臺北高等行政法院判決

109年8月12日辯論終結

原告

鍾錦明（鍾鑫之繼承人）

原告

鍾傳振（鍾鑫之繼承人）

原告

鍾傳洋（鍾鑫之繼承人）

原告

鍾安琦（鍾鑫之繼承人）

原告

鍾陳招妹（鍾景之繼承人）

原告

鍾錦祥（鍾景之繼承人）

原告

鍾錦政（鍾景之繼承人）

原告

鍾嘉辰（鍾萬隆之繼承人）

共同訴訟代理人

王治魯律師

複代理人

鐘耀盛律師

被告

內政部

代表人

徐國勇（部長）

訴訟代理人

洪郁惠

訴訟代理人

卓震宇

訴訟代理人

朱鍊

輔助參加人

桃園市龍潭區公所

代表人

胡星輝（區長）

訴訟代理人

鄭華合律師

參加人

鍾佳珍（鍾景之繼承人）

鍾秋蘭（鍾景之繼承人）

鍾淑貞（鍾景之繼承人）

邱創修（邱鍾梅貴之繼承人）

邱芸溱（邱鍾梅貴之繼承人）

邱垂鴻（邱鍾梅貴之繼承人）

邱垂德（邱鍾梅貴之繼承人）

鍾張桃妹（鍾德元之繼承人）

鍾鳳珠（鍾德元之繼承人）

鍾萬昌（鍾德元之繼承人）

鍾福蓮（鍾德元之繼承人）

鍾玉蓮（鍾德元之繼承人）

鍾美蓮（鍾德元之繼承人）

鍾桂蓮（鍾德元之繼承人）

韓貴燕（鍾萬隆之繼承人）

鍾嘉卉（鍾萬隆之繼承人）

鍾嘉禎（鍾萬隆之繼承人）

上列當事人間收回被徵收土地事件，原告不服行政院中華民國107年8月9日院臺訴字第1070171635號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：

㈠本件參加人經合法通知，均無正當理由而未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰併準用民事訴訟法第385條第1項前段規定，依已到庭之原告及被告之聲請，分別由其一造辯論而為判決。

㈡按訴訟標的對於共同訴訟之各人，必須合一確定者，共同訴訟人中一人之行為有利益於共同訴訟人者，其效力及於全體（行政訴訟法第39條第1款）。又訴訟標的對於原訴願人及其他有相同利害關係之人必須合一確定者，經原訴願人踐行訴願程序，可認為原提起訴願之當事人，有為所有必須合一確定之人提起訴願之意，應解為與原訴願人利害關係相同之人得逕行依行政訴訟法第4條第1項起訴。基於同一法律上理由，上開決議亦得適用於行政訴訟法第5條課予義務訴訟之情形（最高行政法院民國93年9月份庭長法官聯席會議決議、同院97年度判字第1139號判決參照）。經查，原告鍾錦明、鍾傳振、鍾傳洋、鍾安琦同為原土地所有權人鍾鑫之繼承人；原告鍾陳招妹、鍾錦祥、鍾錦政、及參加人鍾佳珍、鍾秋蘭、鍾淑貞、邱創修、邱芸溱、邱垂鴻、邱垂德同為原土地所有權人鍾景之繼承人；原告鍾嘉辰、及參加人鍾張桃妹、韓貴燕、鍾嘉卉、鍾嘉禎、鍾萬昌、鍾福蓮、鍾玉蓮、鍾美蓮、鍾桂蓮、鍾鳳珠同為原土地所有權人鍾德元之繼承人。前揭繼承人各自就其被繼承人即原土地所有權人被徵收土地得依土地徵收條例第9條第1項第1款及第2款規定，申請以原徵收價買回，在未分割前為公同共有，則因此項公同共有債權而涉訟者，其訴訟標的對繼承人即應合一確定。是原告鍾錦明、鍾傳振、鍾傳洋、鍾安琦、鍾陳招妹、鍾錦祥、鍾錦政、鍾嘉辰向被告請求買回被徵收之原所有土地，其效力自及於其他繼承人（按即參加人），且渠等既經合法提起訴願程序，則其餘繼承人（按即參加人）亦為訴願效力所及，即無庸再踐行訴願程序，而得逕行起訴，合先敘明。

二、事實概要：

㈠改制前桃園縣龍潭鄉公所（103年12月25日改制為桃園市龍潭區公所，即輔助參加人）為辦理石門都市計畫11、50、54、55號道路工程，報經臺灣省政府78年3月28日七八府地四字第142822號函（下稱78年3月28日函）核准徵收前龍潭鄉大坪段大坪小段123地號等129筆土地，並由改制前桃園縣政府以78年4月29日七八府地權字第55639號公告（下稱78年4月29日公告）在案，公告期間自78年5月4日起至78年6月4日止。原告106年2月24日申請書，以被徵收之桃園市○○區○○段000○000○000○000○號土地（重測前為大坪段大坪小段142-23、142-31、142-30、142-13地號，下稱系爭土地）係78年間因交通原因受徵收，經28年未曾使用，依土地徵收條例第9條第1項第1款及第2款規定，具文向參加人申請收回系爭被徵收土地。桃園市政府擬具處理意見，內容略以：「本案申請人不適格，且系爭土地係依都市計畫法徵收開闢之道路用地，申請人殆至106年2月24日始提出收回申請，已逾收回期限（即87年7月1日至92年6月30日），爰此，申請人提出收回申請，本府擬不予同意，陳請鈞部核定。」等語，於106年10月30日府地權字第1060257853號函報請被告審議，經被告以107年1月25日台內地字第1071301270號函（下稱原處分）不予受理，桃園市政府以107年2月1日府地權字第1070026782號函知原告。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

三、原告主張：

㈠系爭土地係原告之被繼承人鍾鑫、鍾景興、鍾德元所有，78年間政府為開闢道路而將之徵收，並預定78年7月開工，87年6月完工，但政府徵收系爭土地後，並未依計劃動工，任其閒置，原告之被繼承人均為不識字村農，對有原價收回之法令規定毫無知悉，而政府亦怠於職守，並未主動徵詢所有權人意見，亦未做任何處理，任系爭土地荒廢28年之久。原告為系爭土地原所有權人之繼承人，於78年間政府徵收土地時，尚屬年幼，對於徵收之事亦不知悉。原告世居此地，目前周遭已闢有四線道，交通便利，系爭土地顯已無闢為道路之必要，且土地閒置28年，政府從無過問。詎106年間，突獲參加人通知，限期拆除系爭土地上之房屋，拆除之目的並未說明。由於原告多屬貧下中農，祖居此地，累世務農，生活多屬貧困，一旦房屋拆除，將無棲身之所，且因教育水平低下，身無長技，一旦離開系爭土地，勢將流離失所，非但生活不易，甚致生存均有困難，且查當年政府徵收土地，雖發放補償金，但土地所有權人並未具領，原告始具狀向參加人申請依法購回土地。

㈡土地徵收條例第9條第1款規定，土地徵收後發放補償金滿3年，如徵收單位未依計劃使用時，土地所有權人得依原價收回土地，且該條例排除依土地法219條規定。原告之被繼承人並未領取補償費，而政府原計劃78年7月開工，87年6月竣工，是以計劃使用土地時應至87年6月止，則土地回收之計算日應自87年6月起算，原告於106年2月24日向桃園市政府購回系爭土地並未逾20年，故原告申請回收土地並未逾限。

㈡又土地法第219條規定：「徵收私有土地後，不依核准計劃使用或於徵收完畢1年後，不實行使用，其原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地」即憲法第15條精神所在，就該條文立法意旨觀之，文義極為明顯，並無請求時間之限制，而行政法院73年度判字第1270號判決：「土地所有權人得照原徵收價額收回其土地之權利，其性質與民法第380條之買回權相當，而土地法為民法之特別法，特別法無規定者，應適用民法第380條買回之規定，其權利經過5年不行使而消滅。」被告誤將此項收回權解為請求權之一種，顯有誤會。蓋土地法固為民法之特別法，但其本質上為公法。從而土地法第219條之「收回權」與民法第380條之「買回權」法律上之性質顯有不同，豈可比附援引？土地法第219條規定之收回權既係公法上之權利，不同於民法之買回權，應無消滅時效之限制，被告援引時效消滅之抗辯自無理由。蓋土地法第219條之收回權，乃原土地所有權人依法申請徵收機關撤銷原徵收案，並照原徵收價額收回其土地，乃基於公法上之行為，非債權之私經濟行為可比。如公法對申請無時間限制之規定，似不可比照「請求權」時效辦理等語。

㈢並聲明：

⒈訴願決定及原處分關於原告系爭土地部分均撤銷。

⒉被告應就原告106年2月24日申請案，作成准予照原徵收補償價額收回系爭土地之行政處分。

四、被告則以：改制前桃園縣龍潭鄉公所即○○○○○○○○○○市○○00○00○00○00號道路工程，申請徵收改制前桃園縣○○鄉○○段○○○段000○號等129筆土地，合計面積2.2192公頃（包含原告申請收回被徵收之系爭土地），前經臺灣省政府78年3月28日函核准徵收，嗣經改制前桃園縣政府78年4月29日公告徵收，公告期間自78年5月4日至78年6月4日止。又依土地徵收條例第61條、78年12月30日修正前土地法第219條規定，本案工程係臺灣省政府78年3月28日函核准徵收，改制前桃園縣政府78年4月29日公告徵收，應依78年12月30日修正前土地法第219條土地法之相關規定辦理。系爭土地係依都市計畫法規定辦理徵收，依計畫書所載計畫進度為：「預定78年7月開工、87年6月完工。」依都市計畫法第83條規定及被告84年9月26日台（84）內地字第8488181號函示，依都市計畫法徵收之公共設施保留地，不依照核准計畫期限使用，原土地所有權人得收回其土地之聲請期限，自該使用期限屆滿之次日起算5年。是本案得申請收回土地之期限應自使用期限屆滿即87年6月之次日起算5年，即收回被徵收土地之申請期限至92年6月30日止，原告於106年2月24日始提出申請，已逾法定申請收回之期限。經被告土地徵收審議小組107年1月10日第149次會議決議不予受理，被告以原處分不受理，並請桃園市政府轉知原告，經桃園市政府以107年2月1日府地權字第1070026782號函通知原告，於法並無不合。原告訴稱土地法第219條之收回權應無消滅時效云云，容屬誤解等語，資為抗辯，並聲明：駁回原告之訴。

五、輔助參加人陳述要旨︰依本院97年訴字第782號確定判決意旨，任何權利之行使均應有一定之期間限制，收回權之行使期間雖未明文規定於都市計畫法中，但依都市計畫法第83條之規定，收回權之成立以「不依照呈經核准之計畫期限使用」為必要，且78年12月29日修正公布之土地法第219條第1項明定須在徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內行使收回權，自應類推適用於都市計畫法第83條中，是系爭土地之收回請求權時效期間為5年，應為自計畫核准使用期限屆滿時之次日起算，應可確定等語，足證實務上認依都市計畫法規定辦理徵收之土地，其有關都市計畫法第83條土地之收回請求權時效期間，應為自計畫核准使用期限屆滿時之次日起算5年無誤等語。

六、參加人經合法通知於言詞辯論期日未到庭，亦未提出書狀為陳述。

七、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有前臺灣省政府78年3月28日函（含徵收計畫書節本）、改制前桃園縣政府78年4月29日公告、78年6月2日府地權字第78747號函（發放地價補償費通知）、原告106年2月24日申請書（乙證卷第1-11、36-40頁）、原處分及訴願決定等件（本院卷第27-33、35-47頁）附卷足稽，洵堪認定。經核本件爭點厥為：原告申請收回系爭土地，是否已逾法定期限？被告以原處分不受理，是否適法？

八、本院之判斷：

㈠按土地徵收條例係89年2月2日制定公布，該條例第61條規定：「本條例施行前公告徵收之土地，其申請收回，仍依施行前之規定辦理。」是以，在土地徵收條例施行前已公告徵收之土地，在土地徵收條例施行之後，以需用土地人未依徵收計畫開始使用，申請收回，仍應依該條例施行前之規定辦理。

㈡次按都市計畫法第48條規定：「依本法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：一徵收。二區段徵收。三市地重劃。」第83條規定：「依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第219條之限制。不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」另土地法第219條第1項至第3項規定：「私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內，向該管直轄市或縣（市）地政機關聲請照徵收價額收回其土地︰一徵收補償發給完竣屆滿1年，未依徵收計畫開始使用者。二未依核准徵收原定興辦事業使用者。」、「直轄市或縣（市）地政機關接受聲請後，經查明合於前項規定時，應層報原核准徵收機關核准後，通知原土地所有權人於6個月內繳清原受領之徵收價額，逾期視為放棄收回權。」、「第1項第1款之事由，係因可歸責於原土地所有權人或使用人者，不得聲請收回土地。」準此，依都市計畫法指定之公共設施保留地以徵收取得者，關於申請收回徵收土地，應優先適用都市計畫法第83條規定，其使用期限應依其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第219條限制，如需用土地人不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人始得照原徵收價額收回其土地，僅都市計畫法未特別規定者，如收回被徵收土地之請求權時效、收回程序及歸責事由等事項，有土地法第219條規定之適用。因此，依都市計畫法徵收之公共設施保留地，應於土地徵收計畫書內載明使用期限，逾越該計畫期限仍未施工使用者，即屬不依照計畫期限使用。且收回權是為保障人民權益，防止政府假借公益之名，濫用土地徵收權，在符合一定要件下，准被徵收人收回土地之規定，係依法律規定而發生，被徵收之土地，如未依徵收當時經核准之計畫期限使用者，收回權即因要件合致而發生，至行使收回權之期間，依土地法第219條規定，自該計畫使用期限屆滿之次日起算5年，逾此行使期間。

㈢復按公法上之請求權，因時效完成而當然消滅。而公法上請求權之消滅時效起算，除法另有明文規定外，應自請求權可行使時起算。又司法院釋字第763號解釋：「土地法第219條第1項規定逕以『徵收補償發給完竣屆滿1年之次日』為收回權之時效起算點，並未規定該管直轄市或縣（市）主管機關就被徵收土地之後續使用情形，應定期通知原土地所有權人或依法公告，致其無從及時獲知充分資訊，俾判斷是否行使收回權，不符憲法要求之正當行政程序，於此範圍內，有違憲法第15條保障人民財產權之意旨，應自本解釋公布之日起2年內檢討修正。於本解釋公布之日，原土地所有權人之收回權時效尚未完成者，時效停止進行；於該管直轄市或縣（市）主管機關主動依本解釋意旨通知或公告後，未完成之時效繼續進行；修法完成公布後，依新法規定。」由此可知，大法官認定土地法第219條第1項漏未規定主管機關應定期通知原土地所有權人被徵收土地之後續使用情形之義務，不符合憲法要求之正當行政程序，有違憲法第15條保障人民財產權之意旨，故在此規範不足之範圍內宣告違憲，應自該號解釋公布之日起2年內檢討修正；在相關規定修正前之過渡期間，為保障原土地所有權人公法上收回請求權，在該號解釋公布之日，原土地所有權人之收回權時效尚未完成者，其時效停止進行，於主管機關主動依該號解釋意旨通知或公告後，未完成之時效始繼續進行。至於其他案件，該號解釋並未特別諭知其他具體救濟方式。準此可知，司法院釋字第763號解釋，並未否定收回權時效期間已經起算之效力，更未例外賦予於該號解釋公布之日前收回權時效已完成之申請人，土地收回請求權時效期間溯及不予起算或重行起算之特殊效力，自無從除去該等申請人對系爭土地之收回請求權業已罹於時效之不利益。而本院審判上自應依司法院釋字第763號解釋意旨，就土地法第219條第1項漏未規定主管機關主動通知義務之救濟，在相關規定修正前之過渡期間，以原告對系爭土地收回權之時效是否已經完成而定（最高行政法院109年度裁字第856號裁定參照）。

㈣經查，系爭土地係為取石門都市計畫公共設施，必需使用本案土地，依都市計畫法第48條規定，於78年3月28日經臺灣省政府核准徵收，依經核准之徵收計畫，預定78年7月開工，87年6月完工（乙證卷第5頁）。是以系爭土地經核准之計畫期限至87年6月，如其收回權已因要件合致而發生，行使期限應自87年7月其可得行使之時起算，算至92年6月30日止。則關於收回權之行使期間，自應適用89年1月26日修正公布之土地法第219條第1項已明文規定之5年期間。準此，原告以前揭情詞主張本件應適用土地法第219條規定而無收回權行使期間之限制云云，容係其對法令之誤解，尚無可採。次查，司法院釋字第763號解釋意旨，係以該解釋107年5月4日公布之日，原土地所有權人之收回時效尚未完成者，時效停止進行；於該管直轄市或縣（市）主管機關主動依該解釋意旨通知或公告後，未完成之時效繼續進行，然本案原土地所有權人之收回權時效已於92年6月30日完成，即無上開司法院釋字之適用。原告於106年2月24日申請收回系爭土地，經被告土地徵收審議小組107年1月10日第149次會議審議，以徵收土地計畫書記載之工程計畫進度預定78年7月開工，87年6月完工，申請收回期限至92年6月30日止，原告於106年2月24日提出申請，已逾法定申請期限，決議不予受理。被告嗣以原處分函知桃園市政府轉知原告不予受理，並無違誤。

㈤又按「被徵收之土地，除區段徵收及本條例或其他法律另有規定外，有下列情形之一者，原土地所有權人得於徵收公告之日起20年內，向該管直轄市或縣（市）主管機關申請照原徵收補償價額收回其土地，不適用土地法第219條之規定：

一、徵收補償費發給完竣屆滿3年，未依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。三、依原徵收計畫開始使用後未滿5年，不繼續依原徵收計畫使用者。」固為土地徵收條例第9條第1項所規定；然依前引同條例第61條規定，於土地徵收條例施行前已公告徵收之土地，以需用土地人未依徵收計畫開始使用，申請收回，應依該條例施行前之規定辦理，而無該條例第9條相關規定之適用。本件原告雖係於土地徵收條例89年2月2日公布施行後申請收回系爭土地，惟因系爭土地係於78年4月9日即土地徵收條例施行前公告徵收之土地，揆諸上述說明，依前揭土地徵收條例第61條規定，即應適用土地徵收條例施行前之規定即土地法之相關規定辦理，並無土地徵收條例規定之適用。原告依據土地徵收條例第9條規定第1項第1款及第2款規定，申請照原徵收補償價額收回系爭土地，其請求權時效為20年云云，自屬無據。

㈥另都市計畫法第83條規定原土地所有權人之收回權，係以被徵收土地不依照核准計畫期限使用為其要件，至於已否依照核准計畫期限使用，此一期限，應由需用土地人就其都市計畫發展趨勢及財力狀況詳予考慮，而於徵收計畫書內，載明其開闢使用之年限。此所指「不依照核准計畫期限使用」參諸司法院釋字第236號解釋：「土地法第219條規定：『徵收私有土地後，不依核准計畫使用，或於徵收完畢1年後不實行使用者，其原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。』所謂『不依核准計畫使用』或『不實行使用』，應依徵收目的所為土地使用之規劃，就所徵收之全部土地整體觀察之，在有明顯事實，足認屬於相關範圍者，不得為割裂之認定，始能符合公用徵收之立法本旨。」意旨，應於具體事件中，就所徵收全部土地之使用內容、程度及其期限等情形，依徵收目的所為土地使用之規劃，就所徵收之全部土地整體觀察之，在有明顯事實，足認需用土地人已按核准計畫使用徵收土地者，原土地所有權人不得聲請收回土地。易言之，達成同一公益目的而徵收之數筆土地，在整體上無從割裂使用者，若已有部分被徵收土地已於核准期限內開始依徵收計畫使用，在外觀上逐漸具體化，可從已完成之工作中預見未完成之工作，合理預期終將全部完成者，雖至該徵收計畫所載完工日尚未全部完工，仍非屬該條項所稱「不依核准計畫使用」之情形，原土地所有權人（含其繼承人）自不得聲請收回土地（最高行政法院68年判字第52號判例及97年11月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨參照）。查本件石門都市計畫11、50、54、55號道路工程，係屬石門都市計畫範圍，本案工程原徵收計畫預計開闢約6條道路，各路寬為10至20米，其中現Π-6號道路（原11號）已於95年及96年開闢為永平路、現Π-5號道路（原55號）已開闢為永和路道路使用，現行編號Ⅱ-3、Ⅱ-9號道路（依徵收計畫書屬前揭工程之徵收用地範圍）與現11-4號道路（原54號）及現Ⅱ-13號道路（原50號）等道路，因計畫道路上存有老舊歷史建物或涉及宮廟拆除爭議等因素尚未開闢，系爭土地即位於現11-3號計畫道路上。又系爭土地坐落於石門都市計畫11-3號道路前端，臨近石門路及中正路三坑段（台3乙線），計畫路寬為20米，現況為前窄後寬（後段道路已開闢為20米），有系爭土地地籍圖及現況照片圖、都市計畫（11、50、54、55）示意圖、地籍圖與正射影像、已開闢道路現況照片、原徵收計畫圖、永和宮歷史沿革與展望附卷足參（乙證卷第80-93頁）。原告亦自陳系爭土地周遭已闢有四線道，有原告之起訴狀在卷足憑（本院卷第15頁），堪認系爭土地目前雖尚未作為道路使用，但就本案道路工程所徵收之全部土地整體觀之，確依原核准計畫開始使用，並無違反都市計畫法第83條第2項「不依照核准計畫期限使用者」及土地法第219條所稱「不依核准計畫使用」「不實行使用」之消極要件。是原告主張輔助參加人未依徵收計畫動工，任其荒廢28年，有未依核准徵收計畫期限使用之情形云云，尚非可採。

九、綜上所述，原告所述，均無足採。桃園市政府於原告申請照原徵收價額收回被徵收土地後，報經被告以原處分不予受理，經核並無不合。訴願決定予以維持，亦無違誤。原告起訴請求撤銷原處分及訴願決定，並請求被告應就原告106年2月24日申請案，作成准予照原徵收補償價額收回系爭土地之行政處分，為無理由，應予駁回。

十、又本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院審酌後，核與判決結果均不生影響，故不再逐項論述，附予敘明。

十一、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第218條、民事訴訟法第385條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第六庭