臺灣桃園地方法院103年度交字第203號

臺灣桃園地方法院行政訴訟判決　　　　　103年度交字第203號

原告

張晁霏

訴訟代理人

孫志堅律師

被告

交通部公路總局高雄區監理所

代表人

冬啟程

訴訟代理人

王智成

上列當事人間交通裁決事件，原告不服被告所屬臺東監理站民國103 年7 月8 日裁字第81—C00000000 號、裁字第81—C00000000 號違反道路交通管理事件裁決書所為之處分（原舉發通知單案號：新北市政府警察局舉發違反道路交通管理事件通知單北警交字第C00000000 號、C00000000 號），提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序部分：

（一）原告張晁霏不服被告如案由欄所示裁決處分，提起行政訴訟，聲明撤銷原處分。按民國一００年十一月二十三日總統公布修正之行政訴訟法，增訂第三章交通裁決事件訴訟程序，其中第二百三十七條之二規定交通裁決事件，得由原告住所地、居所地、所在地或違規行為地之地方法院行政訴訟庭管轄。且於同年十二月二十六日司法院函定自一０一年九月六日施行。查本件屬同法第二百三十七條之一第一款前段所定「不服道路交通管理處罰條例第八條而提起之撤銷訴訟」。自應由本院行政訴訟庭管轄，合先敘明。

（二）本件係因原告不服被告所為道路交通管理處罰條例第八條之裁決而提起撤銷訴訟，依行政訴訟法第二百三十七條之一，應適用交通裁決事件訴訟程序，本院並依同法第二百三十七條之七規定，爰不經言詞辯論，逕為裁判，附此敘明。

二、事實概要：原告於民國一０三年四月二十八日下午一時十三分許，駕駛車牌號碼0000 —GM 號之自用小客貨車（下稱系爭車輛），行經新北市中和區連城路與新生路路口時，為新北市政府警察局中和第二分局警員認原告有「危險駕駛（行駛於中和區連城路違規迴轉，見警經攔檢不停，倒車逆向迴轉）」之違規，遂逕行舉發並填製北警交字第C00000000 號舉發違反道路交通管理事件通知單，記載應到案日期為一０三年八月四日前，並移送被告處理。嗣原告於一０三年六月十二日到案陳述不服舉發，經被告查證事實明確後，認原告確有「以危險方式在道路上駕駛汽車」之違規事實明確，爰依道路交通管理處罰條例第四十三條第一項第一款、第二十四條第一項第三款、第六十三條第一項第三款及道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則等規定，以裁字第81—C00000000 號裁決書裁處原告罰鍰新臺幣（下同）一萬八千元，記違規點數三點，並應參加道路交通安全講習，及依同條例第四十三條第四項規定，以裁字第81—C00000000 號裁決書裁處原告吊扣汽車牌照三個月（上開兩裁決書，下稱原處分）。原告不服，遂提起本件行政訴訟。

三、本件原告訴之聲明與主張之理由（略以）：

（一）訴之聲明：

1.原處分撤銷。

2.訴訟費用由被告負擔。

（二）按司法院大法官釋字第五一一號解釋理由書闡明：「…行為人對主管機關之裁罰不服，法院就其聲明異議案件，如認原裁決有違法或不當之情事，縱行為人有未依指定到案日期到案或委託他人到案者，仍得為變更處罰之裁判，乃屬當然。」等語，由其意旨可知，行為人是否於通知書所指定之期間內到案說明、及是否告知違規駛人，並不影響其後行政訴訟之提起，及於訴訟程序中為原應於指定期間內到案之說明，乃至於行政法院進而為變更處罰之裁判等，合先敘明。

（三）再按，就汽車所有人逾期始辦理歸責而陳明實際違規駕駛人為何人之情形，其未履行法定協力義務之效果為何？是否即生失權效果而須由汽車所有人負擔受裁處之責任？依同條例（即道路交通管理處罰條例）第八十五條第四項規定「依本條例規定逕行舉發或同時併處罰其他人之案件，推定受逕行舉發人或該其他人有過失」之內容，復參照前述同條第一項之內容，應認同條例第八十五條第四項規定並非謂不得更改各該法定裁罰對象之意，至多係在處罰機關以汽車所有人為裁罰對象時，依第四項規定推定其有過失而？予其舉證之負擔。據此，汽車所有人既可舉證證明其無過失，自亦得舉證證明其並非汽車駕駛人而不負違規責任，方為合理。是此規定應係為撙節行政成本，使行政機關在期限內未經汽車所有人辦理歸責時，即可依現有事證先認定汽車所有人即汽車駕駛人（違規行為人）而逕為裁決之方式，避免違規調查程序久懸未決，尚難謂其進一步寓有汽車所有人逾期始陳明應歸責之汽車駕駛人時，即生失權效而不得再予審究其所提出汽車駕駛人之事證。且交通違規之處罰對象原則上本即係行為人，非汽車所有人，是即便認有違反該行政罰調查程序協力義務之法律效果，自難認負協力義務者即汽車所有人即需因而承擔該條例針對違規行為人即汽車駕駛人所定之違規責任（鈞院一０二年度交字第十二號判決可資參照）。

（四）本件原告雖未於舉發通知單所載之應到案日前向處罰機關告知實際駕車者為張文齊，然考量道路交通管理處罰條例第八十五條第一項、第四項並未寓有汽車所有人逾期始陳明即應歸責之汽車篤駛人時，即生失權效而不得再予審究其所提出非汽車駕駛人事證之意義，且交通違規之處罰對象原則上即係行為人，非汽車所有人，加以道路交通管理處罰條例第八十五條第四項係規定「推定」，故原告自仍得於本訴訟進行中主張當初實際駕車者為張文齊而推翻被告依據道路交通管理處罰條例第八十五條第四項規定所為之推定。次按公務機關對個人資料之利用，除第六條第一項所規定資料外，應於執行法定職務必要範圍內為之，並與蒐集之特定目的相符」個人資料保護法第十六條定有明文。是以，除非有該條但書所示第一款至第七款所定例外之情形，否則，公務機關對個人資料不得為蒐集目的以外而為利用。因之，以監視器攝得之畫面作為證明道路交通違規的證據者，顯然違反個人資料保護法第十六條之規定，而本件復無該條但書所示第一款至第七款所定例外之情形，故自不得以該路口監視器攝得之畫面作為證明本件道路交通違規的證據。而被告雖以此僅為佐證資料置辯，惟「佐證」之本身即類同於刑事訴訟上所謂補強證據之概念，而既然補強證據本身亦為證據，而路口監視器攝得之晝面又不得作為證據，自然亦不得執以而為「佐證」。

（五）本件被告另以所謂「路口監視器」攝得之監視畫面作為證明道路交通違規的證據（或作為佐證），然路口監視器之設置目的為何？此本是基於治安維護而設，一般俗稱「天羅地網」系統，而非用以針對交通違規車輛而為蒐證之用，然交通裁罰機關卻越權使用並作為裁罰交通違規者所用，此向來為國人所詬病。有鑑於此各地方政府均已製定設置管理自治條例可供參照。按照一０一年二月二十九日新北市所通過並公布施行之「新北市治安監視錄影系統設置管理自治條例」（下簡稱自治條例）第一條開宗明義規定「為規範新北市治安監視錄影系統之設置及管理，以維護治安，並保障人民權益，制定本自治條例」。故而在交通路口設置監視錄影系統，其主要目的是在「維護治安並保障人民權益」，絕非是提供交通裁罰機關作為舉發交通違規駕駛人之用。另「自治條例」第八條復規定「執行機關基於治安需要，得檢視閱覽、複製或使用前條監視錄影系統之攝錄影音檔案，並應作成紀錄備查。故機關只能針對「治安需要」方得檢視、閱覽、複製或使用該監視錄影音檔案。至於人民若有主張或維護其本人之法律上權益者，參照同自治條例第九條規定「人民得向執行機關申請閱覽、複製或使用本系統及前條之攝錄影音檔案。但以主張或維護其本人或受監護人法律上權益有必要者為限」（常見者即為交通事行車故），故自治條例之規定及立法目的觀之，道路路口監視系統絕非是讓交通裁罰機關作為舉發違規駕駛人之證據。

（六）再按道路交通管理處罰條例第四十三條第一項第一款所處之交通違規行為，係駕駛人駕車「在道路上蛇行，或以其他危險方式駕車」，「蛇行」固係「危險方式駕車」例示情形之一，故就「蛇行」以外之其駕車方式是否達到「危險方式駕車」則必須以駕駛人之駕駛行為，是否足以影響其他行人、車輛等一般用路人之交通往來秩序與安全而達到與「蛇行」相當之危險程度，而為綜合判斷，如此方符合本款規定作為有效維護交通秩序及保障交通安全之目的。本件當時駕駛人張文齊行駛該路段時，因對該路段不熟悉且表注意禁止迴轉之號誌，迨查覺好似走錯路後，才在認為當下安全無虞情況下倒車再往正常左轉方向行駛，而依照被告之說法，似乎是單純以所謂違規迴轉、逆向行駛等即遽認為駕駛張文齊當時係「危險方式駕車」，然道路交通管理處罰條例第四十三條第一項第一款既以概括之「危險方式駕車」而為規定，自不能單純以駕駛人張文齊當時是以違規迴轉、逆向行駛等有別於一般正常駕駛之方式而為駕駛之行為，即認定其為「危險方式駕車」而必須是以當時之時間、天候、光線、該路段當時車流量，並參酌同為「危險方式駕車」之「蛇行」駕車方式對其他用路人造成之危害等而為綜合判斷，否則裁罰機關無疑為有判斷餘地上之瑕疵，自有違法之情。故本件駕駛張文齊當時違規迴轉、逆向行駛等行為，並未達到道路交通管理處罰條例第四十三條第一項第一款所稱「危險方式駕車」之程度。被告機關所為原處分自屬違法，當應撤銷始符法紀。

四、被告答辯理由（略以）：

（一）答辯聲明：

1.原告之訴駁回。

2.訴訟費用由原告負擔。

（二）按汽車駕駛人，駕駛汽車有在道路上蛇行，或以其他危險方式駕車者，處六千元以上二萬四千元以下罰鍰；汽車駕駛人有第一項第一款者，並吊扣該汽車牌照三個月；汽車駕駛人，有第四十三條規定之情形者，應接受道路交通安全講習。又汽車駕駛人有下列各款所列條款之一者，除依原條款處罰鍰外，並予記點：三、有第四十三條情形之一者，各記違規點數三點。道路交通管理處罰條例第四十三條第一項第一款、第四項、第二十四條一項第三款、第六十三條第一項第三款分別定有明文。又按「汽車駕駛人之行為有下列情形之一，當場不能或不宜攔截製單舉發者，得逕行舉發：…七、經以科學儀器取得證據資料證明其行為違規」、「前項第七款之科學儀器應採固定式，並定期於網站公布其設置地點。但汽車駕駛人之行為屬下列情形之一者，不在此限：一、蛇行、危險方式駕車或二輛以上之汽車競駛或競技」、「第一項逕行舉發，應記明車輛牌照號碼、車型等可資辨明之資料，以汽車所有人為被通知人製單舉發」，道路交通管理處罰條例第七條之二第一項第七款、第二項第一款、第四項亦分別定有明文。

（三）經查原告所有之系爭車輛，於一０三年四月二十八日十三時十三分許在新北市中和區連城、新生路口，因有「危險駕駛（行駛於中和區連城路違規迴轉，見警經攔檢不停倒車逆向迴轉）」之交通違規，及衍生「汽車所有人提供汽車駕駛人有第四十三條第一項第一、二款或第三項行為」之交通違規，經舉發機關警員逕行舉發北警交字第C00000000 、C00000000 號舉發違反道路交通管理事件通知單，業經舉發機關於一０三年六月二十七日以新北警中二交字第0000000000號函查復違規事實明確，並有申訴理由查詢表、舉發通知單影本及相片五張與舉發機關警員職務報告略以：「職警員鄒宜樺於民國一０三年四月二十八日，擔服十二時至十四時巡邏勤務，當時正站在路邊親眼目睹該車違規過程，見該車輛已經違規迴轉且見到警方要上前攔查時，該車輛自行停下來並倒車迴轉，逆向行駛連城路左轉連城路四六九巷內，當時該車行向之號誌為綠燈，由於該車已經進入主幹道連城路上（連城新生往中正路方向）二公尺，由於該時段是中午時間，有大量車子行進中，明顯已經違背一般駕駛的行進路線，影響一般大眾行駛路權甚劇，並且可能造成更大交通事故，經警方調閱監視器畫面該車車號為0931-GM ，亦有現場監視器畫面，該車主申訴內容內表示有迴轉後再迴轉之行為陳述，違規事實亦相當明確」可證，原告違規之事實，應堪認定。

（四）原告雖主張違規行為不過係單純違規左轉，尚非可稱係有該當道路交通管理處罰條例第四十三條第一項第一款的「危險方式於路上駕駛汽車之行為」乙節，查道路交通管理處罰條例第四十三條第一項第一款所處罰之交通違規行為，係駕駛人駕車「在道路上蛇行，或以其他危險方式駕車」，足見本款規定之目的，係在處罰駕駛人以危險方式駕車，蛇行僅係「以危險方式駕車」例示情形之一。考量道路交通管理處罰條例第四十三條立法意旨，此乃立法者考量此等行為之行為人違反交通法規義務之情節重大，責難程度（可非難性）高、對行車安全所生之危害甚鉅，又按道路交通管理處罰條例第四十三條第一項第一款中「危險方式」之判斷，應以駕駛人之駕駛行為，是否足以影響其他行人、車輛等一般用路人之交通往來秩序與安全，造成相當危險而為綜合判斷，藉以達成有效維護交通秩序及保障交通安全之目的。準此，原告上開車輛經駕駛於短時間內，竟有在設有禁止迴車標誌路段迴車、倒車逆向迴轉、逆向行駛等違規行為，該等個別違規行為，均使其他信賴交通安全規則之用路人，可能因閃避不及肇事之莫大危險，且使往來車輛無法順暢行駛，已對於道路交通安全產生實質危害，是原告上開車輛經駕駛之行為，足以影響或危及其他用路人之行車安全，置自己以及用路人（含其內乘客）之生命、身體安全於不顧，係道路上之危險駕駛行為，已非單純之違規左轉可以比擬，至為灼然。

（五）原告另訴稱關於駕駛行為及被認定有違反道路交通管理處罰條例之行為人係張文齊（音譯）而非原告本人乙節，按「本條例之處罰，受舉發違反道路交通管理事件之受處罰人，認為受舉發之違規行為應歸責他人者，應於舉發違反道路交通管理事件通知單應到案日期前，檢附相關證據及應歸責人相關證明文件，向處罰機關告知應歸責人，處罰機關應即另行通知應歸責人到案依法處理。逾期未依規定辦理者，仍依本條例各該違反條款規定處罰」、「依本條例規定逕行舉發或同時併處罰其他人之案件，推定受逕行舉發人或該其他人有過失」，道路交通管理處罰條例第八十五條第一項、第四項分別定有明文。是以，原告於收受舉發通知單後，倘認為受舉發之違規行為應歸責他人，即應於舉發通知單所載之應到案日期前，向被告告知違規駕駛人，惟原告並未依前揭道路交通管理處罰條例第八十五條第一項規定辦理，且至被告收受起訴狀，經電洽原告仍無法提供張文齊（音譯）之真實姓名及年籍資料，依前揭道路交通管理處罰條例第八十五條第四項規定，自應推定原告有過失，原告既未能舉證證明其無過失，被告仍依道路交通管理處罰條例違反條款規定處罰受處分人即原告，自屬適法。

五、本院判斷之依據與理由：

（一）原告前雖否認其為實際駕駛人，惟始終提不出合理懷疑之他人，嗣於本院第二次準備程序中，自認其為實際駕駛人，並詳細說明所以如此駕駛之緣由（參見本院卷第八十九頁），從而道路交通管理處罰條例第八十五條第一項規定，如何合憲適用及是否適用於原告，並非本案爭點而予省略（惟就此本院於一０二年度第二九０號、一０三年度第二四一號判決均有闡明，可資參閱）。

（二）一０一年九月六日以後，交通裁決訴訟案件已適用行政訴訟法，昔日諸多準用刑事訴訟法之下，甚至導致受刑事實體法拘束的謬誤法理與適用結論，均應揚棄不採，而回歸行政救濟法制及行政法法理。按行政救濟程序舉證責任之分配，不論學說或實務早已拋棄早期偏重國家權威性的過時的行政處分「公定力」理論，而係自行政訴訟當事人法對等性的觀念出發，認行政救濟程序之舉證責任分配，亦應採行民事訴訟程序上舉證責任分配原則，參諸行政訴訟法第一百三十六條明定準用民事訴訟法第二百七十七條舉證責任分配之規定，更足證之。換言之，行政訴訟之審理程序原則上採職權調查主義（行政訴訟法第一百三十三條參見），並無證據提出責任之觀念，從而所謂舉證責任係就「客觀舉證責任」而言，其意在經法院審理結果，事實仍陷於真偽不明時，有將事實不明轉化為終局法律效果，以及將事實無法證明之不利益分配於當事人間之功能。詳言之，法院經調查程序並適用自由心證原則，仍無法克竟確定事實之功能時，當證明度要求愈高，法院之心證愈不易形成，舉證責任愈有其運作之空間；又限制性等非授與利益之行政處分因有須符法律保留原則要求之強度，原則上自應由行政機關負舉證責任，證明其合法性，除非法律明文規定，否則舉證責任不能任意移轉予通常為人民一方的受處分人負擔。惟為了減輕行政機關於特定事件舉證上之負擔與困難，法院透過事實上推定、表見證明或當事人協力義務等立法明定法則之運用，使處分要件事實不致陷於真偽不明，避免舉證責任裁判過度浮濫，仍不違反舉證責任分配應抽象預定之法治國原則要求。

（三）另按汽車駕駛人之行為有左列情形之一，當場不能或不宜攔截製單舉發者，得對汽車所有人逕行舉發處罰：（一）闖紅燈或平交道。（二）搶越行人穿越道。（三）違規停車而駕駛人不在場。（四）不服指揮稽查而逃逸，或聞消防車、救護車、警備車、工程救險車之警號不立即避讓。

（五）違規停車或搶越行人穿越道，經各級學校交通服務隊現場導護人員簽證檢舉。（六）行經設有收費站、地磅之道路，不依規定停車繳費或過磅（七）經以科學儀器取得證據資料證明其行為違規。逕行舉發，應記明車輛牌照號碼、車型等可資辨明之資料，以汽車所有人為被通知人製單舉發。九十一年九月一日生效，於九十四年十二月二十八日修正，九十五年七月一日生效之道路交通管理處罰條例第七條之二第一、四項分別定有明文（本條於民國一０一年五月三十日修正，同年十月十五日施行，第一、四項未修正）。此等「逕行舉發」事由之規定，因為非當場舉發，原則上受舉發之違規者無從當場得知違規事由及情狀，且因舉發之警察機關無從給予受舉發之人民陳述意見之機會，係對於人民基本權之限制及侵害，實有必要限縮，使限於重大且急迫性之違規事由，且因係對於人民訴願、訴訟基本權重大之侵害，形式上並應遵守憲法法律保留原則（國會保留）之要求，不宜透過概括授權之方式，由行政機關制定之，是修正前本條原係透過「違反道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則」（下稱裁處細則）第二十三條規定之作法即有違法、違憲之虞。從而立法者於增修本條後，同時於九十一年八月三十日配合刪除裁處細則上述規定，即遵行法律保留原則之作法，頗值贊揚。又既然「當場舉發」始為常態之舉發程序，則非常態之「逕行舉發」事由，解釋即應限於前述道路交通管理處罰條例第七條之二第一項明定之事由為限，舉發機關並應遵守同條第四項所定之應記明車輛牌照號碼、車型等可資辨明之資料，以汽車所有人為被通知人製單舉發之。尤有甚者，此等逕行舉發之事由，因為剝奪當事人事前陳述意見之機會，自應有更為精確之證據，以及符合更大之公益需求，該條第一項第一至七款所以列舉限於特定違規事由，始得逕行舉發，至於列舉事由及以外之其他違規行為，同條項第七款即明定舉發機關應提出「經以科學儀器取得證據資料者」之證據，換言之，如舉發機關提不出「以科學儀器取得之證據資料」以證其所舉發之其他違規行為，自不得僅憑舉發員警之片面說詞為證據，以保障舉發機關可能故意濫用本條項，或係因誤記、錯記所導致之可能違誤舉發行為。

（四）至實務上常以舉發機關之警察「目視」方式做為認定違規之依據，其合法可行？本院以為，應先從本條例第七條之二第一項第一至六款之逕行舉發事由，是否即無庸受第七款所定「經以科學儀器取得證據資料證明其行為違規」之限制談起。固然從文義及體系解釋，似應得出排除前六款事由之結論，惟舉發之警察機關原則上仍須提出如第七款所要求之「以科學儀器取得」之證據資料（包括足以證明為現場拍攝之相片），以供法院判斷。蓋本條項除列舉事由外，尚須符合「當場不能或不宜」之前提，而所謂「當場不能或不宜」，應係指「客觀上」有當場不能或不宜舉發之情，例如發生在警察眼前「稍縱即逝」之嚴重違規行為，根本「不及」攔查，或攔查反造成更具交通危害之情，或即使得花費時日追逐攔停，惟相較違規態樣，顯不符經濟效益及成本等「不宜」攔查情事，尚不應放寬至得委由舉發警察「主觀上自認」不能或不宜舉發之判斷。經查被告機關所提出舉發機關新北市政府警察局中和第二分局以一０三年六月二十七日新北警中二交字第0000000000號函文所附職務報告書（略以）：「被告主張本件係舉發員警親眼目睹該車違規情形，並站於連城路馬路中央要攔查該車，該車見警方攔查（車輛已經進入連城路主要幹道上），自行停下來並倒車迴轉，逆向行駛連城路左邊連城路四六九巷內，該時段並非凌晨而是中午時間，有大量車子行進中，明顯已經違背一般駕駛的行進路線，顯然影響一般大眾行駛路權，違規事實相當明確」等語。並隨函檢附違規路口經由監視器影像翻拍之相片三幀為憑（參見本院卷第三十九至四十四頁）。惟被告據以佐證之監視錄影資料證據，其取得並無法律依據，侵害原告依個人資料保護法受保護之個人資訊，經權衡後認無證據能力，不得作為本案裁罰事實之證據使用：

1.經查不論是舉發通知單或原處分作成時，個人資料保護法除第六條、第五十四條條文施行日期由行政院定之外，其餘條文已自一０一年十月一日施行，是以本案如涉及個人資料保護問題，應適用個人資料保護法。原告不否認監視器攝錄光碟畫面顯示之汽車為其駕駛，即使就車號尚難辨識。按個人資料保護法第二條第一至四款，對於「個人資料」、「個人資料檔案」、「蒐集」及「處理」均有明定。所謂個人資料：指自然人之姓名、出生年月日、國民身分證統一編號、護照號碼、特徵、指紋、婚姻、家庭、教育、職業、病歷、醫療、基因、性生活、健康檢查、犯罪前科、聯絡方式、財務情況、社會活動及其他得以直接或間接方式識別該個人之資料。而個人資料檔案：指依系統建立而得以自動化機器或其他非自動化方式檢索、整理之個人資料之集合。蒐集：指以任何方式取得個人資料。處理：指為建立或利用個人資料檔案所為資料之記錄、輸入、儲存、編輯、更正、複製、檢索、刪除、輸出、連結或內部傳送。本院以為，個人駕駛車輛於公共道路上，尤其是屬自己所有之車輛，更有對於自我表彰甚或社會地位之象徵。更重要者，此屬憲法第二十二條所保障資訊自主權或隱私權之範疇，自不能以辭害義，將個人使用車輛之社會活動資訊排除在個人資料保護之外。從而其屬個人資料保護法第二條第一款後段例示之「社會活動及其他足以直接或間接方式識別該個人之資料」；監視器攝錄光碟將原告駕車過程儲存集合，自屬第二款所稱「個人資料檔案」；被告機關自舉發機關處取得該資料檔案，並提出於本案做為證據使用，當然屬第三、四款所指「蒐集」與「處理」。至上級審曾有見解以為（略以）：「該條款所例示之社會活動或其他資料，自須得自其內容直接或間接辨別自然人者為限，方屬個資法所稱之個人資料，其蒐集、處理或利用始應受該法之規範。有關個人所有車輛之資訊，若可藉此直接或間接方式識別自然人而涉及個人資訊或隱私，符合前述個資法第二條第一款規定者，固有個資法之適用，惟個人駕駛自己所有車輛於公共道路上，因已自行將相關連結資訊揭露於眾，即非屬資訊自主或隱私權保障之範疇」等語，並認即使非公務機關，例如超商監視錄影影像，雖攝錄人民行車過程及狀況，只要無可得直接或間接識別車主之資料，即難認屬個資法第二條第一款所稱之個人資料，自無該法之適用（參見台北高等行政法院一０四年度交上字第七八號判決意旨）。惟上述見解除不當限縮隱私權之概念，並將「隱私權」與「合理隱私期待」兩個不同概念混淆使用外，更將「個人資訊自主權」與隱私權劃上等號，並等同合理隱私期待操作。蓋個人駕駛自己所有車輛於公共道路上，固然對於車內影像或車號等資訊不無揭露於眾之可能，而得認並無合理隱私期待，但此限於使用道路的合理管制，不代表國家在無法律依據或法定事由，即得任意據此車牌查詢車主個人資訊隱私，更不代表國家可以超越法律之外，全程監控該個人駕車行蹤，個人駕車從何處處發，行經何處，欲往何處，正是個人行動自由所保障，更是個人行動資訊自主權，個人當然有權決定是否及於如何之程度公開於眾。換言之，個人駕車行蹤的交通資訊，與藉由車牌識別自然人資訊或隱私，同等重要。個人駕車上路，至多就是國家管制的車牌號碼不得無故遮掩，以利行車合法管制，怎麼會等於「已自行將相關連結資訊揭露於眾」？又怎麼會等於自願將駕車行蹤、來由去向曝露於國家監視與隨意掌控之下？總之，個人資料保護法除保障個人自主控制個人資料之資訊隱私權（例如第六條列舉之個資），更保障人民決定是否揭露其個人資料、及在何種範圍內、於何時、以何種方式、向何人揭露之決定權，並保障人民對其個人資料之使用，有知悉與控制之資訊自主權。從而，即使監視器所攝錄行車影像難以辨識車牌（這本來就是監視器的常態），惟輔以其他證據得以直接或間接辨識何人駕何車或其行蹤，在無法律明文授權或例外事由下，國家亦不得超出蒐集目的，將之提供給其他機關作為目的外使用，更遑論非公務機關之民間，為防護自己人身或財產安全等目的所攝錄之影像，更無理由隨意提供給他人或國家，這也是個人資料保護法第十九條（非公務機關）的例外事由更嚴於第十六條（公務機關）例外事由的原因。

2.按維護人性尊嚴與尊重人格自由發展，乃自由民主憲政秩序之核心價值。隱私權雖非憲法明文列舉之權利，惟基於人性尊嚴與個人主體性之維護及人格發展之完整，並為保障個人生活私密領域免於他人侵擾及個人資料之自主控制，隱私權乃為不可或缺之基本權利，而受憲法第二十二條所保障。其中就個人自主控制個人資料之資訊隱私權而言，乃保障人民決定是否揭露其個人資料、及在何種範圍內、於何時、以何種方式、向何人揭露之決定權，並保障人民對其個人資料之使用有知悉與控制權及資料記載錯誤之更正權。惟憲法對資訊隱私權之保障並非絕對，國家得於符合憲法第二十三條規定意旨之範圍內，以法律明確規定對之予以適當之限制。釋字第五八五號解釋、第六０三號解釋意旨參見。此所以個人資料保護法第一條規定立法意旨：「為規範個人資料之蒐集、處理及利用，以避免人格權受侵害，並促進個人資料之合理利用，特制定本法」；第五條更明定：「個人資料之蒐集、處理或利用，應尊重當事人之權益，依誠實及信用方法為之，不得逾越特定目的之必要範圍，並應與蒐集之目的具有正當合理之關聯」。

3.個人資料保護法第十五條因而規定，公務機關對個人資料之蒐集或處理，除第六條第一項所規定資料外（指有關醫療、基因、性生活、健康檢查及犯罪前科之個人資料），應有特定目的，並符合下列情形之一者：一、執行法定職務必要範圍內。二、經當事人書面同意。三、對當事人權益無侵害。同法第十六條更明定，公務機關對個人資料之利用，除第六條第一項所規定資料外，應於執行法定職務必要範圍內為之，並與蒐集之特定目的相符。但有下列情形之一者，得為特定目的外之利用：一、法律明文規定。

二、為維護國家安全或增進公共利益。三、為免除當事人之生命、身體、自由或財產上之危險。四、為防止他人權益之重大危害。五、公務機關或學術研究機構基於公共利益為統計或學術研究而有必要，且資料經過提供者處理後或蒐集者依其揭露方式無從識別特定之當事人。六、有利於當事人權益。七、經當事人書面同意。

4.個人資料保護法第九條另特別課予公務機關或非公務機關於蒐集個人資料時的事前告知義務：「公務機關或非公務機關依第十五條或第十九條規定蒐集非由當事人提供之個人資料，應於處理或利用前，向當事人告知個人資料來源及前條第一項第一款至第五款所列事項（即一、公務機關或非公務機關名稱；二、蒐集之目的；三、個人資料之類別；四、個人資料利用之期間、地區、對象及方式；五、當事人依第三條規定得行使之權利及方式）。除非有下列情形之一者，得免為上述之告知：一、有前條第二項所列各款情形之一。二、當事人自行公開或其他已合法公開之個人資料。三、不能向當事人或其法定代理人為告知。四、基於公共利益為統計或學術研究之目的而有必要，且該資料須經提供者處理後或蒐集者依其揭露方式，無從識別特定當事人者為限。五、大眾傳播業者基於新聞報導之公益目的而蒐集個人資料。個人資料保護法第九條第二項定有明文。另第三項規定：「第一項之告知，得於首次對當事人為利用時併同為之」。

5.查臺灣各縣市，包括桃園市，大小路口遍佈監視器，已為公眾週知之事實。究竟有多少監視器在你我身邊，本院亦查無確實數據，惟根據自由時報於二０一一年八月十六日的專題報導：「警政署統計，全臺與警方連線的監視器共八萬五千三百六十八支，加上未跟警方連線的私人社區、商店、住宅、停車場，以及行車紀錄器和隨手可錄影的智慧型手機，臺灣民眾一旦出門上街，幾乎就無所遁形」、「臺北市是全臺監視器數量最多的都會，目前就有三萬零九百三十一支街頭監視錄影器」（參見自由時報二０一一年八月十六日報導）。本案系爭路口的監視器應為政府機關設置，其設置依據為「桃園縣監視錄影系統設置管理條例」，並稱依據該條例，辦理「租賃式村裡社區監錄系統」之主管機關為桃園縣政府（按即升格之桃園市政府），管理機關為桃園市政府警察局，設置目的係維護公共安全及預防犯罪。而依據上述條例，其他政府因公務需要，函經桃園市政府同意後，亦得調閱、複製之；因管理機關為警察局，故若需調閱監視畫面，警察機關自得為之。

6.惟按本案違規地點為新北市，依據「新北市治安監視錄影系統設置管理自治條例」第一條明定：「為規範新北市（以下簡稱本市）治安監視錄影系統（以下簡稱本系統）之設置及管理，以維護治安，並保障人民權益，制定本自治條例」（本院卷第七十六頁）。此與升格前的「桃園縣監視錄影系統設置管理自治條例」第一條（配合第三條、第五條），或「台北市錄影監視系統設置管理自治條例」第一條的立法目的及用途均相同，限於「維護治安」，其用途在「犯罪偵防」，此與一般用以取締超速或闖越紅燈之自動照相系統設備，同具有攝錄功能的設備不同，其設置管理機關亦不同。簡言之，犯罪偵防的「刑事警察」與負責交通安全管理的交通警察，屬「行政警察」亦不同。特別是「新北市治安監視錄影系統設置管理自治條例」第八條亦明定；「執行機關基於治安需要，得檢視、閱覽、複製或使用前條監視錄影系統之攝錄影音檔案，並應作成紀錄備查」（第九條另規定人民得申請使用之限制事由）（本院卷第八十三頁），亦即執行機關僅得基於「治安需要」始得檢視、閱覽、複製或使用該等監視錄影系統之攝錄影音檔案，甚至他機關得調閱、使用的依據亦付之闕如，無似「桃園縣監視錄影系統設置管理自治條例」第十五條尚有明文依據：「監視錄影系統之攝錄影音資料應予保密。本府警察局為維護治安或公務使用之必要，得調閱、複製之。除本自治條例已有規範者外，其他政府機關因公務需要，函經本府同意後，亦得調閱、複製之」。總之，其他機關亦限於「治安需要」（即犯罪偵防有關），足認單純取締交通違規則不在此許可範圍，否則任何機關豈非均得以「公務使用之必要」調閱監視錄影，交通警察只消在辦公室一一翻找畫面，找出交通違規者，以「逕行舉發」方式舉發，一勞永逸？

7.是治安警察提供交通警察關於原告於系爭路口的車行資料，做為本件處罰之事實依據，自屬就治安所需所蒐集之個人資料，為「特定目的外之利用」。依據個人資料保護法公務機關對個人資料為特定目的外之利用，必須符合第十六條明定的七款例外事由之一。殊不論桃園縣監視錄影系統設置管理自治條例並非中央「法律」，且該條例第十五條不能作為法律依據，業如前述，至於所謂「為維護國家安全」流於空泛，至少闖紅燈難以論列其中，而本案亦無「為免除當事人之生命、身體、自由或財產上之危險」可言，更無有造成他人權益重大危害之防止問題。是僅於不確定法律概念之「增進公共利益」？

8.本院以為，隱私權係受憲法第二十二條所保障不可或缺之基本權利。而就個人自主控制個人資料之資訊隱私權而言，乃保障人民決定是否揭露其個人資料、及在何種範圍內、於何時、以何種方式、向何人揭露之決定權，並保障人民對其個人資料之使用有知悉與控制權及資料記載錯誤之更正權。固然如大法官釋字第六０三號解釋意旨所言，憲法對資訊隱私權之保障並非絕對，國家得於符合憲法第二十三條規定意旨之範圍內，以「法律」明確規定對之予以適當之限制。另參見釋字第四四三號解釋理由書：「憲法第七條、第九條至第十八條、第二十一條及第二十二條之各種自由及權利，則於符合憲法第二十三條之條件下，得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發佈命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許」。足見資訊隱私權屬憲法第二十二條保障之基本權利，原則上受絕對法律保留原則之限制，亦即應以國會制定之法律始得限制或侵害之，如「以法律授權主管機關發佈命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則」。如釋字第六０三號解釋即明言：「國家基於特定重大公益之目的而有大規模蒐集、錄存人民指紋、並有建立資料庫儲存之必要者，則應以法律明定其蒐集之目的，其蒐集應與重大公益目的之達成，具有密切之必要性與關聯性，並應明文禁止法定目的外之使用。主管機關尤應配合當代科技發展，運用足以確保資訊正確及安全之方式為之，並對所蒐集之指紋檔案採取組織上與程式上必要之防護措施，以符憲法保障人民資訊隱私權之本旨」。

9.所謂「為增進公共利益者」，屬極為空泛的不確定法律概念。更遑論本件闖越紅燈並未造成任何人車生命、身體或財產損害。試問：行政機關會承認其任何行政作為非為增進公共利益之必要嗎？正如許宗力、曾有田大法官於釋字第六０三號解釋共同提出之協同意見書所言：電腦處理個人資料保護法（即個人資料保護法前身）第八條明文容許政府機關對個人資訊得為特定目的外之使用，且所規定特定目的外使用之要件，諸如「有正當理由而僅供內部使用者」、「為維護國家安全」與「為增進公共利益者」等，也極為空泛、概括，實際上幾乎與空白授權無異，有使資訊隱私權有關「禁止為法定目的外之使用」之要求淪為具文之嫌。試想，主管機關原先主張後又否認之「刑事偵查與維護治安」目的，均可輕易在「有正當理由」、「為維護國家安全」與「為增進公共利益者」等不確定法律概念的掩護下重新敗部復活，可見過於空泛、概括之使用目的規定，相較於完全沒有規定，對個人資訊隱私權之危險性並不遑多讓。是系爭規定在目的審查階段，就已難以在憲法保障人民資訊隱私權面前站得住腳。10綜上所述，被告機關無法提出政府機關所設置，限於犯罪偵防目的的監視系統，何以得提供給執行交通勤務之警察，作為本案裁罰依據的目的外使用的法律依據，更無法證明其等所為符合個人資料保護法第十六條所定的例外事由，其取得之監視錄影，即屬違法取得，衡其對於人民隱私權屬重大之侵害，自難以經由比例原則之衡量而獲致合法之結論，自難作為本案裁罰事實之依據。11臺灣社會長期處於違法「監聽疑雲」，侵害人民隱私權之恐慌同時，對於政府機關欠缺法令依據，相互流用人民資訊之行為，更不容小覷。蓋此等資訊無據、無端及無理的由某機關恣意提供他機關使用的行為，更是對於人民隱私權莫大的侵害，與違法通訊監察帶給人民的恐慌程度與感受，實無二致。本院最後要以林子儀大法官於釋字第六０三號解釋提出的此段協同意見書文字，呼籲行政機關應尊重並保障人民的資訊隱私權：「此刻，我們必須停下來思考，究竟我們想要什麼樣的社會？想要以什麼為終極目的的國家？如果一個社會裡的成員，人人皆盡透明，沒有什麼動態可以逃脫於國家的監視之下，所有成員的資訊都鉅細靡遺地掌握在國家機器之中，並且可以輕易地透過某一則個人資訊追溯其全部行蹤與活動，這或許將是一個零犯罪的社會，而且很可能是一個非常有效率的政府，但人們也可能將過著充滿被監視恐懼的生活。治安與效率都是國家應該追求之重大公益，惟其終究必須停留在某個界限之後，不能無止境地一昧向前，犧牲其他一切」。司法權，尤其行政法院，基於保障人民權利與監督行政權的立場，如再不遏止行政機關此種無正當合理法令依據及漫無限制的個人資訊流通，並據以作為處罰人民之證據，英國名作家喬治．歐威爾於一九四八年的傳世名著《一九八四》書中所描述的「老大哥」就在你身邊，要重現於臺灣社會並非不可能的神話。

（五）是本案僅餘警察目視違規而認有「當場不能或不宜」攔查，而逕行舉發，即應先判斷原告否認有見警而不停車，且為警察所指危險駕駛，是否可信為真。按汽車駕駛人，駕駛汽車有在道路上蛇行，或以其他危險方式駕車者，處六千元以上二萬四千元以下罰鍰，並當場禁止其駕駛。本條例第四十三條第一項第一款定有明文。是本條例第四十三條第一項第一款規範「在道路上蛇行或其他危險駕駛行為」之情形，「危險方式」之判斷應以駕駛人之駕駛行為，是否足以影響其他行人、車輛等一般用路人之交通往來秩序與安全，造成相當危險而為綜合判斷，藉以達成有效維護交通秩序及保障交通安全之目的。顯非駕駛人單純之驟然或任意迴轉或逆向行駛即屬之，而應判斷是否有沿途多次、密集、連貫地驟然或任意危險駕駛在車流中穿梭之駕駛行為，由於此種駕駛行為特別容易使周遭車輛反應不及，或使駕駛人自身操控失當，從而升高風險，侵害用路人的風險信賴，而易生追、相撞或自撞等重大危險。此可自其裁罰效果較一般違規之迴轉或逆向行駛為重，更足證之。換言之，該駕駛行為必須已達與本條款所例示「蛇行」駕駛所造成之高度危險相類時，始足當之。若行為人之駕駛行為縱有違反其他交通法規，而未達上述高度危險之程度者，乃屬是否應另行依其他交通法規予以裁罰之問題，尚難以該處罰規定相繩。

（六）查本件舉發之經過業據證人即警員鄒宜樺於準備程序中具結證稱（略以）：「當時的狀況很特殊，那時候是中午，駕駛人沿著連城路前行，到連城路與新生路路口時，違規迴轉連城路往中正路方向。當時中午車輛很多，該車逕自迴轉，該處是禁止迴轉的地方，駕駛人迴轉至連城路往中正路之主快線道又再迴轉往連城路四六九巷進去，差點撞到後面的車輛」、「第一次迴轉後是往後倒車，因為車很多只能倒車一點點，所以再用迴轉的方式進入巷口」、「我不確定該違規車輛是因為看到我所以才又倒車迴轉，我沒有做攔截的動作，我有跑到路中間了，但是駕駛人油門踩很快就轉進巷子了，駕駛人連停都沒有停，我沒有辦法確認駕駛人有看到我」等語（參見本院卷第八十八頁以下）。證人並當庭繪製原告行駛方向路線圖附卷（本院卷第九十二頁），並提示原告表示意見，原告否認有看見警察，承認確實有迴轉，但不承認有危險駕駛行為。並陳稱該十字路口屬於比較斜的狀態，不否認有倒車還要再一點迴轉。其理由係因為「本來就是要轉到巷口，但是轉過來之後才發現巷口在那邊，所以才會倒車」等語（參見本院卷第八十九頁）。是依證人之上述證述，其僅係目睹原告倒車及迴轉動作，然其並未能確定原告是否有見警而為逃避攔查，即為員警所稱主觀上認為其駕駛者因躲避攔查，而以危險方式迴轉至連城路四六九巷內等情。且依卷內資料及證人所示現場圖，輔以較斜之十字路口判斷，原告只是因為過頭未轉入巷口，只好以倒車再加上迴轉之方式，其固然是違規倒車及迴轉，但尚難據以認定原告有故意「以危險方式在道路上駕駛汽車」之違規行為。總之，不能徒憑原告有在該路段倒車又迴轉之違規駕駛行為，即逕認原告有「以危險方式在道路上駕駛汽車」之違規行為。是本案記不足以確認原告意圖規避警方查緝，應如原告主張其係對路段不熟悉，要迴轉到巷口時，因迴轉過來發現巷口在車後方，才會倒車再迴轉等語，則原告行駛過程非在車陣縫隙中類似蛇行之行為，或其他連續闖越紅燈、逆向行駛、任意變換車道等危險駕駛之行為，並未嚴重危害其他用路人之安全之違規行為事實。從而，本件依上開之證據資料，既未能證明原告於上開時、地確有「以危險方式在道路上駕駛汽車」之違規行為，被告亦未予詳查確認原告有「以危險方式在道路上駕駛汽車」之違規行為，逕為裁決如原處分，自有未洽。本件至多僅能認定原告有違規倒車及迴轉之行為，被告應依本判決理由，另為適法之裁罰。

六、綜上所述，原告僅為單純倒車既無阻礙後面來車的前進，或致後面來車與之相撞，其迴轉行為亦無危險駕駛之情形，則原告駕駛行為尚不足以妨礙他人行車安全，客觀上難認對於其他參與道路之使用人造成危害，自難據此認其構成「危險方式駕車」之要件。本件舉發事實有誤，原處分據以裁處，尚有未洽，原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。

七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院審酌後，核與判決結果不生影響，無再予論述回應之必要，附此敘明。

八、本件第一審裁判費用為三百元，應由被告負擔，爰確定第一審訴訟費用額如主文第二項所示。

據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第二百三十七條之七、第九十八條第一項前段、第二百三十七條之八第一項，判決如主文。

臺灣桃園地方法院行政訴訟庭