臺北高等行政法院判決

109年1月14日辯論終結

原告

施老安（兼如附表所示24人之被選定當事人）

原告

張本武（兼如附表所示24人之被選定當事人）

原告

洪玉美（兼如附表所示24人之被選定當事人）

被告

銓敘部

代表人

周弘憲（部長）

訴訟代理人

梁傑芳

　邱蘭芳（兼送達代收人）

上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，原告於公務人員保障暨培訓委員會如附表所示之復審決定前，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

壹、程序方面：

一、本件原告張本武經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰併準用民事訴訟法第385條第1項前段規定，依被告聲請，由其一造辯論而為判決。

二、按行政訴訟法第29條第1項規定：「多數有共同利益之人得由其中選定1人至5人為全體起訴或被訴。」經查，原告等27人，係多數有共同利益之人，渠等選定施老安、張本武、洪玉美為全體起訴，有選定當事人狀在卷可稽，並經被選定人陳明在卷（本院卷第599-600、675-676頁），符合上開選定當事人之規定，自屬適法，至其餘人等，依行政訴訟法第29條第3項規定，於選定當事人後脫離本件訴訟。

貳、實體方面：

一、事實概要：原告及選定當事人原係公務人員，皆於107年6月30日前退休生效，支領退休金，並有儲存於臺灣銀行股份有限公司之優惠存款（詳如附表）。嗣因公務人員退休資遣撫卹法（下稱退撫法）於106年8月9日經制定公布並自107年7月1日施行，被告爰以附表所示之函文及該函文所附之「退休（職）所得重新計算附表」（以下合稱原處分），重新審定原告及選定當事人自107年7月1日起之每月退休所得。原告及選定當事人不服，提起復審；並於公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）作成復審決定前，提起本件訴訟；嗣於訴訟進行中，保訓會以附表所示之復審決定駁回原告及選定當事人之復審。

二、原告主張略以：

(一)原處分依訴願法第81條第1項、公務人員保障法（下稱保障法）第20條及行政訴訟法第195條第2項規定，違反不利益變更禁止原則。又依訴願法第95條、保障法第91條、行政訴訟法第216條等規定，退休人員因身分條件成就，經審定確定，有拘束各機關之效力，保障法第25條規定之請求權，不再是保障法之保障範圍，公法上職務法律關係終止，司法院釋字第782號解釋偏頗，悖離條件成就確定原則。又按行政程序法第110條第3項，原告等符合退休條件，經被告審定退休而領取退休所得，屬私有財產權而受憲法保障，與未經審定確定之「預期利益」不同，此為既成之法律事實，未經撤銷前確定效力繼續存在，則被告應無條件依確定之法律事實為金錢給付，退撫法僅能針對條件尚未成就或在職人員始有適法性。惟被告單方面逕行重新審定原告退休所得，違反「依法條件成就確定原則，即程序完備時效完成，確定的法律事實具有拘束之效力」，乃違法濫權處分，違反行政訴訟法第4條規定。況公務人員履行義務後，政府雇主負有給付義務，此債權債務關係應僅限於通貨膨脹及情事變更因素，始可能調整，且政府應負最後保證責任。

(二)原告及選定當事人依法於107年7月間提起訴願，至同年11月28日仍不為決定，已距提起訴願或復審達4個月餘，爰依行政訴訟法第4條第1項起訴等情。並聲明：①復審決定及原處分均撤銷。②被告應補給原告依新法所短付之退休金及優存利息。

三、被告抗辯略以：

(一)按保障法第25條第1項、第69條、行政訴訟法第4條第1項及第107條第1項規定，原告提起復審，業經被告檢卷答辯至保訓會並副知原告；該會自收受被告答辯至原告起訴之日起，尚未逾保障法第69條所定審理期限，且迄至原告起訴之日前，保訓會亦未作成決定。基此，原告於復審前置程序完成前，以「提起復審（或訴願）逾3個月不為決定」為由，逕行起訴，核與行政訴訟法第4條第2項規定程序未合。

(二)本件所涉相關法規及原處分，於法並無違誤：按退撫法第34條第3項、第36條、第37條、第39條、同法施行細則第33條及退休公務人員一次退休金與養老給付優惠存款辦法第5條第1項規定，公務人員於107年6月30日以前退休生效並擇（兼）領月退休金者，其自107年7月1日起之每月退休所得應按107年度待遇標準重新計算。原告及選定當事人係於107年6月30日前退休生效，被告以原處分，依上開規定，按原告等退休總年資及退休等級，重新計算其自107年7月1日至118年1月1日以後各實施期間之每月退休所得，於法並無違誤。

(三)原告主張公務人員年金改革違法部分，包含調降所得替代率及扣減退休金給付等，業經司法院釋字第782號解釋宣告合憲，復依司法院釋字第185號解釋，被告應當遵守，是被告本於職權所為原處分，依法有據。並聲明：原告之訴駁回。

四、上開事實概要欄，除下列爭點外，有原處分、、復審決定（卷頁詳如附表）在卷可稽，應可認定。本件爭點為被告依退撫法新規定以原處分重新審定原告退休所得，是否違反法律不溯及既往原則及信賴保護原則，並侵害原告之財產權？

五、本院之判斷：

(一)原告雖於保訓會復審決定前提起本件行政訴訟，惟嗣保訓會仍為不利原告之決定，並無礙原告提起本件行政訴訟之合法性，合先敘明。

(二)按退撫法第4條規定：「本法用詞定義如下：……四、退休所得替代率（以下簡稱替代率）：指公務人員退休後所領每月退休所得占最後在職同等級人員每月所領本（年功）俸（薪）額加計一倍金額之比率。但兼領月退休金者，其替代率上限應按兼領月退休金之比率調整之。五、每月退休所得，依公務人員支領退休金種類，定義如下：（一）於支領月退休金人員，指每月所領月退休金（含月補償金）加計公務人員保險（以下簡稱公保）一次養老給付優惠存款利息（以下簡稱優存利息），或於政府機關、公立學校、公營事業機構參加各項社會保險所支領保險年金（以下簡稱社會保險年金）之合計金額。（二）於兼領月退休金人員，指每月按審定比率所領月退休金（含月補償金），加計一次退休金及公保一次養老給付優存利息或社會保險年金之合計金額。……六、最低保障金額：指公務人員委任第一職等本俸最高級之本俸額與該職等一般公務人員專業加給合計數額。……」第34條第3項規定：「前項人員已依原公務人員退休法第30條第2項規定審定並領取月補償金者，於本法公布施行後，以其核定退休年資、等級，按退休時同等級現職人員本（年功）俸（薪）額，依原公務人員退休法第30條第2項規定，計算其應領之一次補償金，扣除其於本法公布施行前、後所領之月補償金後，補發其餘額。無餘額者，不再補發。」第36條規定：「（第1項）退休公務人員支領月退休金者，其公保一次養老給付之優惠存款利率（以下簡稱優存利率），依下列規定辦理：一、自中華民國107年7月1日至109年12月31日止，年息9%。二、自中華民國110年1月1日起，年息為0。（第2項）前項人員除支領減額月退休金者外，其公保一次養老給付之優存利息，依前項規定計算後，致每月退休所得低於第37條及附表3所定最末年替代率上限金額時，按該金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息18%計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但依本法公布施行前規定計算之每月退休所得（以下簡稱原金額）原即低於第37條及附表3所定最末年替代率上限金額者，依原儲存之金額及年息18%辦理優惠存款。（第3項）依前2項、第37條至第39條規定計算後之每月退休所得低於或等於最低保障金額者，應按最低保障金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息18%計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原儲存之金額及年息18%辦理優惠存款。（第4項）退休公務人員支領一次退休金者，其一次退休金與公保一次養老給付之優存利率，依下列規定辦理：一、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息高於最低保障金額者：（一）最低保障金額之優存利息相應之本金，以年息18%計息。（二）超出最低保障金額之優存利息相應之本金，其優存利率依下列規定辦理：1.自中華民國107年7月1日至109年12月31日止，年息12%。2.自中華民國110年1月1日至111年12月31日止，年息10%。3.自中華民國112年1月1日至113年12月31日止，年息8%。4.自中華民國114年1月1日起，年息6%。二、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息低於或等於最低保障金額者，其優存本金以年息18%計息。（第5項）退休公務人員兼領月退休金者，依下列規定辦理：一、按兼領月退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依第1項至第3項規定辦理。但最低保障金額及第2項所定最末年替代率上限金額應按其兼領月退休金之比率計算。二、兼領之一次退休金得辦理優惠存款金額，加計按兼領一次退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依前項規定辦理。但最低保障金額應按其兼領一次退休金之比率計算。」第37條規定：「（第1項）本法公布施行前退休生效者之每月退休所得，於本法公布施行後，不得超過依替代率上限計算之金額。（第2項）前項替代率應依退休人員審定之退休年資，照附表3所定替代率計算，任職滿15年者，替代率為45%，其後每增加1年，替代率增給1.5%，最高增至35年，為75%。未滿1年之畸零年資，按比率計算；未滿1個月者，以1個月計。（第3項）前項替代率之上限，依退休人員審定之退休年資，照附表3所列各年度替代率認定。（第4項）前3項所定替代率，於選擇兼領月退休金者，各依其兼領一次退休金與兼領月退休金比率計算。（第5項）本法公布施行前退休生效者，應按本法公布施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得；經審定後，不再隨在職同等級人員本（年功）俸之調整重新計算。」第39條第1項規定：「退休人員每月退休所得，依第36條規定調降優存利息後，仍超出附表3所定各年度替代率上限者，應依下列順序，扣減每月退休所得，至不超過其替代率上限所得金額止：一、每月所領公保一次養老給付或一次退休金優存利息。二、退撫新制實施前年資所計得之月退休金（含月補償金）。三、退撫新制實施後年資所計得之月退休金。」司法院釋字第185號解釋：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之。」

(三)經查，被告係依退撫法第34條、第36條、第37條及第39條規定，重新計算並審定原告自107年7月1日起之每月退休所得，業據原處分「重新審定說明」部分載明。惟立法委員林德福等38人因行使職權，認退撫法第4條第4款至第6款、第7條第2項、第18條第2款、第3款、第36條至第38條、第39條第1項、第2項、第77條第1項第3款規定，提高退撫基金共同撥繳費用之基準、變更公務人員退撫給與之條件與計算基準、降低退休所得替代率、削減公務人員保險養老給付（下稱公保給付）優惠存款利息（下稱優存利息）等，違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則，侵害受規範對象受憲法保障之財產權、生存權、服公職權、工作權及平等權向司法院聲請解釋，經司法院於108年8月23日作成釋字第782號解釋，認退撫法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背；同法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背；同法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。並於解釋理由中說明：對於非屬一次性之退撫給與，諸如月優存利息、月補償金、月退休金，因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規變動退撫給與內容，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已受領之退撫給與，即非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。查退撫法規範之退撫給與法律關係，跨越新、舊法規施行時期。於退撫法施行後，始依退撫法規定之退休要件及所得計算基準，核定原退休所得是否超過依新法所定各年度退休所得替代率與本俸計算之金額，並據以調降、執行於新法施行後應給付之月退休所得額，不再給付應扣除之差額（第36條至第39條參照）。足見上開規定係將新法規適用於舊法規施行期間內已發生，且於新法規施行後繼續存在之退撫給與法律關係，並非新法規之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則；任何法規皆非永久不能改變，受規範對象對於法規未來可能變動（制定、修正或廢止），亦非無預見可能。立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對於人民既存之權益，原則上有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間。然就授予人民權益而未定有施行期間之舊法規，如客觀上可使受規範對象預期將繼續施行，並通常可據為生活或經營之安排，且其信賴值得保護時，須基於公益之必要始得變動。且於變動時，為目的之達成，仍應考量受規範對象承受能力之差異，採取減緩其生活與財務規劃所受衝擊之手段，始無違信賴保護原則與比例原則（司法院釋字第525號及第717號解釋參照）。原對退休人員較為有利之退撫制度有其時代背景，嗣因社會變遷而衍生諸多未必合理之現象，然實非可歸責於受規範對象，且受規範對象對舊法規之繼續施行亦有應受保護之信賴利益。上開調降原退休所得之相關規定，對原退撫給與作適度之調降係為達成下列目的：（1）平緩服務年資相同、等級亦相同之退休人員，因服務期間之不同，退休所得之顯著差異；（2）消除兼具舊制與新制年資者，因新舊制年資比例不同，所致退休所得之不均衡；（3）處理受規範對象繼續領取全部優存利息之不合理性；（4）降低政府因補貼優存利息之財務負擔；（5）因應人口結構老化退撫給與持續增加之費用，多由少子化後之下一世代負荷之情形；（6）延緩政府培育人才提早流失，以及（7）延續退撫基金之存續，維護退休公務人員老年經濟安全。此等目的整體而言，係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益，且上開規定已設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施。是所採手段未逾越必要之程度，得認與信賴保護原則、比例原則尚無違背。從而，本院審理案件適用法律時，應受該解釋見解之拘束。是被告於退撫法施行後，依該法第34、36、37、39條規定，就原告自107年7月1日起之每月退休所得，作成重新審定之原處分，於法自無不合。原告主張原處分有前揭違法違憲事由云云，自非可採。

(四)至本件原處分之核定及復審決定核與不利益變更禁止原則無關，原告此主張，自屬誤解。又原處分因退撫法之法律修正而重新核定，原告主張其等身分成就法律關係確定，有關是否違反法律不溯及既往及信賴保護原則乙節，已如前述，兩造其餘主張、陳述及證據，均無礙本院前開論斷結果，爰不予一一論述，併予指明。

六、綜上所述，原處分並無違誤，復審決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷並為前揭之聲明，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、第218條，民事訴訟法第85條第1項前段、第385條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第三庭