臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)八十九年度訴字第二五八號

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　　八十九年度訴字第二五八號

原告

金頻道有線播送系統股份有限公司

代表人

甲○○

訴訟代理人

李念祖律師

訴訟代理人

黃欣欣律師

訴訟代理人

蕭彩綾律師

被告

行政院公平交易委員會

代表人

乙○○（主任委員）

訴訟代理人

丁○○

　　　　　　　　丙○○

　　　　　　　　戊○○

右當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國八十九年五月二十三日台八

十九訴字第一四七○一號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰

主文

事實

一、事實概要︰原告與長德有線播送系統股份有限公司（下稱長德公司）於民國八十八年一月起互不為價格競爭之意思聯絡，將收視費一致性調漲，案經被告依據檢舉調查結果，以原告與長德公司聯合調漲有線電視節目收視費，違反公平交易法第十四條前段規定，乃依同法第四十一條前段規定，於八十八年六月二十五日以（八八）公處字第○七一號處分書，命原告及長德公司自處分書送達之次日起，應立即停止前項聯合調漲有線電視節目收視費之行為，並處原告罰鍰新台幣（下同）五百萬元。原告不服，向被告提起訴願，經遭駁回，向行政院提起再訴願，亦遭駁回，遂提起行政訴訟。

二、兩造聲明：

（一）原告聲明：再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。

（二）被告聲明：駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之爭點：原告調漲收視費是否屬公平交易法第十四條前段所定之聯合行為？

（一）原告主張之理由：查受理再訴願機關所以認原告與長德公司有為聯合行為，而為再訴願駁回之決定，其理由無非採納被告駁回訴願之意旨，認定原告與長德公司客觀上有一致性之漲價行為，主觀上又可推斷有聯合漲價之意思聯絡云云。惟查，原決定認事用法均有諸多違誤之處，原告實難甘服，茲臚述理由如下：

⒈原告與長德公司客觀上並無一致性調漲價格之行為： ⑴原告於八十七年三月間即已調整收視費用，且原告與其同區域間他業者之收視費率，客觀上並非一致：

①再訴願決定機關所以駁回原告之再訴願，無非以原告與長德公司於八十八年一月間一致性調漲收視費，雖有些微差異存在，亦難謂無外觀行為之一致性。惟查原告早於八十七年三月起即已向收視戶收取每月六百元之收視費，此有收視費存根聯可稽，足證原告客觀上並無與長德公司等業者同步調漲收視費之情事，此合先敘明。

②按原告與同區域間其他競爭者，在大樓集體收視戶之部分，收視費用仍有歧異，此為原處分中所認知之事實，按原告所經營之中山區、松山區及大同區，大樓集體收視戶之戶數約佔原告總戶數中之26.4％，已超過四分之一，蓋大樓集體收視戶視其戶數多寡及收費上之客觀條件差異（如是否由管理委員會統一代收），其收視費用即會視情況而有所差別，故原告與同區域內其他業者，雖在個別用戶部分因成本及法令因素價格較無彈性，然在大樓集體收視戶之部分價格仍顯有差異存在。被告無視前開事實，仍僅就一般住戶之收視費用客觀上因新聞局公告而近似為由，即率予論斷原告與其他業者之收費，客觀上具備一致性，亦有失率斷。詳言之，原告經營區內各大樓集體收視戶之收視費用，實則視各集體收視戶之狀況，具有相當之價格差異，可見原告八十八年度之收費並無客觀上之一致性。

⑵原告八十七年間蒙受鉅額虧損，自有調漲收視費用之必要： ①查經營有線電視事業必須承擔鋪設光纖纜線、繳納頻道授權費用等鉅額之成本。而原告八十七年度，因其他系統業者之惡性競爭，損失高達九千餘萬元。查原告實收資本額不過五百萬元，自無削價競爭之可能；尤有甚者，原告至八十七年年底，已有「公司營收無法負擔基本之管銷成本，財務危機迫在眉睫」之情況，是原告公司業務部方基於「為因應巿場供應及長遠公司利益」，而於八十七年十二月二日，簽擬「Ａ恢復八十三年至八十五年本公司之價格收費」或「Ｂ建議重新訂定價格（即新聞局核準）」之建議，經股務部經理核示採Ｂ案施行，前揭相關資料並已於原告代表人葉大偉赴被告說明時檢附予被告。被告明知原告係基於八十七年年底之財務危機，並遵循新聞局之收費標準方訂定系爭費率，卻未考量此一有利於原告之情事，逕以原告依循新聞局八十八年度收費標準所訂定之收費率客觀上與其他業者雷同為由，即課處原告高達五百萬元之罰鍰，顯已違反行政程序法第九條「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意」之「利益衡平原則」，而有違法之情。

②按原告八十八年向新聞局申報之收費標準為每月每戶七百五十元，六百元之價格已低於成本，蓋依據原告「八十八年度收費標準申報表」，原告八十八年度預估之「外購節目費用」、「人事薪資費用」、「行銷費用」、「硬體設備與維修」以及「其他營業費用」，預計訂戶數為七萬戶，平均每戶之成本即高達六百六十一元，縱以平均每戶每月收費七百五十元計算，平均每月每戶之營業淨利亦不過八十九元，新聞局八十八年度費率公告將每月每戶實收金額限定於六百元以下，實已不敷成本，原告迫於無奈僅得以主管機關公告之上限為費率標準進行收費，詎原告依法收費又經被告機關指為違法，原告實有無所適從之感。

③新聞局將八十八年度收視費率訂為五百四十一元至六百元之用意，無非在於避免業者惡性競爭，並希冀業者在前開範圍內進行價格以及服務之競爭，然原告八十七年度既已蒙受九千餘萬元之損失，八十八年度之預估成本六百六十一元又高於公告上限，八十八年度自僅能依據法定上限收費。是顯見原告八十八年度並無繼續調降價格之空間，更未曾透過寡佔之地位獲取不當之暴利，甚至已在新聞局之不當價格管制下持續虧損，迺被告眛於前揭事實，仍一味要求原告應繼續削價競爭，此一管制手段不啻殺雞取卵，焉有利於有線電視產業之整體發展？

⑶六百元為法定費率上限，並非原告等協議之結果：

①查再訴願決定援引訴願決定之意旨，認定「再訴願人（即原告）與長德公司八十七年及八十八年間之有線電視節目收視費用同。再訴願人另一競爭事業之八十七年及八十八年間之收視費用亦與再訴願人相近。綜合以上收視費之調漲情形，雖有些微差異，難謂無外觀行為之一致性」者，實有不當。蓋八十八年度之有線電視收視費率係經中央主管機關新聞局於八十七年十二月間明文公告，對於個別收視戶明訂以六百元為費率上限業如前述，實者縱以新聞局所核定之費率，亦不足平衡原告收支，蓋觀乎新聞局核定前開費率之前提：「相關單位調查最受歡迎之五十個頻道中至少有三十五個」，姑不論原告鋪設有線電視網路等各項之硬體投資，光就各頻道業者之授權費用以觀，即已捉襟見肘。原告鑑於鉅額虧損後平衡收支之壓力，又格於政府法定之六百元上限，迫不得已於八十八年度方以每戶月繳六百元為收費基準，此實即源於新聞局所定每戶每月六百元收視費之上限所致，至其他有線電視業者如與原告相同面臨大幅虧損之窘境，而同有損益平衡之需要，則其繼原告之後提高收費至法定上限，當屬合理。再訴願決定以此反證業者收費近似而有一致性行為，自有不當。②原告價格客觀上趨於一致，係因新聞局「八十八年度有線電視節目播送系統收費標準」所致。查被告雖以「新聞局依法訂定之『八十八年度有線電視節目播送系統收費標準』，僅公告月繳之收費標準，且新聞局前曾於八十六年底公告『八十七年度有線電視節目播送系統收費標準』，不但未造成再訴願人與長德公司於八十七年間有線電視節目收視費價格一致性情事，渠等各種收費亦未全然依此上限訂價」置辯，然：「八十七年度有線電視節目播送系統收費標準」（下稱「八十七年度收費標準」）並未同時提出收費下限：查新聞局「八十八年度有線電視節目播送系統收費標準」對於原告等「就相關單位（公會團體、消基會或收視調查公司等）調查最受觀眾歡迎之五十個頻道中至少應有三十五個」之有線電視播送系統業者，係公告「每月每戶實收收視費用」為新台幣「五百四十一元至六百元」，故原告每月實際上自收視戶收取之收視費用，原則上不得低於五百四十一元。至公告首段雖載有：「八十八年度收費標準原則係採『上限』及『重點』管制」等語，然同公告末段亦同時載明：「本局對於八十八年度收費標準原則上不定下限，但經主管機關主動或受理他人檢舉，．．．發現其收費標準有異常或惡性競爭等情事者，將依有線電視法及有線電視節目播送系統暫行管理辦法等相關規定辦理。」而鑑於原告八十七年業已蒙受巨幅虧損，是如原告所訂定每月實收金額仍低於新聞局所公告之下限五百四十一元，仍有被認定為惡性競爭而遭新聞局處罰之可能，故原告自不敢擅自將每月實收之收視費用調降至五百四十一元以下。反觀新聞局八十七年度之收費標準，其僅定出「每月實收費用不得超過六百元」之收視上限，並未如八十八年度收費標準定有上下限，故各不同業者自有可能依據實際營收狀況訂定不同收費，而在客觀上呈現多樣之定價方式，是被告以「新聞局前曾於八十六年底公告『八十七年度有線電視節目播送系統收費標準』，亦未造成渠等於八十七年間有線電視節目收視費價格一致性情事」，主張原告與其他有線電視播送系統業者於八十八年度收視費用近似係出於協議者，顯係未詳查新聞局八十七年及八十八年收費標準歧異所致。添原告八十八年之收費標準係承襲八十七年度之收費標準，並遵循新聞局公告之八十八年度收費標準所定。每戶每月繳六百元、每季繳一千八百元、每半年繳三千三百元、每年繳六千五百元之收費標準，係因應新聞局八十八度「每月每戶實收收視費用」為「五百四十一元至六百元」之收費標準所致，茲詳述如下：每戶月繳六百元：此為原告八十七年十月起即採取之費率，並為新聞局核定之八十八年度費率上限，衡諸原告八十七年度虧損約九千七百餘萬元之事實，原告自無調降費率之理。每戶季繳一千八百元；查一季為三月，故以六百元為基準，每季之收視費即為一千八百元，此無庸置疑，又季繳對於原告而言所生利息收益有限（如以法定利率百分之五為基準，原告因收視戶每季預繳收視費用所得之利息收益不過廿二‧五元），故並無折扣空間；每戶半年繳三千三百元；查收視戶如採取半年繳費一次之方式，則對於原告而言，即有較大之收視費折讓空間。又依新聞局前揭費率公告，八十八年度原告對於收視戶每月實收之金額係「五百四十一元至六百元」，亦即每月實收金額不得低於五百四十一元，而以五百四十一元乘以六個月，即係最低每半年應繳三千二百四十六元，取其整數則適為三千三百元，原告為爭取收視戶數，爰以此為半年繳之收視費用；每戶年繳六千五百元：同前理可證，收視戶如採取每年一次繳費之方式，原告對於收視費用當有更多之折讓空間，然依前開新聞局八十八年度之費率最低標準五百四十一元以觀，一年十二月所應收取之最低費用即為六千四百九十二元，取其整數則為六千五百元。⑷新聞局核定費率如不足以反映業者成本，則各有線電視事業均以費率上限為收費基準為必然結果，自無聯合行為可言：

①有線電視系統事業本質上即係屬寡占事業，為避免有線電視系統事業藉寡占狀態取得超過正常競爭狀態所可取得之利潤，有線廣播電視法方賦予新聞局核定收視費率之權限，但此一費率之核定行為並非在於禁止業者獲取利潤，僅係將業者因寡占因素所額外取得之利益部分，透過核定費率之機制予以排除。惟於本件中，原告八十七年間蒙受鉅額損失在前，八十八年度各有線電視頻道業者之授權費用復對原告形成重大負擔，是原告依據新聞局費率公告將基準價格訂為每戶月繳六百元，自屬合法之舉措。又其他業者如基於相同或類似原因，亦紛紛將價格調整至每戶月繳六百元之基準，此實證明新聞局前揭費率不足以反映有線電視系統事業之成本，準此，各有線電視系統事業於法定費率範圍內調整收費基準至法定上限實為必然結果，殊不能倒果為因，認定原告有與其他有線電視系統業者為聯合漲價之行為，否則即有違論理法則。

②進而言之，被告如欲認定原告有聯合行為，首需證明者實係新聞局所核定之費率係屬合理，亦即新聞局所核定之費率已足以反映業者之成本，進而有線電視系統事業方有可能在所核定之費率範圍內進行競爭，否則如新聞局所核定之價格已不足以反映有線電視系統事業之成本，被告自不能苛責原告以費率上限為收費基準之行為。然被告未先檢討新聞局所核定之費率是否足以反映有線電視系統事業成本及合理利潤，即率以各有線電視系統事業收費基準近似乙節為由施以處罰，顯有不當。

⒉原告主觀上並無與其他有線電視系統事業為聯合行為之故意： 　⑴查再訴願決定援引訴願決定，謂：「惟自八十八年一月起，再訴願人與長德公司在國內整體經濟未具大幅漲價之合理環境下，不顧流失收視戶之風險，或以較有利之價格從事競爭以爭取收視戶，反將收視費一致性調漲．．．再訴願人與長德公司迄該會調查前，均未辦理任何促銷或贈品活動，顯見渠等八十七年間之競爭型態，自八十八年一月起已不復見。」之意旨，亦屬謬誤。蓋：

①新聞局所核定之八十八年度有線電視費率實不足以反映合理成本業如前述，是於此基礎上，其他之有線電視事業如繼原告之後亦將收視費調整至費率上限之六百元，則原告之收視戶數自然不可能再出現明顯變動。再訴願決定機關及被告反倒果為因，以此必然結果認定原告與長德公司間之行為具有一致性，自有不當。

②進而言之，事業不得以脅迫、利誘或其他不正當方法，使競爭者之交易相對人為與自己交易之行為，公平法第十九條第三款著有明文。查原告於八十七年蒙受鉅額虧損業如前述，倘原告不顧鉅額虧損，仍不斷透過各種削價競爭手段爭取收視戶，亦即使其他競爭事業之交易相對人轉而與自己交易者，即甚有可能構成前揭公平法第十九條第三款之違法，實則於八十六年間即曾有有線電視業者因削價競爭行為遭公平會認定「以利誘方式使競爭者之交易相對人與自己交易，而有妨礙公平競爭之虞」，進而遭公平會處分，是原告停止辦理贈獎或促銷活動，實屬避免違法之舉，自無違法之故意可言。

⑵復查，再訴願決定以原告與長德公司自八十八年一月起未辦理任何促銷及贈品活動等事證，推斷原告與其他有線電視系統事業有「不為價格競爭之聯合行為」者，此不啻陷原告等有線電視系統業者於兩難之境：

①蓋如原告不顧八十七年度之巨幅虧損，既不調整收視費用，甚且繼續辦理各項促銷活動，將可能被視為「利誘競爭事業者交易相對人」之不當競爭行為，但原告忠實反應成本於前，其餘業者繼而於法定費率限度內反映成本於次，反又經被告認定原告有聯合漲價之不當競爭行為，原告實左右為難，無以適從。

②實則，有線電視系統業者如欲爭取交易機會，除價格之競爭外，另可透過擴大鋪設纜線範圍、提高收訊品質、增加節目頻道、節目多元化及精緻化、提昇客戶服務品質等方式為之，原告為促進業者間良性競爭，避免長期流血經營終致影響收視戶權益，故未以促銷及贈品活動為競爭手段，此實排除不當削價或利誘之競爭，回歸正常巿場機能之舉。詎被告完全抹煞原告回歸正常經營之善意，反進而推斷原告與長德公司之調漲收視費行為具有一致性之外觀，而該當聯合行為，顯有不當。

⑶又查，再訴願決定援引訴願決定以為「再訴願人（即原告）與長德公司經理人及員工多互為舊識，依再訴願人及長德公司代表至該會陳述，均自承建議不要再殺價競爭等語，．．．其等藉由與競爭有關之敏感性巿場訊息交換而互不為價格競爭之意思聯絡．．．」更屬羅織罪名之詞：

①蓋公平法對於「事業結合行為」業已於第六條第二款有以下之立法解釋：「持有或取得他事業之股份或出資額，達到他事業有表決權股份或資本總額三分之一以上者。」蓋相同領域之投資人有限，苟以不同事業間部分股東相同即課以違反公平法之責任，本非妥適。本件再訴願決定機關以及被告既未證明原告之股東與他競爭事業之重疊比例已超過法定上限，竟反以此即推斷原告有與他競爭事業有不為競爭之合意，此非僅於法無據，於理更難索解。

②其又以「與長德公司經理人及員工多互為舊識」認定主觀意思聯絡乙節，更屬荒謬。蓋同一區域內之有線電視業者彼此間基於業務競爭之必要，各該負責人自然與其他事業有相互往來之必要，如以此即論斷渠等與原告有意思聯絡，不啻所有與原告公司負責人相熟之人士均為系爭行為之共犯，此邏輯上本無從成立，衡諸經驗法則與論理法則，再訴願決定據此推斷原告與長德公司間有主觀上之意思聯絡云云，自屬違法。 ⑷原告赴公平會陳述意見之代表人葉大偉，其相關之陳述係「本公司在去年長德有線播送系統公司採一年一千八百元收視促銷方案後，顧客流失一萬多戶，本公司認為低價競爭是劣幣驅逐良幣，不利巿場良性發展，長德有線播送系統公司亦有認知到低價策略不利公司提供商品服務，有損消費者權益，故於去年底一些公開場合（如訂定收費標準會議、系統自律委員會等）本公司副董事長馬憲隆、公司股東、經理人員等呼籲長德有線播送系統公司不要再惡性競爭了，獲得長德有線播送系統公司的回應，彼此（長德公司與本公司）都有停止削價競爭的共識，彼此各依公司成本決定正常收費標準，本公司與長德有線播送系統公司未就收費標準正式協商過，六百元收費標準係兩公司各自決定後採取新聞局上限收費標準。」

①故依據原告代表前揭陳述可知，原告公司人員對於其他競爭業者所為之建議，無非「不要再惡性競爭」，而非表示完全不為任何合理價格之競爭。另新聞局八十八年度收費標準公告末段，亦可得知「惡性競爭」係屬違法行為，是原告公司相關人員呼籲其他競爭業者停止違法之惡性競爭，自屬合法之言論，並符合新聞局之政策立場。詎被告竟斷章取義，逕以原告曾呼籲其他競爭業者應停止違法惡性競爭為由，即認定原告與其他競爭業者間有不為價格競爭之合意，顯有欲加之罪之嫌，原告殊難甘服。

②進而言之，依據行政程序法第卅六條：「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」及第四十三條：「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人」。是被告為原處分前，自應依據職權調查證據，且不能僅注意不利於原告之證據。又被告對於不利於原告之事實認定，除於處分前依前揭規定應詳加調查相關事證外，依據行政訴訟法第一三六條準用民事訴訟法第二七七條之規定，對於有利於被告之事實，更應負擔舉證責任。然被告除將前揭原告代表葉大偉到會陳述之證詞斷章取義，進而得出「原告曾呼籲其他業者不要流血競爭」之結論外，並無任何積極之事證足證原告與其他業者間有價格上之協議行為，是被告認定原告與其他業者間有價格上之合意，實屬率斷。

⒊原處分違反應予衡量原則及利益衡平原則，應屬違法： ⑴查「為維護交易秩序與消費者利益，確保公平競爭，促進經濟之安定與繁榮，特制訂本法」，公平法第一條著有明文，亦即公平法之立法目的，本在於透過「確保公平競爭」之手段，進而達到「促進經濟之安定與繁榮」之目標，並達成「維護交易秩序」與「消費者利益」之目的。準此，被告於依據公平法行使職權時，當不得僅汲汲於「確保公平競爭」之手段，尚須進而於個案具體衡酌究竟如何方符合「維護消費者利益」之立法目的，不能率以「確保公平競爭」此一手段性之目的為名目，無限上綱成為公平法之唯一正義，並將一切形式上可能疑為違反公平法規定之行為，不論對於整體經濟是否有利，均加以處罰，否則即違反立法者之本意。

⑵次查，「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的」，行政程序法第十條定有明文；參酌公平法第一條之立法目的，公平法所以授權被告對於聯合行為施以處分，其法規授權目的係「為維護交易秩序與消費者利益，確保公平競爭，促進經濟之安定與繁榮」；而原告既係於新聞局所為之費率公告範圍內進行系爭之定價行為，又新聞局前開公告又係基於有線廣播電視法規之授權，且有線電視主管機關新聞局於公告系爭費率前，復已參酌有線電視系統業者自然寡佔之特性，衡酌消費者權益，方訂出系爭費率標準，是原告訂定之收視費用，非僅合法，並已符合公平法保障消費者權益之立法目的。況同區域內不同業者之收費標準縱屬近似，亦非即可推論謂為無公平競爭之狀態。被告並無積極事證，只以原告與長德公司之定價近似作為處罰之理由，更疏未注意原告與長德公司尤在大樓集體收視戶部分價格顯非一致，其裁量權之行使即有違行政程序法第十條所要求遵守之行政目的，而屬違法。

⑶進而言之，「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意」、「行政機關應依職權調查證據，．．．對當事人有利及不利事項一律注意」，行政程序法第九條及第卅六條著有明文，此即「利益衡平原則」。被告僅注意對原告不利之「確保公平競爭」此一手段性公共利益，疏未注意於系爭事件中，「維護消費者權益」該公平法所欲追求之終極公益，業經有線電視主管機關於訂定收視費率時予以衡量暨確保之有利於原告之事實，進而仍以「確保公平競爭」此一手段性目的為名目，對原告等遵循政府公告費率之業者施以處罰，顯已違反前揭利益衡平原則，復屬違法。

⒋聯合行為禁止之原因，在於避免寡佔業者利用市場地位獲取暴利，然本件原告等縱以公告價格上限進行收費仍蒙受鉅額虧損，是被告對原告課處鉅額罰鍰，顯與立法意旨有違：

⑴按公平法之立法意旨已如前述，旨在保障競爭之環境，使消費者得以透過市場機能之運作，以最適之價格取得商品、服務，亦使事業在市場機能的前提之下，得以最適之價格、品質向交易相對人爭取交易之機會。易言之，「維護消費者利益」係指透過維護市場的競爭，以發揮資源，達最適配置的效率，故寡佔之事業如透過聯合行為訂定「最適價格」以上之價格，並因而獲得暴利，對於消費者利益、交易秩序，乃至於整體經濟利益均屬不利，即屬公平法所禁止之範圍。

⑵本件原告所從事者係有線電視之播送服務，其本質上係屬高度之資本密集產業，並且深具風險，故投入人均要求有相對稱的合理投資報酬率。以美國為例，在單一有線電視系統涵蓋區中，通常均處自然獨佔之狀態，蓋二家以上之有線電視系統業者在相同之地區重複設置線纜，非僅對於各該業者將形成沈重之財務負擔，也會造成線纜資源之浪費以及線纜附掛、電波溢漏等紛爭。故新聞學者對於有線電視產業之研究即指出：「有線電視產業為一資本密集之企業，具有極高之規模經濟利益潛能，以大規模之方式經營才能充分利用其規模經濟」。在全美卅一個容許一區兩家的有線電視區域中，有半數以上（十六區）演變成倒閉或為競爭者所購併，而另外十五個地區中，僅有賓州（Pennsylvania）的愛倫城（Allentown ）維持兩家業者並存之狀態，但該二業者均因訂戶稀薄、財源有限，無法投資改善服務，造成收視戶之權益受損，無法享受競爭之利益。

⑶實則，原告所面臨之困境，較賓州 Allentown之有線電視業者有過之而無不及。蓋原告不僅深受訂戶稀薄、財源有限、投資無法回收等問題所困擾，進而在收視費用之定價上，更受到有線電視中央及地方各主管機關，即新聞局及台北市政府，以及被告多方之管制，致使原告於企業之經營上無所適從。以本件系爭之費率為例，原告八十八年度原擬平均每月每戶收取七百五十元，然新聞局卻將八十八年度之費率訂為五百四十一元至六百元，致使原告不得不依據費率上限進行收費，詎原告依據費率上限收費的結果，卻又經被告認定違反公平法，實令原告無所適從。

⑷按依據行政程序法第七條：「行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最小者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡」，亦即所謂之「比例原則」或「最小侵害原則」。本件被告因接獲民眾檢舉原告八十八年度調漲收視費用而進行本件調查，然於得知原告調漲收視費用實肇因於成本因素，並未藉由寡佔地位獲取暴利後，卻仍以原告與其他同區域間競爭業者之長德公司收視費用近似為由，不顧新聞局費率公告之客觀因素，率予斷定原告與長德公司有聯合不為競爭行為之情。然其藉由處罰原告等有線電視業者以平息民怨，非但無助於維護消費者權益，更且進一步加重原告等有線電視業者之經營負擔，對於原告改善服務品質更形成負面之影響，故原處分顯然無助於維護消費者利益該目的之達成。相對於公平法第四十一條前段「得限期命其停止、改正其行為」之規定，其逕予課處罰鍰者顯非「侵害最小」之手段；又其漠視原告八十七年度鉅額虧損之事實，再對原告課處五百萬元之罰鍰，對於原告所造成之損害亦顯與所追求之公益欠缺適當比例。

⒌原處分僅調查原告八十八年一月之收視戶資料，即認定原告八十八年度起收視戶狀況處於無變動狀態，更屬荒謬：

⑴按被告以原告自該年一月起收視戶變動狀況即不明顯，認定原告自八十八年一月起即與其他業者處於無競爭狀態云云。惟查，依據被告原處分審議資料，其對於原告以及長德公司均僅調查八十八年一月之收視戶資料，推論原告八十八年一月起收視戶戶數無變動之事實，實係以偏概全之說。

 ⑵況查，縱以八十七年度觀之，原告之收視戶數於八十七年度全年亦不過由七萬二千餘戶減少至六萬四千餘戶，顯見收視費率並非影響有線電視收視戶之單一因素。蓋原告經營區域內雖另有進行削價競爭，然原告八十七年最後一季之收視戶戶數，亦已維持於七萬至六萬四千餘戶之狀況，並無巨幅下降之情形，足見收視戶已逐漸養成收視習慣，並不因業者之低價策略而有所改變，此益見被告以八十八年一月之收視戶戶數，認定原告與其他業者並無競爭之事實，顯屬率斷。

⒍法院應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽：

⑴按依據公平法施行細則第卅三條之規定：「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：一、違法行為之動機、目的及預期之不當利益。二、違法行為對交易秩序之危害程度。三、違法行為危害交易秩序之持續期間。四、因違法行為所得利益。五、事業之規模、經營狀況及其市場地位。六、違法類型曾否經中央主管機關導正或警示。七、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。八、違法後悛悔實據及配合調查等態度。」又觀乎行政程序法第四十三條之規定：「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。」是可知被告除於課處罰鍰前，應依據前開施行細則規定詳究該條各款事由，以決定是否課處罰鍰及罰鍰金額多寡，然會議記錄顯示被告顯未依法進行裁量，非僅違反前開施行細則規定，並有流於恣意之嫌，當已違反禁止恣意原則；進而言之，被告亦未將其課處原告五百萬元罰鍰之理由於原處分書面告知原告，此復已違反行政程序法第四十三條所揭示之「強制說明理由」原則，復屬違法。

⑵再者，依據前述行政程序法第四十三條所揭示之原則，行政機關為處分時應斟酌全部陳述及調查證據之結果，依論理法則及經驗法則判斷事實之真偽；換言之，行政機關為處分時對於有利、不利於當事人之證據均應注意，綜合所有證據然後始為適當之行政處分。而依行政訴訟法第一百八十九條第一項規定法院為裁判時，亦應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽；同條第二項復規定「依前項判斷而得心證之理由，應記明於判決」。而心證發動之證據力（即證據之證明力），則需依據證據價值之大小而定，如有相反之證據、則由本證之積極的證據力之總和，扣除反證之消極的證據力總和，其所剩餘之力，可稱為「全證據力之決算量」，審理事實者即依此決算量而定其心證之強弱，而相類似之規定亦可見於刑事訴訟法第一百五十五條及民事訴訟法第二百二十二條，而依據民、刑事責任之不同，全證據力之決算量亦有區別，如民事事件基於事務之蓋然性，可符合事實之經驗，即可肯定要證事實之存在，是審理民事事件時，審理事實者僅須達蓋然之心證即可；反之，於刑事案件則因對於人之生命、身體、自由、名譽關係重大，理想言之須有「必然的確實心證」，或至少須有「蓋然的確實心證」為基礎，亦即審判者於證明被告犯罪，依據所有之證據須無合理之懷疑始可。而行政訴訟審理時，或雖無須達於「無合理懷疑」之程度，惟至少仍須如民事訴訟事件，審判者心證之強度仍須達於「蓋然之心證」始可。

⑶查本件，原告與長德公司客觀上並無一致性調漲價格之行為，主觀上亦無與其他有線電視系統業者有聯合行為之故意，已如前述。原告不論於訴願、再訴願程序中均已舉證歷歷，證明無聯合行為之事實，被告及受理再訴願機關對於有利於原告之證據略而不論，卻偏執一方單採對原告不利之證據，逕課處原告五百萬元之罰鍰，除已違反公平法施行細則第卅三條規定，更已違反行政程序法第四十三條所規定之「強制說明理由」原則，自不待言。而綜觀前揭原告所舉有利於己之積極證據，與被告認定原告有聯合行為之消極證據，以積極證據之總和扣除消極證據之總和，其「全證據之決算量」應不足以使審判者產生「必然之確實心證」或「蓋然之確實心證」，無合理懷疑而可認定原告有與其他事業為聯合行為之事實。而被告據以認定原告有聯合行為之證據僅有客觀上與同區經營之長德公司每月每戶收費標準恰好相同，及原告與長德公司人員彼此熟識而認定有主觀意思聯絡，二消極之證據而已，與原告前述證明無聯合行為之積極證據總和相抵，「全證據力決算量」亦無法使審理事實者得肯定要證事實存在（即聯合行為之存在）之「蓋然性心證」。是法院審理時，綜觀全辯論要旨，倘連可肯定要證事實存在最基本之「蓋然性心證」亦不可得，即應否定要證事實（即聯合行為）之存在，撤銷原處分、訴願及再訴願之決定。

⒎綜據前述，被告僅以原告營業區域內各該業者客觀上難謂具備一致性之收視價格，即率爾推斷原告與其他業者間具有聯合行為之合意；又刻意忽略原告公司人員赴會說明時，強調各該公司間並無聯合漲價協議之陳述，僅對原告公司人員曾於與他公司人員寒暄時提及不要削價競爭等語斷章取義，作為認定聯合行為協議之唯一依據，此非僅顯屬率斷，更已違反利益衡平原則；況原告八十七年度蒙受九千餘萬元之鉅額虧損，八十八年度之成本復高於新聞局公告之費率上限，是原告八十八年度自無降價空間。實則以八十八年度原告之資產負債表以觀，原告該年度雖以公告上限收費，損失仍進而增加至八千餘萬元，益見原告非但並未透過市場地位賺取暴利，甚至反在政府之多重價格管制下面臨經營困難之窘境，是被告將原告重罰五百萬元，實已背離公平法之立法目的，而屬違法。

（二）被告主張之理由：

⒈緣原告與其競爭事業間於八十七年間收視費顯有差異，渠等為求競爭，紛紛辦理各式優惠收費及贈品等促銷活動從事競爭。惟自八十八年一月起，原告與其競爭事業均不顧流失收視戶之風險，或以較有利之價格從事競爭以爭取收視戶，反均將有線電視節目收視費一致性大幅調漲至相同或相近之無價格競爭狀態，且調漲後大樓集體收視戶平均每戶每月收視費亦有較一致性之現象。渠等於八十七年間因競爭所呈現之價格及促銷措施等競爭狀態即不復見，且無新的競爭型態；另查原告與其競爭事業間對於有線電視節目收視費具有月繳、半年繳、全年繳及大樓集體戶等多種收費方式，惟渠等對於前述各項收費方式，多呈現一致性現象，惟查行政院新聞局依法訂定之「八十八年度有線電視節目播送系統收費標準」，僅公告月繳之收費標準，且行政院新聞局前曾於八十六年底公告「八十七年度有線電視節目播送系統收費標準」，亦未造成渠等於八十七年間有線電視節目收視費價格一致性情事；復查原告與其競爭事業間均自承有經由市場訊息交換，並相互建議不為價格競爭，且該等訊息經傳達至各事業決策階層，並為渠等決定自八十八年一月起調漲收視費之參考依據等事實。上述事證，經被告認定原告與其競爭事業間顯藉由市場訊息交換而為互不價格競爭之意思聯絡，並客觀上已導致有線電視節目收視費一致性調漲行為，核屬公平交易法第七條「以其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格」之聯合行為，違反同法第十四條前段規定，爰於八十八年六月二十五日以（八八）公處字第○七一號處分書予以處分，嗣經原告提起訴願及再訴願，迭經被告訴願審議委員會及行政院均予駁回，爰提起行政訴訟事，合先敘明。

⒉原告首稱其於八十七年三月間即已以月繳六百元之收費方式，故八十八年之收費方式僅係延續八十七年之收費方式；且原告八十七年度蒙受鉅額虧損，八十八年度自有維持月繳六百元收視費用之必要；又八十八年度之收費標準係參酌新聞局之公告所訂定，而非合意調漲之結果，且以新聞局核定之費率範圍，亦不足以反映原告之成本，故長德公司定價縱與原告雷同，亦均受限於新聞局八十八年度費率公告級距之結果，爰長德公司於八十八年一月間跟進調漲，當屬平行行為；另原告與長德公司亦無互不為價格競爭之意思聯絡云云，原告上開訴辯理由均有違誤之處，謹分述如次：

⑴原告訴稱其八十七年三月間即已以月繳六百元之收費方式，故八十八年之收費方式僅係延續八十七年之收費方式，查原告八十七年及八十八年間對於月繳之收視戶固均為每戶每月六百元，惟原處分非謂原告於八十八年一月以前，並無每月六百元之收費方式，按有線電視系統收費實務，業者除月繳之收費方式之外，尚包含季繳、半年繳、年繳及大樓集體戶等其他收費方式，而本件原告除月繳收費方式與八十七年相同者外，其他收費方式均與八十七年有顯著上漲情事，且各種收費方式調漲後價格與其競爭者調漲後之價格，均呈一致性，復查原告對於調漲收視費用之公司內部簽呈，亦載明：「二：為因應市場供需及長遠公司利益，呈請鈞長同意以下二點建議．．．Ｂ建議重新訂定價格為：月繳六○○元季繳一八○○元半年繳三三○○元年繳六五○○元．．．」顯見原告亦自承收費價格業有調漲情事，是原告辯稱其八十八年收費價格係八十七年收費價格之延續云云，顯不可採。

⑵原告復稱五百四十一元係新聞局所訂下限。按行政院新聞局「八十八年度有線電視節目播送系統收費標準」即首揭「經衡酌八十七年度訂價方式、系統業者及消費者反映，決議八十八年度收費標準原則係採『上限』及『重點』管制．．．」末揭「本局對於八十八年度收費標準原則上不訂下限．．．」是新聞局不訂定下限價格，且前開每戶每月實收收視費用五百四十一元至六百元係屬該局所稱之上限價格至明，故原告曲解該五百四十一元為新聞局所訂之下限價格並不足採。又原告引申訴稱其因考量新聞局禁止惡性競爭，爰將季繳、半年繳及年繳費用依新聞局下限標準取其整數後訂定，且原告與競爭者訂價雷同係受限於新聞局公告費率之結果云云，按新聞局前開收費標準固論及有惡性競爭情事者，將依有線電視法、有線電視節目播送系統暫行管理辦法等相關規定辦理，惟「惡性競爭」乙詞係不確定法律用語，非謂業者應依新聞局上限價格訂價始為適法，亦即業者並無依新聞局所定價格上限訂價之法律規定，觀諸長德公司於八十七年間曾訂價年繳一千八百元，亦未嘗被相關主管機關認有惡性競爭情事，故原告與其競爭者均無應參酌五百四十一元為訂價基準之必要，再者，新聞局於八十六年十二月間亦曾公告八十七年度收費標準，依該局所公告之收費上限，在高度競爭（如台北市）或偏遠地區（如花蓮縣）收費上限為每戶每月六百元，亦未見原告與其競爭者在八十七年間即呈收費價格一致性現象，或將其季繳、半年繳及年繳費用依新聞局上限價格取其整數後訂定之情事，是原告本項訴稱理由，實不足採。

⑶原告又稱其八十七年蒙受虧損，是將費率訂為每月六百元自屬正辦，按被告原處分理由，主要係認被處分人等價格調漲之「一致性」無合理經濟上理由，而非認原告無合理經濟理由調漲收視費，或認原告應於八十八年降低收費標準，更無限制原告調漲收視費之意，原告縱因虧損或成本因素有調漲收視費之必要，惟仍應基於自己對市場之判斷以決定其經營策略，殊無因成本或虧損因素，即得逕與他事業為聯合漲價行為之理；且被告原處分判斷因素已考量原告成本、虧損及市場供需等經濟情況。再者，原告縱因虧損及成本因素有調漲收視費之理由，惟亦不足以解釋該等一致性調漲收視費，蓋事業訂價行為考量因素萬端，而成本因素僅為考量因素之一，按各被處分事業之事業規模、成本結構、盈虧情況、股權結構均有不同，且競爭對手之訂價策略亦為重要因素，實無理由逕以推論該等對於各項收費價格在八十八年一月起均為一致性之調漲，至若新聞局所公告之費率標準，其無要求業者應依公告費率標準訂價之意旨，且業者於八十七年間亦無依新聞局公告費率上限訂價之市場實務。是故原告一再執詞以其營業虧損為一致性調漲收視費之合理事由，顯不足採信。

⑷又寡占市場中，事業外觀之一致性，固不排除造成寡占事業平行行為之可能性，惟違法之「一致性行為」與單純的事業平行行為之主要區別，在於前者事業間對於未來競爭情事有相互呼籲，或彼此交換與競爭有關之敏感性市場訊息等意思聯絡，而後者欠缺前述意思聯絡經過而互為有意識之模仿，且依經驗法則及學理判斷，該等平行行為恆見於價格同步下跌，以確保競爭力及市場占有率，殊無價格一致性上漲情事，故寡占市場中事業相互牽制現象乃為寡占市場之特色，本件原告於八十七年間訂價固為六百元，且六百元亦為新聞局之上限價格，惟各被處分人競爭方式尚有其他收費方式之競爭或贈品促銷方式之競爭，惟該等競爭情勢卻自八十八年一月起同時消失，又有各被處分人不為價格競爭呼籲之意思聯絡為證，且該呼籲內容經查亦為各被處分人調漲收視費用之依據，是原告行為屬違法之「一致性行為」，要難認屬事業間單純之平行行為。

⑸原告復訴稱被告以原告與其競爭事業八十八年度費率近似性為由，反推原告與長德公司具有互不為價格競爭之意思聯絡云云。按新聞局公告之八十八年度有線電視費率，係採價格上限監督，且明定不訂價格下限，原告與其競爭事業均得在上限價格之下自由決定收費標準，並無定價因而受到拘束情事，是被告認原告與其競爭事業為互不價格競爭之意思聯絡，主要係基於原告與其競爭事業到會陳述時均自承有互不為價格競爭之相互呼籲，被告原處分固論及原告與金頻道公司經理人及員工多屬舊識乙事，惟是項事實僅屬情況證據之一，在於推論原告與其競爭者確有從事聯合行為可能性，非謂被告逕依此推論該等有共同調漲收視費之意思聯絡，卷查各被處分人等到會陳述時，均對相互為市場訊息交換及互不為價格競爭之意思聯絡乙事坦承不諱，復查渠等於到會陳述時，亦自承該互不為價格競爭之意思聯絡經傳達至公司決策階層為八十八年一月調漲收視費之參考依據，另參酌各被處分人到會陳述時相關證詞及各項客觀市場資料之變化（如收視費價格、市場競爭度．．．之變化），被告爰認定被處分人等係藉由與競爭有關之敏感性市場訊息交換而為互不為價格競爭之意思聯絡，並客觀已導致有線電視節目收視費之一致性調漲行為，上開事證誠有案卷可稽，豈是臆測傳聞之詞，又原告與其競爭事業呼籲勿繼續進行削價競爭乙事，衡酌原告與其競爭事業在八十七年間價格及贈品促銷競爭激烈情況，該呼籲顯在消弭彼此之價格競爭，該當足以影響市場競爭，要難認屬單純之商情傳播，爰原告與其競爭事業從事聯合行為之意思聯絡事證歷歷，無容置疑。

⒊原告固於八十七年及八十八年間之月繳收視費用均為六百元，惟在季繳、半年繳、年繳及大樓收視費均有顯著上漲情事，且與其他競爭者呈現一致性上漲，原告八十七年間雖因虧損及成本因素，縱具有調漲收視費用之合理事由，惟參諸原告與其他競爭事業調漲後價格所具有一致性之調漲時間相近、調漲後之市場競爭降低及調漲時國內整體經濟情況欠佳等因素，證諸原告與其競爭者相互呼籲不為價格競爭，且該呼籲亦為各被處分人調漲收視費用之依據等事證，依經驗法則及學理判斷，原告行為顯藉由市場訊息交換而為互不為價格競爭之意思聯絡，並客觀上已導致有線電視節目收視費一致性調漲行為，核屬違反公平交易法聯合行為禁制規定。至於新聞局公告之八十八年度有線電視費率，係採價格上限監督，且明定不訂價格下限，原告與其競爭事業均得在上限價格之下自由決定收費標準，並無定價因而受到拘束情事，證諸新聞局亦曾公告八十七年度有線電視費率標準，不但未造成原告與其競爭事業價格一致性上漲情事，渠等收費價格基準亦未依新聞局所訂價格上限定價，是新聞局公告費率標準尚難認屬造成原告等一致性漲價行為之合理事由。而被告八十八年六月二十五日（八八）公處字第○七一號處分書所為之處分並無違誤。

理由

一、按「事業不得為聯合行為。」為公平交易法第十四條前段所規定。所稱聯合行為，依同法第七條規定，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。次按「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新台幣五萬元以上二千五百萬元以下罰鍰。」復為同法第四十一條前段所規定。又公平交易法施行細則第五條規定：「本法第七條之聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。本法第七條之其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。」本件被告以原告於八十七年間有線電視節自收視費為每戶月繳六百元、半年繳三千元、全年繳五千元，大樓集體收視戶因個案性質不同而有優惠，全年繳約為四千五百元，至其競爭事業長德公司於八十七年間有線電視節目收視費為每戶月繳三百元、半年繳一千八百元、全年繳三千六百元，大樓集體收視戶因個案性質不同，平均每月每戶約二百元至五百元不等，自八十七年九月起，為爭取收視戶，辦理年繳一千八百元優惠價格促銷，原告為因應長德公司價格競爭，亦於八十七年間不定期辦理各式贈品促銷活動，如裝機半年以上者贈送收音機、對筆等贈品，新裝機者免費贈送中國時報二個月，預繳半年收視費贈送傳呼機、一元手機等促銷活動，惟自八十八年一月起，原告與長德公司在國內整體經濟未具大幅漲價之合理環境下，不顧流失收視戶之風險，或以較有利之價格從事競爭以爭取收視戶，反將收視費一致性調漲為每戶月繳六百元、季繳一千八百元、半年繳三千三百元、全年繳六千五百元，大樓集體收視戶則調漲為每月每戶四百元至五百元不等，原告與長德公司迄被告調查前，均未辦理任何促銷或贈品活動，顯見渠等八十七年間之競爭型態，自八十八年一月起已不復見。原告與長德公司經理人及員工多互為舊識，依原告及長德公司代表至被告陳述均自承建議不要再殺價競爭等語，綜合考量其等調後價格之一致性、調漲時間相近、調漲前後之市場競爭狀況之變動及國內整體經濟環境變化，該等一致性價格調漲行為顯無合理經濟上理由，其等藉由與競爭有關之敏感性市場訊息交換而互不為價格競爭之意思聯絡，客觀上已導致有線電視節目收視費一致性調漲行為，核屬公平交易法第七條規定之聯合行為，有違公平交易法第十四條前段規定，衡酌原告有線電視節目收視費價格變化、持續期間、收視戶數及營業狀況，乃依同法第四十一條前段規定，命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前項聯合調漲有線電視節目收視費之行為，並處以罰鍰五百萬元。原告不服，主張其自八十七年三月起即已向收視戶收取每月六百元之收視費，此有其八十七年三月至同年十二月之收視費存根聯可稽，八十七年一、二月間甚至收取每月七百元之收視費，足見收視費六百元乃其自八十七年初即已採行之收費標準，八十八年一月時仍然如此，並無自八十八年一月始大幅及同步調漲之情形，況各業者就大樓之集體收視戶因個案性質本有不同之優惠，具與長德公司就大樓集體收視戶之收費仍為不同，且各保留因個案性質之不同優惠措施，收費情形亦非一致，就收視費用而言並無業合一致行為之外觀；又其及長德公司於八十七年間均有巨幅虧損，惟因調高價格亦受限於法定上限六百元之收費標準，足見渠等以每月六百元為基礎月費之相同外觀係因法令上限所致，並非事業間之合意甚明，且與長德公司所為之意見表述，僅係就有線電視削價競爭之市場形態表述應回歸以品質、服務為導向之效能競爭的市場正常競爭之本旨，其意乃在促進競爭，並非限制競爭，能否謂為商情情報之交換，且縱為情報交換，渠等員工所述，亦並非具體化致可確定雙方價格調幅之交易情況，顯屬對競爭態勢之表述或非價格聯合之相互意思聯絡，不能率爾以價格聯合之意思聯絡稱之，否則即與聯合行為的意思聯絡之要件不符；又單純平行行為與聯合行為所稱互為一致行為有別，具與長德公司因市場上播送系統業者數量有限，各播送系統業者在經歷削價之流血競爭後，回歸市場價格反應成本之機制，有一系統業者先行調漲時，而他企業隨之跟進之單純平行行為，究與企業間互為意思聯絡共同約束價格之訂定之互為一致行為不同，殊不能遽以聯合行為規範相繩；被告徒以部份收費方法之雷同、無明顯價格競爭及其與同業間就競爭態樣之表述或單純商情情報之傳播，即認其有聯合行為之意思聯絡，顯非適法云云。經查，依前揭公平交易法第七條之規定，對於「聯合行為」之合意方式，採取相當寬泛之認定態度，只要事實上可以導致共同行為的意思聯絡者即屬之，故事業明知有意識地參與之意思聯絡行為，不論其以明示或默示之方法，或屬僅具有社會的、道德的、商業上或經濟上的拘束力之「君子協定」，或屬僅具鬆散的、不具特定性約定之「互為一致行為」，皆屬於聯合行為之合意，又合意方式之不同，乃係實務上或學理上依其拘束力之強弱而加以區分之行為態樣，雖其證據之取得難易有所差別，惟其法律效果並無二致。是原告雖以其與長德公司間並無主觀之意思聯絡，價格上漲純由客觀之市場結構關係等其他因素所致等詞置辯，惟主管機關自得依事業間有相同或類似之外觀行為，究事業間是否曾有意思聯絡，如經由交換與競爭有關之敏感性市場訊息，或相互傳達營業策略，或直接進行商業情報之交換等，加以證明達成聯合行為之合意，或以其他客觀間接證據（如誘因、經濟利益、漲價時間或數量、不同行為的替代可能性、發生次數、持續時間、行為集中度及其一致性等），判斷事業間有否意思聯絡。查本件原告於八十七年間有線電視節目收視費為每戶月繳六百元、半年繳三千元、全年繳五千元，大樓集體收視戶每年繳約為四千五百元，至其競爭事業長德公司於八十七年間有線電視節目收視費為每戶約二百元至五百元不等，惟自八十八年一月起，原告與長德公司除將收視費一致性調漲為每戶月繳六百元、季繳一千八百元、半年繳三千三百元、全年繳六千五百元、大樓集體收視戶則為每戶每月四百元至五百元（原告全年繳約五千五百元），其收視費之調漲情形，雖有些微差異存在，亦難謂無外觀行為之一致性。長德公司現任總經理潘健民原為原告之總經理，且長德公司現任員工約三分之二係由原告公司轉任，二公司員工及業務負責人彼此極為熟識，原告及長德公司之代表到會陳述，亦均自承「呼籲長德公司有線播送系統公司不要再惡性競爭了，獲得長德有線播送系統善意的回應，彼此都有停止削價競爭的共識．．．」、「金頻道公司盼不要再惡性競爭等情形下，．．．乃決定依該標準收費．．．」（此有原處分卷附原告之代表葉大偉及長德公司代表潘健民之陳述筆錄可稽）故原告等就八十八年一月起調漲有線電視節目收視費有主觀之意思聯絡，原非全然無稽。至於原告所陳八十七年間長德公司以較低價格爭取收視，致原告之收視戶有轉移至長德公司之情形，且原告及長德公司為因應市場競爭，不定期辦理各式優惠收費及贈品等促銷活動，惟自八十八年一月起，原告與長德公司均未辦理任何促銷或贈品活動，揆諸上開事證，原告及長德公司調漲收視費行為，具有行為一致性之外觀及主觀之意思聯絡，故已該當聯合行為。原告雖稱其早自八十七年三月起即已向收視戶收取每月六百元之收視費，並非八十八年一月始調漲一節，查原告八十七年及八十八年間對於採月繳之收視戶，其收費標準固均為每戶每月六百元，惟自八十八年一月起對於採季繳、半年繳、年繳及大樓集體戶之收視戶，其收費標準均有不同程度之上漲，原處分非謂原告於八十八年一月前，無每月六百元之收視費。至所訴其與長德公司就大樓集體收視戶有不同收費，故並無聯合一致行為之外觀云云，按外觀行為之一致性，並非以調漲後價格完全相同為必要條件，得綜合各項客觀市場資料，如漲價時間相近、漲價幅度或金額為相同或類似等客觀市場資料加以判斷，原告與長德公司對於月繳、季繳、半年繳及年繳戶之個別收視戶之收視費基準價格均相同，縱大樓集體收視戶因議價能力有別，致實際收費價格容有些微差異存在，亦不影響一致性調漲行為之認定。另原告訴稱事業虧損後調漲價格，乃事業經營之常態，其縱欲調高價格，亦受限於每月六百元之法定價格上限一節，查原處分非謂原告等無調漲收視費之理由，而係依原告與其競爭事業調漲後價格具有一致性、調漲時間相近、調漲後之市場競爭降低等諸多考量，乃認原告與其競爭事業價格調漲之一致性無合理經濟上理由，且據相關事證推定係由原告等一致性行為所致，至互不為價格競爭的意思聯絡之動機，不論係為彌補虧損，抑或賺取超額利潤，均非所問。行政院新聞局八十七年底公告之「八十八年度有線電視節目播送系統收費標準」，採價格上限監督，且明定不訂價格下限，原告與其競爭事業均得在上限價格之下，依其營業考量自由決定收費，故競爭事業間仍存有價格競爭之可能性，如事業間以合意方式決定以該收費標準為共同價格，仍有聯合行為禁止規定之適用。行政院新聞局八十六年底公告之「八十七年度有線電視節目播送系統收費標準」，不但未造成原告與長德公司於八十七年間有線電視節目收視費價格一致性情事，渠等各種收費基準價格亦未全然依此上限訂價。原告所處市場結構係屬寡占市場結構，該等事業間對彼此之競爭決策至為敏感，而有相互牽制之現象，故寡占事業間倘對未來競爭情勢相互呼籲，或彼此交換調漲價格之訊息，實已足以影響市場競爭，要難認屬純知識性之商情傳播。按一致性行為與單純之平行行為之主要區別在於前者有意思之聯絡，構成聯合行為，而後者雖於市場結構之關係而互為有意識之模仿，因當事人間欠缺意思之聯絡，故不屬於聯合行為。寡占市場中固有團體紀律造成寡占事業平行行為之可能性，惟依經驗法則及學理判斷，渠等平行行為恆顯現於價格同步下跌，以確保彼此之市場占有率及競爭力，至若特定事業為價格上漲時，其競爭者即令調漲價格，才為較低程度之價格調漲，俾得以增加市場占有率及競爭力。惟原告與其競爭事業自八十八年一月起，均不顧流失收視戶之風險，或以較有利之價格從事競爭以爭取收視戶，反將有線電視節目收視費為同一形式之調漲行為，且競爭度明顯降低，復佐以原告自承有互不為價格競爭之意思聯絡，原告與長德公司所為之調漲行為，有相互達成聯合行為之合意，非單純之平行行為，洵堪認定。違法事實之證據，並不以直接證據為限，如綜合各種間接證據，本於推理作用，為合乎經驗法則及論理法則之推論判斷，自得作為認定違法事實之基礎。企業間聯合行為之合意方式，為避免被追訴，少有將合意行為形諸於文字者。被告既調查得知原告與競爭事業調漲後各項收費標準價格均呈一致性現象，調漲前後競爭度明顯降低，且有原告與長德公司為互不價格競爭之意思聯絡之陳述紀錄等事證，即足以證明原告該當違法聯合行為之禁止規定，原告援引行政法院三十二年度判字第一六號判例以為論辯，並無足採，遂駁回其訴願，經核並無不妥。又被告認定原告與競爭事業為市場訊息交換及互不為價格競爭之主觀意思聯絡等事實，除依據原告與競爭事業部分股東有重疊，相關業務負責人員亦彼此熟識外，主要係比對原告與其競爭事業之代表到會陳述時，均對相互為市場訊息交換及互不為價格競爭之意思聯絡為相同之證詞，足認其陳述可信，推定原告與其競爭事業有為主觀之意思聯絡。另葉大偉於八十八年五月十日至被告說明時，係接受原告委任，就本件之調查，有為一切法律、事實行為及送達代收之權限，並有原告出具之委任書附原處分卷可稽，所訴葉大偉僅為其員工，不足以代表其立場云云，自非可採。按事業以合意方式限定價格，形成「價格卡特爾」，當然減少競爭，即屬當然違法，是不論原告係基於反應成本或改以其他競爭方式，均應基於自身對市場之判斷，個別決定經營策略，縱有合理調漲價格之原因與理由，亦不得違法為聯合訂價行為，致損害市場交易秩序與消費者利益，復肇致不公平之競爭。本件被告處罰原告係認原告等價格調漲之「一致性」欠缺合理之理由及支持，而非認原告無合理經濟理由調漲收視費，更無限制原告調漲收視費至價格上限之意，原告縱因虧損或成本因素有調漲收視費之必要，惟仍應基於自己對市場之判斷以決定其經營策略，殊無因成本或虧損因素，即得逕與他事業為聯合漲價行為而避免競爭之理；且原處分判斷原告有無為聯合行為時，業已考量原告成本、虧損及市場供需等經濟情況之因素並說明原告縱因虧損及成本因素有調漲收視費之理由，惟亦不足以解釋該等一致性調漲收視費，蓋事業訂價行為考量因素極多，寡占市場尤甚，成本因素僅係其中之一而已。原告與各被處分事業之事業規模、成本結構、盈虧情況、股權結構均有不同，且競爭對手之訂價策略亦為重要因素，實無理由逕以推論該等對於各項收費價格在八十八年一月起均為一致性之調漲，至若新聞局所公告之費率標準，其無要求業者應依公告費率標準訂價之意旨，且業者於八十七年間亦鮮有依新聞局公告費率上限訂價之市場實務。是故原告以其營業虧損，故為一致調漲收視費至上限之事由，即有可議。

二、次查寡占市場中，事業外觀之一致性，固不排除造成寡占事業平行行為之可能性，惟違法之「一致性行為」與單純的事業平行行為之主要區別，在於前者事業間對於未來競爭情事相互聯絡、呼籲，或彼此交換與競爭有關之敏感性市場訊息，以避免「割頸之競爭」；而後者欠缺前述意思聯絡經過，僅互為有意識之模仿或競爭行為，且依經驗法則及學理判斷，該等平行行為恆見於價格同步下跌，以確保競爭力及市場占有率，殊無價格一致性上漲情事，故寡占市場中事業相互牽制現象乃為寡占市場之特色，本件原告於八十七年間訂價固為六百元，且六百元亦為新聞局之上限價格，惟原告與各該被處分人競爭方式尚有其他收費方式之競爭或贈品促銷方式之競爭，然該等競爭情勢卻自八十八年一月起同時消失，又有原告與各該被處分人不為價格競爭呼籲之意思聯絡為證，且該呼籲內容經查亦為原告與各被處分人調漲收視費用之依據，是原告前開行為要難認屬事業間單純之平行行為。原告另訴稱被告以原告與其競爭事業八十八年度費率近似性為由，反推原告與長德公司具有互不為價格競爭之意思聯絡云云。按新聞局公告之八十八年度有線電視費率，係採價格上限監督，且明定不訂價格下限，原告與其競爭事業均得在上限價格之下自由決定收費標準，並無定價因而受到拘束情事，是被告認原告與其競爭事業為互不價格競爭之意思聯絡，主要係基於原告與其競爭事業於被告調查時均自承有互不為價格競爭之相互呼籲，原處分固論及原告與其競爭事業經理人及員工多屬舊識乙事，惟是項事實僅屬情況證據之一，在於推論原告與其競爭者確有從事聯合行為可能性，非謂被告逕依此推論該等有共同調漲收視費之意思聯絡，卷查各被處分人於被告處陳述時，均不諱言對相互為市場訊息交換及互不為價格競爭之意思聯絡，且查渠等亦自承該互不為價格競爭之意思聯絡經傳達至公司決策階層為八十八年一月調漲收視費之參考依據，另參酌原告與各該被處分人陳述時相關證詞及各項客觀市場資料之變化（如收視費價格、市場競爭度．．．之變化），被告認定被處分人等係藉由與競爭有關之敏感性市場訊息交換而為互不為價格競爭之意思聯絡，並客觀已導致有線電視節目收視費之一致性調漲行為，顯非單純臆測傳聞之詞。又原告與其競爭事業呼籲勿繼續進行削價競爭乙事，衡酌原告與其競爭事業在八十七年間價格及贈品促銷競爭激烈情況，該呼籲顯在消弭彼此之價格競爭，該當足以影響市場競爭，要難認屬單純之商情傳播。此外，原告固於八十七年及八十八年間之月繳收視費用均為六百元，惟在季繳、半年繳、年繳及大樓收視費均有顯著上漲情事，且與其他競爭者呈現一致性上漲，原告八十七年間雖因虧損及成本因素，縱具有調漲收視費用之合理事由，惟參諸原告與其他競爭事業調漲後價格所具有一致性之調漲時間相近、調漲後之市場競爭降低及調漲時國內整體經濟情況欠佳等因素，證諸原告與其競爭者相互呼籲不為價格競爭，且該呼籲亦為各被處分人調漲收視費用之依據等事證，原告行為顯藉由市場訊息交換而為互不為價格競爭之意思聯絡，並客觀上已導致有線電視節目收視費一致性調漲行為，自屬違反公平交易法第十四條前段「聯合行為」之禁制規定。至於新聞局公告之八十八年度有線電視費率，係採價格上限監督，且明定不訂價格下限，原告與其競爭事業均得在上限價格之下自由決定收費標準，並無定價因而受到拘束情事，證諸新聞局亦曾公告八十七年度有線電視費率標準，不但未造成原告與其競爭事業價格一致性上漲情事，渠等收費價格基準亦未依新聞局所訂價格上限定價，是新聞局公告費率標準原已考慮原告等經營事業之合理利潤，尚難認係肇致原告與各該業者一致性漲價行為之合理事由。況行政院新聞局所定之上限價格即每戶月繳六百元，如不足以平衡收支，甚且如原告所稱於八十七年度仍虧損約一億元，已使原告無法合理經營云云。審諸公平交易法對於聯合行為並非全然禁止，原告如認其事業之經營有公平交易法第十四條各款所列之例外情形，自可依該條之規定，向被告申請許可為聯合行為，而竟捨此弗由，當非可取。

三、又原告主張被告未依據公平法施行細則第卅三條之規定，以決定是否課處罰鍰及罰鍰金額多寡，然會議記錄顯示被告顯未依法進行裁量，亦未將其課處原告五百萬元罰鍰之理由於原處分書面告知原告，此復已違反行政程序法第四十三條所揭示之「強制說明理由」原則，非僅違反前開施行細則規定，並有流於恣意之嫌，當已違反禁止恣意原則乙節。經查原處分書理由欄第六項已載明「權衡被處分人等有線電視節目收視費價格變化、持續期間、收視戶數及營業狀況」處原告五百萬元罰鍰，並未違反上開規定及原則，合此敘明。

四、綜前所述，本件被告依法命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前項聯合調漲有線電視節目收視費之行為，並處原告罰鍰五百萬元，於法並無不合。一再訴願決定遞予維持原處分，亦稱妥適，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

據上論結，原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文

臺 北 高 等 行 政 法 院 第 一 庭審 判 長 法 官　鄭忠仁