臺北高等行政法院判決

105年9月22日辯論終結

原告

中化裕民健康事業股份有限公司

代表人

王勳聖（董事長）

訴訟代理人

周延鵬 律師

訴訟代理人

陳冠宏 律師

訴訟代理人

林詠盛 律師

被告

法務部

代表人

邱太三（部長）住同上

訴訟代理人

李易臻

上列當事人間公職人員利益衝突迴避法事件，原告不服行政院中華民國105年3月31日院臺訴字第1050157714號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：被告以訴外人馬英九自民國87年12月起迄95年12月止擔任臺北市市長，為公職人員利益衝突迴避法（下稱利益衝突迴避法）第2條所定之公職人員；其姐馬以南屬公職人員2親等親屬關係，自93年2月間起擔任原告之董事，是原告為利益衝突迴避法第3條第4款規定之關係人，自不得與受馬英九監督之臺北市立聯合醫院(下稱聯合醫院)為買賣之交易行為，惟原告於94年3月至95年12月間止，得標聯合醫院之採購案件，結算金額共計新臺幣（下同）92,131,126元，違反利益衝突迴避法第9條規定，乃依同法第15條規定，以98年2月2日法利益罰字第0981100938號處分書（下稱第1次處分）處原告罰鍰92,131,126元。原告不服，提起訴願，經行政院以98年9月2日院臺訴字第0980093133號訴願決定（下稱第1次訴願決定）撤銷原處分，由被告於2個月內另為適法之處分。被告乃以原告自94年4月26日起至95年10月3日止，標得聯合醫院採購案件後，與該醫院為買賣之交易行為，結算金額共計58,365,935元，另以98年10月26日法利益罰字第0981113383號處分書（下稱第2次處分）處原告罰鍰58,365,935元，原告仍不服，提起訴願，經行政院以99年6月18日院臺訴字第0990099012號訴願決定（下稱第2次訴願決定）駁回，遂提起行政訴訟，經本院以100年1月20日99年度訴字第1718號判決駁回，再提起上訴，經最高行政法院以103年5月15日103年度判字第239號判決將原判決廢棄發回本院。嗣本院以104年2月26日103年度訴更一字第62號判決將第2次訴願決定及第2次處分均撤銷，被告依撤銷意旨，以104年10月19日法授廉利益罰字第10405015200號處分書（下稱原處分）處原告罰鍰2千9百萬元，並應自處分書送達後30日內繳納，逾期未繳納罰鍰者，依行政執行法第11條第1項規定，移送強制執行。原告猶未甘服，提起訴願，經行政院以105年3月31日院臺訴字第1050157714號訴願決定駁回(下稱訴願決定)，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

㈠政府採購法第15條與利益衝突迴避法第3條、第9條間就關係人之範圍、行為態樣、機關之範圍等構成要件特徵上均有不同，並觀諸其等之法條文義、立法目的與法律體系，可知政府採購法為「政府機關辦理採購」之特別法，利益衝突迴避法僅限於「公職人員利益衝突之迴避」始有優先效力，故兩法就「非公職人員」所為之規範發生競合時，應優先適用政府採購法。本件事實係屬「政府採購事務」，自應優先適用政府採購法第15條，且被告亦肯定若公職人員及其關係人與公職人員服務之機關或受其監督之機關所為之交易行為，並無不當利益輸送之疑慮者，應排除利益衝突迴避法之適用，此見解實蘊含合乎政府採購法之採購案件得排除利益衝突迴避法適用之意旨，則本件原告及招標機關，均依循政府採購法第15條規定而為招標與投標，於法有據。本件確已符合司法院釋字第716號解釋明揭之「交易過程中已行公平公開之程序，而有充分防弊機制」兩項要件，本案流程亦完全符合被告函釋之要件，無違反政府採購法之處，且依政府採購法第52條第1項第1款，本件並不涉及招標機關即聯合醫院之人為審核或決定，堪以認定本件交易並無「不當利益輸送之虞」，當無利益衝突迴避法之適用。況本件採購之藥品中含多項專利藥品，而可參與投標之廠商應僅限於專利權人或其被授權人，本身就構成一種壟斷的態樣，此時若專利權人或被授權人恰為利益衝突迴避法之關係人，因再無其他可以參與交易之廠商，反而更不利於公共利益。

㈡復依利益衝突迴避法第1條第1項所示該法之立法目的、被告96年8月13日法政字第0961112201號函、96年11月27日法政字第0961117702號函之說明、被告98年間提出之利益衝突迴避法修正草案總說明、被告105年初提出之「利益衝突迴避法修正草案」第14條第1項但書各款，以及被告轄下廉政署所發布之新聞稿，可知被告顯然早已自認利益衝突迴避法第9條全盤禁止關係人交易之規定，與比例原則有違，並認為「依政府採購法辦理採購」及「標的為機關提供，且以公定價格交易」此二種情形，無不當利益輸送疑慮，故無以利益衝突迴避法相繩之必要，而例外排除適用，本案原告進行之藥品交易行為，乃聯合醫院依政府採購法經公告程序所辦理之採購案，包括公開招標與選擇性招標二種，而原告皆係以最低價得標，整個過程公開透明而無不當利益輸送疑慮，更全然符合被告歷來於修正草案所肯認之例外事由。是以，若執意機械式地依法條文義裁罰原告，亦無助於實現利益衝突迴避法之立法目的，故本案應採目的性限縮解釋，排除利益衝突迴避法之適用。利益衝突迴避法第9條全面禁止公職人員或關係人與公職人員服務或監督之機關交易，而未區分交易內容或過程是否產生利益輸送或利益衝突之危險，其對關係人之工作權、財產權及營業自由之限制已逾越必要程度，於本案構成「適用上違憲」，本案係依政府採購法經公告程序辦理之採購案，原告乃以最低價得標，被告並肯定過程中並無不當利益輸送疑慮，若利益衝突迴避法之修正草案於行政爭訟過程中通過，考量該條規定若適用於本案，將導致「適用上違憲」，故法院應排斥適用違憲之舊法，改依修正後之新法為裁判。且查，現行利益衝突迴避法第15條仍以交易金額為裁罰依據，非以交易所得利益定其裁罰範圍，於個案仍有過苛之虞，不符比例原則，應屬違憲。

㈢況查，聯合醫院並非受臺北市市長監督之機關，臺北市市長依法並無監督聯合醫院採購案之權責，被告援引臺北市政府相關自治條例與自治規則，認定聯合醫院為受臺北市市長監督之機關，其適用法律顯有違誤；馬以南僅為法人董事「中國化學製藥股份有限公司」之代表人，並非原告之董事，故原告並非利益衝突迴避法第3條第4款之關係人；本案客觀上並無利益衝突情事，原告主觀上亦無違反利益衝突迴避法第9條之故意，是以主客觀構成要件均不該當，自不違反利益衝突迴避法第9條；且原告信賴招標機關及政府採購主管機關頒布之投標廠商聲明書而為投標，該投標聲明書直至98年始納入利益衝突迴避法相關規定，可見原告於投標時並無違法性之認識，應得減輕或免除行政罰，均足見原處分顯有違誤。

㈣被告自行訂定並據以裁罰之「法務部公職人員利益衝突迴避法第15條處罰鍰額度基準」(下稱利益衝突迴避法裁罰基準)，徒以交易金額決定裁罰金額，實質上將罰鍰金額提高並限定為交易金額之半數，且由被告於本院另案105年度訴字第795號案件審理中所提出之內部裁量基準表，罰鍰金額皆等於交易金額之半數，又揆諸被告於該案中提出之書狀意旨，亦自承其內部裁量基準表之Excel檔製作方式即依「罰鍰金額＝1/2交易金額」之公式所作成，益見被告發布之利益衝突迴避法裁罰基準，罰鍰金額下限確實為交易金額半數，違反法律授權意旨。被告僅以交易金額為絕對且唯一之裁處標準，漏未考量違法行為應受責難程度、所生影響以及行為人所得利益等客觀因素，有裁量怠惰之違法。況於類似之利益衝突迴避法案件，被告曾衡酌違規人於參與投標時，招標機關尚未修正投標廠商聲明書範本，且違規人並未違反其他採購規定，履約狀況良好，故免除違規人之行政罰，則基於「行政自我拘束」原則，被告於本案應為相同處置，而免除原告之行政罰等情。並聲明：訴願決定、原處分均撤銷。

三、被告則以：

㈠原告既長期參與藥品採購案，或未必明知禁止關係人交易，然訴外人馬以南為時任臺北市市長馬英九之胞姊為社會大眾所周知，詎仍與受臺北市市長監督之聯合醫院為藥品採購交易，顯然預見交易行為禁止規範之違反，縱其發生亦不違背其本意，應認原告具有違反利益衝突迴避法第9條之未必故意。利益衝突迴避法第5條、第6條之構成要件，核與該法第9條交易行為之禁止非必以公職人員利用職務之便，或執行職務時直接或間接使關係人獲得利益為前提要件有異，原告所指倘若被告認定原告違反利益衝突迴避法，則馬英九即涉有應迴避而未迴避之責任，又未見被告主動將馬英九移送監察院調查云云，實屬混淆該法第6條及第9條之適用主體、適用客體等構成要件。關於原告為利益衝突迴避法所稱之關係人，及本件交易金額共計57,457,453元部分，均經本院103年度訴更一字第62號判決肯認。另行政院公共工程委員會98年1月23日工程企字第09700533210號函修正訂頒之「投標廠商聲明書」範本，係工程會基於政府採購法主管機關之地位，提醒廠商投標時應注意之重要聲明事項，並應由廠商自行聲明，非謂先前或現行未列於聲明事項之法規即可不予遵守並獲免責，又投標廠商聲明書項次三先將政府採購法第15條有關投標廠商利益衝突迴避規範納入聲明事項，嗣於98年將利益衝突迴避法第9條規定一併納入聲明，並非指原要求投標廠商僅須遵守政府採購法第15條或係以該條優先適用。

㈡司法院釋字第716號解釋理由書明確宣告利益衝突迴避法第9條關係人交易行為規定尚未違憲，由本院104年度訴字第14號、最高行政法院105年度判字第294號判決、行政院105年7月21日院臺訴字第1050170073號、105年4月29日院臺訴字第1050162102號、105年4月29日院臺訴字第1050162290號、105年3月10日院臺訴字第1050153855號、104年10月12日院臺訴字第1040147434號訴願決定等案件，足見上揭解釋宣告後，違反利益衝突迴避法第9條之案件仍依該法第15條為裁罰處分，尚無原告所稱該法第9條係違憲之見解，況平等原則係要求在法律上對相同事物為相同處理，對不同事物為不同處理。因此，僅有符合憲法及法律之平等，而無違反憲法或法律之平等。

㈢利益衝突迴避法修正草案未經立法院通過後公布施行，原告援引該法修法草案第14條規定內容據以免責，委不足採。縱本案於訴訟過程中，修正草案業已公布施行，依行政罰法第5條規定，行為後法律或自治條例有變更者，仍適用行政機關最初裁處時之法律。此外，遭違憲宣告而修正之利益衝突迴避法第15條施行後，係以交易金額之高低區分為四類，據以劃分4種裁罰級距，被告基於主管業務，為妥適行使裁量權，於法律明定得裁罰之額度內發布利益衝突迴避法裁罰基準，參照司法院釋字第716號解釋意旨，修正後已設適當之調整機制，劃分4種裁罰級距，均符合依個案情節予以裁量之立法意旨，本案業已審酌原告違法行為之應受責難程度等因素妥慎行使裁量權，原告指摘被告僅以單一因素據以決定裁罰金額而有裁量怠惰云云，尚屬無稽等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。

四、上開事實概要欄所述之事實經過，為兩造所不爭執，並有原處分（本院卷第127至130頁）、訴願決定（本院卷第131至141頁）、原告廠商得標歷史資料查詢(本院卷第453至458頁)、系爭採購案財物合約書（原處分卷第47至112頁）等影本在卷可稽，自堪認為真正。是本件爭點厥為：被告以原告自94年4月26日起至95年10月3日止，向聯合醫院標得並簽訂藥品採購契約而為買賣交易行為，違反利益衝突迴避法第9條規定，依同法第15條規定裁處原告罰鍰2千9百萬元，於法有無違誤？

五、本院判斷如下：

㈠關於原告是否為利益衝突迴避法所稱之關係人部分：

1.按「公職人員利益衝突之迴避，除其他法律另有嚴格規定者外，適用本法之規定。」、「本法所稱公職人員，指公職人員財產申報法第2條第1項所定之人員。」、「本法所定公職人員之關係人，其範圍如下：……二、公職人員之二親等以內親屬。……四、公職人員、第1款及第2款所列人員擔任負責人、董事、監察人或經理人之營利事業。」、「公職人員或其關係人，不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為。」利益衝突迴避法第1條第2項、第2條、第3條、第9條定有明文。考其立法意旨乃鑑於公職人員及其親屬或其他關係人，與公職人員服務或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為，易衍生不公平競爭、不當利益輸送之弊端，為防範公職人員及其關係人憑恃公職人員在政府機關任職所擁有之職權或影響力，取得較一般人更為優越或不公平之機會或條件，而與政府機關進行交易，造成利益衝突或不當利益輸送甚或圖利之弊端，乃明文禁止為前揭交易行為，以促進廉能政治，端正政治風氣；且利益衝突迴避法第9條規定，並未牴觸憲法第23條之比例原則，與憲法第15條、第22條保障人民工作權、財產權及契約自由之意旨均無違背，亦經司法院釋字第716號解釋在案。是參酌利益衝突迴避法之立法目的及前揭說明，該法第9條所稱「受其監督之機關」，依文義解釋及其立法原意，應係指受該公職人員監督之機關而言，故而依法係屬該公職人員職權所及監督之機關，即為該法所稱「受其監督之機關」，直接監督或間接監督均屬之。公職人員若依法有監督所屬機關之職權，其本人或其關係人自不得參與所屬機關及受其監督機關之買賣、租賃、承攬等交易行為（最高行政法院96年度判字第1121號、100年度判字第1055號判決意旨參照）。至所謂「監督」，乃指有監督之權責而言，有無在個案中實際參與監督，則非所問。

2.次按「左列公職人員應依本法申報財產：……八、依法選舉產生之鄉（鎮、市）級以上政府機關首長。」乃行為時公職人員財產申報法第2條第1項第8款所明定。準此，依法選舉產生之鄉（鎮、市）級以上政府機關首長（含直轄市市長），其二親等以內親屬擔任負責人、董事、監察人或經理人之營利事業，係屬利益衝突迴避法所稱之公職人員關係人，不得與該公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為。又「政府或法人股東1人所組織之股份有限公司……該公司之股東會職權由董事會行使，不適用本法有關股東會之規定。前項公司之董事、監察人，由政府或法人股東指派。」、「（第1項）公司董事會，設置董事不得少於3人，由股東會就有行為能力之人選任之。……（第4項）公司與董事間之關係，除本法另有規定外，依民法關於委任之規定。」、「董事會執行業務，應依照法令章程及股東會之決議。董事會之決議，違反前項規定，致公司受損害時，參與決議之董事，對於公司負賠償之責；但經表示異議之董事，有紀錄或書面聲明可證者，免其責任。」公司法第128條之1、第192條第1項、第4項、第193條著有規定，故法人股東1人所組織之股份有限公司，其董事係由法人股東逕行指派，受該法人股東指派之董事與股份有限公司間成立委任關係，該受指派之董事與股份有限公司間之權利義務關係，與由股東會選任之一般董事，並無不同。原告猶執前詞，主張利益衝突迴避法第3條第4款所指董事係指自然人擔任董事者而言，不包括指派之法人董事代表人云云，核不足採。

3.查馬英九自87年12月25日起至95年12月25日止，係臺北市民選第2屆、第3屆市長（原處分卷第132頁），乃行為時公職人員財產申報法第2條第1項第8款所定人員，自屬利益衝突迴避法第2條所稱之公職人員。而馬以南為馬英九胞姊（原處分卷第38頁），係二親等以內之親屬，馬以南自93年1月2日起至95年10月15日止，擔任原告董事，其所代表法人為中國化學製藥股份有限公司（下稱中化製藥公司）（原處分卷第6、13~14頁），且依原告公司登記資料可知，原告公司全體董事均為中化製藥公司指派之法人董事代表，中化製藥公司乃原告唯一股東。另參以臺北市市長為臺北市政府最高行政首長，綜理市政，並指揮監督市政府所屬機關及員工（臺北市政府組織自治條例第3條參照），依法有監督臺北市政府衛生局之權限（臺北市政府衛生局組織規程第3條參照），臺北市政府衛生局復有監督其下所設聯合醫院之權限（臺北市政府衛生局組織規程第10條、臺北市立聯合醫院組織規程第2條參照），則聯合醫院自屬臺北市市長得以監督之機關，揆諸前揭規定與說明，原告為利益衝突迴避法第3條第4款所定之公職人員關係人，應受同法第9條規範之限制，至為明確。原告稱聯合醫院並非受臺北市市長監督之機關，其非利益衝突迴避法所稱之關係人云云，難認可採。

㈡關於被告依修正後利益衝突迴避法第15條規定裁處原告罰鍰2千9百萬元部分：

1.按行為時利益衝突迴避法第15條：「違反第9條規定者，處該交易行為金額1倍至3倍之罰鍰。」之規定，業於103年11月26日修正公布為：「違反第9條規定者，依下列規定處罰：一、交易金額未逾新臺幣10萬元者，處新臺幣1萬元以上5萬元以下罰鍰。二、交易金額新臺幣10萬元以上未逾100萬元者，處新臺幣6萬元以上50萬元以下罰鍰。

三、交易金額新臺幣100萬元以上未逾1,000萬元者，處新臺幣60萬元以上500萬元以下罰鍰。四、交易金額新臺幣1,000萬元以上者，處新臺幣600萬元以上該交易金額1倍以下罰鍰。（第2項）前項交易金額以契約所明定或可得確定之價格定之；如結算後之金額高於原定金額者，以結算金額定之。」是利益衝突迴避法第15條修正後已設適當之調整機制，劃分4種裁罰級距。

2.被告為就法律授予裁罰裁量權之行使，在遵循法律授權目的及範圍內，為實踐具體個案正義，並顧及法律適用之一致性及符合平等原則，俾達嚇阻及懲罰之效，乃訂定利益衝突迴避法裁罰基準，其中第4點明定：「（第1項）依本法第15條第1項第4款規定裁罰者，罰鍰基準如下：（一）交易金額逾1千萬元，在1千2百萬元以下：6百萬元。（二）交易金額逾1千2百萬元，以罰鍰金額6百萬元為基準，交易金額每增加2百萬元，提高罰鍰金額1百萬元，交易金額增加不足2百萬元，以2百萬元論。（第2項）違反本法第9條規定情節重大且交易金額逾1千萬元者，得處以依前項所計算之罰鍰金額以上交易金額1倍以下之罰鍰。」第5點明定：「違反本法第9條規定，而其交易行為所得利益超過依前4點計算之罰鍰金額者，得於所得利益之範圍內酌量加重，不受前4點罰鍰基準之限制。」前開基準係參照行政罰法第18條第2項之立法意旨，如經獲悉交易行為所得利益超過罰鍰基準所定罰鍰金額者，得於所得利益之範圍內酌量加重，均符合依個案情節予以裁量之立法意旨。利益衝突迴避法裁罰基準業已就違反利益衝突迴避法第9條之交易金額之不同，訂定不同之處罰數額或級距，就行為人交易金額之不同分別作為裁量處罰之事由，其除作原則性或一般性裁量基準外，另有例外情形之裁量基準，與法律授權目的尚無牴觸，被告自得援引利益衝突迴避法裁罰基準作成裁罰處分。原告主張被告利益衝突迴避法裁罰基準違反法律授權意旨，實質上將罰鍰金額提高並限定為交易金額之半數，僅以交易金額為絕對且唯一之裁處標準，漏未考量違法行為應受責難程度、所生影響以及行為人所得利益等客觀因素，有裁量怠惰之違法云云，尚無足採。

3.復按「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」行政罰法第7條第1項定有明文。是基於「有責任始有處罰」之原則，行政罰亦當以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，故須其違反行政法上義務行為係出於故意或過失者，始予處罰。所謂「故意」，係指對於違反行政法上義務之構成要件事實，明知並有意使其發生，或預見其發生而其發生並不違背其本意而言。又所謂「過失」，係指對於違反行政法上義務之構成要件事實之發生，雖非故意，但按其情節應注意、能注意而不注意，或雖預見其能發生而確信其不發生而言。上述故意之判斷標準，乃行為人之「明知」、「預見」等認識範圍，原則上均以「違反行政法上義務之構成要件事實」為準，至於有無違法性之認識，則非所問，行為人不得主張其不知法規而否認其有故意或過失。次按行政罰法第18條規定：「（第1項）裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。（第2項）前項所得之利益超過法定罰鍰最高額者，得於所得利益之範圍內酌量加重，不受法定罰鍰最高額之限制。（第3項）依本法規定減輕處罰時，裁處之罰鍰不得逾法定罰鍰最高額之二分之一，亦不得低於法定罰鍰最低額之二分之一；同時有免除處罰之規定者，不得逾法定罰鍰最高額之三分之一，亦不得低於法定罰鍰最低額之三分之一。但法律或自治條例另有規定者，不在此限。」

4.經查，構成利益衝突迴避法之責任要件係指知悉「構成利益衝突迴避法處罰或迴避義務之基礎事實」而言，並非「利益衝突迴避法之處罰規定」本身，原告對於其董事馬以南為斯時臺北市市長馬英九胞姊，具有2親等親屬關係，難謂不知，且利益衝突迴避法於89年7月12日即經制定並公布施行，人民即有遵守義務，尚不得以不知法律而免除責任，原告既長期參與藥品採購案，有廠商得標歷史資料查詢表附卷為憑（見本院卷第453至458頁），且馬以南為時任臺北市市長馬英九之胞姊為社會大眾所周知，詎仍與受臺北市市長監督之聯合醫院為藥品採購交易，顯然預見交易行為禁止規範之違反，縱其發生亦不違背其本意，應認原告具有違反利益衝突迴避法第9條之未必故意。原告違反利益衝突迴避法第9條規定之事實，既經認定如前，即符合同法第15條規定裁罰之構成要件，自應受罰。原告主張其主觀上無知悉構成本法處罰或迴避義務之基礎事實之可能，其就迴避義務之違反無故意、過失云云，亦無可採。

5.查原告於94、95年間確有向聯合醫院標得如原處分附表所示8件藥品採購案，雙方並簽訂財物合約書（原處分卷第47至112頁），依據上開合約，原告與聯合醫院於系爭期間（94年4月26日至95年10月3日）內為採購藥品之交易共553筆，採購金額合計58,365,935元（詳被告於本院103年度訴更一字第62號事件所提之附表一，附表卷外放），除其中15筆交易（編號29、35、57、61、66、161、172、175、204、293、324、366、367、419、487），採購金額共908,482元（詳被告於本院103年度訴更一字第62號事件所提之附表二，附表卷外放），付款憑證有所闕漏外，其餘538筆、採購金額共計57,457,453元（58,365,935元－908,482元）之交易，均有聯合醫院分開電連存帳或支票存帳清單、聯合醫院黏貼憑證用紙、臺北市政府財政局支付憑證電子檔資料及原告開立之統一發票在卷可考（證物外放）。上開憑證中，原告開立之統一發票金額雖與其他憑證金額或有未符，然此係因發票金額係依聯合醫院與廠商間折讓計算所開立之故，且被告並非以發票金額作為交易金額之認定依據，而係依臺北市政府財政局支付電子憑證電子檔及臺北富邦銀行匯款交易明細表之金額計算認定，已據被告於前案辯明在卷。審酌被告提出之其他憑證金額均屬相符，並無不一致情形，且臺北市政府財政局支付聯合醫院（含其前身各市立醫院）款項之作業流程，係依該院所送付款憑單及電子檔，包括受款人姓名（名稱）、帳號、金額等資料，核對正確無誤後，再傳送受款人電子檔至臺北富邦銀行公庫部匯出，該匯款金額應為原告實際取得之價款等情，亦經臺北市政府財政局98年9月29日北市財支字第09832841000號函說明綦詳（原處分卷第183頁）。是原處分以臺北市政府財政局支付電子憑證電子檔及臺北富邦銀行匯款交易明細表金額互核一致，據以計算交易金額，嗣於再予扣除其中憑證闕漏不足之15筆採購金額，認原告違反利益衝突迴避法第9條規定所為之交易行為金額共計57,457,453元，尚無違誤，不因發票金額與其他憑證金額不符而受影響，且前開交易金額共計57,457,453元等情，亦為原告所不爭執（本院卷第381頁），並為本院103年度訴更一字第62號判決所肯認，自堪認為真實。

6.本件交易金額共計57,457,453元，依利益衝突迴避法裁罰基準第4點第2項規定，情節重大且交易金額逾1千萬元者，得處以依前項所計算之罰鍰金額以上交易金額1倍以下之罰鍰，故本案本得處29,000,000元以上、57,457,453元以下罰鍰，被告審酌裁量後，乃以原告違反利益衝突迴避法第9條規定，依同法第15條規定，及利益衝突迴避法裁罰基準第4點規定，以原處分處原告罰鍰2千9百萬元，顯已考量原告違法情節之輕重、應受責難程度及原告之資力，而給予原告法律授權內之裁處，且該裁處與原告因違反行政法上義務亦未失其平衡，核無違誤，並無違反比例原則與衡平原則，而有裁量瑕疵違法之情事，亦無造成個案顯然過苛之處罰。原告指摘被告僅以單一因素據以決定裁罰金額而有裁量怠惰云云，尚無足採。

㈢至行政院公共工程委員會98年1月23日工程企字第09700533210號函修正訂頒之「投標廠商聲明書」範本（本院卷第260至261頁），係為建立過濾機制，避免廠商屢屢違反利益衝突迴避法，爰修正投標廠商聲明書，增列第10項由廠商聲明其是否屬利益衝突迴避法第2條所稱公職人員及第3條所規範之關係人，涉及違反利益衝突迴避法第9條規定情形，係行政院公共工程委員會基於政府採購法主管機關之地位，鑑於廠商違反利益衝突迴避法第9條之情狀屢增，增列提醒廠商投標時應注意之重要聲明事項，並應由廠商自行聲明，非謂先前或現行未列於聲明事項之法規即可不予遵守並獲免責，又投標廠商聲明書項次三先將政府採購法第15條有關投標廠商利益衝突迴避規範納入聲明事項，嗣於98年將利益衝突迴避法第9條規定一併納入聲明，並非指原要求投標廠商僅須遵守政府採購法第15條或係以政府採購法第15條優先適用。原告指稱投標時之廠商聲明書僅載有政府採購法第15條規定，故關係人投標行為已受招標機關所允許，並據以論斷招標機關及政府採購主管機關向來認為利益衝突迴避法與政府採購法競合時，應適用政府採購法，故原告欠缺故意云云，自難憑採。

㈣原告主張政府採購法為「政府機關辦理採購」之特別法，利益衝突迴避法僅限於「公職人員利益衝突之迴避」始有優先效力，故兩法就「非公職人員」所為之規範發生競合時，應優先適用政府採購法，本件應以目的性限縮之解釋方式作為利益衝穾迴避法第9條之涵攝範圍，將本件情形排除適用云云。經查：

1.按利益衝突迴避法之立法目的係為促進廉能政治、端正政治風氣，建立公職人員利益衝突迴避之規範，有效遏阻貪污腐化暨不當利益輸送。上揭利益衝突迴避法第9條已明文規範公職人員或其關係人，不得與公職人員「服務之機關」或「受其監督之機關」為買賣、租賃、承攬等交易行為。該法條所稱「服務之機關」之認定，舉凡該公職人員支領俸給之來源、實際服公務之機關及交易行為之締約機關等因素，均應予考量。而依中央行政機關組織基準法第3條所定義之「機關」，係就法定事務，有決定並表示國家意思於外部，而依組織法律或命令設立，行使公權力之組織；「單位」則係指基於組織之業務分工，於機關內部設立之組織。析言之，依利益衝突迴避法第9條規定，公職人員或其關係人，禁止交易行為之對象，係該公職人員「服務之機關」或「受其監督之機關」，而非侷限機關內部之「單位」。只要公職人員或其關係人，與公職人員「服務之機關」或「受其監督之機關」為特定交易行為，即為該規定所不許，非必以公職人員利用職務之便，或執行職務時直接或間接使本人或關係人獲得利益為前提要件；且同一「服務之機關」內，該公職人員「任職單位」與承辦該交易行為之「採購單位」是否相同，亦非所問。

2.復按政府採購法係為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質而制訂，此觀政府採購法第1條之規定即明。而利益衝突迴避法制定之目的則係為促進廉能政治、端正政治風氣、遏阻貪污腐化及不當利益輸送，因而規範依法應申報財產之公職人員及其關係人不得為一定之行為，以避免不當之利益輸送。利益衝突迴避法第9條以公職人員服務之「機關」為範圍，禁止公職人員或其關係人為買賣、租賃、承攬等交易行為；而政府採購法第15條以公職人員在其服務之機關的「職務」為範圍，規定其就承辦、監辦採購之事項，應行迴避，特別是不根本禁止其關係人與該機關為買賣、租賃、承攬等交易行為。又政府採購法第15條第4項僅規定廠商與機關首長有本人、配偶、三親等以內血親或姻親或同財共居親屬之利益關係時，不得參與該機關之採購，然對於廠商與採購機關內其他較高階職務之主管人員有特定親屬關係之情形，則不在迴避交易之列，與利益衝突迴避法第3條第4款所定關係人之範圍，包括「公職人員、第1款（即公職人員之配偶或共同生活之家屬）及第2款（公職人員之二親等以內親屬）所列人員擔任負責人、董事、監察人或經理人之營利事業」比較，應以利益衝突迴避法第3條關係人範圍較廣，故政府採購法之迴避規範密度較為鬆散，顯然無法達成利益衝突迴避法之立法目的，二者之立法目的及規範意旨既有不同，自不因交易行為係依政府採購程序辦理而成，即可認無利益衝突迴避法適用之餘地。復按「公職人員利益衝突之迴避，除其他法律另有嚴格規定者外，適用本法之規定。」利益衝突迴避法第1條第2項定有明文。而查，違反政府採購法第15條第4項規定者，並無任何罰則規定，是政府採購法解釋上自非屬較利益衝突迴避法為嚴格之規定。且查政府採購法先於利益衝突迴避法制定，如利益衝突迴避法第9條於立法時有意排除依政府採購而成立之交易，自應訂有排除規定，其未為排除，顯係經立法衡酌裁量，故依利益衝突迴避法第1條第2項規定，公職人員或其關係人從事政府採購交易，仍應有利益衝突迴避法之適用。原告主張其交易均符合政府採購法之規定，非屬利益衝突迴避法第9條禁止之交易行為，尚難認屬有據。

㈤原告另主張本件原告及招標機關，均依循政府採購法第15條規定而為招標與投標，本件並不涉及招標機關即聯合醫院之人為審核或決定，堪以認定本件交易並無「不當利益輸送之虞」，當無利益衝突迴避法之適用云云。然按利益衝突迴避法之立法精神在避免瓜田李下，為道德規範極強之防貪性質法律，凡公職人員之關係人與公職人員服務之機關或受其監督之機關為特定交易行為，於議約、締約及日後履約階段均有產生利益衝突之虞，即為該法所不許，非必以公職人員利用職務之便，或執行職務時直接或間接使關係人獲得利益為前提，始有適用。易言之，利益衝突迴避法第5條雖對於利益衝突作定義，惟與第9條之規範要件無涉。且觀諸利益衝突迴避法第9條之立法目的乃在於避免利益輸送，因關係人與公職人員服務之機關，或受公職人員監督之機關為特定交易行為，於議約、締約及日後履約階段，產生利益衝突之可能性甚高，是經立法裁量而禁止關係人從事此類交易行為，以杜絕利益衝突之發生，故本條之適用非必生公職人員利用職務之便從事交易，直接或間接使本人或其關係人獲得利益，始得裁罰，故原告主張本件交易並無「不當利益輸送之虞」，當無利益衝突迴避法之適用，適用上應作目的性之限縮解釋，以具利益衝突為前提，否則即有違憲云云，顯屬誤解，洵不足採。

㈥原告主張被告對利益衝突迴避法第9條之解釋，與被告101年9月24日法授廉利字第1010501790號函、96年8月13日法政字第0961112201號函、96年11月27日法政字第0961117702號函之說明、被告提出之利益衝突迴避法修正草案不符，本件確已符合司法院釋字第716號解釋明揭之「交易過程中已行公平公開之程序，而有充分防弊機制」兩項要件，當無利益衝突迴避法之適用，本件應可待被告完成修法後，以無違反比例原則之條文作為審判之依據，應較符合憲法上比例原則之精神及保障人民權益之意旨云云。經查：

1.按「公職人員利益衝突迴避法第9條規定：『公職人員或其關係人，不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為。』尚未牴觸憲法第23條之比例原則，與憲法第15條、第22條保障人民工作權、財產權及契約自由之意旨均無違背。惟於公職人員之關係人部分，若因禁止其參與交易之競爭，將造成其他少數參與交易者之壟斷，反而顯不利於公共利益，於此情形，苟上開機關於交易過程中已行公開公平之程序，而有充分之防弊規制，是否仍有造成不當利益輸送或利益衝突之虞，而有禁止公職人員之關係人交易之必要，相關機關應儘速通盤檢討改進。」司法院釋字第716號解釋理由書揭櫫甚明。由該解釋意旨可知，司法院大法官已肯認利益衝突迴避法第9條並未因違反比例原則，或與憲法第15條、第22條保障人民工作權、財產權及契約自由之意旨有所違背而有無效情事，則被告據以裁罰，自無違誤。

2.至原告所引據之利益衝突迴避法修正草案之意見，已擬修改成依政府採購法規定辦理採購者，排除適用利益衝突迴避法第9條規定之適用云云。惟查，原告所提僅係立法草案，並非經三讀通過之法律，業據被告陳明在卷，尚無拘束本院之效力，自難據以為有利原告之認定。況依司法院釋字第716號解釋理由書所示，須以上開機關於交易過程中符合「已行公開公平之程序」，「而有充分之防弊規制」，始予檢討是否仍有造成不當利益輸送或利益衝突之虞，而有禁止公職人員之關係人交易之必要。然利益衝突迴避法修正草案第14條第1項第1款雖明定，依政府採購法以公告程序或同法第105條辦理之採購，排除適用公職人員或其關係人，不得與公職人員服務或受其監督之機關團體為買賣、租賃、承攬或其他可能使公職人員或關係人獲取利益之交易行為。惟亦於同條第2項明定，公職人員或其關係人與公職人員服務之機關團體或受其監督之機關團體為前項但書第1款、第2款交易行為前，應主動於投標文件內據實表明其身分關係；於交易行為成立後，該交易機關團體應主動公開之（見本院卷第363頁）。是修正草案係以事前應主動於投標文件表明其身分關係，事後交易機關團體應主動公開等方式，藉以符合「有充分之防弊規制」之要件，此亦為現行法所無，原告主張依現行政府採購法規定所為採購，已符合司法院釋字第716號解釋理由書所揭示之交易過程中符合「已行公開公平之程序」，「而有充分之防弊規制」等機制，自非可採。

3.再者，依行政罰法第5條規定「行為後法律或自治條例有變更者，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定。」本件即使利益衝突迴避法第9條規定事後經主管機關提案經立法院修法通過，依上開行政罰法第5條規定，因仍應適用行政機關最初裁處時之法律以為裁罰依據，自無修法後規定適用之餘地，故原告主張本件俟被告完成修法，再以無違反比例原則之條文作為審判依據，較符合憲法比例原則之精神及保障人民權益之意旨云云，自無可採。

4.原告雖另舉被告101年9月24日法授廉利字第1010501790號函（本院卷第195至196頁）、96年8月13日法政字第0961112201號函（本院卷第407頁）、96年11月27日法政字第0961117702號函（本院卷第408頁）示意旨，認出售價格具有普遍性或一致性之公定價格，不因人為關係而異，並以公開競標方式決定得標人及價格，無不當利益輸送之虞，自未違反利益衝突迴避法第9條之立法目的與精神，應排除利益衝突迴避法第9條之適用云云。然查，依被告101年9月24日法授廉利字第1010501790號函所揭示之意旨，顯係就國有財產之標租、標售、公開招標委託經營案件以公開市場競標，且交易標的係由機關提供，價格具有公定價格之普遍一致性者為規範；被告96年8月13日法政字第0961112201號函、96年11月27日法政字第0961117702號函亦均係出售價格具有普遍性或一致性之公定價格而為論述，均與本件係屬藥品之招標與投標，並無價格具普遍性、一致性之公定價格情形迥異，自非可比附援引，是原告執上揭被告函示意旨，主張應排除適用利益衝突迴避法第9條之規定云云，洵無足採。

㈦原告主張被告曾衡酌受規範者應受責難程度尚非重大而援引行政罰法第8條免除該部分處罰，故基於行政自我拘束原則，被告就本案亦應為相同之處理云云。然按行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇，行政程序法第6條定有明文，此即行政法上之平等原則。且按憲法之平等原則要求行政機關對於事物本質上相同的事件作相同的處理，乃形成行政自我拘束，惟憲法上之平等原則係指合法之平等，並不包含違法之平等。因此，行政機關若怠於行使權限，或因錯誤之行政處分，致使人民因個案違法狀態未排除而獲得利益時，該利益並非法律所應保護之利益，是其他人民不得要求行政機關比照該違法案例授予利益，亦即人民不得主張「不法之平等」。故行政先例必須合法，乃行政自我拘束原則之前提要件，憲法之平等原則，並非賦予人民有要求行政機關重複錯誤之請求權（最高行政法院92年度判字第275號判決、93年判字第1392號判例意旨參照）。經查，另案縱有類似本案之情形，未見被告加以裁罰者，亦屬另案是否妥適，不得因此創設（賦予）原告因此免於受罰之權利，亦即人民違法情事不應因此受法律之保護，原告自不能要求比照處遇，而認其免罰。況適用行政罰法第8條但書「按其情節」得減輕或免除其處罰之標準，係以行為人本身之社會地位及個人能力，於可期待運用其認識能力能否意識到該行為之不法，對於其行為合法性有懷疑時，並負有查詢義務，故具體個案是否符合違法性認識錯誤而得減輕或免除其處罰，端視個案調查證據結果而有異，原告比附援引他案相異之事實，而主張依平等原則應同有行政罰法第8條免除處罰之適用云云，委不足採。

六、綜上所述，原告主張均非可採。原處分認事用法，核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。

七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。

八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第四庭