臺北高等行政法院判決

109年1月9日辯論終結

原告

呂林麗雲

原告

郭呂淑卿

被告

新北市政府水利局

代表人

宋德仁（局長）住同上

訴訟代理人

林添進 律師

上列當事人間下水道法事件，原告不服新北市政府中華民國107年7月30日（案號：0000000000）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、被告代表人原為古沼格，訴訟進行中變更為宋德仁，茲據被告現任代表人宋德仁具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，合先敘明。

二、原告2人與訴外人呂清輝為○○市○○區○○段0000○0000○0000○號土地（下稱系爭土地）所有權人（每筆土地權利範圍均各為1/3），系爭土地現供新北市三重區中興北街150巷道（下稱系爭巷道）使用，並在被告依內政部民國99年2月9日內授營環字第0990800963號函核定實施之「臺北縣三重市污水下水道系統修正實施計畫」規劃辦理「新北市三重區（頂崁地區）污水下水道系統支管及用戶接管工程第一標」（下稱系爭工程）工區範圍內。104年4月17日被告於施工現場即系爭巷道設置告示，通知將進行系爭工程位於三重地區之工作井及用戶接管工程。原告等不服被告在系爭土地下方挖掘陰井埋設污水管支管，施作系爭工程，先由呂清輝於104年4月23日提具陳情書，要求被告立即停工並取出已埋設幹管恢復原狀，繼之再由原告呂林麗雲於104年7月23日提具異議暨陳情書、104年8月12日由原告2人與呂清輝共同提具異議函重申不服意旨。經新北市政府104年8月20日新北府水污字第1041537534號函復原告2人及呂清輝略以，其等陳情事項已錄案並移由被告於104年8月18日辦理現勘會議說明及研議陳情事項處理原則。嗣被告以105年3月16日新北水污工字第1050442882號函通知原告2人及呂清輝，實際埋設管線面積共147.85平方公尺，償金計為新臺幣（下同）469,422元。其間，原告2人向被告訴請國家賠償，經臺灣新北地方法院106年3月16日105年度國字第11號、臺灣高等法院106年10月31日106年度上國字第11號民事判決駁回確定在案。107年1月29日原告2人復提具異議書，就被告施作系爭工程未事先依法以書面通知所有權人，且在異議人不斷異議下違法強行施工，又違反下水道法第14條但書規定，未報請中央主管機關核定即強行推償金支付案等事項表示異議。經被告以107年6月5日新北水污工字第1071039703號函復原告之異議並無理由（下稱原處分或107年6月5日函）。原告不服，提起訴願，遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。

三、原告起訴主張略以：

㈠被告未依合法程序取得土地使用權，即擅自占用系爭土地並分階段施作系爭工程，且埋設9座污水陰井設備、9條東西向相串連污水支管，以及至少10條南北向的污水用戶越界污水連接管；污水陰井又寬又深，再加上東西向、南北向污水管線從巷頭延伸到巷底全面交織埋設，將系爭土地利用價值破壞殆盡，侵害原告自由支配系爭土地的權利。又被告未依法事先以書面通知原告，逕以104年4月17日過期道路挖掘許可證在系爭巷道內架設圍籬、張貼2告示牌，並同時在新北市三重區中興北街170巷進行汙水工程施工，然對170巷施工部分後來進行拆除違建，並另行改道施工於住戶屋後自有土地，對系爭巷道的用戶違建妨礙污水工程施工卻不拆違除，而為差別待遇，有違行政程序法第6條規定。道路挖掘許可證核可施工時間自102年12月26日起至103年12月25日止，共計365日，而被告在系爭土地所張貼告示所載動工為104年4月17日，故被告已然違法。此外，103年11月4日的住戶接管說明會之簽到表沒有系爭土地地主名欄，被告故意不通知系爭土地所有權人，被告未依下水道法施行細則第7條規定以書面通知系爭土地所有人，原告自無從及時異議且無從起算30日的異議期間，故自損害發生時起5 年內都可異議並提起行政訴訟。系爭土地從巷口挖到巷底係最大損害，僅為特定少數污水用戶之個人利益，而讓整個法治價值遭受破壞則國家社會損失甚大，顯違反行政程序法第7條規定。

㈡原處分等同駁回原告異議，應屬行政處分。被告進行系爭工程前未依行政程序法第39條、第102條規定以書面通知原告並給予原告陳述意見機會，依同法第111條屬無效的行政處分。國家賠償案件之訴訟標的是賠償，是債權標的，本件行政訴訟是撤銷違法的行政處分，並依行政訴訟法第196條第1項規定請求判命被告回復土地原狀，二者不能混為一談。又依行政訴訟法第12條規定及司法院釋字第290號解釋意旨，行政爭訟案件應由行政法院自行認定，不受國家賠償事件普通法院民事判決之拘束。被告既主張污水管線為唯一路線，即應舉辦公聽會經專業人士公開討論，讓原告等人有出席發表意見之機會，並非被告說了算數等語。並聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉上項撤銷之後被告應撤除系爭工程、新增支管工程及用戶越界接管工程；挖除系爭土地內系爭污水設施，恢復土地原狀返還原告等人。

四、被告答辯略以：

㈠原告所稱原處分僅為對過去事實之說明，實則未生拘束原告之效果，自非行政處分。另依最高法院95年度裁字第2083號裁定意旨，原告主張應屬民事國家賠償法之範疇，應依行政訴訟法第107條第1項規定駁回。

㈡系爭巷道位在系爭土地上，早已規劃納入為內政部99年2月9日以內授營環字第0990800963號函核定實施之「臺北縣三重市污水下水道系統修正實施計畫」範圍內，被告依前開內政部核准之修正計晝規劃辦理「新北市三重區（頂崁地區）污水下水道系統支管及用戶接管工程」，並經新北市三重區公所核發道路挖掘許可證，是被告就系爭工程確係循法定程序納入都市計畫或區域計畫實施。

㈢系爭土地現況為既有巷道，早已埋設電力、電信、自來水等既有之公共維生管線，業已供公眾使用多年，原告從未就此部分提出任何異議，顯然早已知悉上開公共管線存在之事實，亦默許同意該等管線之設置，被告基於公益上使用需求而埋設系爭公共污水管線，並無不當。況依臺灣高等法院106年度上國字第11號判決所載：「……被上訴人係依前開內政部核准之修正實施計畫而規劃辦理『新北市三重區（頂崁地區）汙水下水道系統支管及用戶接管工程』，並經新北市三重區公所核發道路挖掘許可證。又系爭巷道旁建有『臺北豪邁大廈』，此為社區集合式住宅，而該大樓原有污水排水管出口位置即位於系爭巷道地下，若埋設系爭公共污水管線，仍需在同一位置上（即系爭巷道），依系爭巷道之規劃設計圖圖號H-18所示，『臺北豪邁大廈』圖中有標記P處位置屬於建築物內部之用戶排水設備，為公、私管渠匯流連接之緩衝區，亦即該大樓家用污水管渠會先匯流連接P處之用戶排水設備，再銜接至系爭巷道地下之公共污水系統之連接管渠及設施，可證本件確有於系爭巷道為新建埋設系爭公共汙水管線之必要及使用上之需求；且依系爭巷道之施工圖圖號H-21觀之，系爭巷道屬於前巷，而埋設於後巷地下之公共污水管線，亦須透過前巷之公共污水管線以匯流連結至公共系統連接管渠及設施，亦足證系爭巷道確為新建埋設系爭公共污水管線之唯一路徑，且無其他路徑可供替代……」，可見被告於系爭巷道設置污水排水管支管及用戶接管乃屬必要且為唯一路徑。且本件關於被告在系爭土地埋設下水道管線符合下水道法第14條第1項但書「應擇其損害最少之處所及方法為之」之爭點，於上開國家賠償事件中雙方均已攻防，應有爭點效之適用，原告自應受該該確定判決之拘束等語。並聲明：原告之訴駁回。

五、查前開事實概要所載各節，為兩造所不爭執，並有系爭土地謄本（本院卷第218至220頁）、地籍圖謄本（本院卷第31頁）、104年4月17日被告於施工現場所設告示牌照片（本院卷第279頁）、原告等人所具各次異議書（本院卷第36、285至287頁）、新北市政府104年8月20日新北府水污字第1041537534號函（本院卷第45頁）、被告105年3月16日新北水污工字第1050442882號函（本院卷第55頁）、臺灣新北地方法院105年度國字第11號民事判決（本院卷第177至194頁）、臺灣高等法院106年度上國字第11號民事判決（本院卷第195至201頁）、原處分及訴願決定等件各在卷可稽，堪信為真實。又依兩造前揭主張及陳述，可知本件之爭議在於：被告107年6月5日新北水污工字第1071039703號函是否為行政處分？於法有無違誤？原告所為本件請求有無理由？

六、本院的判斷：

㈠按下水道法第3條規定：「本法所稱主管機關︰在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第9條規定：「中央、直轄市及縣（市）主管機關，為建設及管理下水道，應指定或設置下水道機構，負責辦理下水道之建設及管理事項。」第11條規定：「直轄市、縣（市）主管機關，應視實際需要，配合區域排水系統，訂定區域性下水道計畫，報請中央主管機關核定後，循法定程序納入都市計畫或區域計畫實施。」第14條第1項規定：「下水道機構因工程上之必要，得在公、私有土地下埋設管渠或其他設備，其土地所有人、占有人或使用人不得拒絕。但應擇其損害最少之處所及方法為之，並應支付償金。如對處所及方法之選擇或支付償金有異議時，應報請中央主管機關核定後為之。」同法施行細則第7條規定：「（第1項）依本法第14條規定使用公、私有土地時，下水道機構應於工程計畫訂定後，以書面通知土地所有人、占有人或使用人。（第2項）前項通知書應記載左列事項：一、預定開工日期。二、施工範圍。三、埋設物之尺寸及構造。四、施工方法。五、施工期間。六、償金。七、償金支付日期及領取償金時所應提示之證件。」第9條規定：「土地所有人、占有人或使用人依本法第14條第1項但書或第16條但書提出異議者，應於前2條之通知到達後30內，以書面向下水道機構為之，逾期不予受理。」

㈡依上開規定，並參酌下水道法第14條第1項立法理由：「下水道工程常須通過公、私土地以安設管渠或其他設備，爰於第1項明定其土地所有人、占有人或使用人不得拒絕。惟為顧及土地所有人等權益，參照民法第786條第1項但書，增列應擇其損害最少之處所及方法為之，並應支付償金。如對處所及方法之選擇或支付償金有異議時，應報請上級主管機關核定後為之。」以及立法院議案關係文書所示該條項立法歷程，亦即下水道法於73年制訂時，行政院所提第14條草案原為「（第1項）下水道機構於必要時，得在公、私有土地下埋設管渠或其他設備，其土地所有人、占有人或使用人不得拒絕。（第2項）前項通過公、私有土地應擇其損害最少之處所及方法為之，並應支付償金。」73年12月7日立法院院會二讀逐條討論時，因立法委員林鈺祥表示：「依照本條的規定，土地所有人、占有人或使用人不得拒絕因而吃虧，在此情形下，應有仲裁機構來仲裁才是……給付償金亦應有仲裁機構來決定給付多少，同時應讓人民有申訴的地方，故在本條條文中應明文規定……」，經召集委員蔡友土說明：「林委員認為應由上級主管機關仲裁應在文字中表示出來，這一點我們同意」，主席因而裁示第14條暫行保留（立法院公報第73卷第98期院會紀錄參看），迨73年12月11日立法院院會三讀時即通過第14條第1項規定「下水道機構因工程上之必要，得在公、私有土地下埋設管渠或其他設備，其土地所有人、占有人或使用人不得拒絕。但應擇其損害最少之處所及方法為之，並應支付償金。如對處所及方法之選擇或支付償金有異議時，應報請上級主管機關核定後為之」（現行條文除將應報請「上級主管機關」核定後為之，修正為應報請「中央主管機關」核定後為之外，其餘並無不同）等情，可知直轄市或縣（市）政府為下水道法之地方主管機關，應先行擬訂區域下水道計畫，報請中央主管機關內政部核定後，再納入都市計畫或區域計畫實施；其所指定或設置之下水道機構據以辦理下水道建設時，應訂定工程計畫，如有在公、私有土地下埋設管渠或其他設備之必要，應擇損害最少之處所及方法為之，並支付償金，且應以「書面」將下水道法施行細則第7條第2項所定事項「通知」土地所有人、占有人或使用人。土地所有人、占有人或使用人對於處所及方法之選擇或支付償金，如有異議，應於上開通知到達後30日內以書面向下水道機構提出，下水道機構應將異議報請中央主管機關內政部核定，並依內政部所為核定而為後續行政行為。據此，對於土地所有權人等所提異議有受理並為核定之權限者，乃下水道法之中央主管機關亦即內政部，而非直轄市政府或縣（市）政府，更非直轄市政府或縣（市）政府為建設、管理下水道所指定或設置之下水道機構，應屬至明。

㈢經查，被告為新北市政府所屬一級機關（新北市政府組織自治條例第6條參看），掌管污水下水道整體規劃、設計、新建及改善工程等事項（新北市政府水利局組織規程第3條第3、4款參看），乃新北市政府為建設及管理下水道所設置負責辦理下水道建設及管理之專責機關，應屬下水道法第9條所稱之下水道機構。而被告係依新北市政府報經內政部核定實施之「臺北縣三重市污水下水道系統修正實施計畫」規劃、辦理系爭工程，亦有被告提出之「北縣三重市污水下水道系統修正實施計畫」摘要第1項及內政部99年2月9日內授營環字第0990800963號核定函在卷可憑（本院卷第326至329頁）。是被告既因施設下水道設備之系爭工程而有使用原告所有系爭土地之必要，依首揭規定與說明，即應以「書面」記載開工日期、施工範圍、埋設物之尺寸及構造、施工方法、施工期間、償金及償金支付日期與領取償金時所應提示之證件等事項，將上情通知原告，俾使原告有所知悉，如對處所及方法之選擇或支付償金不服，亦得依法提出異議。惟被告自陳並未以書面通知原告，而係以104年4月17日在施工現場設置告示代替書面之通知（本院卷第309頁），且觀諸上開告示僅載以「各位市民您好：新北市政府水利局為改善生活品質，保持污水排放順暢，於102年12月2日至105年5月2日，將進行『新北市三重區（頂崁地區）污水下水道系統支管及用戶接管工程第一標』位於三重地區之工作井及用戶接管施工，施工期間造成您的不便，深感抱歉，為了創造更美好的明天，懇請您鼎立支持。如果您有任何建議，請電……新北市政府水利局敬啟」等語（本院卷第279頁），核其內容除表明施工期間及工程名稱外，下水道法施行細則第7條第2項所定其餘事項均付之闕如，自無從作為下水道法施行細則第7條所定書面通知之代替，是被告所為與法顯有未合。

㈣次依原告主張及所提示之歷次異議書，原告係因被告於104年4月17日在系爭土地上架設圍籬、設置告示牌，始知悉系爭工程將在原告所有系爭土地下方施作（本院卷第210頁），因而先由呂清輝於104年4月23日提具陳情書表示異議，要求被告立即停工並取出已埋設幹管恢復原狀（本院卷第36頁），嗣再由原告呂林麗雲於104年7月23日提具異議暨陳情書（本院卷第285頁）、原告2人與呂清輝於104年8月12日共同提具異議函（本院卷第286至287頁）重申異議之旨。則原告在知悉後30日內以書面對於系爭工程施作處所及方法之選擇提出異議，即符合下水道法施行細則第9條所定異議提出之要件，被告即應將該異議報請中央主管機關內政部核定，並依內政部之核定而為後續行政行為。然被告係於原告2人107年1月29日再提具異議書（本院卷第167至168頁）而持續為異議，始於107年2月13日將原告所提異議報送內政部，經內政部於107年3月16日函復被告等情，已據被告自陳在卷（本院卷第323頁）；且依內政部所為函復，亦即卷附內政部107年3月16日內授營環字第1070804819號函所載「主旨：有關貴市○○區○○○街000巷○○○段0000○0000○0000○0○○號）埋設污下水道管線案，復如說明，請查照。說明：……二、依據下水道法第14條規定，下水道機構因工程上之必要，得在公、私有土地下埋設管渠或其他設備，其土地所有人、占有人或使用人不得拒絕，但應擇其損害最少之處所及方法為之，並應支付償金。旨揭巷道之污水下水道管線『如為』埋設公共污水管線之唯一路徑，而無其他路徑可供替代，應依前開規定辦理並支付償金。」（本院卷第331頁），可知內政部並未就原告所提異議，包括系爭工程使用原告所有系爭土地是否確有必要，是否係以選擇損害最少之處所及方法為之等節具體審認並為核定。

㈤然被告於內政部函復後卻逕以原處分發函原告2人以：「主旨：有關臺端異議本局於○○市○○區○○○街000巷內即○○市○○區○○段0000○0000○0000○0○○號土地施作污水工程及用戶接管工程一事，復如說明，請查照。說明：

一、復臺端107年1月29日未具文號異議書。……四、次查本案工程在規劃設計階段，考量中興北街105巷（下稱系爭巷道）旁建有社區集合式住宅，而該大樓原有污水排水管出口位置即位於系爭巷道地下，以及系爭巷道左側雙號建物在規劃設計及施工上即必須採取『前巷接管工程』因素，系爭巷道為埋設公共污水管線之唯一路徑，且無其他路徑可供代替，已就現場狀況斟酌下水道法第14條但書『選擇其損害最少之處所及方法為之』……。六、綜上所述，臺端之異議並無理由。……」（本院卷第165至166頁）。稽之原處分前揭內容，被告顯係就原告所提異議之此一公法上具體事件，自為審認並作成異議無理由之決定，且將之送達原告而對外發生效力，依行政程序法第92條第1項規定，原處分自屬行政處分。被告辯稱原處分只是就過去事實為說明，係觀念通知，非行政處分云云，核不足採。又對於土地所有權人等所提異議有核定權限者，乃下水道法之中央主管機關內政部，已詳述如前，被告並無就異議為核定之權限，卻逕自作成原處分，以原告之異議無理由而予駁回，自有違誤。訴願決定未予糾正，作成訴願不受理決定，亦有未合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。復因原告所提異議尚未經有權機關即內政部作成核定，在內政部就系爭工程使用原告所有系爭土地是否確有必要，以及是否以選擇損害最少之處所及方法為之等節具體審認並為核定前，原告逕依行政訴訟法第196條規定而為訴之聲明第2項請求，此部分之訴難認有理由，應予駁回。至兩造其餘主張及陳述，因與判決結果不生影響，爰不另論述。末以，本件被告所為行政行為，多有於法未合之處，案經判決後，被告應確實依下水道法及其施行細則相關規定依法處理，並速將原告異議報送內政部核定，併此指明。

七、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。

臺北高等行政法院第一庭