臺北高等行政法院判決

99年7月22日辯論終結

原告

甲○○

訴訟代理人

陳鄭權律師

複代理人

丁俊和律師

被告

桃園縣政府

代表人

乙○○○○○○

訴訟代理人

丙○○

上列當事人間土地公告現值事件，原告不服內政部中華民國98年9月23日台內訴字第0980130193號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：

㈠、本件被告之代表人原為黃敏恭，於訴訟進行中變更為吳志揚，業據吳志揚提出聲明承受訴訟狀聲明承受訴訟，本院核無不合，應予准許。

㈡、按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」為行政訴訟法第111條第1項所明文。查原告於訴狀送達被告後，追加桃園縣桃園地政事務所（下稱桃園地政事務所）為被告，對之提起撤銷訴訟，訴請撤銷桃園地政事務所民國（下同）98年4月27日桃地價字第0980003099號函及被告98年10月22日府法訴字第0980318347號訴願決定，既未經被告同意，本院亦認為有礙原訴訴訟終結而不適當，故原告追加之訴，自難認為合法，應予駁回。

二、事實概要：緣桃園縣桃園市公所（下稱桃園市公所）為辦理該市內之南崁溪河岸綠美化工程，欲取得原告所有坐落桃園縣桃園市○○段1821-1地號土地（下稱系爭土地），乃依土地徵收條例第11條規定與原告協議價購，惟原告不服桃園市公所以新臺幣（下同）2,400元/㎡（98年度公告現值）作為計價之標準，聲明異議並表示不同意該價購條件，而於98年4月20日向桃園市公所提出陳情異議函，同時以副本請求被告將系爭土地公告現值調整為33,100元/㎡。經被告以98年4月21日府地價字第0980147033號函，責由土地現值查估機關即桃園地政事務所查處。經桃園地政事務所以98年4月27日桃地價字第0980003099號函覆原告，就近年公告現值調整之原因與法律依據加以說明。原告對被告98年4月21日府地價字第0980147033號函文不服，提起訴願，遭決定訴願不受理後，遂向本院提起本件行政訴訟。

三、原告主張略以：

㈠、程序部分：

１、按「經訴願程序之行政訴訟，其被告為下列機關：一、駁回訴願時之原處分機關。」及「對於公法人之訴訟，由其公務所所在地之行政法院管轄。」分別為行政訴訟法第24條第1款及第13條第1項前段所明文。查本件乃原告對於桃園縣政府之行政處分提起訴願，而經內政部訴願決定不受理所提起之行政訴訟，則依上揭法條規定，原告自得以桃園縣政府為被告機關，向本院提起行政訴訟，合先敘明。

２、按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」為行政訴訟法第4條第1項所明定。次按「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」為行政程序法第92條第1項所規定。本件原告於98年4月29日收受被告委由桃園地政事務所逕覆原告之函（被告98年4月21日府地價字第0980147033號函及桃園地政事務所98年4月27日桃地價字第0980003099號函），方知原告所有系爭土地公告現值於94年1月間無故遭被告由33,100元/㎡調降為2,000元/㎡，其間差價相距逾15倍，而此違反調降行為狀態遲至98年度仍然存在，使原告蒙受重大財產損失。原告知悉上開處分後，即在未逾訴願法第14條第1項規定之30日之訴願期間內，向被告提起訴願並轉呈內政部審查，後內政部決定訴願不受理，是原告於98年10月1日接獲內政部98年9月23日台內訴字第0980130193號訴願決定書後，乃依行政訴訟法規定，於收受上開訴願決定書後2個月內提起本案訴訟。

３、被告（含內政部訴願決定）以其委由桃園地政事務所回覆原告有關公告土地現值調整事宜，僅是單純事實，非行政處分及改制前行政法院55年判字第223號判例意旨：「關於被告官署所為地價之公告，固不能認為對原告之行政處分」之記載等事實，即原告於程序上不得提起本案先前之訴願，而對原告之本案訴願為不受理處分，根本無稽。

⑴、「關於被告官署所為每年例行性、正常性地價之公告，固不能認為對原告之行政處分，但原告以陳情書請求被告官署修改地價，被告官署據以拒絕其請求之通知，則不能不認係對原告所為之消極處分，當非不可提起行政爭訟。受理訴願官署自應就該項通知之是否合法適當，就實體上審查而為決定，方為正辦。乃訴願決定及再訴願決定遽認為無行政處分之存在，而依程序上之理由，先後駁回原告之一再訴願，實有不合。」、「按『關於被告官署所為地價之公告，固不能認為對原告之行政處分，但原告以陳情書請求被告官署修改地價，被告官署據以拒絕其請求之通知，則不能不認係對原告所為之消極處分，當非不可提起行政爭訟。受理訴願官署自應就該項通知之是否合法適當，就實體上審查而為決定，方為正辦。」又直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪○○○區段○○○○區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年七月一日公告，作為土地移轉及設典權時，申報土地移轉現值之參考；並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據』，平均地權條例第46條亦定有明文。足見土地區段劃分及公告現值之主管機關均為被告。本件被告公告徵收原告所有系爭土地，原告即於法定公告期限內之88年3月4日向被告提出異議，惟被告僅將該函轉請清水地政事務所處理，原告復於同年4月28日向被告提出異議，依前揭判例所示，原告既以異議書請求被告修改地價，且此事項亦確屬被告之職權，被告自有為准否函覆處分之義務，乃被告竟均消極不為函覆，僅函轉無權為處分之清水地政事務所處理，被告之消極不為處分自有違誤。」為改制前行政法院55年判字第223號判例要旨及臺中高等行政法院89年度訴字第251號判決要旨分別載明。

⑵、被告所執揭櫫「行政官署所為單純的事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生法律效果，自非行政處分」司法院釋字第230號解釋、改制前行政法院44年判字第18號判例及62年裁字第41號判例根本與本件之法律適用上無關！而執改制前行政法院55年判字第223號判例要旨有為「官署所為地價之公告，固不能認為對原告之行政處分」之記載認被告不得提起本件訴願更屬荒謬！且依上開改制前行政法院55年判字第223號判例所載要旨，更可證明原告提起本件訴願根本毫無違反法律程式上問題，蓋依該判例要旨「關於被告官署所為地價之公告，固不能認為對原告之行政處分，但原告以陳情書請求被告官署修改地價，被告官署據以拒絕其請求之通知，則不能不認係對原告所為之消極處分」之記載可知，以陳情書請求被告官署修改地價，被告官署據以拒絕其請求之通知，乃是該官署對陳情人所為之消極處分，查本件事實本即是原告對被告之94年修改地價行政處分不服，而向被告為陳情，並請求被告依平等原則而將系爭土地調回原93年之公告現值遭拒，參被告98年4月21日府地價字第0980147033號函及桃園地政事務所98年4月27日桃地價字第0980003099號函「說明一所載」可證，被告及受被告委託回覆原告之桃園地政事務所之上開函文均是因原告所提出之「陳情異議函」所為之拒絕調整系爭土地公告現值處分，被告此對原告陳情案之「拒絕其請求之通知」依上開改制前行政法院55年判字第223號判例要旨自為被告對陳情人（即原告）之「消極處分」，是依上開判例原告自可對被告94年間之調整公告土地現值處分及拒絕調整公告土地現值之處分提起訴願。

⑶、被告所辯本件相關作成處分函文僅是被告基於協助民眾了解疑惑而責由相關機關查處之文，僅是單純事實陳述，根本非訴願法上之行政處分根本無稽！按查土地區段劃分及公告現值之主管機關乃為一般縣市政府即如被告，而原告陳情異議書請求修改地價亦為被告之職權，被告本自有為准否函覆處分之義務，雖被告消極不為函覆而函轉無權為處分之桃園市地政事務所處理，但仍不會改變地價調整、修改或對該請求改變地價調整、修改之拒絕乃為原處分機關之行政處分事實，此有與本件事實相仿之上開臺中高等行政法院89年度訴字第251號判決要旨可參照，按依上開判決要旨可知被告所辯本件相關函文乃僅是單純事實陳述毫無道理；而被告執揭櫫「行政官署所為單純的事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生法律效果，自非行政處分」，司法院釋字第230號解釋、改制前行政法院44年判字第18號判例及62年裁字第41號判例亦確實與本件無關！因本件被告對改變地價調整、修改或對該請求改變地價調整、修改之拒絕乃確為行政處分而非單純事實陳述，是本件事實自無適用上開司法院解釋及改制前行政法院判例之餘地。

⑷、另「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」、「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。」訴願法第3條第1項、第1條第1項本文分別定有明文。查被告所有系爭土地，因被告竟違反地價調查估計規則、土地徵收補償地價加成補償注意事項等相關規定在未經合法估價、訪價的情況下，以及為方便日後以賤價徵收系爭土地的目的，乃被告竟於94年1月突將系爭土地公告現值由33,100元/㎡之現值驟降至2,000元/㎡，其間差價相距逾15倍，使系爭土地價值驟降至原來土地價格的15分之1，造成原告憲法及大法官會議解釋所保障之財產權受到嚴重損害，如此之調降系爭土地公告現值之行政處分安非侵害原告財產之具體行政處分，是故不論是否真有實務見解否認「所有土地現值公告」皆非行政處分，但類似本件之調降公告土地現值行為，依上開法律規定確實乃為訴願法上之行政處分；至於平均地權條例第46條所載「直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪○○○區段○○○○區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年1月1日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考；並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」乃僅是陳述公告土地現值的部分用途，並無否定土地現值之公告行為為行政處分，是原處分機關執平均地權條例第46條規定認本件調降公告土地現值行為非訴願法上之行政行為，顯屬無理！

⑸、關於公告土地現值調整行為是否為行政處分，本院97年度訴字第1944號判決乃已肯認公告土地現值調整行為乃為行政處分，而以「公告地價係作為申報地價之參考，雖無公告後得為異議之規定，然因公告地價，作為土地所有權人申報地價之上限與下限，據以徵收地價稅或照價收買之準據（平均地權條例第16條、第17條），故公告地價之結果，影響土地所有權人（最高行政法院93年度判字第986號判決參照），則當主管機關公告地價或土地現值時，權利受影響之人民即得於公告時起或知悉時起，於法定期間內循行政救濟途徑表示不服。本件系爭土地96年度公告地價係於96年1月1日以府地二字第09533320401號公告，該公告因無有關救濟之教示，故原告主張依行政程序法第98條第3項之規定，於公告後1年內之96年12月26日提起訴願，於法尚無不合。」等理由認公告土地現值調整行為乃為行政處分而可提起訴願，是內政部訴願決定書逕以系爭土地公告現值調整行為乃非行政行為而為訴願不受理處分，顯屬無理！

㈡、實體部分：

１、「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。」、「人民之財產權應予保障，憲法第15條設有明文」。國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失，若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予合理補償。主管機關對於既成道路或都市○○道路用地，在依法徵收或價購以前埋設地下設施物妨礙土地權利人對其權利之行使，致生損失，形成其個人特別之犧牲，自應享有受相當補償之權利。臺北市政府於64年8月22日發布○○○市市區道路管理規則第15條規定：「既成道路或都市○○道路用地，在不妨礙其原有使用及安全之原則下，主管機關埋設地下設施物時，得不徵購其用地，但損壞地上物應予補償。」其中對使用該地下部分，既不徵購又未設補償規定，與上開意旨不符者，應不再援用。至既成道路或都市○○道路用地之徵收或購買，應依本院釋字第400號解釋及都市計畫法第48條之規定辦理，併此指明。」為憲法第15條及司法院釋字第440號解釋分別明載，是人民之財產權自為憲法第15條規定所保障之權利。

２、「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4條第1項定有明文。按「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」行政程序法第92條第1項定有明文。查原告所有系爭土地乃係原告繼承自父親吳能宗取得，此有桃園市○○段1821-1及桃園市○○段1821地號2筆土地之謄本及地籍圖可證，78年4月5日吳能宗逝世時，國稅局核定系爭土地即1821-1地號（母地號1821）之公告現值乃為26,161元/㎡，此有遺產稅繳清證明及遺產明細表可證，而自88年起系爭土地每平方公尺公告現值即已調昇至33,000元/㎡，後又於91年1月起再調昇至33,100元/㎡，未料被告竟違反地價調查估計規則、土地徵收補償地價加成補償注意事項等相關規定在未經合法估價、訪價的情況下，以及為方便日後以賤價徵收系爭土地的目的下竟於94年1月突將系爭土地公告現值由33,100元/㎡之現值驟降至2,000元/㎡，其間差價相距逾15倍，使系爭土地價值驟降至原來土地價格的15分之1，被告明顯已侵害原告上開憲法及大法官會議解釋所保障之財產權，故原告僅得依上開法律對被告調降系爭土地公告現值之行政處分提出本件行政訴訟，茲將理由臚列如下：

⑴、按「地價調查估計之辦理程序如下：一、蒐集、製作或修正有關之基本圖籍及資料。二、調查買賣或收益實例、繪製地價區段草圖及調查有關影響區段地價之因素。三、估計實例土地正常單價。四、劃分或修○○○區段○○○○○○區段圖。五、估計區段地價。六、計算宗地單位地價。」、「地價調查應以買賣實例為主，無買賣實例者，得調查收益實例。前項收益實例，係指租賃權或地上權等他項權利，且具有租金或權利金等對價給付之實例。」、「調查買賣實例或收益實例時，應依買賣實例調查估價表或收益實例調查估價表之項目調查並填寫之。前項調查得向當事人、四鄰、不動產估價師、不動產經紀人員、地政士、金融機構、公有土地管理機關、司法機關或有關機關（構）為之。」、「第3條第2款所稱影響區段地價之因素，包括土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響因素之資料等。前項影響區段地價之資料，應依地價區段勘查表規定之項目勘查並填寫。」分別為地價調查估計規則第3條、第4條、第6條、第9條分別定之。

⑵、又按「直轄市、縣（市）之公告土地現值應確實依平均地權條例及地價調查估計規則等有關規定辦理，調查當地一般正常交易價格，核實反映地價動態。」、「直轄市、縣（市○○○○○區段地價時，同一鄉（鎮○市○區○○○區段間或各地段間，及同一地政事務所轄區內鄉（鎮、市、區）間，暨不同地政事務所轄區或毗鄰直轄市、縣（市）間，應注意毗鄰地區之均衡性。」、「直轄市、縣（市）地價評議委員會評定公告土地現值時，為切合一般正常交易價格，如未能切合一般正常交易價格者，需注意轄區內公告土地現值與一般正常交易價格之均衡性，並估計徵收土地補償地價加成補償成數，供地價評議委員會評定加成補償成數之參考。」、「本注意事項所稱一般正常交易價格，係指經由調查一般正常交易價格所估計之區段地價而言。」分別為土地徵收補償地價加成補償注意事項第1條、第3條、第4條、第8條分別定之。

⑶、另「土地公告現值之評定，雖涉及市場調查等專業知識，法令上亦係另設有超然中立「地價評議委員會」進行評定審核（參閱平均地權條例第4條），故法院固原則上應尊重其判斷，惟倘被告在調查估計過程中有違誤之處，以致影響地價評議委員會評定之公告地價有不合理之情形或地價評議委員會之評定之過程有未遵守相關之程序，或其判斷、評定有顯然違法或不當之情形時，法院非不得予以審查，以確保評定作業之公正性及公平性。」為高雄高等行政法院93年度訴字第788號判決要旨所載。

⑷、查被告據為調整系爭土地公告現值之原因乃因系爭土地之地價區段於94年起被劃屬都市計劃河川區土地（南崁溪），故調整毫無道理（參桃園地政事務所98年4月27日桃地價字第0980003099號函所載調整公告現值理由），蓋如前載法條規定，評定土地地價應考慮因素及需履行之程序乃是：①調查買賣或收益實例、繪製地價區段草圖及調查有關影響區段地價之因素；②估計實例土地正常單價；③應以買賣實例為主，無買賣實例者，得調查收益實例。前項收益實例，係指租賃權或地上權等他項權利；④調查得向當事人、四鄰、不動產估價師、不動產經紀人員、地政士、金融機構、公有土地管理機關、司法機關或有關機關（構）為之；⑤土地使用管制；⑥交通運輸；⑦自然條件；⑧土地改良；⑨公共建設；

⑩特殊設施；⑪工商活動；⑫房屋建築現況；⑬土地利用現況；⑭發展趨勢；⑮其他影響因素之資料；⑯注意毗鄰地區之均衡性；⑰注意轄區內公告土地現值與一般正常交易價格之均衡性。

⑸、由上開可知系爭土地被劃為都市計劃河川區土地的「土地使用管制」因素乃僅是影響土地價格的因素之一，根本不是唯一的標準，然被告卻竟將該原因當做判斷及估定土地價格的唯一標準，明顯已違背上開法令，是被告僅以系爭土地因突被劃為河川區土地即將系爭土地之土地價值33,100元/㎡之現值驟降至2,000元/㎡，毫無道理；又如上述，土地價格評估乃需「注意毗鄰地區之均衡性」，是相臨或相近之同一區段土地價值自不可相差過鉅，否則土地評價即屬不當，查系爭土地之相鄰土地即桃園市○○段1821地號土地（為系爭土地1821-1之分割前母地號），與系爭土地僅一線之隔，該土地之公告現值乃為31,300元/㎡，另與系爭土地同為南崁溪旁土地且相距不過數百公尺之桃園市○○段18地地號土地之公告現值乃為36,642元/㎡，此2筆土地均與系爭土地相鄰且同質，然渠等土地公告現值卻均是系爭土地價格的16倍餘，可知被告在對系爭土地為評定地價時並無依上開法規定評定，未曾考慮過「注意毗鄰地區之均衡性」之因素，才產生出相鄰且同質之異筆土地會有土地價格落差16倍餘的情形。

⑹、再查，桃園市○○段1066-1地號土地，有土地謄本及歷年公告現值可證及1066-8地號土地，有土地謄本及歷年公告現值可證及該2筆土地地籍圖可證，上開2筆土地與系爭土地僅相隔桃園市○○路約20公尺之距離，惟該1066-1地號96年1月之公告現值為63,500元，而1066-8之96年1月之公告現值為62,800元，且兩者亦將被劃歸南崁溪河岸美化之工程用地，此亦有桃園縣政府97年11月26日府水區字第0970398384號函可證。

⑺、又地價評議委員會地價之評定過程若未遵守相關之程序，以致影響公告地價有不合理，該評定自為顯然違法或不當（參上開高雄高等行政法院93年度訴字第788號判決要旨），查被告所為本件調降公告土地價值處分根本未依上開規定向當事人、四鄰、不動產估價師、不動產經紀人員、地政士、金融機構、公有土地管理機關、司法機關或有關機關（構）為任何訪價及查價或調查相關買賣或收益實例，以及除「土地使用管制」之因素（詳如前述）外，被告根本沒有考慮其他影響土地價格之原因，自己就片面調整系爭土地之公告現值。被告調整系爭土地公告現值之行政處分，其作成處分過程明顯未遵守相關之程序，且有意圖損害原告財產意圖，即先調降系爭土地公告現值，以便日後徵收，是依上開高雄高等行政法院93年度訴字第788號判決要旨明顯可證被告調整系爭土地公告現值之行政處分明顯違法且不當。

３、綜上所陳，被告片面調整原告所有系爭土地公告現值之行政處分確係違法及不當，且依日後即98年間桃園市公所要以系爭土地98年公告現值加二成即2,400元/㎡之協議價格購買系爭土地（其實根本就是要強制徵收）之事實，更可證明被告片面調整系爭土地公告現值之行政處分根本是侵害原告財產的刻意行為。

４、至於被告在先前訴願程序所為系爭土地地價區段乃為633地價區段屬「南崁溪河川行水區」，故系爭土地公告現值自與其他地價區段不同而為2,000元/㎡之抗辯根本無稽！所謂「地價區段」本是被告自己對土地之歸類，今日被告為侵害原告權利先將系爭土地歸為低價之「地價區段」，再以系爭土地為低價之「地價區段」土地為理由，故認系爭土地價值較為低，毫無道理！如前所述，都是被告自己私下決定的！且系爭土地又不是94年才坐落在南崁溪河川行水區，為何94年之前系爭土地公告現值是33,100元/㎡，而94年1月就變成是2,000元/㎡，一樣的土地坐落地點，被告對土地價值的評斷竟會因時間的不同而為不同價值之評定，這樣合法嗎？無論地價調查估計規則或者是土地徵收補償地價加成補償注意事項，都沒有規定評定土地價值是必須參考土地的「年紀」來處理，是被告無端將系爭土地大幅調降其公告現值本來就是違法！評定過程明顯違法！

５、又「（申報移轉現值審核標準）土地所有權移轉或設定典權，其申報移轉現值之審核標準，依左列規定：一、申報人於訂定契約之日起30日內申報者，以訂約日當期之公告土地現值為準。二、申報人逾訂定契約之日起30日始申報者，以受理申報機關收件日當期之公告土地現值為準。三、遺贈之土地，以遺贈人死亡日當期之公告土地現值為準。四、依法院判決移轉登記者，以申報人向法院起訴日當期之公告土地現值為準。五、經法院拍賣之土地，以拍定日當期之公告土地現值為準。但拍定價額低於公告土地現值者，以拍定價額為準；拍定價額如已先將設定抵押金額及其他債務予以扣除者，應以併同計算之金額為準。六、經政府核定照價收買或協議購買之土地，以政府收買日或購買日當期之公告土地現值為準。但政府給付之地價低於收買日或購買日當期之公告土地現值者，以政府給付之地價為準。前項第1款至第4款申報人申報之移轉現值，經審核低於公告土地現值者，得由主管機關照其自行申報之移轉現值收買或照公告土地現值徵收土地增值稅。前項第1款至第3款之申報移轉現值，經審核超過公告土地現值者，應以其自行申報之移轉現值為準，徵收土地增值稅。86年1月17日本條修正公布生效日後經法院判決移轉、法院拍賣、政府核定照價收買或協議購買之案件，於本條修正公布生效日尚未核課或尚未核課確定者，其申報移轉現值之審核標準適用第1項第4款至第6款及第2項規定。」、「土地所有權移轉或設定典權，其申報移轉現值之審核標準，依左列規定：一、申報人於訂定契約之日起30日內申報者，以訂約日當期之公告土地現值為準。二、申報人逾訂定契約之日起30日始申報者，以受理申報機關收件日當期之公告土地現值為準。三、遺贈之土地，以遺贈人死亡日當期之公告土地現值為準。四、依法院判決移轉登記者，以申報人向法院起訴日當期之公告土地現值為準。五、經法院拍賣之土地，以拍定日當期之公告土地現值為準。但拍定價額低於公告土地現值者，以拍定價額為準；拍定價額如已先將設定抵押金額及其他債務予以扣除者，應以併同計算之金額為準。六、經政府核定照價收買或協議購買之土地，以政府收買日或購買日當期之公告土地現值為準。但政府給付之地價低於收買日或購買日當期之公告土地現值者，以政府給付之地價為準。前項第1款至第4款申報人申報之移轉現值，經審核低於公告土地現值者，得由主管機關照其自行申報之移轉現值收買或照公告土地現值徵收土地增值稅。前項第1款至第3款之申報移轉現值，經審核超過公告土地現值者，應以其自行申報之移轉現值為準，徵收土地增值稅。」、「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」土地稅法第30條、平均地權條例第47之1及土地徵收條例第30條分別載明。

６、由上開法律規定可證，系爭土地公告現值之調低乃確實影響公告土地現值的價格，影響原告及一般民眾之財產權，無論是土地稅及土地增值稅的課徵或土地徵收補償費的計算，在在都顯示公告土地現值的數額乃嚴重影響原告及一般民眾之財產權，且在交易市場上公告土地現值均是影響土地交換價值及計算土地租金之重要因素，此皆為不待調查即自明之事實，是被告一再認原告於系爭土地公告現值調整案 (調低)並無財產損害，毫無道理，人民對所有土地本有其純粹經濟財產，相關純粹經濟財產在我國本受法律保障，此有王澤鑑大法官所著侵權行為法可參，今日系爭土地價值因被告上開違法大幅非法調降，使系爭土地價值貶成為原價值的15分之1，明顯原告對系爭土地之純粹經濟上利益已受到損害，根本不必待至系爭土地移轉或徵收方發生財產損害結果，是被告認原告於本件根本尚未受有財產損害，毫無道理。

７、另被告於訴願程序主張原告應不得引用土地徵收補償地價加成補償注意事項等相關規定 (詳如前述)來檢視被告之土地現值評定過程，實沒道理，雖直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，乃需經常調查其地價動態，繪○○○區段○○○○區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年1月1日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考乃是基於平均地權條例第46條所規定，然依土地徵收條例第30條「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」規定亦可知公告土地現值在土地徵收補償之補償金計算上亦有其功用，除非平均地權條例第46條與土地徵收條例第30條所載「土地現值」是不同，否則土地徵收補償地價加成補償注意事項規定裡頭對「土地公告現值」評定之適用規定，被告就沒有不遵守的理由！蓋上開規定 (即土地徵收補償地價加成補償注意事項）既是針對「土地公告現值」的評定之程序及注意事項為規定，被告在評定「土地公告現值」時就該遵守，與該規定放置在何類型法規又有何干，被告以文害義之認其可不依土地徵收補償地價加成補償注意事項規定來評定土地之現值，毫無道理。

㈢、按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」、「規定地價後，每三年重新規定地價一次。但必要時得延長之。重新規定地價者，亦同。」、「直轄市或縣（市）主管機關辦理規定地價或重新規定地價之程序如左：一、分區調查最近一年之土地買賣價格或收益價格。二、依據調查結果，劃○○○區段○○○區段地價後，提交地價評議委員會評議。三、計算宗地單位地價。四、公告及申報地價，其期限為30日。五、編造地價冊及總歸戶冊。」、「直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪○○○區段○○○○區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年1月1日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考；並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」行政訴訟法第5條、平均地權條例第14條、第15條及第46條規定分別載明。

㈣、被告片面調整原告所有之系爭土地公告現值之行政處分乃確係違法及不當且嚴重侵原告之財產權，是原告在請求本院將被告本件違法行政處分撤銷後，被告本應依上開平均地權條例規定對系爭土地為特定數額之土地公告現值核定，是原告自可依行政訴訟法第5條第2項規定請求本院判命被告將原告所有之系爭土地94年度、95年度、96年度、97年度及98年度等公告土地現值回復調整為33,100元/㎡。

㈤、綜前所陳，爰請判決：訴願決定（內政部98年9月23日台內訴字第0980130193號訴願決定）及原處分（被告98年4月21日府地價字第0980147033號函）均撤銷，並命被告應將原告所有之系爭土地94年度、95年度、96年度、97年度及98年度公告土地現值回復調整為33,100元/㎡。

四、被告答辯略以：

㈠、程序方面

１、被告98年4月21日府地價字第0980147033號函並非行政處分，原告對之提起行政救濟，於法不合：

⑴、按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。」固為訴願法第1條第1項所明定，惟提起訴願應以有行政處分存在為前提。因此，官署所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許（改制前行政法院44年判字第18號判例，62年裁字第41號判例暨司法院釋字第230號解釋參照）。

⑵、提起訴願，當以行政機關違法或不當之行政處分存在為其前提要件。若非屬行政處分，自不得對之提起行政爭訟。被告98年4月21日府地價字第0980147033號函係因接獲原告對桃園市公所提出之陳情異議函副本，基於協助民眾了解業務上之疑惑，而責由相關機關查處之公文；另被告所屬桃園地政事務所98年4月27日桃地價字第0980003099號函，乃將原告持有系爭土地近年公告現值調整之原因與法律依據加以說明，其性質為單純的事實敘述，並非對原告之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，與直接影響人民權利或利益之單方行政行為而發生具體法律上效果者，截然不同，自非訴願法上之行政處分，原告對之提起訴願，於法不合。

⑶、內政部訴願決定理由略謂：「被告責由所屬桃園地政事務所查復之公函（指桃園縣政府98年4月21日府地價字第0980147033號函）並非行政處分，原告不得對之表示不服，提起行政爭訟。並認原告並未於94年間當時對該年度公告土地現值提出異議，系爭土地94年度公告土地現值效力即告確定，原告以94年度公告土地現值之降低為侵害其權利之理由依據，核無可採…」，確有見地，內政部審理訴願循此作出不受理之決定，當屬有據。

２、公告土地現值作業，並非行政處分，原告對之提起行政救濟，於法不合：

⑴、官署所為地價之公告，不能認為行政處分，改制前行政法院55年判字第223號判例參照。

⑵、規定地價、漲價歸公乃平均地權之方法，平均地權條例係實施平均地權之特別法，該條例未規定者，始適用土地法或其他有關法律之規定（第1條）。按該條例，並無土地所有權人於公告土地現值後得為異議之規定。是原告不服渠所有系爭土地94年度公告土地現值評議結果，向被告陳情異議進而提起訴願，即屬於法無據（最高行政法院89年度判字第525號判決參照）。依上開條例第46條評定之公告土地現值，主要目的是作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考；並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據，自非行政處分。原告對之提起訴願，於法不合。

３、原告前提起訴願並非以被告對渠要求（為一定作為）之准否為標的：本件原告先於98年4月20日以陳情異議函致桃園市公所，主旨闡明：「請勿徵收陳情人所有之桃園市○○段1821-1地號之土地，而應以合理之市價購買陳情人所有之桃園市○○段1821-1地號，面積347平方公尺之土地事。」並副知被告要求：「…請桃園縣政府於1個月內將1821-1地號土地之公告現值調為33,100元/㎡…。」今原告認公告現值調降侵害渠財產權，則依該原陳情異議函對被告提出之請求似要求被告做出一定作為；後再以訴願書主張「桃園縣政府94年調整桃園縣桃園市○○段1821-1地號土地公告現值應予撤銷」（撤銷之訴），二者之法律性質不同。公告土地現值並非行政處分，已如前述。則比照原告前後之主張，據以判斷渠並非以被告對其要求（為一定作為）之准否為訴願標的，似非法所許。因此關於本件原告是否受有訴願法及行政訴訟法上利益保護之必要，似已明確。

４、公告土地現值訂定，並非行政訴訟法第8條給付訴訟之標的：

⑴、按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」固為行政訴訟法第8條第1項所明定，惟究該一般給付訴訟的要件，必須符合：㈠基於公法上原因發生財產上之給付，㈡限於財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，㈢須主張給付義務違反損害原告權利，㈣須不屬於得在撤銷訴訟中併為請求之給付。（立法理由見行政訴訟法研修會第86次會議紀錄-司法院研修資料彙編（三）第356頁：「給付訴訟既以行政處分應否撤銷為據者，若許原告逕行提起給付訴訟，則無異免除審查行政處分合法性須遵守之訴願前置主義。」）

⑵、惟查原告起訴狀意旨謂：「為土地公告現值處分事件…提起撤銷訴訟及令被告限期為特定行為起訴事」，訴之聲明二、「請求判命被告桃園縣政府對將原告桃園市○○段1821-1地號土地94年度、95年、96年、97年及98年度等公告土地現值回復調整為33,100元/㎡。」係對被告提出特種給付-課予義務訴訟（同法第5條），而非同法第8條之一般給付訴訟。按同法第5條特種給付訴訟，須遵守訴願前置主義，則原告對被告非具行政處分效力之98年4月21日府地價字第0980147033號函提出訴訟前，應先就被告「對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者」或「對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者」提起訴願。

⑶、關於此部分，原告於訴願時並未提出，即便誤引行政訴訟法第8條提起給付訴訟，按最高行政法院92年判字第1429號判決要旨：「依行政訴訟法第8條所規定因公法上原因發生財產上之給付，而提起一般給付訴訟，其請求金錢給付者，必須以該訴訟可直接行使給付請求權時為限。如依實體法之規定，尚須先由行政機關核定或確定其給付請求權者，則於提起一般給付訴訟之前，應先提起課予義務訴訟，請求作成核定之行政處分。準此，得直接提起一般給付訴訟者，應限於請求金額已獲准許可或已保證確定之金錢支付或返還。」

⑷、因此，原告所主張者均非屬基於法律上之規定而享有之公法上請求權。是以，原告主張為無據。

５、綜上，請從程序上駁回其訴。

㈡、實體方面

１、原告不能因不滿意地價之數額，而指為公告現值作業程序違法：

⑴、按「直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪○○○區段○○○○區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年1月1日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考；並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」為平均地權條例第46條所明定。按土地現值之公告，上開法條訂有一定之程序與標準，如已踐行法定程序並合乎標準者，當事人自不能因不滿意土地現值之數額，而指為違法（改制前行政法院61年度判字第324號判決參照）。

⑵、原告持有之系爭土地94年度公告土地現值，由被告依上開規定與相關法定程序，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表，並於當年1月1日公告，於法並無違誤。原告援引高雄高等行政法院93年度訴字第788號判決，指摘桃園縣地價暨標準地價評議委員會評定系爭土地94年度公告土地現值之過程未遵守相關程序，皆係出自臆測之辭，委不足採。

２、桃園縣各年度公告土地現值之訂定，均依法規程序合理評定：

⑴、依「地價及標準地價評議委員會組織規程」第4條之規定，地價及標準地價評議委員會之成員，包括議員代表、地方公正人士、對地價有專門知識之專家學者，建築師、地政士、銀行、不動產經紀業、建築開發商業同業等公會代表，農會代表，及地政、財政、工務或都市計畫、建設或農林、稅捐主管等。顯見有關地價（公告現值）之評定、判斷，係經由委員會所作成，而其特性在於經由不同屬性之代表，根據不同之見解，獨立行使職權，共同作成決定，應認享有判斷餘地。有關該行政機關之專業認定，照行政法院歷年判決，素認為應予尊重。

⑵、公告土地現值，除得作為徵收土地補償地價之標準外（土地徵收條例第30條），依平均地權條例第38條第1項、第46條規定，又作為課徵土地增值稅時計算漲價數額之依據。公告土地現值高，被徵收土地之所有權人可獲得較多之補償地價，固為有利；惟對於移轉或設定典權之所有權人而言，因而需繳納較高之土地增值稅，則為不利。故有關公告土地現值之評定，自應依平均地權條例第46條、地價調查估計規則等相關法令規定客觀作成。倘任一或少數地主欲達特定目的，即提出應予提高或調低（二者利益相反）之主張，則無論地價（公告現值）如何訂定都無法令地主滿意。

⑶、因此，依法訂定地價，對於絕大多數地主而言乃屬合理公平。被告歷年公告現值調整作業均按規定程序辦理，並依法完成公告，不可能刻意調降或拉高，關於系爭土地94年度之公告現值亦同。原告訴求撤銷，殊無理由。

３、「河川區」土地受禁限建管制，與其他使用分區之地價相較為低，並無不合理：

⑴、查影響區段地價之因素，包括土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響因素之資料等，為地價調查估計規則第9條第1項所規定。

⑵、土地使用管制雖非唯一標準，但卻是相當重要項目之一，因土地使用管制對一宗土地之發展趨勢影響深遠，又土地使用管制對其他因素，如土地改良、公共建設、工商活動等及將來土地利用情形皆發生莫大之影響，故乃訂定地價之重大要項。再舉例而言，被編為河川地、道路地、水道、…諸等受高度利用限制之土地，在正常狀況下明知其利用受限，是否仍會比照毗鄰之住、商或工業區甚至農業區價格來購買取得？

⑶、原告持有之系爭土地位屬南崁新市鎮都市計畫「河川區」，○○○區○○○○○○○道、確保河防安全及水流宣洩而劃定之特定專用區，且因受水利法限制，禁止建造工廠或房屋並限制種植作物，故無論在建築管制或使用收益條件上，均顯較其它土地為差。因此，將河川區範圍內土地單獨劃分地價區段，查訂河川區與其他使用分區之地價有差異且相較為低，並無不合理。

４、「河川區」與「住宅區」地價不能相提並論：

⑴、系爭土地位於河川區，雖毗鄰住宅區，惟其價值並不會因此提高。且該2種使用分區土地之利用價值顯有不同，地價區段之劃分與公告現值之訂定自應予區別，不能相提並論。

⑵、地政機關參酌土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及有關地價差異情形，將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一地價區段（地價調查估計規則第18條），而予以分別估定各該地價區段之公告現值。

⑶、其中桃園市境同屬南崁溪河川區之土地劃歸該市○○○○○區段（南崁溪河川行水區域），經93年12月17日桃園縣地價暨標準地價評議委員會評定通過該區段94年度公告現值為2,000元/㎡；毗鄰之一○○○區○○○○○區段）則評定為33,100元/㎡，並據以計算宗地公告現值，依法公告，於法並無不合。參照改制前行政法院74年度判字第331號判決，該土地已踐行上開程序評定之當期土地現值，合於依一定程序所成立之正確公告現值標準，不能任由當事人漫為主張，亦非其他行政機關或第三人可擅為訂定。

⑷、原告前以陳情異議函要求將系爭土地公告現值調高為毗鄰一般住宅區之公告現值33,100元/㎡，殊無道理可言。且被告及所屬桃園地政事務所於原告提出陳情異議及訴願後，再次檢核系爭土地94年度公告現值查估調整作業與評議過程均未有錯誤或不當，故該公告現值並無應更正之事由。

５、毗鄰地價均衡，非指相毗鄰土地地價即應相等：

⑴、關於原告援引「土地徵收補償地價加成補償注意事項」第3、4點：「直轄市、縣（市○○○○○區段地價時…應注意毗鄰地區之均衡性」及「直轄市、縣（市）地價評議委員會評定公告土地現值時，…需注意轄區內公告土地現值與一般正常交易價格之均衡性…」，並認「系爭土地與一線之隔之桃園市○○段1821地號及相距不過數百公尺（實際距離約1.7公里）之桃園市○○段18地號土地相鄰且同質，公告現值訂定落差達16倍，未曾考慮過『注意毗鄰地區之均衡性』因素」乙節。

⑵、查該注意事項第3、4點意旨，主要在於確保被徵收土地地價補償之公平與合理性，於地價評議委員會評定公告土地現值倘須一併評定徵收加成補償成數時，避免產生不公所定之規範。該注意事項屬辦理地價補償作業之行政規則；地價調查估計規則乃依土地法施行法第40條規定訂定之法規命令，自應優先適用地價調查估計規則。

⑶、原告錯引法令規定，且誤認系爭土地與毗鄰土地地價有差異即違反「注意毗鄰地區之均衡性」因素，倘此則全國土地均相鄰，地價應一致。殊不知桃園市○○段1821地號土地都市計畫使用分區為「住宅區」，其與系爭「河川區」土地無論在建築管制或使用效益等方面，皆存有極大之差異，故兩者之土地價值亦當有差距。

⑷、所謂均衡並非相等之意，必須相對合理方符合其要義。倘用途差異甚大之土地雖毗鄰但地價卻相同，才是真正失去均衡。另桃園市○○段18地號土地都市計畫使用分區為「學校用地」，屬尚未辦理徵收前之公共設施保留地，故原告主張之理由仍不足採。再查桃園市○○段○○○段1066-1地號、1066-8地號因同屬都市計畫河川區土地，其94年度至97年度公告現值經依內政部頒「辦理更正公告地價、公告土地現值作業注意事項」公告更正為2,000元/㎡、2,000元/㎡、2,000元/㎡、2,400元/㎡。原告引用更正前錯誤之資料相比，亦不足採。

６、系爭土地於94年間並未辦理徵收或產權移轉，原告無行政救濟法上權利保護的實益：

⑴、人民之財產權為憲法所保障，被告亦依據憲法與相關法律規定為保障人民財產權而努力。惟公告土地現值之目的並非為限制或拘束任一宗土地之交易價格而設，乃作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考；並作為主管機關審核土地移轉現值及徵收土地補償地價之依據，已如前述。

⑵、土地增值稅之課徵審核標準，按土地稅法第30條及平均地權條例第47條之1規定，「土地所有權移轉或設定典權，其申報移轉現值之審核標準…。前項第1款至第4款申報人申報之移轉現值，經審核低於公告土地現值者，得由主管機關照其自行申報之移轉現值收買或照公告土地現值徵收土地增值稅。前項第1款至第3款之申報移轉現值，經審核超過公告土地現值者，應以其自行申報之移轉現值為準，徵收土地增值稅。」可見土地所有權人得自行主張並申報其移轉現值，該申報現值並未規定必須等於公告現值。

⑶、此項稅賦係配合全面實施平均地權政策，本於漲價歸公之精神而課徵之稅捐。土地倘因移轉產生所有權變動，該土地自然漲價之利益具體實現時，方為土地增值稅之核課時點（實現之金額可能為零元）。未移轉土地前就所有權人實質上漲價額總數之評價即土地自然漲價之利益，並無影響。

⑷、另關於土地徵收地價補償之計算，依土地徵收條例第30條之規定，被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。又徵收補償地價，必要時得加成補償（同條第2項）。被徵收土地損害之填補，係以徵收當期之公告現值加成補償之，在未受公告徵收前其補償數額究為何，仍無法得知。可知無論是土地增值稅之課徵或土地徵收補償，在所有權人尚未移轉、設定典權或公告徵收前，原告財產上利益之負擔或損失如何填補仍未確定。查94年系爭土地未移轉或設定典權，則無土地增值稅核課之發生；且該年度未公告徵收該地，亦無地價補償之問題。

⑸、再查桃園市公所98年4月15日桃市都字第0980023172號函，係通知召開「南崁溪河岸綠美化工程（桃園市第二期工程）用地取得協議會議」，上開會議顯然不可能按照94年度公告現值來價購或報請徵收原告之土地，則原告訴願時主張「桃園縣政府94年調整桃園縣桃園市○○段1821-1地號土地公告現值應予撤銷」乙節，請求保護之法益何在？乃實體上訴願有無理由之問題。

⑹、倘被告責由所屬桃園地政事務所對該94年度公告土地現值調整所提出之說明非不合法或無理由，原告指摘被告評議該現值之行政行為乃違法及不當，實有未洽。

７、原告取得產權時的公告現值與國稅局核定遺產稅之計價基準並無二致：

⑴、原告稱渠所有系爭土地乃繼承自父親吳能宗取得，…78年4月5日吳能宗逝世時，國稅局核定系爭土地即1821-1地號（母地號1821）之公告現值乃為26,161元/㎡…等語。惟查1821-1地號於89年5月26日方逕為分割自1821地號，此有謄本可參，78年繼承發生當時遺產價額僅得依分割前1821地號之公告土地現值核算。

⑵、另依所附國稅局核定之遺產稅繳清證明書所載，該1821地號核定價額為4,195,000元，以當時尚未分割前之面積1,678㎡×持分1/2×當期（77年7月）公告現值5,000元/㎡=4,195,000元，與國稅局核定金額相同。原告誤以遺產稅申報當期（82年7月）公告土地現值26,161元/㎡認被告侵害渠財產權而提訴，顯有誤會。

⑶、至此，原告要求被告將屬於「河川區」之系爭土地94年度公告土地現值調為住宅區之33,100元/㎡未遂後，要求撤銷系爭土地94年度公告現值，是否有理甚明。

８、公告土地現值之評定，應依平均地權條例第46條、地價調查估計規則等相關法令規定客觀作成，不得僅因欲達特定目的，即刻意設法予以提高或降低：

⑴、倘依原告訴求調整（應稱為「更正」）系爭土地94年度土地公告現值並據以課稅時，能否獲得該河川區廣大訴外地主之認同？即便將來甚少部分之河川區土地可能面臨徵收，但未受徵收之大多數地主亦有繳納地價稅、土地增值稅或贈與、遺產稅等賦稅上之負擔，必難認同原告主張。如此一來無論公告現值如何訂定，皆無法令所有地主滿意。

⑵、故有關公告土地現值之評定，自應依平均地權條例第46條、地價調查估計規則等相關法令規定客觀作成。從而於評定公告土地現值時，不得因欲使受徵收之土地所有權人獲取較豐之補償故意提高；或助欲辦理移轉或設定典權之所有權人減少應繳納之土地增值稅而刻意降低，在具體之地價評定時故為有利或不利土地所有權人之作為。是以，原告因不滿意渠所有土地之94年度公告現值而主張應予撤銷、調整，殊不足採。

９、綜上所陳，原告主張系爭土地94年度公告土地現值應予撤銷，及指定該地94至98年度公告土地現值應調整（更正）為33,100元/㎡乃無理由，爰請依法駁回原告之訴，以符法制。

五、本院查：

㈠、按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定…者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」為行政訴訟法第4條第1項所明文。次按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。」、「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」及「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定：…八、對於非行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍內之事項提起訴願者。」分別為訴願法第1條第1項前段、第3條第1項及第77條第8款所明定。再按「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」為行政程序法第92條第1項所規定。復按「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。…」司法院釋字第423號著有解釋。又按「直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪○○○區段○○○○區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年1月1日（按，98年12月30日修正前為7月1日）公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考；並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」為平均地權條例第46條所明文。準此，益見土地區段劃分及公告現值之主管機關均為被告。另按「關於被告官署所為地價之公告，固不能認為對原告之行政處分，但原告以陳情書請求被告官署修改地價，被告官署據以拒絕其請求之通知，則不能不認係對原告所為之消極處分，當非不可提起行政爭訟。受理訴願官署自應就該項通知之是否合法適當，就實體上審查而為決定，方為正辦。乃訴願決定及再訴願決定，遽認為無行政處分之存在，而依程序上之理由，先後駁回原告之一再訴願，實有不合。」改制前行政法院55年判字第223號著有判例。

㈡、本件被告所為系爭土地地價之公告，固不能認為對原告之行政處分，但原告以原處分卷附之陳情異議函請求被告調整地價，被告就此職權事項，本應作成核准與否之函復處分，詎被告消極不為函復，僅將原告之陳情異議函以原處分卷附之98年4月21日府地價字第0980147033號函轉請桃園地政事務所查處逕復原告，則該函文不能不認係對原告所為之消極處分，揆諸首揭規定、大法官會議解釋及判例意旨，原告當非不可對該函文之消極處分提起行政爭訟。則本件訴願決定以該函文僅係被告要求土地現值查估之機關桃園地政事務所查處，並敘明將查處的結果直接函復原告，核與行政處分係屬公法上具體事件所為之決定，或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為性質顯屬有別，原告自不得對之表示不服，提起行政爭訟，原告對於非行政處分提起訴願，為不合法，遽依首揭訴願法第77條第8款之規定，決定訴願不受理，即有可議，原告執以指摘，非全無理由，爰將內政部98年9月23日台內訴字第0980130193號訴願決定予以撤銷，著由受理訴願機關即內政部就該函文之消極處分之適法性及妥當性詳予研酌，另為適法妥當之積極處理，以昭折服。

㈢、本件既尚待受理訴願機關即內政部加以審查，程序未行，結論未定，則原告聲明求為判決撤銷被告98年4月21日府地價字第0980147033號函之消極處分，並命被告應將原告所有之系爭土地94年度、95年度、96年度、97年度及98年度公告土地現值回復調整為33,100元/㎡，本院無法逕予准許，原告此部分之請求，為無理由，應予駁回。

㈣、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與本件判決結果不生影響，無庸逐一論述，併予敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。

臺北高等行政法院第七庭