定。可知，提起撤銷訴訟或課予義務訴訟，均應先經訴願程序未獲救濟後，方得向行政法院提起。是如未經訴願程序，即逕行提起撤銷訴訟或課予義務訴訟，即非法之所許。本件原告訴請撤銷系爭裝修許可證，惟未先經訴願程序，業經原告自承在卷（本院卷3第224 頁），則其逕行起訴請求撤銷系爭裝修許可證，即非合法，應予裁定駁回。

2.次按「行政機關得依法規將其權限之一部分，委託民間團體或個人辦理。」「受託行使公權力之個人或團體，於委託範圍內，視為行政機關。」行政程序法第16條第1 項、第2 條第3 項分別定有明文。而行政訴訟法第25條及第107 條第1 項本文、第2 項分別規定：「人民與受委託行使公權力之團體或個人，因受託事件涉訟者，以受託之團體或個人為被告。」「（第1 項）原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……。（第2 項）撤銷訴訟及課予義務訴訟，原告於訴狀誤列被告機關者，準用第1 項規定。」且按「行政訴訟法第107 條第1 項各款係屬廣義之『訴之利益』要件，由於各款具有公益性，應由法院依職權調查，如有欠缺或命補正而不能補正者，法院應以裁定駁回之。至於欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，屬於狹義之『訴之利益』之欠缺，此等要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，自以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障」（最高行政法院90年6 月份庭長法官聯席會議決議參照）。經查：

⑴由前揭建築法第77條之2 規定可知，供公眾使用建築物之室內裝修應申請審查許可，而中央主管機關得授權建築師公會或其他相關專業技術團體審查。至於審查方式，則係由申請人檢附建築物室內裝修管理辦法第23條規定之圖說文件，直轄市、縣市政府主管建築機關或審查機關審核後指派審查人員審查，經審核合格，核發許可文件（下稱「一般審查程序」）；倘申請室內裝修符合該辦法第29之1 條規定，得經審查人員查核室內裝修圖說並簽章負責後，准予進行施工（下稱「簡易審查程序」）。可知，供公眾使用建築物之室內裝修申請審查許可，無論係一般審查程序或簡易審查程序，中央主管機關如依建築法第77條之2 規定授權建築師公會或其他相關專業技術團體審查並核發許可，即屬委託民間團體行使公權力之情形，該受託行使公權力之團體，於委託範圍內，應視為行政機關。

⑵內政部營建署業依前揭建築物室內裝修管理辦法第6 條規定，以91年3 月26日營署建管字第0910082431號函指定臺北市建築師公會為建築物室內裝修審查機構（本院卷2 第31頁）；臺北市建築師公會則依前揭建築物室內裝修管理辦法第8 條第1 項第3 款規定，於99年1 月1日指派張永清建築師為建築物室內裝修審查人員（本院卷1 第170 頁）。本件參加人孫嘉川委請經臺北市建築師公會指派之張永清建築師查核圖說符合建築物室內裝修管理辦法第29條之1 規定之簡化申辦程序並簽章負責，再向審查機構臺北市建築師公會申報登錄，於99年4月2 日領有系爭裝修許可證（施工期限自99年4 月3 日至99年10月2 日止）等情，已如前述，可知系爭裝修許可證係由被授權行使建築物室內裝修審查許可權限之臺北市建築師公會所核發，並對外發生准予施工之法律效果，揆諸前揭規定及說明，自屬臺北市建築師公會所為之行政處分。依行政訴訟法第25條規定，原告起訴請求撤銷系爭裝修許可證，自應以臺北市建築師公會為被告，始屬適格。經本院於102 年6 月4 日準備程序闡明原告應補正以臺北市建築師公會為被告後，惟原告仍堅持以臺北市政府都市發展局為被告（本院卷1 第91頁）。是以原告以臺北市政府都市發展局為被告，訴請撤銷系爭裝修許可證，當事人不適格，應予駁回。

3.又按提起行政爭訟，須其爭訟有權利保護必要，即具有爭訟之利益為前提，倘對於當事人被侵害之權利或法律上利益，縱經審議或審判之結果，亦無從補救，或無法回復其法律上之地位或其他利益者，即無進行爭訟而為實質審查之實益（司法院釋字第546 號解釋意旨參照）。準此，權利保護必要要件之存在，包括是否誤用訴訟程序，致無法達成請求權利保護之目的；原告之損害是否已不存在；原告之請求法律上已無從補救或並無實益等等，均為法院進行實體審查之前提，不論訴訟進行程度如何，法院均應依職權予以調查，倘原告不具權利保護之必要，即應以判決予以駁回。而建築物室內裝修管理辦法第26條第1 項規定：「室內裝修圖說經審核合格，領得許可文件後，建築物起造人、所有權人或使用人應於規定期限內施工完竣後申請竣工查驗，逾期未申請者，許可文件失其效力。」本件參加人孫嘉川申請系爭建物室內裝修經領得系爭裝修許可證後，並未於99年10月2 日施工期限屆滿前申請竣工查驗，為兩造所不爭執，則依上開規定，系爭裝修許可證已失其效力。則原告訴請撤銷業已失效之系爭裝修許可證，應無實益，而欠缺權利保護之必要，亦應予駁回。

㈦綜上所述，原告起訴主張各節，均無足採。其訴之聲明第1項、第2 項、第3 項為無理由，訴之聲明第4 項為不合法，訴之聲明第5 項既不合法且無理由，爰合併以程序較為嚴謹之判決方式併予駁回。

十、復按「為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，特制定本法。」「政府資訊之公開，依本法之規定。但其他法律另有規定者，依其規定。」政府資訊公開法第1 條、第2 條分別定有明文。又「當事人得向行政法院書記官聲請閱覽、抄錄、影印或攝影卷內文書，或預納費用請求付與繕本、影本或節本。」為行政訴訟法第96條第1 項所明定。且政府資訊公開法於立法當時，依該法第2 條立法理由，已將之定位為普通法之性質，是其他法律對於政府資訊之公開另有規定者，自應優先適用。準此，關於行政訴訟卷內文書亦為政府資訊之一環，固應優先適用行政訴訟法，如為行政訴訟法所未規定者，應併適用政府資訊公開法。經查：

㈠由於行政訴訟卷內之文書，其應如何限制公開或不予提供，行政訴訟法並無明文，揆諸前揭規定及說明，自應適用屬於普通法性質之政府資訊公開法。

㈡按「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：……三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。……」為政府資訊公開法第18條第1 項第3 款所明定。參諸該條款之立法理由明揭「政府機關之內部意見或與其他機關間之意見交換等資訊，如予公開或提供，因有礙該機關最後決定之作成且易滋困擾，例如對有不同意見之人加以攻訐，故應限制公開或不予提供，惟對公益有必要者，自不在限制範圍之列，以求平衡」等語，是以無論行政機關是否已作成意思決定，凡屬行政機關意思決定前，作為其參考之內部擬稿、意見、討論或與他機關之意見交換等準備作業資訊，應限制公開或不予提供，以避免行政機關於作成決定前遭受干擾，有礙最後決定之作成，或於決定作成後，因之前內部討論意見之披露，致不同意見之人遭受攻訐而生困擾（最高行政法院100 年度判字第2222號判決意旨參照）。

㈢本件原告於102 年11月6 日具狀聲請閱覽本件經受理訴願機關列為不可閱之卷宗（本院卷3 第140 頁），惟觀諸原告聲請閱覽之上開卷內資料，均屬受理訴願機關於作成意思決定前，作為其參考之內部擬稿、意見、討論或與他機關之意見交換等準備作業資訊（訴願卷1 第4 、6 、49至63、66至67頁、訴願卷2 第27至39頁），且此部分政府資訊既僅涉及本件相關函文及訴願決定之作成，核與公益無涉，依政府資訊公開法第18條第1 項第3 款之規定，本院應不予准許，附此敘明。

十一、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為一部不合法、一部無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第218 條、民事訴訟法第385 條第1 項前段，合併判決如主文。

臺北高等行政法院第五庭