臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十一年度訴字第七○號

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　　　九十一年度訴字第七○號

原告

甲○○

被告

桃園縣桃園市公所

代表人

乙○○市長）

訴訟代理人

丁○○

　　　　　　　　丙○○

右當事人間因都市計畫事件，原告提起行政訴訟，本院判決如左：

主文

理由

一、事實概要：緣桃園市擴大修訂都市計畫公六公園暨ⅢNO.1九米計畫道路（下稱原計畫），於民國（下同）六十一年一月十二日發布實施，於第一次通盤檢討時經內政部二六○二次都市計畫委員會（下稱內政部都委會）決議，變更民生路段（即和平路與新生路口間）為商業區用地，其餘維持為公園用地，並由被告於七十八年間徵收訴外人即原告之母郭景妹所有坐落桃園縣桃園市○○○段二九四之七八及二九四之七九地號土地（下稱系爭土地），並完成所有權登記。七十三年間第二次通盤檢討，郭景妹提出陳情變更原計畫九米計畫道路改採直線規劃，案經前台灣省都市計畫委員會（下稱前省都委會）於八十七年九月二十三日第五六一次會議決議（下稱系爭決議）：「請縣政府會同市公所參考陳情意見研擬具體變更方案（含回饋計畫）送由原專案小組先行審查後重新辦理公開展覽，如公開展覽期間無人民或團體提出意見則照公開展覽圖說通過，否則再提會討論。」被告乃於八十八年六月十一日召開都市計畫委員會（下稱桃園市都委會）決議維持原計畫並送請桃園縣都市計畫委員會（下稱桃園縣都委會）及內政部都委會審議，同年十一月二十三日內政部都委會第四七五次會議議決仍維持原計畫。嗣郭景妹去世，原告於九十年七月二十七日具申請書向被告陳情請依系爭決議執行，被告於同年八月九日以九○桃市都字第三九四○二號函（下稱系爭函覆）略謂內政部都委會決議維持原計畫，原告不服，於九十年九月六日向桃園縣政府提起訴願，桃園縣政府逾三個月不為決定，原告乃向本院提起行政訴訟，聲明請求撤銷系爭函覆，嗣桃園縣政府於九十一年三月二十日以府法訴字第○九一○○五五九六六號訴願決定駁回，原告於訴訟程序中追加其餘訴之聲明。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：

⒈原處分（被告九十年八月九日九○桃市都字第三九四○二號函）撤銷。

⒉訴願決定撤銷。

⒊被告應將原告所有坐落桃園縣桃園市○○○段二九四之七八及二九四之七九地號土地於清除其所施工作物及回填土壤後返還於原告。

⒋被告應給付系爭決議（前省都委會第五六一次會審議決議結論）之作為。

⒌訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明：如主文所示。

三、兩造之陳述：

㈠原告主張之理由：

⒈由於桃園縣政府八十二年七月十三日以八二府工都字第一二七四○九號函，允諾該九公尺之計畫道路截彎取直，以減少拆遷戶數，仍循都市計畫程序辦理變更。被告於八十三年一月六日以八三桃市工都字第二一四三號函文允諾該道路用地之變更，由被告以專案方式透過都市計畫程序辦理。桃園縣議會八十五年十一月十四日第十三屆第六次定期大會及桃園市民代表會八十五年十二月二十一日第七屆第五次定期大會議決：「同意變更」，應停止該原都市○○道路新闢工程發包案，以保權益，並經前省都委會八十七年九月二十三日第五六一次會審議完竣會議決論同意通過變更案。原告據此向被告提出申請應依上開決議結論執行，並無不妥，被告應作為而不作為，自有違誤，有失公允。

⒉行政程序法第六條規定：「行政行為非有正當理由，不得為差別待遇之規定」。被告應依系爭決議結論執行，並不影響他人權益，且其都市計畫亦已變更「核作商業區使用」，此顯見徵收之草率，徵收之土地非全屬必需。

⒊至於變更核作商業區使用，更顯示徵收土地實無必要。如撤銷系爭之該部分道路改採直線規劃，利於都市建築外觀，更具都市計畫政策擬定之意義，亦不影響該道路整體使用，事實上也能避免而不避免，又該道路部分改採直線規劃並無重大影響，但對被徵收之原住戶如因徵收而無此部分之土地，則流離失所，因此不法侵害造成家母抑鬱而終。「有多種同樣能達到目的的方法時，應選擇對人民權益損害最少者」。

⒋經監察院八十九年十月十六日查復書，因調查有關被告辦理系爭計畫第二次通盤檢討，未依系爭決議結論執行一案之查復書登載內容不實，始發見被告當初有提供不正確資料，為不完全陳述致使司法機關依該資料及陳述做成錯誤判決，復經監察院八十九年十一月二十三日，同年十二月二十二日及九十年九月十一日調查，就被告未依系爭決議結論執行，致權益嚴重受損，涉有違私等情一案，本件歷經前後二次都市計畫通盤檢討，其法令依據，辦理過程及維持原計畫之理由為何？函請桃園縣政府於二個月內詳予查明函復在案。

⒌查行政機關對於攸關民眾權益的行政處分不該便宜行事，必須合乎正當程序，首先該「都市計畫變更案已為主管機關錄案審理，即不應擱置，前省都委會會議之決議結論「准予變更」爰依「台灣省都市計畫委員會組織規程第二條之規定行使職權」，被告本應依法定程序予以執行，惟被告在前省都委會尚未做出決議前即於同年八月二十一日擅自逕予強制執行拆除，係對前省都委會會議之決議結論以示限制，似有變更法律條文原義之嫌，遂執兩不相侔之法定程序事項，其係有違於前開立法之意旨。

⒍次查嗣後被告竟私自更改前省都委會所做之決議結論（見查復書第四條），次更改新闢道路施工之日期（見查復書第五條），再率以桃園市都委會八十八年六月十一曰決議簽送內政部都委會，欺矇以已開發之事由，乃請維持原計畫，違反權責分際，顯屬荒謬，按前省都委會所做之決議，尚非被告得擅予更改，被告逾越權限，濫用權利，變更意旨，非有理由，難令人甘服。

⒎本件符合行政訴訟法第五條第一項「請求應為行政處分之訴訟」之起訴要件，應依違反行政程序法第七條而為判決：根據司法院釋字第一五六號解釋文：「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願獲行政訴訟以玆救濟‧‧‧。」。

⒏被告所為實有違背都市計畫法第二十三條、第二十五條、第二十六條及行政程序法第一條、第四條至第十條、第五十一條及第一百六十六條之規定，至為明顯。

⒐又原告係系爭土地之所有權人，依憲法第十五條之規定，人民之財產權應予保障，當人民之財產權遭受國家公權力以事實上之行為不法侵害時，依平等原則可類推適用民法第七百六十七條妨害除去請求權排除侵害，爰依行政訴訟法第八條之規定提起給付之訴，追加訴之聲明第三項。另訴之聲明第一項及第二項，原告係依行政訴訟法第四條規定提起撤銷訴訟，聲明第四項則係依同法第八條提起，惟沒有實體法上之依據。

㈡被告主張之理由：

⒈本件不符行政訴訟法第五條第一項請求應為行政處分之訴訟之起訴要件，請依同法第一百零七條第一項第十款裁定駁回：

⑴本件有關桃園擴大修訂都市計畫公六公園暨NO.1九米公尺計畫道路第二次通盤檢討，於系爭決議作成後，桃園縣政府轉被告旋即於八十八年六月十一日召開都計委會第二十屆第一次會審議結果，仍維持原計畫，並經送請桃園縣政府經以八十八年九月二十二日八八府工都字第二○五八五六號函報請內政部（當時業已精省）依法定程序審議，並經該部都委會第四七五次會審議決議：「同意照縣政府函覆意見維持原計畫」在案，故本件有關系爭決議之事項被告已作處理，並無原告所述不作為之情形。

⑵被告所為函復並非行政處分：查系爭決議為：「請縣政府會同市公所參考陳情意見研擬具體變更方案（含回饋計畫）送由原專案小組先行審查後重新辦理公開展覽，如公開展覽期間無人民或團體提出意見則照公開展覽圖說通過，否則再提會討論。」由上可知，上開決議內容係請桃園縣政府及被告「參考」陳情人意見研擬具體變更方案，並未強制要求桃園縣政府及被告必須依陳情事項照辦，無怠為行政處分可言；更何況，本件桃園市擴大修訂都市計畫公六公園用地及道路用地係於六十一年一月十二日發布實施，於第一次通盤檢討時經內政部二六○二次都委會決議，並於七十八年時予以辦理徵收開闢完畢，而依都市計畫法第二十六條前段規定：「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。‧‧‧」故被告於都市計畫未變更前，遵依原都市計畫執行，並無違法，亦有最高行政法院（八十九年七月一日改制前為行政法院）七十五年度判字第一三○八號判決見解：「都市計畫發布實施後，擬定計畫之機關未按期檢討，或已檢討並未變更，則原發布實施之都市計畫，並不因之當然無效」可資參考。而都市計畫法第二十八條規定都市計畫之變更程序：「主要計畫及細部計畫之變更，其有關審議、公開展覽、層報核定及發布實施等事項，應分別依照第十九條至第二十一條及第二十三條之規定辦理。」足見原告所指都市計畫變更尚須經分別層報桃園縣政府及內政部審議核定，並非被告單獨依職權得為決定之行政處分，承上所述，前省都委會會議決議亦僅為內部行政建議指導，嗣經內政部審議亦同意維持原計畫，被告並無另為其他行政處分之義務。

⑶本件原告依法並無請求行政機關作為之權利。依據都市計畫第二十五條規定：「土地權利關係人自行擬定或申請變更細部計畫，遭受直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所拒絕時，得向其上一級政府請求處理；經上級政府依法處理後，土地權利關係人不得再提異議。」本件原告之母郭景妹已就本件都市計畫陳情變更截彎取直並提起訴願、再訴願及行政訴訟，業經最高行政法院八十七年度判字第七七○號判決駁回在案；於前省都委會八十七年九月二十三日第五六一次會議決議後，桃園市公所即於八十八年六月十一日召開都委會，經決議維持原計畫並送請桃園縣都委會及內政部都委會審議，八十八年十一月二十三日內政部都委會第四七五會議議決仍維持原計畫，則本件原告之變更都市計畫暨經被告之上級政府機關依法處理後維持原計畫，依前開規定，原告不得再提異議，故原告依法並無再請求被告作為之權利，原告之訴顯不合法。

⒉原告之訴欠缺權利保護之必要。

⑴末查原告之訴聲明請求為原處分撤銷，然查被告於系爭決議後，即於八十八年六月十一日召開都委會，經決議維持原計畫並送請桃園縣都委會及內政部都委會審議，八十八年十一月二十三日內政部都委會第四七五會議議決仍維持原計畫，不但已依法辦理，且以九十年桃市都字第三九四○二號函覆原告，上開函覆為說明處理經過情形所為單純的事實敘述，並非就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，原告請求原處分撤銷，顯欠缺訴之利益，不符權利保護之要件，依據行政訴訟法第一百零七條第三項顯無理由，應予駁回。

⑵又本件桃園市擴大修訂都市計畫公六公園用地及道路用地係於民國六十一年元月十二日發布實施，於第一次通盤檢討時經內政部二六○二次都委會決議，並於七十八年時予以辦理徵收開闢完畢，非原告提起本件訴訟請求撤銷原處分（然亦無原處分）所得救濟或請求被告單獨為一定行政處分所得變更原計畫，故原告之訴顯然誤用訴訟類型，訴之聲明主張有違，顯難達成訴之目的，其起訴欠缺權利保護要件，應予駁回。

⒊原告所追加之訴之聲明第三項：因系爭土地已經被告徵收完畢，並完成土地所有權之登記，原告自無何權利可以主張。

理由

甲、程序方面：

一、本件於訴訟程序中，被告之代表人於九十一年三月一日由陳宗義變更為乙○○，茲由乙○○具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、本件原告於起訴時僅聲明請求撤銷原處分，嗣陸續追加其餘聲明，被告均無異議而為本案之言詞辯論，依行政訴訟法第一百十一條第二項之規定，視為同意追加。

三、關於原告聲明第一項及第二項部分：

㈠按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟，行政訴訟法第四條第一項定有明文。又所謂行政處分，依訴願法第三條第一項及行政程序法第九十二條第一項之規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。原告如對於行政機關非屬行政處分之行為，提起行政訴訟法第四條之撤銷訴訟，其起訴即不備要件，行政法院應依同法第一百零七條第一項第十款之規定，裁定駁回之。

㈡查本件原告於九十年七月二十七日具「申請書」向被告請求依系爭決議執行，被告則以系爭函覆略以：「：：：經查案經前省都委會八十七年九月二十三日第五六一次會議決議後，本所即於八十八年六月十一日召開都委會決議維持原計畫並送請桃園縣都委會及內政部都委會審議，並於八十八年十一月二十三日內政部都委會第四七五次會議議決仍維持原計畫：：：」等語。核原告所為僅係人民陳情案件，此為原告所不爭，有本院九十一年三月二十五日言詞辯論筆錄在卷可按，依行政程序法第一百七十一條第一項後段之規定，受理機關認為人民之陳情無理由時，應通知陳情人，並說明其意旨，屬事實行為，是被告因此所為系爭函覆自非行政處分。依前揭之說明，原告起訴請求撤銷系爭函覆自屬不備合法要件，應以裁定駁回之。又系爭訴願決定，其主文係訴願駁回，既非變更其所審理之對象即系爭函覆之內容，而第一次給予原告不利益，且系爭函覆依前所述又非撤銷訴訟所欲救濟之對象，則無論系爭訴願決定是否未於法定時間內作成，或將應不受理之決定誤為實體之訴願駁回決定，原告之訴關於訴願決定部分，亦將因系爭函覆非屬行政處分，而同欠缺起訴之要件，爰併予駁回之。

乙、實體方面：

一、原告起訴主張：系爭原計畫於六十一年間發布實施，被告於七十八年間徵收訴外人郭景妹所有系爭土地為公共設施用地，郭景妹乃提出陳情變更原計畫九米計畫道路改採直線規劃，案經前省都委會於八十七年九月二十三日第五六一次會議決議：「請縣政府會同市公所參考陳情意見研擬具體變更方案（含回饋計畫）送由原專案小組先行審查後重新辦理公開展覽，如公開展覽期間無人民或團體提出意見則照公開展覽圖說通過，否則再提會討論。」，詎被告未依上開決議結論執行，為此起訴請求如聲明第三項及第四項所示。

二、被告則以：系爭土地原告已依法徵收，並完成所有權登記，原告並無所有權可以對被告主張。又系爭決議作成之後，被告即於八十八年六月十一日召開都委會決議維持原計畫並送請桃園縣都委會及內政部都委會審議，嗣於同年十一月二十三日內政部都委會第四七五次會議決議仍維持原計畫，即不依郭景妹之陳情而有所變更等語。

三、關於聲明第三項部分：

㈠按國家如為違法行為，於現行法制上，除於憲法及國家賠償法承認國家賠償制度外，亦承認類推適用民法法理，而成立公法上之結果除去請求權。惟起訴主張上開結果除去請求權之前提，仍須原告於實體上有足以排除國家占有或妨害之權利始足當之。

㈡本件原告主張其所有之系爭土地遭被告侵害，類推適用民法第七百六十七條之妨害除去請求權而提起本件給付訴訟。惟查，系爭土地之所有權於七十八年五月十二日即由被告以徵收為原因而取得，此有土地登記謄本二件在卷可按，是原告並非所有權人，其主張類推適用所有權人始得享有之民法第七百六十七條之妨害除去請求權，於法自有未合。

四、關於聲明第四項部分：

㈠按「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每五年至少應通盤檢討一次，依據發展情況並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應予撤銷，並變更其使用。」「主要計畫及細部計畫之變更，其有關審議、公開展覽、層報核定及發布實施等事項，應分別依照第十九條至第二十一條及第二十三條之規定辦理。」行為時都市計畫法第二十六條及第二十八條分別定有明文。又「都市計畫經通盤檢討必須變更者，應即依照本法所定程序辦理變更；無須變更者，應將檢討結果連同民眾陳情意見於提經該管都市計畫委員會審議通過並層報核定機關備查後，公告週知。」行為時都市計畫定期通盤檢討實施辦法第十二條亦有明文。是都市計畫主要計畫及細部計畫之變更，均應依上開程序為之，且應發布實施者，應限於業經審議通過並層報核定機關備查者。

㈡查系爭決議僅謂：「請縣政府會同市公所參考陳情意見研擬具體變更方案（含回饋計畫）送由原專案小組先行審查後重新辦理公開展覽，如公開展覽期間無人民或團體提出意見則照公開展覽圖說通過，否則再提會討論。」依前開之說明，尚在檢討之階段，並非最後之審議結果。又查內政部都委會於八十八年十一月二十三日第四七五次會議業已決議仍維持原計畫，即不依郭景妹之陳情而有所變更，是被告依法並無何執行系爭決議結論之義務。況關於本項聲明，原告亦自承於實體上並無依據，是原告之請求，並無所據。

五、綜上所述，原告關於此二項聲明之主張，均無可採，原告此部分之訴，於法未合，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為一部不合法，一部無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。

臺 北 高 等 行 政 法 院 第 一 庭審 判 長 法 官　王　立　杰

右為正本係照原本做成。

法院書記官 鄭聚恩