臺北高等行政法院判決

104年10月6日辯論終結

原告

王少剛

原告

唐本怡

原告

鍾令溫

原告

易簡碧娥

原告

毛希奎

原告

袁林文

原告

朱琬琳

原告

陳郁儂

原告

尹立生

原告

曹旺春

原告

魯翠英

法定代理人

魯慧英

原告

毛雲風

原告

沈為浩

原告

張古筱雲

原告

林軒

原告

毛志亮

原告

葉世德

原告

黃蘇菊枝

原告

劉桂珍

原告

梁恩璽

原告

魚登榮

原告

王三中

原告

柯定香

原告

陳葉妯娜

原告

陳凌雲

原告

嚴效聖

原告

王錦珴

原告

楊會誠

原告

王翔陵

原告

孫台花

原告

巫欽泉

原告

陳鳳章

原告

尹貞

原告

孟春年

原告

楊光亞

原告

龔邱碧連

原告

張力仁

原告

田立

共同訴訟代理人

鄧敏雄 律師

共同訴訟代理人

許智超 律師

被告

國防部

代表人

高廣圻（部長）住同上

訴訟代理人

張靈秀

訴訟代理人

徐克銘 律師

上一人複代理人

許侑珊 律師

上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，原告不服行政院中華民國103 年9 月25日院臺訴字第1030148149號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：本件被告代表人原為嚴明，訴訟進行中變更為高廣圻，業據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、事實概要：原告等為臺北市士林區懷仁新村、慈祥新村兩眷村之居民，中華民國（下同）93年間該二眷村多數居民同意改建，被告前以93年11月22日勁勢字第0930017285號令核定同意改建眷村，嗣因懷仁新村改建基地有不配合改建戶訴訟期程冗長，致無法如期發包興建情事，被告於102 年12月27日以國政眷服字第1020017061號令（下稱系爭函），核定臺北市懷仁、慈祥新村遷建區位調整為木柵營區重建基地安置，並刪除懷仁新村改建基地，請被告軍事情報局轉知眷村自治會及眷戶。嗣被告軍事情報局於102 年12月30日以國報政戰字第1020008155號函知懷仁、慈祥新村自治會。原告等不服，以懷仁、慈祥新村原核定改建眷村之處分係授益處分，非依法定要件無從廢止，系爭函不符行政程序法第123 條任一款要件，被告亦未說明核定調整至木柵營區重建基地之具體理由，被告所持調整改建基地之理由主要係不配合改建戶之訴訟期程冗長，惟是否僅能透過訴訟方式取得不配合改建戶之住地而於原基地改建，容有疑義，改建案之延宕不應由原告等承受，且原告等居住之眷村係位於臺北市北邊士林區，而系爭函核定之木柵營區重建基地位於臺北市南邊之文山區，與國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第6 條應按眷村分布位置，依條件相近者採整體分區規劃之規定全然不符，又依眷改條例第22條第1 項亦有明文，主管機關對於不願配合改建眷戶得逕送強制執行，是被告以系爭函將懷仁新村、慈祥新村遷村區位調整為木柵營區重建基地，於法有違。且系爭函係改變原告等於原基地改建之權利，自屬限制或剝奪人民權利之行政處分，惟被告作成處分前，均未給予渠等陳述意見之機會，即違反渠等意願，率爾將原地改建計畫變更遷至木柵營區重建基地，亦有違正當法律程序。懷仁新村與慈祥新村之原眷戶，多數年事已高，居住現址長達數十年，已有家園情感，系爭函之作成實欠周延考量云云，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

三、本件原告主張：（一）原告嚴效聖、林軒、王三中、王翔陵及孫台花等人（下稱嚴效聖等人），當事人適格並無欠缺：1.依100 年9 月21日被告軍事情報局函中，載明了各眷戶之居住憑證或公文書字號，嚴效聖等人經被告肯認具有原眷戶資格，早已通過眷戶資格之法院認證手續。2.被告稱王三中、王翔陵、孫台花等人屬原眷戶轉讓房屋而取得使用權之人，依眷改條例第22、26條之規定，不具原眷戶資格，且系爭函對其不生效力，惟眷改條例第26條之規定，不具原眷戶身分而後續取得房地使用權之人，在眷改條例中之法律地位與原眷戶並無二致，故計算是否同意改建之成數時，本應將其含括在內，而眷改條例第22條未有將「原眷戶」與「比照原眷戶辦理」二種取得眷戶資格之人加以區分，被告創設法無明文之限制；又，系爭函之內容乃「調整懷仁新村、慈祥新村改建基地」，涉及所有改建眷戶之權益，並非單純計算同意改建成數之問題，系爭函之作成當然影響原告王三中、王翔陵、孫台花之改建權益，並無行政處分法效性欠缺之情。（二）原告魯翠英早於101 年間便向被告軍事情報局，申請承受原眷戶權益，經軍事情報局告知暫緩辦理，現已補正相關文件，當事人適格並無欠缺：魯國東為原告魯翠英之父，魯國東死亡後，各繼承人已議定由魯翠英承受被繼承人魯國東之原眷戶資格，旋即向被告軍事情報局申請辦理，因涉及大陸地區人民聲明繼承之問題，魯國東之繼承人等無法查得大陸地區是否仍有其他繼承人與年籍，故軍事情報局承辦人告知可待大陸地區人民聲明繼承之3 年除斥期間經過後（末日為103 年12月10日）續行辦理承受眷戶資格，目前，原告魯翠英已補正臺灣士林地方法院確認未有大陸地區人民聲明繼承書函等相關文件持續辦理中。本件應認原告魯翠英於101 年間早已承受魯國東之眷戶資格，而具有本件當事人之適格；退步言之，縱認原告魯翠英並非行政處分作成之相對人，原告魯翠英為魯國東之繼承人，屬行政訴訟法第4 條第3 項之利害關係人，系爭函涉及自身權益甚鉅，當得提起本件訴訟。（三）系爭函之作成，欠缺眷改條例之法令上依據：1.被告之裁量權於85年間呈請行政院以85年11月4 日台85防字第38406 號函核定其提報「國軍老舊眷村改建計畫」時，即已行使，被告於該改建計畫中，詳列應改（遷）建之眷村及擬改（遷）建眷村之位址與營地，已依眷改條例第6 條行使裁量權。2.被告提報行政院核定之改建計畫，拖延甚久（達7 年），始於92年12月31日召開「懷仁新村改建基地改（遷）建認證說明會」，徵得四分之三以上「懷仁新村」與「慈祥新村」眷戶之同意後，確立懷仁新村於現址改建，慈祥新村則遷入「懷仁新村改建基地」，是系爭函之作成，非僅有被告片面行使裁量權，亦需眷戶四分之三以上之同意始能為之。遍觀眷改條例之規定，無被告經眷戶四分之三以上同意改建，並完成認證後，得未經徵詢眷戶之同意，即片面變更改（遷）建基地位址，被告所為之系爭函自屬違法。（四）系爭函並無行政程序法第123 條第4 款所指「情事變更」之廢止前提要件情形存在：被告以「行政處分所依據之事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者」為由，廢止93年間原合法之授益處分，惟本案並無「情事變更」之情形存在，蓋93年授益處分作成時，違占建戶即已存在，被告亦知就違占建戶之排除，須進行一定之司法程序，並無「情事變更」情事，況且依103 年4 月30日臺灣士林地方法院100 年度重訴字第421 號被告政治作戰局與違占建戶間拆屋還地事件之判決結果，被告獲得勝訴判決並得假執行，現狀並無不能排除違占建戶之情事。又依學者見解，行政契約法上之「情事變更」應限於「履行不能」與「履行極度困難」，本案亦應有適用，而本件並不存在前兩項情形。（五）系爭函之作成，已逾行政程序法第124 條所定2 年之除斥期間：縱違占建戶難以排除之情形存在，為被告得片面廢止原合法授益處分之理由（此為假設語氣），無論被告所指上開原因事實係發生於何時，均已逾法定2 年之除斥期間，故被告所為之廢止行為並不合法。（六）系爭函之作成，有逾越、濫用裁量權限之情形：1.法無明文得為第二次裁量、未經原眷戶四分之三或三分之二以上同意，逕為變更改建或遷建基地。2.被告未審視其行政怠惰疏失，將一切不利益歸由眷戶承擔：自85年至92年長達7 年之時間，就「懷仁新村」與「慈祥新村」兩眷村之改（遷）建計畫，毫無任何行政作為；93年核定兩眷村為同意改建眷村後，迄今亦已10年，其間改建進度皆拖延緩慢，雖違占建戶之存在成為問題，惟被告自93年核定「懷仁新村改建基地」後，迄95年始依眷改條例第22條第1 項之規定，對違占建戶聲請裁定准予強制執行，98年始聲請強制執行，歷時13年之久，「懷仁新村改建基地」因被告行政怠惰，淪為全臺最後一個尚未完成改建之眷村，被告不能謂無責。3.被告未斟酌眷戶已明確表達之意願及眷戶現實之身心狀態等情形：被告軍事情報局於102 年4 月及11月間，兩次向「懷仁新村」原眷戶進行意願調查，兩次調查結果，懷仁新村原眷戶皆達九成以上之住民不同意改遷至「木柵營區重建基地」之計畫。在全體眷戶已明確表達反對之情形下，被告仍強硬、片面作成全體眷戶需改遷至「木柵營區重建基地」之處分，完全違背眷改條例原則尊重眷戶多數意願與決定之精神；且「懷仁新村」與「慈祥新村」之原眷戶，許多年事已高、身體行動不便，對於周遭生活環境非僅單純之適應問題，並有對於現址環境多年之家園與鄉土情感。惟被告之處分，欲令其遠遷至毫無地緣關係、生活環境完全陌生之臺北市南邊文山之木柵地區。4.被告未斟酌眷戶長期以來之信賴狀態：自85年被告提報、行政院核定「國軍老舊眷村改建計畫」，將「懷仁新村」列為改建基地時起迄系爭函作成時止，已達17年之久，此信賴植基於（1 ）97年9 月24日建築設計圖之完成與核定。（2 ）自97年8 月20日開始，迄101 年12月26日止，幾不間斷、多達25次之「聯建小組會議」。（3 ）被告及所屬機關幕僚人員一再向眷戶承諾國防部推動「懷仁新村」原地改建之計畫從未改變。5.被告於法無明文情形下，使用近恫嚇之手段，欲達其行政目的：被告在後期「聯建小組會議」中，開始釋放毫無法令依據之「將對不同意遷往『木柵重建營區基地』之眷戶，引用眷改條例第22條規定，將之為『不同意改建』之眷戶，強制註銷其眷戶資格、收回房地；如於下次認證說明會後三個月內，未能取得全村三分之二以上同意時，即不辦理改建……」訊息，造成眷戶人心惶惶，被告所屬機關與人員之行政作為，難謂合法、正當。6.被告未斟酌眷戶因被迫遷購「木柵營區重建基地」，蒙受極大之財產損失，且部分眷戶根本無力負擔。7.被告未檢視、考量其他可能、可行之方案。8.眷村分布位置、條件並不相近：依眷改條例第6 條之規定及最高行政法院101 年度判字第565 號判決意旨，原告等人所居住之懷仁新村與慈祥新村，均位於臺北市北邊之士林區，位置、條件相近，系爭函卻要求眷戶搬遷至臺北市南邊文山區之「木柵營區重建基地」，兩區位於臺北市之南北兩端，興建或規劃之房屋坪型並不相同，且未考量眷戶是否均有能力自費增坪等問題，被告裁量權之行使，難謂適法。9.裁量欠缺合目的性：眷改條例未設「落日條款」，亦未經廢止，行政院請被告「務必於102 年前完成眷村改建工程」之要求，於眷改條例上毫無所據，則被告為達成行政院上開要求而作成系爭函，於行使裁量權上欠缺合乎眷改條例之規定與精神，難謂適法。（七）系爭函影響原告等人居住自由之權利重大，非屬細節性、技術性事項，既無法律依據，被告不得片面變更：依憲法第10條、第23條及司法院釋字第443 號解釋理由書，眷改條例既未規定或授權行政機關得以單方之意思表示變更眷村改建基地，無論被告或其附設之國軍老舊眷村改建推行委員會（下稱眷改推委會）均無片面決定刪除改建基地之權，而依眷改條例第2 條第2 項、眷改條例施行細則第3 條第1 項之規定，眷改推委會乃負責與其他中央或地方行政機關之橫向溝通，讓眷改事宜順利推動，從法律文義並無從解釋為「刪除改建基地」屬於部會協調推動之範圍，被告機關竟任意擴張眷改推委會之職權範圍。（八）被告無法說明何以將原告等遷往木柵營區基地對原告有利，且木柵營區基地乃舊制眷改餘宅，依法不得配予新制眷改住戶：依眷改條例第28條之規定，因改建財源並不相同，眷改條例立法時本有區分新舊制眷舍，不加以混用之意，無論現行法令及新舊制眷改本質觀之，被告並不得將原告等人遷往木柵營區基地。（九）被告所提證據皆不足以證明系爭函作成前，曾依眷改條例第6 條第1 項之規定為考量：依眷改條例之規定，其精神為取得原眷戶之同意、主管機關按眷村分布之位置，依條件相近者整體分區先期規劃，惟被告系爭函之作成，既未徵得眷戶之同意，事前（興建前）亦未經主管機關先期規劃，完全與眷改條例之規定與精神不符。被告稱遵照行政院於102 年前完成眷村改建之政策，惟眷改條例既未設「落日條款」，何以被告已可開始消極不執行法律？何以對上級機關政策之執行，可以凌駕於法律規定與人民權利之上？（十）並聲明求為判決：1.訴願決定及系爭函關於核定「懷仁新村、慈祥新村」等2 村遷建區位調整至「木柵營區重建基地」安置，並刪除「懷仁新村改建基地」部分撤銷。2.訴訟費用由被告負擔。

四、被告抗辯則以：（一）系爭函非行政處分，原告不得對之提起行政訴訟：依行政程序法第92條第1 項、行政訴訟法第4條第1 項、第107 條第1 項第10款之規定及改制前行政法院48年判字第99號判例意旨，被告所屬軍事情報局前以102 年11月18日國報政戰字第1020006801號呈請被告就懷仁、慈祥新村改（遷）購乙事為核示，經被告以系爭函核定懷仁新村、慈祥新村等2 村遷建區位調整至「木柵營區重建基地」，並刪除「懷仁新村改建基地」，被告所為系爭函，係就其所屬軍事情報局機關呈請核示事項所為指示處理之命令，應屬內部上級官署對下級官署本於職權所行之指揮監督，非對人民所為，欠缺行政處分所應具備之外部效果。再者，系爭函並未損及原告於眷村改建完成後，依眷改條例所享有之承購住宅及申領輔助購宅款之權益，不因而對原告生具體的法律上效果。系爭函非行政處分，原告對之提起撤銷訴訟，應屬不合法，屬行政訴訟法第107 條第1 項第10款所規定不備其他要件而不能補正之情形，應予裁定駁回。（二）縱認系爭函為行政處分，撤銷訴訟之提起，行政處分之相對人即具有訴訟權，惟本件部分原告非系爭函之相對人，且未敘明因系爭函致權利或法律上利益受侵害，洵屬當事人不適格，起訴自不合法：1.依行政訴訟法第4 條第1 項之規定、最高行政法院86年度判字第1701號判決及本院102 年度訴字第508 號判決意旨，系爭函將本件眷村改建遷村區位自「懷仁新村改建基地」調整至「木柵營區重建基地」，自應以眷村改建遷村調整所涉之原眷戶為處分之相對人。2.原告魯翠英部分，經被告清查相關眷籍資料，查無魯翠英之記錄，且原告現設址之原眷戶應為魯國東，亦非旨揭原告，洵屬當事人不適格。3.原告林軒部分：經被告清查相關眷籍資料，依被告軍情局93年10月19日劍往字第0930015002號函所示，原告現設址之眷戶原為張咸桃，因將眷舍轉予林天來而遭註銷原眷戶權益，而由林天來依眷改條例第26條比照原眷戶參與改建，洵屬當事人不適格。4.原告嚴效聖部分：經被告清查相關眷籍資料，查無嚴效聖之記錄，洵屬當事人不適格。（三）原告主張本件眷村改建經原眷戶四分之三同意原地改建並經被告93年11月20日勁勢字第0980017285號令核定，遭被告以系爭函廢止，惟本件部分原告非屬原眷戶，並未計入同意改建與否之成數，非屬系爭廢止函之相對人，不具法律上之利害關係，不具當事人適格：1.依行政訴訟法第4 條第1 項之規定、最高行政法院86年度判字第1701號判決及本院102 年度訴字第508 號判決意旨，眷村改建應經原眷戶四分之三以上同意改建，非屬原眷戶而領有房屋所有權狀者，僅享有承購依眷改條例興建之住宅及由政府給予輔助購宅款之權益，不計入同意改建與否之成數。本件部分原告非屬原眷戶，僅係領有使用權狀而得依眷改條例第26條比照原眷戶享有承購依眷改條例興建之住宅及由政府給予輔助購宅款之權益，並不計入同意改建與否之成數，非屬系爭函之相對人。2.依被告軍情局93年10月19日劍往字第0930015002號函文所示，本件原告王三中、王翔陵、孫台花皆不具原眷戶資格，係承原眷戶轉讓而佔有使用本件改建計畫範圍內之眷舍，洵屬眷改條例第26條所定之情形，依眷改條例第22條之規定，核定是否為同意改建眷村僅就原眷戶始納入計算成數，旨揭原告並非原眷戶，並未計入同意改建眷戶之成數中，非屬系爭函之相對人，僅情感上需搬離原居住環境，非屬法律上之利害關係人，不具當事人適格，起訴並不適法。（四）原告提起本件撤銷訴訟，欠缺權利保護之必要：依最高行政法院90年6 月份庭長法官聯席會議、本院99年度訴字第1235號判決意旨，懷仁新村改建基地業經行政院101 年8 月20日以院臺防字第1010051028號函（下稱行政院101 年8 月20日函）核定修正改建計畫，將懷仁新村改建基地於原改建計畫中刪除，懷仁新村改建基地業已非屬改建計畫中之改建基地，無從繼續執行改建作業，原告所提之訴訟欠缺權利保護必要。（五）被告以系爭函將「懷仁新村、慈祥新村」遷村區位調整至「木柵營區重建基地」，係裁量權限內所為合目的性裁量：1.被告為辦理眷村改建之權責機關，對國軍老舊眷村改建之整體分區規劃，具有裁量權限。依眷改條例第2 條第1 項、第6條第1 項及最高行政法院103 年度判字第68號判決意旨，被告為辦理眷村改建之主管機關，就眷村改建應如何整體分區規劃，屬立法機關授與被告政策上之考量及判斷，被告享有合目的性之裁量權限，從而本件因「懷仁新村改建基地」有不配合改建戶訴訟期程冗長，造成無法如期發包興建之情事發生，被告遂將懷仁、慈祥新村遷村區位調整至「木柵營區重建基地」，並刪除「懷仁新村改建基地」，核屬被告辦理眷村改建，基於裁量權限內所為之行政行為。2.依眷改條例第1 條、第6 條第1 項之規定及本院100 年度訴字第360 號判決意旨，為加速國軍老舊眷村之更新，並考量懷仁、慈祥新村皆位於臺北市，而臺北市現有眷村中，「木柵營區重建基地」之規模方可容納懷仁、慈祥新村之眷戶總數，經被告通盤衡酌臺北市轄內已完成改建基地之餘宅，仍無法提供安置，僅木柵營區改建基地所賸餘宅尚足安置，雖短缺28坪型10戶，亦可透過自費增坪至30坪型，此有眷改推委會第22、23次會議、行政院院臺防字第1656041988號函可稽。3.被告依國軍老舊眷村改建總冊刪補列及改建計畫調整作業程序三、（二）規定，將懷仁新村、慈祥新村區位調整至木柵營區重建基地，經被告核定並經眷改推委會決議通過，此行政程序已足完備；依眷改條例第2 條第1 項、第4 條第1 、5 項、第8 條及眷改條例施行細則第17條之規定，本件因實際執行進度與原計畫期程無法契合，業經行政院101 年8 月20日函核定修正改建計畫，將懷仁新村改建基地於原改建計畫中刪除，因懷仁新村改建基地之刪除業經行政院核定，已非屬國軍老舊眷村改建基地，故無法依原計畫於前懷仁新村改建基地進行國軍老舊眷村相關改建作業，被告係依行政院之核定執行本件改建計畫，核屬有據。4.被告已向「懷仁新村、慈祥新村」等2 村眷戶溝通說明及意願調查，慈祥新村達2分之1 同意遷建，若被告未將「懷仁新村、慈祥新村」遷村區位調整至「木柵營區重建基地」，放任「懷仁新村」無法改建，又未安置懷仁、慈祥新村同意改建之眷戶，將無法加速國軍老舊眷村之改建並改善都市景觀，將致生危害於公共利益及相關眷戶之權益。5.縱認被告與「懷仁新村改建基地」違占建戶間之訴訟，已於103 年4 月30日臺灣士林地方法院100 年度重訴字第421 號獲勝訴判決，惟應以系爭函作成之時點為審酌本件撤銷訴訟是否有理由之基準時點：依最高行政法院102 年度判字第706 號、102 年度判字第677 號判決意旨，「懷仁新村改建基地」遭建戶違占之情事，直至臺灣士林地方法院98年度訴字第1199號、臺灣高等法院99年度上易字第332 號判決後，始確認違占人等非屬眷改條例第22條之適用對象，遲至103 年4 月30日臺灣士林地方法院100年度重訴字第421 號判決，始就被告與違占建戶間之拆屋還地訴訟，由被告獲勝訴之判決。本件撤銷訴訟判斷被告所為之系爭函是否違法，應以行政機關作成之時點即102 年12月27日為判斷之基準時點，被告於102 年12月27日作成系爭函，係考量就「懷仁新村改建基地」與違占建戶間訴訟期程之冗長，不利眷村改建之推展，所為合目的性之裁量。（六）被告將「懷仁新村、慈祥新村」遷村區位調整至「木柵營區重建基地」，並刪除「懷仁新村改建基地」，並無違反行政程序法第8 條之誠信原則：依最高行政法院98年度判字第692 號判決意旨，若被告放任「懷仁新村」無法改建，又未安置同意改建之眷戶，將無法達成前述之公益目的，亦無從加速國軍老舊眷村之改建並改善都市景觀，有危害於公共利益及相對眷戶之權益。再者，被告已按眷村分布位置，依條件相近者整體分區規劃，並運用既有木柵營區重建基地進行符合眷戶戶數需求之安置，並非任意更動改（遷）建計畫，無以損害他人為主要目的等權利濫用情形存在。（七）原告主張系爭函之做成，欠缺眷改條例之法令依據、未經原眷戶四分之三以上同意、不符行政程序法第123 條第4 款「情事變更」要件及逾越行政程序法第124 條所定兩年除斥期間云云，其理由均屬無據，應不足採：1.依本院102 年度訴字第1525號、99年度訴字第374 號判決意旨，國軍老舊眷村改建計畫自行政院85年11月4 日台85防字第38406 號函核定至今已近18年，自難以期待系爭國軍老舊眷村改建計畫於訂立之初即已面面俱到無需修改，為因應社會狀況之變遷，行政機關本得基於行政積極性，適時調整、更改以達行政之目的，使其能與時俱進面對瞬息萬變之社會環境。本件眷村改建因「懷仁新村改建基地」有不配合改建戶訴訟期程冗長，造成無法如期發包興建之情事發生，為符眷改條例第1 條揭櫫之立法目的，被告乃於眷改條例第6 條所賦予之裁量權限內，考量「木柵營區重建基地」符合眷戶戶數完整安置之需求，將懷仁、慈祥新村遷村區位調整至「木柵營區重建基地」，刪除「懷仁新村改建基地」，實為基於眷村改建主管機關達眷村改建合目的性之行政裁量。2.依最高行政法院102 年10月份第2 次庭長法官聯席會議決議，原告領有眷舍居住憑證，享有承購住宅及輔助購宅款之權益，並非被告所創設，且被告93年11月22日勁勢字第0930017285號令未增加或減縮原告依眷改條例所得享之前揭權益，核其性質，乃係被告就其所屬軍事情報局所為指示處理眷村改建事項之命令，自非行政處分。3.縱認系爭函為行政處分，且被告93年11月22日勁勢字第0930017285號令亦為行政處分，本件仍不生行政處分廢止之問題：依本院99年度訴字第374 號判決意旨，原眷戶四分之三以上同意，僅係確認原眷戶是否願將所配住之眷舍交付被告改（遷）建，並其選擇輔導購宅之方式，並無約定改建基地之範圍內容。被告於93年11月22日以勁勢字第0930017285號令核定原告所屬之「懷仁新村」為同意改建眷村，應為「懷仁新村」原眷戶已經四分之三以上同意將所配住之眷舍交付被告改建，被告亦僅就此一事項為核定，被告所為核定並未涉及改建基地之範圍、內容等事項。是以，被告所為系爭函並未廢止被告93年11月22日以勁勢字第0930017285號令核定原告所屬之「懷仁新村」為同意改建眷村事項，顯與原告所指情形迥不相牟。（八）原告主張「木柵營區基地」乃舊制眷改基地，依法不得配予屬新制眷改之「懷仁新村、慈祥新村」之眷戶，其所述洵屬無據：依眷改條例第28條第1 項、第16條第1 、3 項、國軍老舊眷村改建配售坪型辦法第2 條第1 項及國軍老舊眷村改建零星餘戶價售作業規定壹、貳之規定及最高行政法院101 年度判字第565 號判決意旨，「懷仁新村、慈祥新村」屬國軍老舊眷村，並於85年後始經行政院核定列入國軍老舊眷村改建計畫，就「懷仁新村、慈祥新村」之眷村改建事宜，本應適用眷改條例之規定，並無國軍老舊眷村重建試辦期間期間作業要點之適用。就分配「懷仁新村、慈祥新村」眷戶住宅之順序，原則上由原眷戶優先，有餘者，始得價售違占建戶及中低收入戶，再有餘零星餘戶者，其對象為志願役現役軍（士）官兵、軍中文職或各類聘僱人員與軍事院校文職教員。（九）並聲明求為判決：1.原告之訴駁回。2.訴訟費用由原告負擔。

五、本院判斷：

（一）按「為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀，特制定本條例。」「（第1 項）本條例主管機關為國防部。（第2 項）國防部為推動國軍老舊眷村改建，應由國防部長邀集相關部會代表成立國軍老舊眷村改建推行委員會，負責協調推動事宜。」「（第1 項）本條例所稱國軍老舊眷村，係指於中華民國六十九年十二月三十一日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：一、政府興建分配者。二、中華婦女反共聯合會捐款興建者。三、政府提供土地由眷戶自費興建者。四、其他經主管機關認定者。（第2 項）本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。」「原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。原眷戶死亡者，由配偶優先承受其權益；原眷戶與配偶均死亡者，由其子女承受其權益，餘均不得承受其權益。」「規劃改建之眷村，其原眷戶有四分之三以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。（按此條文於96年1月3日修正後之原眷戶同意比例為三分之二，並增訂第2 項）」及「原眷戶依本條例第二十二條規定同意改建者，應於主管機關書面通知之日起三個月以書面為之，並經法院或民間公證人認證。」「（第1 項）本條例第二條第二項所定國軍老舊眷村改建推行委員會（以下簡稱推行委員會），由國防部部長為召集人，委員十二人，由國防部副部長、總政治作戰局局長、常務次長、行政院副秘書長及內政部、財政部、法務部、行政院主計總處、行政院經濟建設委員會、行政院公共工程委員會、臺北市政府、高雄市政府副首長級人員擔任之，負責協調推動國軍老舊眷村改建事宜。（第2 項）推行委員會開會時，由召集人為主席，必要時得邀請專家學者列席，召集人不能出席時，由召集人指定委員一人為主席。」85年2月5日制定公布、96年1月3日修正公布前（下稱行為時）眷改條例第1 條第1 項前段、第2 條、第3 條、第5 條第1 項第22條及行為時同條例施行細則第20條第1 項及第3 條分別定有明文。而被告為推動眷村改建事宜，於86年12月18日以（86）祥祉字第12921 號令頒「國軍老舊眷村改建總冊刪補列及改建計畫調整作業程序」，其中第3 點規定：「縣市改建計畫調整作業程序：（一）屬於改建基地位置調整及增列、騰空土地運用計畫修正者，仍依原定程序提推委會通過後，報行政院備查。（二）屬於遷村區位之調整與修正者，由本部檢討核定並提委員會報告。」（見本院卷一第146 頁）。前開施行細則，係主管機關國防部依眷改條例第29條授權訂定，而「國軍老舊眷村改建總冊刪補列及改建計畫調整作業程序」則係被告為推動老舊眷村改建而為為細節性或技術性之規定，其內容並未涉及限制人民權利或增加人民法律所無之義務等事項，未逾越母法之限度及目的，並無違反法律保留原則，自得予以適用。

（二）查下列事實為兩造所不爭執，並有後述證據在卷可參，堪認為真實：

1.「懷仁新村」為政府遷臺後，為照顧黃埔官校畢業與政府遷臺前，曾於甘肅蘭州、四川重慶等地區加入「軍統局」從事敵後工作人員，商借當時管理名義人臺灣大學之土地，由眷戶自行籌措款項於53年左右自費興建完成，建物所有權屬各眷戶。而「慈祥新村」則為50年前後，由政府籌資於德行東路現址興建眷舍，供從事敵後工作或當選年度戰鬥英雄之人員及遺族居住。85年間，眷改條例公布施行後，被告依該條例提報之「國軍老舊眷村改建計畫」即將「懷仁新村」列為89年度計畫改建基地，「慈祥新村」則列為「懷仁新村」計畫改建基地之遷入眷村（見本院卷一第39頁）。惟被告遲至92年12月31日始召開「懷仁新村」改建基地改（遷）建第一階段認證說明會（見本院卷一第42頁），經「懷仁新村」、「慈祥新村」4 分之3 以上居民（原眷戶）同意改（遷）建，被告於93年11月22日以勁勢字第0930017285號令核定「懷仁新村」為同意改建眷村，並經被告所屬軍事情報局93年12月7日以劍往字第0930017613 號函轉知（見本院卷一第58頁）。惟因訴外人王子萍、杜聿琛、陳克敏、萬人輔（下稱王子萍等人）不同意改建，被告依眷改條例第22條規定循非訟程序聲請，經臺灣士林地方法院95年度聲字第1591號裁定被告收回配住予王子萍等人之房屋准予強制執行，王子萍等人不服，提起抗告、再抗告，分別經臺灣士林地方法院96年度抗字第199 號裁定、97年度非抗字第57號裁定駁回。嗣因98年間被告對王子萍等人聲請強制執行，王子萍等人提起債務人異議之訴，經臺灣士林地方法院98年度訴字第1199號判決以：得依眷改條例第22條收回房地強制執行者，不包括眷戶自費興建而取得房舍所有權之建物，系爭建物乃王子萍等人所有，非得依眷改條例第22條收回強制執行，故王子萍等人訴請撤銷強制執行程序為有理由。經被告上訴，臺灣高等法院99年度上易字第332 號判決亦認本件不得依眷改條例第22條規定收回強制執行，而駁回上訴。嗣經被告另於100 年間提起拆屋還地之民事訴訟，並先後於100 年7月15日、102 年12月19日終止與王子萍等人之使用借貸關係，臺灣士林地方法院乃於系爭函作成（102 年12月27日）後之103 年4 月30日以100 年度重訴字第421 號判決王子萍等人應拆屋還地（見本院卷一第71頁、第77頁、第78頁）。

2.而懷仁新村原地改建，已經委請建築師完成規劃，並報請被告所屬總政治作戰局眷服處營管科97年10月6 日國政眷服字第0970012880號函核定備查（見本院卷一第203 頁、第204 頁）。並自97年8 月20日起迄101 年12月26日止，由被告所屬軍事情報局人員與「懷仁新村」、「慈祥新村」自治會幹部與「聯建小組」成員，召開聯建小組會議25次。因前述拆屋還地訴訟尚未確定，原告多次表達希望被告向行政院爭取「專案保留」於原地改建，被告於100 年6 月10日以國政眷服字第1000008163號函復「懷仁新村」、「慈祥新村」自治會，其內容略以：「……國防部軍事情報局後續將委任特聘律師持續訴法排除，爭取本改建基地『原地改建』之目標，並依第16次聯建小組會議決議，於『國軍老舊眷村改建推行委員會』第20次會議提案辦理『專案保留』爭取續行改建。……」（見本院卷一第59頁），惟100 年7 月6 日第17次聯建小組會議時，被告代表又稱：「本村改建刻正依計畫執行中，若現在報請行政院『專案保留』，本村原地改建計畫有可能變更為其他替代方案，且國防部正依眷戶期望進行本村改建，目前應無呈報『專案保留』必要」（見本院卷一第65頁）。101 年8月29日第23次聯建小組會議時，被告所屬總政治作戰局眷服處代表稱「本基地並無正式文令停止興建，換言之，仍將持續改建。……國防部並未呈報本基地停止改建，若要改變眷改計畫，須經推委會同意並報行政院核定，始符合法定程序」等語（見本院卷一第70頁）。101 年10月31日第24次聯建小組會議，被告所屬總政治作戰局眷服處代表稱：「1.『木柵營區重建基地』為國防部目前唯一可滿足本基地需求戶數之基地，希望眷戶現地參訪，以獲取充分資訊，若有2/3（含）以上眷戶有意願遷建，始有可能遷至『木柵營區重建基地』。2.專案保留相關問題，國防部於聯建小組會議中均已說明，改建計畫仍持續推動，為免節外生枝，需確定無法完成改建工程時再報院核示，故管制於今（101 ）年12月配合訴案結果辦理。3.本基地專案保留報院，至少有兩種可能發展，一是工程預算同意保留（原地改建），一是調整改建區位（即改遷其他改建基地），請眷戶妥善考量各項主客觀因素，審慎決定。」（見本院卷一第79頁背面）。

3.惟被告於本件訴訟中，提出其於101 年間陳報行政院101年8 月20日函核定之修正國軍老舊眷村改建計畫，其中記載原計畫興建住宅基地54處修正為52處，「……眷改工程因現住戶及違占建戶意願整合不易，不配合改建戶訴訟期程冗長等因素影響，致迄100 年11月止改建工程尚有15處施工中及2 處待發包，基於15處改建工程，務求於102 年完成前提下，臺北市『九號基地』及『懷仁新村』等2 處待發包基地無法如期完成改建工程，臺北市『九號基地』因違規營商情形嚴重，住戶配合眷籍清查及改建意願不高，致改建意願難以整合推動，已奉國軍老舊眷村改建推行委員會第20次會議決議刪除，另臺北市『懷仁新村』受限違占建戶未能如期排除，因而延宕工程發包，後續將依眷戶意願輔導安置，故實際執行進度與原計畫期程無法契合。」（見本院卷二第77頁、第78頁）。

4.被告於102 年12月27日以系爭函核定臺北市懷仁、慈祥新村遷建區位調整至木柵營區重建基地安置，並刪除懷仁新村改建基地，請被告軍事情報局轉知眷村自治會及眷戶。嗣被告軍事情報局於102 年12月30日以國報政戰字第1020008155號函知懷仁、慈祥新村自治會。原告不服，提起訴願遭駁回，有系爭函（見本院卷一第29頁、第30頁）、被告軍事情報局102 年12月30日國報政戰字第1020008155號函（見本院卷一第27頁）及訴願決定書（見本院卷一第32頁至第36頁）在卷可稽。

（三）按最高行政法院102 年10月第2 次庭長法官聯席會議決議：「民國85年2 月5 日公布國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第5 條第1 項規定，原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益，乃法律直接賦予具有原眷戶資格者之公法上權益。此項公法上權益以具該條項所稱之『原眷戶』資格為其要件。所稱『原眷戶』，依同條例第3 條第2 項規定，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。其資格之取得，實由於主管機關配住而來，此配住關係為行政機關基於管理財物之國庫行政而發生，係私法關係，非公權力之作用。是原眷戶領有眷舍居住憑證，享有承購住宅及輔助購宅款之權益，並非行政機關行使公權力所創設，無授益行政處分之存在。如原眷戶違反法令出租或頂讓所配住之眷舍予第三人，主管機關或其所屬權責機關收回該眷舍，係終止該配住宿舍之私法關係。其進而註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益，前者乃為私法作用，自無廢止授益行政處分之問題。後者係因該受配住眷舍者已不符眷改條例第3 條第2 項所稱『原眷戶』之要件，而予以註銷原眷戶權益，雖屬侵益處分之作成，然非授益處分之廢止，無行政程序法第124 條之適用。至主管機關依同條例第22條第1 項規定註銷原眷戶之眷舍居住憑證及原眷戶權益，則是在眷改條例規範之公法關係上，法律賦予主管機關對不同意改建之原眷戶，得逕行註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益之權限。主管機關作成註銷處分，該處分直接使眷舍居住憑證失其效力及原眷戶權益喪失，並未廢止任何授益處分，亦無行政程序法第124 條之適用。」而眷改條例第23條規定乃賦予主管機關為取回眷村土地而得就違占建戶為相關給付行政之法律依據，眷改條例第26條規定「本條例第三條第一項第三款之軍眷住宅，其使用人不具原眷戶身分而領有房屋所有權狀者，比照原眷戶規定辦理之。」是原眷戶及其權益承受者、違占建戶，係因法律規定而享有承購住宅及輔助購宅款等權益，並非因被告作成授益行政處分，且兩造間並無行政契約關係，是原告主張本件涉及授益行政處分廢止及行政契約有無情事變更問題云云，尚有誤會。

（四）又，原告均為「懷仁新村改建基地」原眷戶及權益承受者或違占建戶，有被告所屬軍事情報局100 年9 月21日國報政綜字第1000005326號函檢送之臺北市「懷仁、慈祥新村」等2 村（散戶）遷建「懷仁新村改建基地」認證結果（見本院卷一第192 頁至第196頁）、被告所屬軍事情報局102 年5 月24日國報政戰字第1020002835號函（見本院卷二第114 頁）、被告所屬軍事情報局101 年12月12日國報政綜字第1010007125號函（見本院卷二第115 頁）及被告所屬軍事情報局104 年7 月29日國報政戰字第1040003836號函（見本院卷二第116 頁）在卷可稽。而系爭函就懷仁新村、慈祥新村改建之具體公法事件，將原核定其遷建區位為「懷仁新村改建基地」，變更核定調整至「木柵營區重建基地」，且刪除「懷仁新村改建基地」，並將之送達懷仁新村自治會、慈祥新村自治會，已直接對外發生法律效果，變更原告權益，系爭函自屬行政處分。原告主張系爭函違法損害其權利或法律上利益，而提起本件撤銷訴訟，當事人自屬適格。

（五）被告雖主張：懷仁新村改建基地，業經行政院101 年8 月20日函核定修正改建計畫，將之刪除，無從續行改建作業，原告提起本件訴訟，欠缺權利保護必要。且被告為辦理眷村改建之權責機關，對眷村改建之整體分區規劃，有裁量權限。被告因懷仁新村改建基地有不配合改建戶訴訟期程冗長，無法如期發包興建，遂將懷仁新村、慈祥新村遷村區位調整至木柵營區重建基地，並刪除懷仁新村改建基地，核屬被告於裁量權限內所為行政行為，並無不法云云，惟按：

1.眷改條例第6 條第1 項規定：「主管機關辦理國軍老舊眷村改建，應按眷村分布位置，依條件相近者採整體分區規劃，並運用既有眷村土地、不適用營地或價購土地，依規定變更為適當使用分區或用地，集中興建住宅社區。」實務上雖有認為此係立法機關以法律上不確定概念方式授與行政機關作政策上價值判斷，或認為被告對於國軍老舊眷村改建基地範圍，享有裁量權限，惟行政機關之判斷，不論係裁量權或不確定法律概念，並非可全然不受司法審查。行政機關行使裁量權，除不得逾越法定之裁量範圍外，尚應符合法規授權之目的；如有逾越裁量權限或濫用裁量權力而為行政處分者，不論係出於積極的作為或消極的不作為，均屬違法（行政程序法第10條、行政訴訟法第4 條第2項、第201條參照）。至於不確定法律概念，行政法院以審查為原則，僅於具有高度屬人性之評定（如國家考試評分、學生之品行考核、學業評量、教師升等前之學術能力評量等）、高度科技性之判斷（如與環保、醫藥、電機有關之風險效率預估或價值取捨）、計畫性政策之決定及獨立專家委員會之判斷，基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地，而對其判斷採取較低之審查密度，故於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，仍得予以撤銷或變更，其可資審查之情形包括：(1) 行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。(2) 法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。(3) 對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。(4) 行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。(5) 行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當連結之禁止。(6) 行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。(7) 作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。(8) 行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等（司法院釋字第382 號、第462 號、第553 號解釋理由，及釋字第319號翁岳生等3位大法官所提不同意見書參照）。又「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」行政程序法第8 條定有明文。行政程序法第8 條既將誠實信用原則予以實證法化，並作為行政法之法源之一，誠實信用原則已然成為行政法上一般原理原則，行政行為，無論是否直接對外發生法律效果，均應受行政法原理原則之拘束，乃屬當然。

2.經查：

（1）系爭函雖以眷改推委會第22次會議已同意將「懷仁新村、慈祥新村」等2 村眷戶遷建「木柵營區重建基地」住宅（見本院卷一第30頁）云云，惟依眷改推委會第22次會議（102年8月16日）紀錄所載，「……貳、討論事項：一、臺北市『懷仁新村改建基地』改建進度延宕後續處理案。決議：『懷仁新村改建基地暫不予刪除，同意提供『木柵營區重建基地』納入眷戶選擇，請業管單位加強溝通說明後，再予檢討辦理區位調整。」（見本院卷一第137 頁、138 頁），顯見系爭函認為眷改推委會第22次會議已同意將懷仁新村、慈祥新村眷戶遷建木柵營區重建基地一節，其所根據之事實已有錯誤。

（2）又，依被告訴訟代理人所自承，原來改建計畫中改建基地從有到無，或從無到有，例如原有懷仁新村改建基地將之刪除，或原改建計畫沒有而要新增，係屬改建基地位置調整或增列（見本院卷二第86頁），則依前述86年12月18日以（86）祥祉字第12921 號令頒「國軍老舊眷村改建總冊刪補列及改建計畫調整作業程序」，其中第3 點規定：「縣市改建計畫調整作業程序：（一）屬於改建基地位置調整及增列、騰空土地運用計畫修正者，仍依原定程序提推委會通過後，報行政院備查。」亦即，刪除懷仁新村改建基地屬「改建基地位置調整」，應經眷改推委會通過後，報行政院備查，其程序始屬完備。被告雖主張行政院101年8月20日函核定之修正國軍老舊眷村改建計畫，已將懷仁新村改建基地刪除云云，惟核定眷村改建計畫，僅為行政機關推動老舊眷村改建工作之內部程序，前開改建計畫縱已核定將懷仁新村改建基地刪除，因被告並未對外公告或向當事人送達，尚未發生效力，對於原告不生拘束效力，被告據此主張「懷仁新村改建基地」於101 年8 月即決定刪除，本件訴訟欠缺權利保護必要云云，要不可採。而眷改推委會第22次會議（102 年8 月16日）既決議「懷仁新村改建基地暫不予刪除」（見本院卷一第137 頁、第138 頁），亦足見眷改推委會迄102 年8 月16日止，並未曾決議刪除懷仁新村改建基地。又，眷改推委會第23次會議紀錄並無通過刪除懷仁新村改建基地之記載（見本院卷一第228 頁、第229 頁，該次紀錄所稱國軍老舊眷村改建總冊名稱、位置刪補列及其後報行政院核定，均與改建基地位置調整無涉，亦與本件無關，見本院卷一第216 頁、卷二第107 頁），亦足見眷改推委會第23次會議並未通過刪除「懷仁新村改建基地」。則被告未經眷改推委會通過，即於101 年8 月報奉行政院核定刪除懷仁新村改建基地及以系爭函通知刪除「懷仁新村改建基地」，核與被告86年12月18日以（86）祥祉字第12921 號令頒「國軍老舊眷村改建總冊刪補列及改建計畫調整作業程序」第3 點規定程序未合。

（3）行政程序法第114 條第1 項第4 款、第2 項雖規定，違反程序規定之行政處分，因應參與行政處分作成之委員會，已於事後（但於訴願程序終結前）作成決議，其瑕疵即已補正。被告並主張：系爭函作成（102年12月27日）後，訴願程序終結前，眷改推委會第23次會議（103 年6 月5 日）已決議同意將懷仁新村、慈祥新村遷建區位調整至木柵營區重建基地云云，惟：

①依眷改推委會第23次會議紀錄所載「……貳、報告事項……七、『國軍老舊眷村改建計畫』改（遷）建眷村區位調整與修正案。決議：同意備查。……」（見本院卷一第147 頁、第148 頁），該紀錄未有相關附表或會議討論資料，已難憑以逕認眷改推委會第23次會議已決議將懷仁新村、慈祥新村眷戶遷村區位調整至木柵營區重建基地。

②況眷改推委員會第22次會議討論時，被告對於懷仁新村改建基地進度延宕後續處理案，原擬處理作法有二，一為同意原眷戶所請「專案保留」，俟訴訟確定占用戶排除後，原地改建。二為刪除「懷仁新村改建基地」，原規劃安置原眷戶調整遷建「木柵眷宅重建基地」。（見本院卷一第142 頁），經眷改推委會討論後決議：「懷仁新村改建基地暫不予刪除，同意提供『木柵營區重建基地』納入眷戶選擇，請業管單位加強溝通說明後，再予檢討辦理區位調整。」（見本院卷一第138 頁），係同意提供木柵營區重建基地「納入眷戶選擇」，並請業管單位加強溝通說明後「再予檢討辦理區位調整」。惟未見被告於會後究竟如何加強與眷戶溝通說明及如何經檢討後要辦理區位調整。且眷改推委會第22次會議之後，於101 年10月31日第24次聯建小組會議，被告所屬總政治作戰局眷服處代表稱：「……若有2/3 （含）以上眷戶有意願遷建，始有可能遷至『木柵營區重建基地。』……」（見本院卷一第79頁）。而被告所屬軍事情報局，對眷戶調整改建區位意願調查之統計結果，「懷仁新村」不同意者36戶，同意者0 戶，無意見者2 戶，合計38戶；「慈祥新村」不同意者8 戶，同意者15戶，無意見者1 戶，合計24戶，有被告所屬軍事情報局102 年11月18日國報政戰字第1020006801號函（見本院卷一第234 頁）在卷可稽。亦即，懷仁新村、慈祥新村合計62戶，不同意調整改建區位者逾7 成（44戶，約占71％），如依被告前述承諾，應不可能逕將其遷建區位調整至木柵營區重建基地。而被告報奉行政院103 年7月18日院臺防字第1030041988號函核定之「國軍老舊眷村改建計畫」改（遷）建眷村區位調整與修正暨「國軍老舊眷村改建總冊」名稱、位置刪、補列（修正）案，其中改（遷）建眷村區位調整與修正表雖記載懷仁新村、慈祥新村，原規劃遷建基地「懷仁新村改建基地（刪除）」，調整後遷建（納入）基地「木柵營區重建基地」。調整原因為「一、臺北市『懷仁新村改建基地』不配合改建戶訴訟期程冗長，造成無法如期發包興建，復依『國軍老舊眷村改建推行委員會』第22次會議決議同意提供『木柵營區重建基地』納入眷戶選擇，請業管單位加強溝通說明後，再予檢討辦理區位調整。二、經向『懷仁新村、慈祥新村』等2 村眷戶溝通說明及意願調查慈祥新村達2 分之1 同意遷建，復經本部確認『懷仁新村改建基地』無法再予興建，故依86年12月18日（86）祥祉字第12921 號令『國軍老舊眷村改建總冊補列及改建計畫調整作業程序』規定，核定『懷仁新村、慈祥新村』等2 村遷建區位調整至『木柵營區重建基地』安置；另刪除『懷仁新村改建基地』。三、經提送『國軍老舊眷村改建推行委員會』第23次會議決議通過。」（見本院卷一第226 頁、第227 頁）。此理由由文字表面上，似可推斷眷改推委會第23次會議決議通過將「懷仁新村、慈祥新村」等2 村遷建區位調整至「木柵營區重建基地」安置。惟事實上，懷仁新村無人同意調整改建區位，乃前開報請行政院核定之資料，僅稱慈祥新村過半同意調整改建區位，就懷仁新村無人同意調整改建區位略而不提，是眷改推委會第23次會議如因而決議同意將懷仁新村、慈祥新村遷建區位調整至木柵營區重建基地，其決定亦係出於不完整之資訊，該判斷顯屬濫用。

（4）又，依眷改條例第6 條第1 項規定，眷村改建係以位置相近與條件相近之老舊眷村，作為規劃改建業務辦理之基礎，其他不適合或條件不相近者，自難規劃為同一區域而為興辦住宅。（最高行政法院101年度判字第565號判決參照）。遷村區位調整亦屬眷村改建規劃範疇，被告於規劃遷建區位調整時，自應遵守上開規定。而眷改條例立法精神，即在按眷村原住區位歸類後，以縣、市為單元辦理改建，並按歸類後之眷村，分別輔導眷戶遷購相同區位之完工住宅，避免眷戶懷鄉情結並兼顧眷屬就學就業問題（立法院公報第84卷第54期院會紀錄參照）。是同一縣市內之眷村並非區位即屬相同，仍應依眷改條例第6 條第1 項規定判斷其位置、條件是否相近。而依眷改推委會第22次會議檢附之討論資料顯示，被告關於懷仁新村改建基地改建進度延宕後續處理案之說明為：「一、臺北市『懷仁新村改建基地』計畫安置懷仁新村、慈祥新村原眷戶及謝文治等散戶，其新建工程，因涉基地占用戶排除，自民國95年提出訴訟，迄未判決，期間經地方法院、高等法院至最高法院審議判決定讞前，雙方多次攻防答辯及抗告，程序曠日廢時，致延宕本基地眷戶安置期程。二、本基地依目前訴訟排除等相關因素，已無法符合行政院要求，於民國102 年完成眷村改建工程之目標，故本部曾多次於聯建小組會議時機，爭取以其他安置方案以為因應，惟經聯建委員一致表達『堅持原地改建』、爭取『專案保留』，意願無法整合。三、依改建規劃期程，本基地若續行改建，自坪型戶數需求簽奉核定、通知重起規劃案起，歷經設計、招標、施工以至完工驗收，約需53個月（即4 年5 個月），惟最終仍需視後續訴訟排除進度予以決定。四、為如期於民國102 年完成眷村改建工程之目標，本部檢討臺北市轄區內已完成改建基地之餘宅，仍無法如數提供安置（懷仁新村改建基地需求34坪型38戶、30坪型17戶、28坪型10戶、26坪型2 戶），復經檢討『木柵眷宅重建基地』興建完成後（預於102 年12月完工），安置木柵眷宅原眷戶所賸餘宅（34坪型44戶、30坪型36戶、26坪型2 戶），僅短缺28坪型10戶，惟可自費增坪至30坪型，據此，該村坪型需求符合安置『木柵眷宅重建基地』餘宅所賸戶數。」（見本院卷一第141 頁、第142 頁），益見被告決定將懷仁新村、慈祥新村眷戶遷建區位調整至木柵營區重建基地，並非因二者地理位置、條件相近，而係因臺北市眷改餘宅數量最多者，僅有木柵營區重建基地一處，核與眷改條例第6 條第1 項之規定未合，且係出於與事物無關之考量。況「木柵營區重建基地」雖亦位於臺北市，但其地理位置在文山區，與原「懷仁新村改建基地」位於士林區，一南一北，地理位置亦難認為相近，被告為本件遷建區位調整，難認合於眷改條例第6 條第1 項規定。

（5）又，依眷改條例第1 條前段規定，眷改條例原則上係以興建住宅方式照顧原眷戶，並提高土地使用之經濟效益為主要目的，依上引同條例第5 條第1 項前段規定，原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。由此可知，除提高土地使用之經濟效益外，眷改條例所規定者，關係原眷戶之權益重大，故對原眷戶權益之保障規定，主管機關應依法適用，尚不得以提高土地使用之經濟效益為由而予忽視。（最高行政法院104 年度判字第86號判決參照）。行政院雖以102 年完成眷村改建工程為目標，被告為達成上開目標，自應以誠實信用之方法，盡力依其原擬眷村改建計畫執行眷村改建，尚難僅為達如期（102 年）完成改建之目標，即忽視眷改條例第6 條第1 項等攸關原眷戶權益保障之規定。國防部為試辦眷村改建工作，於69年5 月30日訂頒「國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點」，規劃興建78處改建基地。嗣又於85年2 月5 日公布施行眷改條例，歷經多次修正改建計畫，規劃興建基地達54處，並將改建業務延展至102 年。此間興建基地有不同意改建之眷戶或遭他人無權占有之情形，不知凡幾，何以迄102年12月27日系爭函作成時，僅系爭「懷仁新村改建基地」1 處無法排除占有取回基地？依前開行政院101 年8月20日函核定之修正國軍老舊眷村改建計畫及眷改推委會第22次會議討論資料所示，被告將之歸咎於：「懷仁新村改建基地」新建工程因涉基地占用戶，自95年提出訴訟，迄未判決，並推導出本基地依目前訴訟排除進度等相關因素，已無法符合行政院要求等語，客觀上易使人誤以為被告於95年即提起訴訟，但法院拖延迄未判決，要以訴訟排除占有遙遙無期。事實上，被告於95年間係循非訟程序（並非循訴訟程序）排除訴外人王子萍等4 人之占用，因非訟事件法院僅需依非訟事件法為形式上是否准許強制執行之審查，並無確定實體上法律關係存否之效力，本件因涉實體爭執，於被告取得非訟程序裁定聲請強制執行過程，即遭王子萍等人以實體爭執為由提起債務人異議之訴，並經法院判決確定認為不得逕依眷改條例第22條收回房地強制執行。嗣經被告於債務人異議之訴敗訴確定後，始另於100 年間提起拆屋還地之民事訴訟。惟依臺灣士林地方法院100 年度重訴字第421 號判決所載，被告係遲至100 年7 月15日、102 年12月19日始終止與王子萍等人之使用借貸關係（詳如前述），則在被告102 年12月19日合法終止與王子萍等人之使用借貸關係前，法院亦無從依民法第767 條第1 項所有物返還請求權之規定，判命王子萍等人拆屋還地。是懷仁新村、慈祥新村自93年經核定為同意改建眷村，並以懷仁新村改建基地籌辦改建業務，迄系爭函作成，已歷時9 年仍未能對不同意遷離之占有戶取得法院一審勝訴判決，被告不能謂無責。被告未如實向行政院反應上情，爭取專案保留原地改建之機會，據被告訴訟代理人所稱，被告於101 年8 月20日即報奉行政院核定將懷仁新村改建基地刪除，足見其於斯時起即已無意再於懷仁新村改建基地辦理改建，惟被告所屬人員於101 年8月29日、10月31日聯建會議時，仍向眷戶表示原地改建計畫仍持續進行，需確定無法完成改建工程時再報行政院專案保留等語（見本院卷一第70頁、第79頁），嗣後更不顧其之前承諾（有3 分之2 以上同意遷建，始可能遷至木柵營區重建基地及修正眷村改建計畫內稱將依懷仁新村改建案眷戶意願輔導安置），於懷仁新村、慈祥新村逾7 成不同意之情形下，仍以系爭函將遷建區位調整至「木柵營區重建基地」，並通知將「懷仁新村改建基地」刪除，且表示系爭土地另有他用，無法再做改建（見本院卷一第174 頁），殊與誠信原則有違。又，原告前同意眷村改建，係基於被告於92年12月31日提供之「臺北市『懷仁新村改建基地』改（遷）建第一階段（認證）說明書」（見本院卷一第198 頁至第202 頁）而為，而被告嗣後以系爭函將遷建區位調整，並刪除懷仁新村改建基地，顯已變更原告權益，基於誠信原則，被告如擬調整遷建區位，自應重新繕發說明書，交由原眷戶重為表示其意願，然被告並未依此為之，單方逕行作成系爭遷建區位調整之處分，亦有違誠信原則。（最高行政法院104 年度判字第86號判決類此見解可資參照）

（六）綜上所述，系爭函核定「懷仁新村、慈祥新村」等2 村遷建區位調整至「木柵營區重建基地」安置及刪除「懷仁新村改建基地」部分，核有前述違法，訴願決定未予糾正，尚有未洽。原告提起本件撤銷訴訟，請求撤銷為有理由，應予准許。

（七）本件事證已臻明確，兩造其餘主張舉證，經核於判決結果不生影響，爰不一一論駁，併此說明。

六、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第七庭