83】 本條明定：「（第1項）依中華民國憲法增修條文第4條第3項規定之精神，立法院於每年集會時邀請總統至立法院進行國情報告。（第2項）總統於每年2月1日前向立法院送交國情報告書，並於3月1日前赴立法院進行國情報告。（第3項）新任總統於就職兩週內向立法院送交國情報告書，並於1個月內赴立法院進行國情報告。」其中第1項僅屬立法院自我拘束之規定，其規範效力不及於總統；且立法院依本項規定所為邀請，對總統並無憲法上之拘束力，總統亦不因此即須應邀至立法院進行國情報告，仍有權盱衡其職務運作與當前國情等具體狀況，而決定是否應邀至立法院為國情報告。於此前提下，本項規定尚不生牴觸憲法問題。【84】 本條第2項及第3項關於要求總統依條文所定期限，主動向立法院送交國情報告書及赴立法院進行國情報告之規定，乃屬以法律要求總統為憲法所無之特定行為，其立法已逾越立法院憲法職權範圍，牴觸憲法權力分立原則。【85】 2.職權行使法第15條之2規定【86】 本條明定：「（第1項）立法院得經全體立法委員四分之一以上提議，院會決議後，由程序委員會排定議程，就國家大政方針及重要政策議題，聽取總統國情報告。（第2項）總統就其職權相關之國家大政方針及重要政策議題，得咨請立法院同意後，至立法院進行國情報告。」其中第1項有關立法院得經全體立法委員四分之一以上提議，院會決議後，由程序委員會排定議程之程序規定部分，形式上固屬立法院內部事項之規定，然而，立法院得聽取總統國情報告之前提，係總統赴立法院進行國情報告，而立法院並無要求總統赴立法院進行國情報告之權限，已如前述。是此項規定明定由立法院內部之程序委員會排定議程，聽取總統國情報告，實質上無異於立法院自我授權，片面決定總統赴立法院進行國情報告之時程與相關事宜之安排，顯已逾越立法院憲法職權範圍。此外，第1項規定中明文指定「就國家大政方針及重要政策議題」，聽取總統國情報告，惟憲法並未賦予立法院有得指定總統國情報告之議題、範圍與內容等之權限，此部分之規定亦屬逾越立法院憲法職權範圍。綜上，本條第1項規定逾越立法院之憲法職權，違反憲法權力分立原則。【87】 本條第2項規定部分，係明定總統就其職權相關之國家大政方針及重要政策議題，得主動咨請立法院同意後，至立法院進行國情報告。查總統固非不得主動咨請立法院同意，至立法院進行國情報告，立法院亦得衡酌相關因素，決議是否同意。然總統為國情報告之議題、範圍與內容，乃屬總統本於職權得自行決定之事項，立法者尚不得立法予以限定，此不因總統至立法院為國情報告，係被動應邀抑或主動咨請而有不同。是本項規定有關「就其職權相關之國家大政方針及重要政策議題」之限制部分，逾越立法院之憲法職權範圍，牴觸權力分立原則。【88】 3.職權行使法第15條之4規定【89】 本條明定：「（第1項）立法委員於總統國情報告完畢後，得就報告不明瞭處，提出口頭或書面問題。（第2項）立法委員進行前項口頭提問時，總統應依序即時回答；其發言時間、人數、順序、政黨比例等事項，由黨團協商決定。（第3項）就立法委員第1項之書面問題，總統應於7日內以書面回覆。但事項牽涉過廣者，得延長5日。」係明定立法委員於總統國情報告完畢後，得就報告不明瞭處提出口頭或書面問題；總統就立法委員之口頭提問，應依序即時回答，且其發言相關事項，係由立法院內黨團協商決定；另亦明定總統就立法委員之書面問題，應於7日內以書面回覆。【90】 惟查，憲法增修條文第4條第3項僅規定：「立法院於每年集會時，得聽取總統國情報告。」並無總統國情報告完畢後，尚須即時口頭回答或會後書面答覆立法委員提問之明文。是本條各項規定係立法院於憲法未有明文下，逕於規範自身職權行使之法律中，明定總統應即時或限期回應立法委員之口頭或書面提問，其規定已逾越立法院之憲法職權範圍，牴觸憲法權力分立原則。【91】 （三）審查結論【92】 1.憲法增修條文第4條第3項規定，僅賦予立法院得被動聽取總統國情報告之權，總統並無至立法院為國情報告之憲法義務，立法院亦無聽取總統國情報告之憲法義務。總統是否、何時、以何等方式使立法院得聽取其國情報告，及其國情報告之主題與涵蓋範圍等，總統得本於其憲法職權而為審酌決定，並基於憲法機關相互尊重原則，與立法院協商後實施，尚非立法院得片面決定者。立法院職權行使法第15條之1第1項規定，其規範效力不及於總統，立法院依本項規定所為邀請，對總統並無憲法上之拘束力，於此前提下，本項規定尚不生牴觸憲法問題。【93】 2.立法院聽取總統國情報告時，無指定國情報告內容之權，亦無就其國情報告內容，對總統為詢問、要求總統答復，或要求總統聽取其建言之權。立法院職權行使法第15條之1第2項、第3項、第15條之2第1項規定，及同條第2項關於「就其職權相關之國家大政方針及重要政策議題」規定部分，暨第15條之4規定，其立法均逾越立法院憲法職權範圍，牴觸憲法權力分立原則，均應自本判決宣示之日起，失其效力。【94】 三、職權行使法關於質詢部分：第25條規定【95】 （一）審查原則【96】 立法院與行政院分別為憲法所定之國家最高立法機關與最高行政機關，依憲法規定分別掌有立法權與行政權，並相互制衡，為民主政治運作之核心場域。基於民主原則之民意政治與責任政治原理，我國憲法明文規定行政院應依憲法所定方式，對立法院負責，乃憲法權力分立原則下之具體制度設計。所謂行政院對立法院負責，係指負民主原則之民意政治與責任政治所要求之政治責任。政治責任最終即是民意責任，因此，行政院對立法院於憲法上所應負之政治責任，其表現型態固有不同，惟最終均是對民意負責，不同於依法律規定所承擔，且出現爭議時得由法院審查、判斷之法律責任。【97】 行政院雖應依憲法所定方式，對立法院負責，惟非謂行政院作為憲法機關，與立法院間存有本質性之權力從屬關係，立法院亦無一般性凌駕於行政院之上之憲法地位。相反地，憲法權力分立原則下，所有憲法機關，包括總統及立法院、行政院、司法院、考試院、監察院五院在內，均依憲法所設計之權力分立制度，分別享有憲法所賦予之職權，各司其職，各有其憲法功能；除總統作為國家元首，依憲法之規定享有一定程度超然於五院之憲法地位外，五院間均屬平等之平行憲法機關，其僅有憲法民主原則下之民主正當性型態與相應憲政責任，以及權力分立制度下之權力監督制衡關係之不同，並無憲法地位與權限高下優劣之分。【98】 我國憲法所定行政院對立法院負責之具體方式，見於憲法增修條文第3條第2項規定。其中第1款明定：「行政院有向立法院提出施政方針及施政報告之責。立法委員在開會時，有向行政院院長及行政院各部會首長質詢之權。」依此，立法委員對行政院院長及行政院各部會首長（下合稱行政首長）之質詢權，正屬憲法所定行政院向立法院負責方式之一。是行政首長於立法院開會時，負有到會備詢義務，其就立法委員之質詢，原則上亦負有答詢之義務，乃行政院於責任政治下之憲法義務。立法委員藉由此等質詢權之行使，除有助於其取得行使職權所需之必要資訊，進而落實於其所掌法律案、預算案等之審議外，由於立法委員行使質詢權前，行政院院長應先向立法院提出施政方針及施政報告，因此立法委員對行政首長之質詢亦具有直接監督政府施政之重要功能，乃憲法權力分立原則下，立法權對行政權為監督與制衡之重要手段，亦屬立法院行使其憲法上職權所必要之權力。【99】 立法委員行使質詢權之對象，限於行政首長，不包括得於立法院開會時列席陳述意見，但無備詢義務之關係院院長及各部會首長（憲法第71條規定參照）。其得行使質詢權之事物範圍，則限於行政院及所屬各部會具有施政權責與指揮監督權責之事項。此外，憲法增修條文第3條第2項第1款明定立法委員係於開會時，始有向行政首長質詢之權，因此立法委員得行使質詢權之期間，應為立法院開會時，即立法院院會舉行期間。如係委員會之會議，雖得邀請行政院各部會首長及其所屬公務員等政府人員到會備詢（憲法第67條第2項規定參照），政府人員並應就立法委員之詢問，為適當說明（釋字第461號解釋參照），惟立法委員於此僅享有詢問權，而非質詢權。另質詢權行使之方式，原則上為立法委員於院會期間，以言詞或書面向行政首長提出質詢內容，受質詢之行政首長原則上亦應以言詞或書面答復質詢。【100】 立法委員質詢權既屬立法院行使其議決法律案、預算案等憲法職權所必要之輔助性權力，並為落實憲法權力分立原則下立法權監督、制衡行政權，及維護民主原則之民意政治與責任政治要求之重要憑藉，是行政首長就立法委員於開會時所質詢之事項與問題，原則上應為充分且翔實之答復，俾使立法委員得藉此獲得問政與監督施政所必要之資訊。被質詢之行政首長就立法委員質詢事項之重要內容，無正當理由而不予答復或不予充分答復者，即有妨礙立法院對行政院施政之憲法上監督權限，從而違反行政院應對立法院負責之憲法要求之虞。【101】 惟另一方面，立法委員對行政首長之質詢權非毫無限制。基於維護憲法權力分立制度、第三人基本權及國家安全與福祉等憲法上極重要公益，立法委員對行政首長之質詢權應受到相應之限制；亦即被質詢之行政首長就立法委員涉及上述事項之質詢，於提供充分理由說明後，自有權不予答復，或不予揭露相關資訊。於此範圍內，立法委員之質詢權應行退讓。【102】 詳言之，基於憲法權力分立制度，凡立法委員質詢之事項，非屬行政院之權責範圍，或屬行政權自主負責之行政特權領域，或涉及非得由個別立法委員藉由院會質詢方式，請求提供之各國家機關保有之文件資料者（釋字第325號及第729號解釋意旨參照），則自始不屬立法委員質詢權所得行使之範圍，受質詢之行政首長自得不予答復或揭露相關資訊。【103】 其次，立法委員之質詢內容如涉及第三人，而被質詢之行政首長就此之答詢或相關資訊之揭露，可能危害第三人受憲法保障之生命權與人身安全（如涉及情報人員或情報協助人員、派赴敵後工作者等之資訊）、隱私權、資訊隱私權或營業秘密等重要基本權者，被質詢之行政首長經權衡立法委員行使質詢權以獲取相關資訊之利益，與揭露相關資訊對第三人基本權可能造成之危害，如認第三人基本權應優先受到保護時，其就立法委員之質詢即得不予答復或揭露相關資訊。【104】 再者，立法委員之質詢內容涉及國家安全、國防軍事、兩岸外交等行政特權性質之國家機密事項，或行政院與其所屬機關（構）依法或依契約負有保密義務之事項，基於維護上開憲法上極重要公共利益或避免義務衝突，受質詢之行政首長亦得不予答復或揭露相關資訊。【105】 立法委員之質詢權與行政首長之備詢、答詢義務，固為憲法所明定，且為行政院對立法院負責方式之一，惟立法院與行政院既為憲法權力分立制度下之平行憲法機關，各享有憲法所賦予之職權，非有憲法之依據，享有立法權之立法院不得制定法律改變或限縮行政院之憲法職權，或擴增自身權限。而憲法就立法委員質詢權之行使，並未賦予立法院得有制定法律，單方界定其自身質詢權得行使範圍與行政首長答詢義務範圍，或課予行政首長有配合立法委員質詢權之行使，而為一定行為或不為一定行為之義務，致減縮行政院憲法職權或妨礙其行使之權限；更未授權立法院得創設法律制裁規定，以此方式強制行政首長履行其憲法上之備詢與答詢義務。立法院如為該等立法，即屬逾越其憲法職權，違反憲法權力分立原則之要求。【106】 立法委員向行政首長行使質詢權，行政首長基於上述維護憲法權力分立制度、第三人基本權及國家安全與福祉等理由，認有保密之必要而拒絕答詢或揭露相關資訊，致生爭議時，本於憲法機關之憲法忠誠義務，立法院與行政院宜循政治協商方式解決。協商未果者，立法院自得依憲法相關規定，對行政院院長提出不信任案，促使行政院院長去職。除上述爭議解決方式外，立法院尚不得自行立法強制行政首長履行其答詢義務、課予行政首長其他作為或不作為義務，亦不得自我授權且單方決定行政首長究否具有不予答詢或揭露相關資訊之正當理由。【107】 上述關於立法委員對行政首長行使質詢權之憲法上限制，包括相關立法之憲法界限，基於行政院對立法院負責之憲法規定，及民意政治與責任政治之原理，其就立法院各種委員會依憲法第67條第2項規定，邀請政府人員到會備詢之情形，亦同有其適用。詳言之，政府人員除依法應獨立行使職權，不受外部干涉之人員，及依憲法慣例得不受邀請備詢者外，原則上負有應邀到委員會說明之義務（釋字第461號解釋意旨參照）；非有上述正當理由（見本判決第103段至第105段理由），即應就立法委員之詢問，為適當且充分之說明。惟於委員會受詢問之政府人員，與於院會受質詢之行政首長相同，均係負擔政治責任，而非法律責任，是立法者亦不得立法課予政府人員除於委員會備詢與說明義務外之其他法律義務，更不得以法律制裁手段，包括行政裁罰與刑罰手段，迫使其為一定之行為或不為一定之行為，附此指明。【108】 （二）本庭之審查【109】 1.本條規定之體系定位【110】 本條規範對象為「被質詢人」，鑑於本條文係規定於職權行使法第3章「聽取報告與質詢」中，而該章係針對行政院依憲法增修條文第3條第2項第1款規定，向立法院提出施政方針及施政報告，並備質詢之相關運作所為規定（職權行使法第16條至第28條之2規定參照），是本條規定所稱質詢，應係指憲法增修條文第3條第2項第1款後段所定，立法委員向行政院院長及行政院各部會首長所為者；其所稱「被質詢人」，應僅限於行政院院長及行政院各部會首長，至多及於其請假時之代理人，不包括其他情形之被詢問人，如憲法第67條第2項所定「政府人員及社會上有關係人員」。【111】 2.第1項規定部分【112】 本項明定：「質詢之答復，不得超過質詢範圍之外，並不得反質詢。」鑑於立法院院會總質詢時間緊湊，往往須於有限時程內完成已登記發言之黨團或立法委員之質詢與行政首長之答詢，本項前段有關被質詢人就質詢之答復，不得超過質詢範圍之規定，僅屬就答詢範圍之限定，並未剝奪行政首長答詢之機會，不生牴觸憲法問題。【113】 至本項規定所增訂之「不得反質詢」規定部分，係禁止被質詢人，即行政首長，為「反質詢」之行為。其中「反質詢」一詞所指為何，立法者並未提供立法理由以為參考，爰以客觀文義解釋方法理解之。依此，「反質詢」所稱「質詢」，其意涵應與本項前段規定以及職權行使法第3章其餘條文規定所稱質詢，為相同之解釋，係指立法委員就施政相關問題，向行政首長提出詢問，要求其答復或揭露相關資訊之謂；關鍵在於提問並要求答復之意圖，至於提問之表達方式，尚非所問。由此推論，所謂反質詢，應係指原為被質詢人之行政首長，於質詢程序自行易位為質詢人，向原為質詢人之立法委員，就具體事項或問題提出質疑或詢問，並有意要求特定立法委員答復之謂。行政首長以問題或疑問句等語句形式答復立法委員之質詢，或提問以釐清質詢人所質詢之問題等情形，基於表意人就表意方式與語句選擇本有一定自主性，如行政首長之表意並非出自質詢立法委員並要求其答復之意圖者，則即便行政首長言語表達方式有禮儀上之爭議，仍屬對立法委員質詢之答復，均非本項規定所稱反質詢。於此前提下，本項後段明定被質詢人不得反質詢部分，乃理之當然，尚不生牴觸憲法問題。至立法委員之質詢與行政首長之答詢，因言語表達方式而生禮儀上之爭議時，本於立法院與行政院彼此尊重之立場，理應由主席本於議事指揮權為適當之調和、處理，自不待言。【114】 3.第2項規定部分【115】 本項規定：「被質詢人除為避免國防、外交明顯立即之危害或依法應秘密之事項者並經主席同意者外，不得拒絕答復、拒絕提供資料、隱匿資訊、虛偽答復或有其他藐視國會之行為。」其中有關「並經主席同意」之規定，係就行政首長基於憲法上之正當理由，對立法委員之質詢不予答復或不揭露相關資訊之權限，於未有憲法依據下，立法增加應經立法院院會主席同意之限制，並賦予立法院院會主席憲法所無之介入行政首長憲法職權行使之權限，是此部分之規定已逾越立法院憲法職權範圍，違反憲法權力分立原則與制衡原則。【116】 其次，本項規定課予被質詢之行政首長有「不得拒絕答復、拒絕提供資料、隱匿資訊、虛偽答復或有其他藐視國會之行為」之具體義務。其中，不得拒絕答復、隱匿資訊、虛偽答復部分，核其意旨，係要求被質詢之行政首長，原則上應就立法委員之質詢，予以適當、確實之答復，非有憲法上正當理由，不得隱匿不揭露與質詢事項有密切關聯之重要資訊。就此而言，應僅屬就行政首長依憲法增修條文第3條第2項第1款規定所負答詢義務之宣示，並未增加其憲法義務之內容與範圍，是本項此部分之規定，尚不生牴觸憲法問題。【117】 本項規定中亦明定被質詢之行政首長不得拒絕提供資料；依此，立法委員於立法院院會行使質詢權，要求被質詢之行政首長提供資料者，被質詢人原則上即不得拒絕。惟查，憲法賦予立法委員之質詢權，主要係就行政院對立法院提出之施政方針及施政報告所生相關問題而行使；立法委員藉由對行政首長施政相關事項之質詢與行政首長之答復，而得以掌握必要之資訊，並據以監督行政院施政。是立法委員質詢權係屬對人詢答而取得問政資訊或監督施政之手段，質詢權範圍並不包括對物性之資料取得權限；立法委員尚不得藉由其對行政首長行使質詢權之機會，要求行政首長應對質詢委員個人提供其所要求之公務資料。另一方面，立法院為行使憲法所賦予之職權，本得經院會或委員會之決議，要求有關機關就議案涉及事項提供參考資料，必要時並得經院會決議調閱文件原本，乃立法院之參考資料獲取權及文件調閱權（釋字第325號解釋意旨參照），均屬立法院向行政院取得問政所需資料之手段。由此益證，立法委員之質詢權，與立法院之參考資料獲取權、文件調閱權係屬不同屬性之權限，無論行使主體、行使對象、獲取資訊方式及行使時點，皆有不同（本庭113年憲暫裁字第1號裁定理由第28段參照），不得混為一談。是本項有關被質詢之行政首長不得拒絕提供資料部分之規定，已逾越立法委員依憲法增修條文第3條第2項第1款所得享有之質詢權範圍，而牴觸憲法。【118】 本項規定中尚概括規定被質詢人不得有其他藐視國會之行為。「藐視國會」一詞作為不確定法律概念，立法者對此並未有立法定義，亦未有相關立法理由之說明或立法過程之討論足資參考，本庭爰採文義解釋與體系解釋方式以確定此部分之規定意涵。【119】 就文義之一般理解而言，「藐視國會之行為」應指被質詢人之行為具有輕蔑、無視或不尊重立法院之負面意涵。由於本條係有關立法委員對行政首長行使質詢權之規定，因此被質詢人之行為，係指行政首長回應立法委員質詢之行為表現，包括言語或書面之答復、不予答復等可能；就此，立法者已明文列舉「不得拒絕答復、拒絕提供資料、隱匿資訊、虛偽答復」4種行為態樣，是本項所稱「其他藐視國會之行為」，自不包括該4種情形。又，本項規定之規範形式，係規定被質詢人除基於條文所列除外事由並經主席同意外，不得為拒絕答復等4種行為或有其他藐視國會之行為，因此，就立法原意而言，如被質詢之行政首長得引據除外事由並經主席同意，即仍得為某種「藐視國會之行為」，不在禁止之列。綜上以觀，本項所稱「其他藐視國會之行為」，充其量僅能針對受質詢之行政首長就質詢所為答復之具體內容與具體表意方式；換言之，此部分規定應係於行政首長並未拒絕答復、隱匿資訊或虛偽答復之前提下，禁止其所為答復之內容及表意方式，有輕蔑、無視或不尊重立法院之負面評價意涵。【120】 惟查，行政首長就立法委員於院會之質詢，固有答詢之義務，然其答復之內容與表達方式，均屬行政首長本於施政職權，得自主形成決定者，屬於行政院施政權之一環，尚非立法院作為施政監督者所得干預之事項。況立法委員之質詢與行政首長之答詢，均係政治行為，所涉亦屬政治評價問題，最終均須向民意負責。行政首長答詢時之表意行為，是否存有輕蔑、無視或不尊重立法院之負面評價意涵，亦非立法院一方所得片面評斷者。是本項關於「不得……有其他藐視國會之行為」部分之規定，已逾越憲法增修條文第3條第2項第1款所定立法委員質詢權之權限範圍，亦違反權力分立原則。【121】 至本項規定就被質詢人得例外拒絕答復質詢之事由，雖僅明定「避免國防、外交明顯立即之危害或依法應秘密之事項」，惟立法委員質詢權與行政首長答詢義務之憲法界限，尚非得由立法者以法律逕為界定，是行政首長對立法委員之質詢，有權不予答復或揭露相關資訊之正當理由，並不以本項規定情形為限。凡立法委員之質詢逾越質詢權所得行使範圍、屬於行政特權之範疇、為保護第三人基本權所必要、基於契約義務或攸關國家安全而有保密必要等（本判決理由第103段至第105段理由參照），行政首長本於職權而為相關利益衡量，自有權於適當說明理由後，不予答復或揭露相關資訊。於此前提下，本項此部分之規定尚不生牴觸憲法問題。【122】 綜上，本項關於「並經主席同意」、被質詢人不得拒絕提供資料或有其他藐視國會之行為部分之規定，均逾越立法委員憲法質詢權與立法院憲法職權範圍，違反憲法權力分立原則與制衡原則。另被質詢人得例外拒絕答復質詢之正當理由，尚不以本項規定所列情形為限，凡立法委員之質詢逾越質詢權所得行使範圍、屬於行政特權之範疇、為保護第三人基本權所必要、基於契約義務或攸關國家安全而有保密必要等，受質詢之行政院院長與行政院各部會首長本於職權而為相關利益衡量，對立法委員所質詢事項，均有權於適當說明理由後，不予答復或揭露相關資訊。於此前提下，本項其餘規定部分，始不生違憲問題。【123】 4.第3項規定部分【124】 本項規定：「被質詢人非經立法院院會或各委員會之同意，不得缺席。」使包括行政院院長在內之行政首長得否缺席立法院院會，取決於立法院院會或委員會是否同意。【125】 惟查，行政首長在立法委員開會時，固負有在場備詢與答詢之憲法義務，但不因此改變行政院與立法院乃平等並立之平行憲法機關之地位，兩者各有其權並各司其職。是負有備詢義務之行政院院長等行政首長，如有重大事由未克出席立法院院會者，本於憲法權力分立制度下憲法機關間相互尊重原則，行政首長自應及時知會立法院，並盡可能尋求其院會主席、各黨團與立法委員之諒解，然立法院並無凌駕行政院之上，就行政院院長等行政首長請假不出席立法院院會之情形，以法律自我賦予為同意或不同意之權限。況本條規定在法律體系上係就立法院院會之質詢程序而為規範，並不涉及立法院內部委員會之詢問程序（憲法第67條第2項規定參照），更無由各委員會同意或不同意行政首長請假之理。據上，本項規定已逾越立法院憲法職權範圍，違反權力分立原則。【126】 5.第4項規定部分【127】 本項規定：「被質詢人違反第1項至第3項規定，主席得予制止、命出席，並得要求被質詢人為答復。」亦即賦予立法院院會主席對被質詢之行政首長違反第1項至第3項規定時，依其違反之情形，有分別制止其答詢、命其出席與要求其答詢之權。【128】 本項規定中涉及違反第1項規定部分，由於第1項規定於符合本判決意旨之前提下，尚無違憲疑慮，是立法院院會主席於被質詢之行政首長違反第1項規定時予以制止，係行使會議主席之議事指揮權，並未增加立法院之於行政院之憲法權力，亦未課予行政首長憲法所無之法律義務，於此範圍內，尚不生牴觸憲法問題。【129】 本項規定中涉及違反第2項及第3項規定部分，由於第2項規定中有關「並經主席同意」、被質詢人不得拒絕提供資料或有其他藐視國會行為部分，及第3項規定部分，均經本庭審查認定為違憲，是本項規定涉及上開違憲部分之規定，自亦應基於相同理由而違憲。至第2項規定其餘未違憲部分，即關於被質詢人除基於正當理由外，不得拒絕答復、隱匿資訊、虛偽答復部分之規定，僅係就行政首長所負憲法上備詢與答詢義務之明示與具體化，並未擴增或改變行政首長於憲法上之備詢與答詢義務之內容及範圍，且性質上仍屬行政院對立法院所負憲法上政治責任之一環，並不因法律規定形式而使憲法義務與政治責任規定，即質變為法律義務與法律責任。而行政院固須以行政首長負憲法上備詢與答詢義務之方式，對立法院負責，但非謂立法院即有權片面立法強制行政首長履行該等憲法義務，已如前述。因此，就第2項規定中未違憲部分之規定，立法院仍無片面要求行政首長應為一定行為或不為一定行為之權限，立法院院會主席作為立法院之代表，亦同。況行政首長如基於正當理由而拒絕答復立法委員之質詢，或拒絕揭露相關資訊者，被質詢之行政首長與質詢之立法委員係處於對立之憲法地位，其所形成之政治性爭議，自非可由立法院一方裁決，且該等政治性爭議已非議事程序或秩序問題，不屬主席之議事指揮權所得行使之範圍，更無由立法院院會主席要求被質詢之行政首長應為答復之理。【130】 綜上，本項除關於被質詢之行政首長違反同條第1項規定時，主席得予制止之規定部分，尚不生牴觸憲法問題外，其餘規定部分，均已逾越立法院憲法職權範圍，違反憲法權力分立原則。【131】 6.第5項、第6項及第7項規定部分【132】 第5項規定：「被質詢人經主席依前項規定制止、命出席或要求答復卻仍違反者，由主席或質詢委員提議，出席委員5人以上連署或附議，經院會決議，處被質詢人2萬元以上20萬元以下罰鍰。」第6項則規定：「前項情形，經限期改正，逾期仍不改正者，得按次連續課處罰鍰。」係立法院立法自我授權得經其院會決議，以裁處被質詢之行政首長罰鍰與連續處罰之法律制裁手段，迫使其履行本條第1項至第3項規定所要求之作為或不作為。【133】 此2項規定係以立法院院會主席依第4項規定先予制止、命出席或要求被質詢人答復，為立法院行使裁罰權之前提要件。然第4項規定，除關於被質詢之行政首長違反第1項規定，立法院院會主席得本於其議事指揮權予以制止部分，尚不違憲外，其餘規定部分均屬違憲，是第5項及第6項規定於第4項規定違憲之範圍內，自應基於相同理由而違憲。至立法院院會主席固得本於其議事指揮權，制止行政首長答詢超過質詢範圍或對立法委員為反質詢，惟行政首長就立法委員之質詢負有答詢義務，係憲法增修條文第3條第2項第1款所明定，乃行政院對立法院負責之一環，行政首長於此係負政治責任，非法律義務與責任，尚非立法院得立法自我授權，以法律制裁手段，不論刑罰或行政裁罰手段，迫使行政首長依其規定方式為答詢義務之履行者。是立法院就第5項裁罰規定及第6項連續裁罰規定，其立法均已逾越其憲法職權範圍，並對行政院及相關首長行使其憲法職權造成一定程度之限制而侵犯行政院之憲法職權，違反憲法權力分立原則。【134】 第7項係關於依第5項及第6項規定所為裁罰處分之救濟程序規定，乃第5項及第6項規定之附屬性規定，該2項規定既屬違憲，則第7項自亦隨同違憲，一併失其效力。【135】 7.第8項規定部分【136】 本項規定：「違反第1項至第3項規定之政府人員，由主席或質詢委員提議，出席委員5人以上連署或附議，經院會決議，移送彈劾或懲戒。」其所列前提要件，即「違反第1項至第3項規定」，其中第2項關於「並經主席同意」、被質詢人不得拒絕提供資料或有其他藐視國會行為部分，及第3項規定部分，均經本庭審查認定為違憲，已非屬本項規定適用範圍。於此前提下，本項規定係明定被質詢之行政首長違反第1項規定，或違反第2項所定不得拒絕答復、隱匿資訊、虛偽答復之規定時，得經立法院院會決議，將之移送彈劾或懲戒。【137】 上述「移送彈劾或懲戒」之規定，核其立法意旨，應係立法院自我授予有彈劾或懲戒之移送權。就彈劾移送權部分，查我國憲政制度下，除總統、副總統之彈劾外，對公職人員之彈劾，係為發動司法懲戒程序，以追究公職人員違法、失職情事之法律責任，而非追究其政治責任，彈劾之目的亦非為處理政治問題。又，監察院對於中央、地方公務人員及司法院、考試院、監察院人員失職或違法之彈劾，須經監察委員2人以上之提議，9人以上之審查及決定，始得提出（憲法增修條文第7條第3項及第4項規定參照），是彈劾案提議權、審查與決定權，係專屬監察委員所有；彈劾案之提出權，則專屬監察院所有。行政院院長及行政院各部會首長乃屬中央公務人員，對其為彈劾之提議、審查與決定，均須由監察委員依憲法所定要件與程序為之，與立法院之憲法職權無涉，亦非其所得置喙。本項規定就質詢事件，明定立法院得將相關行政首長移送彈劾，實已介入憲法明定之監察委員彈劾提議權，逾越立法院之憲法職權範圍，並有干擾監察院彈劾權行使之疑慮，違反憲法權力分立原則。【138】 退一步言，即便將本項「移送彈劾」之規定，解釋為僅屬立法院對監察院提出之彈劾建議，其與人民向監察院所為檢舉或陳情之效力並無二致，均不具法律上拘束力，監察院與監察委員均仍應獨立行使職權，依法處理，不受立法院移送案之拘束，然而，立法院、行政院與監察院均屬平行憲法機關，其互動關係均具有憲法意義。立法院一旦引據無法律拘束力之本項規定，將行政院之院長或所屬各部會首長，移送於監察院，「建議」其提出彈劾，仍將引發立法權、行政權與監察權間之憲政爭議，並不因本項規定所定僅屬無法律效力之彈劾建議權，即有不同。僅就此而言，基於憲法機關相互尊重原則，以及政治問題應於政治程序解決之民主基本精神，本項立法關於移送彈劾部分，即便不具拘束力，立法院亦有逾越其憲法職權且濫用權力之嫌，違反憲法權力分立原則。況本條所定移送前提，即行政首長違反第1項質詢之答復，不得超出質詢範圍，並不得反質詢之規定，或違反第2項不得拒絕答復、隱匿資訊、虛偽答復之規定，均屬因立法委員質詢權與行政首長答詢義務所生政治性爭議，與行政首長就其職務或其職權之行使，有違法、失職情事之彈劾事由無涉，均非屬監察院行使彈劾權之範圍，亦非監察院依其憲法上職權所得置喙之問題。據上，本項有關移送彈劾之規定，無論為法定移送權性質，抑或僅屬不具拘束力之彈劾建議性質，均逾越立法院之憲法職權，違反憲法權力分立原則。【139】 另本項規定關於「移送懲戒」部分，查國家對公務員之違法、失職情事，享有依法懲戒權，而公務員之懲戒，係由司法院掌理（憲法第77條規定參照），乃司法權之範圍，現制下則由懲戒法院審理。基於我國五權分立之憲政體制，對除總統、副總統以外之全國公職人員失職或違法之彈劾權，係專屬於監察院行使（憲法第97條第2項、第99條、憲法增修條文第7條第3項及第4項規定參照），是監察院就失職或違法之公務人員，包括行政首長在內，享有提出彈劾案，移送懲戒法院審理之權。立法院則僅享有對於總統、副總統提出彈劾案之權，且應移送於司法院大法官所組成之憲法法庭審理（憲法增修條文第4條第7項及第5條第4項規定參照），並無將行政首長移送懲戒之憲法權限。基此，本項規定關於將行政首長移送懲戒部分，已逾越立法院之憲法職權，違反憲法權力分立原則。【140】 綜上，本項規定逾越立法院之憲法職權，違反憲法權力分立原則，應自本判決宣示之日起，失其效力。【141】 8.第9項規定部分【142】 本項規定：「政府人員於立法院受質詢時，為虛偽陳述者，依法追訴其刑事責任。」由於本條規定係有關立法委員對行政首長行使質詢權之規定，是本項所謂「政府人員」，亦僅指負答詢義務之行政首長或其代理人，不及於其他公務人員。於此前提下，本項規定之規範目的，應係為使行政首長就立法委員之質詢，為所謂「虛偽陳述」者，受到刑事責任之追訴。【143】 惟查，行政首長之答詢義務，係基於行政院應對立法院負責之憲法要求，其就質詢所為答詢之方式、內容、範圍或不為答復，均屬其行使職權之具體表現，於符合憲法規定之前提下，享有一定自主形成空間，亦須就此承擔政治責任。行政首長就立法委員質詢之答復，於涉及事實時，固應如實陳述，不得為虛偽陳述，惟其答復與陳述內容，仍屬政治責任之性質，無涉法律責任。行政首長之答詢內容涉有虛偽陳述致引發政治爭議者，不僅其本人與相關執政團隊，連同其所屬政黨，均須受民意之臧否與問責，最嚴重之情形，即為去職以示負責，乃民主政治運作之參與者承擔政治責任之方式。政治責任涉及政治問題，政治問題則應於民主程序中解決，非屬行使司法權之法院所宜介入。準此，本項規定以行政首長答詢時「虛偽陳述」為追究刑事責任之前提要件，將行政首長之政治責任，立法變易為刑事責任，已逾越立法院憲法職權範圍，違反憲法權力分立原則。【144】 （三）審查結論【145】 1.職權行使法第25條第1項關於「不得反質詢」規定部分，行政院院長或行政院各部會首長以問題或疑問句等語句形式，答復立法委員之質詢，或提問以釐清質詢問題等情形，即便言語表達方式有禮儀上之爭議，性質上仍屬立法委員質詢之答復，不構成反質詢。於此前提下，本項規定尚不生牴觸憲法問題。【146】 2.同條第2項關於「並經主席同意」、被質詢人不得拒絕提供資料或有其他藐視國會之行為部分之規定，均逾越立法委員憲法質詢權與立法院憲法職權範圍，違反憲法權力分立原則與制衡原則，應自本判決宣示之日起，失其效力。又被質詢人得例外拒絕答復立法委員質詢之正當理由，尚不以本項規定所列情形為限，凡立法委員之質詢逾越質詢權所得行使範圍、屬於行政特權之範疇、為保護第三人基本權所必要、基於契約義務或攸關國家安全而有保密必要等，受質詢之行政院院長與行政院各部會首長本於職權而為相關利益衡量後，對立法委員所質詢事項，均有權於適當說明理由後，不予答復或揭露相關資訊。於此前提下，本項其餘規定部分，始不生違憲問題。【147】 3.同條第3項規定逾越立法院憲法職權範圍，違反權力分立原則，應自本判決宣示之日起，失其效力。【148】 4.同條第4項規定，除關於被質詢人違反本條第1項規定時，主席得予制止之規定部分，尚不生牴觸憲法問題外，其餘規定部分，均逾越立法院憲法職權範圍，違反憲法權力分立原則，應自本判決宣示之日起，失其效力。【149】 5.同條第5項至第7項規定，逾越立法院憲法職權範圍，違反憲法權力分立原則，應自本判決宣示之日起，失其效力。【150】 6.同條第8項規定逾越立法院憲法職權範圍，違反憲法權力分立原則，應自本判決宣示之日起，失其效力。【151】 7.同條第9項規定逾越立法院憲法職權範圍，違反憲法權力分立原則，應自本判決宣示之日起，失其效力。【152】 四、職權行使法關於人事同意權之行使部分：職權行使法第29條第3項、第29條之1、第30條第1項、第3項及第30條之1規定【153】 （一）審查原則【154】 按憲法增修條文第5條第1項、第6條第2項、第7條第2項及憲法第104條明定，司法院院長、副院長、大法官、考試院院長、副院長、考試委員、監察院院長、副院長、監察委員與監察院審計長，均由總統提名，經立法院同意任命之，乃憲法基於權力分立與制衡之考量所為制度設計。依此，總統享有各該憲法機關人事任命程序上之程序發動權與人選形成權，立法院就總統提名人選則享有審查、同意權。總統與立法院以此分權制衡之協力方式，共同決定相關憲法機關人事之繼任人選，除避免由單一憲法機關全權決定其他憲法機關之成員，以防偏頗外，亦在確保各該憲法機關得以實質存續並順利運行，俾維護國家整體憲政體制之正常運行。是總統與立法院均負有依憲法規定，忠誠履行憲法所分別賦予之人事提名權與同意權之憲法義務與責任，即總統應於各該憲法機關成員任期屆滿前，適時提名繼任人選咨請立法院同意，立法院亦應積極行使同意權，就是否同意總統提名之人選為決議。基於憲法機關之憲法忠誠義務，無論總統或立法院，均不得消極不行使其憲法上分別享有之提名權、同意權，致影響相關憲法機關之實質存續，破壞憲政體制之健全運作（釋字第632號解釋意旨參照）。【155】 立法院除上述依憲法相關規定享有人事同意權外，其依法律規定，就行政院院長提名之獨立機關（中央選舉委員會、公平交易委員會、國家通訊傳播委員會）主任委員、副主任委員及委員，及總統提名之最高檢察署檢察總長，亦享有人事同意權。憲法賦予立法院之人事同意權，主要係涉及總統與立法院於權力分立與制衡原則下之分權與協力關係，而立法院依法律所取得之人事同意權，其憲法上權力屬性則有不同。詳言之，立法院就行政院院長提名之上開人事案所享有之同意權，係源自立法院立法所為規定，亦即就行政院院長就行政院所屬獨立機關原享有之人事決定權（憲法第56條規定參照），立法施以限制，要求行政院院長提名之人選，應經立法院同意始得任命，目的係為節制行政院院長對獨立機關成員人選之片面決定權限，以為權力制衡（釋字第613號解釋意旨參照）。另檢察總長作為檢察體系最高首長，依法院組織法第66條第2項規定，應由總統提名，經立法院同意任命之；立法院對檢察總長任命之同意權，亦係以法律規定而取得，目的亦係限制總統任命權之行使，以為權力制衡。因此，立法院依法律規定所取得之人事同意權，既係對總統或行政院院長人事決定與任命權之限制，則立法院如就總統或行政院院長提名之人選，延遲或消極不行使同意權，致妨礙相關機關法定職權之行使及其法定任務之遂行者，即有權力濫用之嫌，屬過度限制總統與行政院院長之人事決定與任命權，牴觸憲法權力分立原則。【156】 立法院就總統或行政院院長提名之人選，依憲法或法律規定行使同意權，其審查與議決之程序與方式，基於國會自律原則，原則上固得由立法院自為規範，惟其所為程序規定，不得實質妨害總統或行政院憲法職權之行使，更不得以內部程序規定，變相限制或剝奪立法委員於立法院院會就人事同意權案為投票表決之權利，否則即有逾越憲法職權，違反憲法權力分立原則之虞。【157】 又，依憲法或法律規定，由總統或行政院院長提名、立法院同意所為人事任命，乃屬政治任命性質，提名機關與同意機關係於政治程序中衡酌人選之資格與適任性，而分為人事案之提名或同意與否之決定，與文官體系公務員屬依法任用性質截然不同。就立法院作為同意機關而言，其於人事任命案最主要、甚或可說唯一之權力，即為同意或否決提名機關所提名之人選；立法院為妥適行使此一政治權力，自有權亦有必要對被提名人之資格與適任性予以審查。是立法院之人事審查權，應屬其人事同意權之輔助性權力，其行使自不得逾越人事同意權之權限範疇。【158】 此外，人事審查係以被提名人之資格與適任性為審查對象與範圍，當有賴被提名人之協力與配合，審查程序始得順暢進行。如被提名人於審查程序未予充分協力與配合，致審查結果對被提名人之資格與適任性未獲致正面評價者，被提名人即可能蒙受其人事任命案未獲同意之不利後果。基此，就被提名人而言，其既接受提名機關之提名，因而進入政治任命程序中立法院對之行使同意權階段，已意味著被提名人自願接受行使同意權之立法委員，對其資格與適任性為審查，其自需以適當方式盡力爭取多數立法委員之信任與支持，俾使其人事任命案獲得同意。從而，被提名人基於自己之利益，除有必要配合立法院就其資格與適任性之審查外，對立法院於人事審查程序上所為詢問或資料提供要求，於合理範圍內，亦應盡可能協力與配合。【159】 然而，被提名人協力與配合立法院人事審查程序之要求，究其性質，充其量僅屬被提名人為避免其人事任命案遭立法院否決致蒙受不利益，而自願承受之負擔，非屬法律意義上之義務，自不得以法律手段強制其履行。如被提名人對立法院於人事審查程序上，就其資格與適任性相關問題所為詢問或資料提供之要求，拒絕答復或配合，致立法委員對其資格與適任性存有疑慮者，立法委員自有投票不同意其人事任命之權力，亦僅得以此方式反對被提名人之人事任命，促使其人事任命案未獲通過；除此之外，立法院並無其他得對被提名人行使之權力，更無對被提名人施以法律制裁之權限與正當性。況被提名人於立法院議決同意其任命案，並由總統或行政院院長依法任命前，並不具被提名出任之公職人員身分，尚不負各該職務之義務或責任，亦無對立法院負責問題；立法院自無超越其人事同意權行使之權限範圍，即同意或不同意被提名人之人事任命案，立法課予被提名人特定義務之權限，更無於義務違反時，立法施以行政罰制裁之權限。【160】 又，被提名人作為人民所享有之憲法基本權保障，包括隱私權、資訊隱私權、名譽權、表意自由與不表意自由、思想自由等，並不因其被提名出任公職，並進入政治任命之人事審查與同意程序而有不同。是立法院為行使其人事同意權與審查權而設之職權行使相關規定，如構成對被提名人受憲法保障之基本權之限制者，仍應受憲法比例原則之檢驗。【161】 （二）本庭之審查【162】 1.第29條第3項規定【163】 本項明定：「前二項人事同意權案交付全院委員會或相關委員會審查，自交付審查之日起，期間不得少於1個月，且應於審查過程中舉行公聽會，邀集相關學者專家、公民團體及社會公正人士共同參與審查，並應於院會表決之日10日前，擬具審查報告。」係立法院就其行使人事同意權前之內部審查程序所為自我規範，屬其國會自律範疇，尚不生牴觸憲法問題。【164】 2.第29條之1規定【165】 (1)第1項規定部分【166】 本項明定：「被提名人之學歷、最高學歷學位論文、經歷、財產、稅務、刑案紀錄表及其他審查所需之相關資料，應由提名機關於提名後7日內送交立法院參考。」形式上係以提名機關為規範對象，要求其於提名後7日內提交審查所需相關資料於立法院。立法院為就提名人選行使審查、同意權，固需由提名機關依慣例提供被提名人相關資料，俾利其為審查，惟鑑於提名機關與立法院就相關人事任命案，係屬分權、協力或制衡之關係，並不具權力從屬性，理應相互尊重，立法院尚不得片面課予提名機關提供資料之義務，是本項規定對提名機關並無拘束力。於此前提下，本項規定尚不生牴觸憲法問題。惟提名機關仍應依慣例，適時提供有關被提名人資格與適任性之相關資料於立法院，俾供其行使審查、同意權之參考，自屬當然。【167】 (2)第2項規定部分【168】 本項規定：「立法院各黨團或未參加黨團之委員，得以書面要求被提名人答復與其資格及適任性有關之問題並提出相關之資料；被提名人之準備時間，不得少於10日。」係容許立法院各黨團與未參加黨團之委員，得以書面向被提名人提問，要求其書面答復並提出相關資料之規定。【169】 惟查，享有人事同意權者，係由全體立法委員組成之立法院，而非立法院黨團或個別立法委員。黨團或個別立法委員為獲取有關被提名人資格與適任性之資訊，俾利行使其人事同意權案之投票權，固得經內部程序彙整後，由立法院具名，經提名機關，向被提名人提出有關其資格與適任性之書面問題，請被提名人適時答復，惟各黨團或個別委員尚不得各自逕對被提名人提出書面詢問。又，被提名人尚未出任相關公職，其於整體人事任命程序中，仍享有憲法上包括隱私權、資訊隱私權、不表意自由及一般行為自由等基本權之保障，對立法院並不負有以書面答復其提問與提出資料之憲法或法律上義務。惟基於被提名人自己之利益，就立法院黨團或個別立法委員，於委員會審查程序以外所為書面詢問或資料提供要求，被提名人於合理範圍內，自應盡可能協力與配合，以爭取多數立法委員之信任與支持，俾使其人事任命案獲得同意，已如前述（本判決理由第159段及第160段理由參照）。據上，本項規定整體觀之，其規範意旨應在於授權立法院得經提名機關，向被提名人提出有關其資格與適任性之相關書面問題，性質上屬立法院人事審查程序以外之任意性程序，被提名人並得自行衡酌處理；立法院各黨團或個別立法委員尚不得逕向被提名人提出書面問題，直接要求其答復。於此前提下，本項規定始不生牴觸憲法問題。【170】 (3)第3項規定部分【171】 本項規定：「被提名人應於提出書面答復及相關資料之同時，提出結文，並應於結文內記載已據實答復，絕無匿、飾、增、減，並已提出相關資料，絕無隱匿資料或提供虛偽資料。但就特定問題之答復及資料之提出，如有行政訴訟法所定得拒絕證言之事由並提出書面釋明者，不在此限。」明文要求被提名人於提出書面答復及相關資料之同時，除有行政訴訟法所定得拒絕證言之事由並經書面釋明外，應以指定文字予以具結。依應予具結之標的與內容，本項規定對被提名人所要求之具結，可分為3種型態：其一，針對被提名人書面答復內容（指依本條第2項規定，就立法院各黨團或個別立法委員之書面提問所為者），應為載明「已據實答復，絕無匿、飾、增、減」之真實性具結；其二，針對被提名人所提出之相關資料，應為載明「已提出相關資料，絕無隱匿資料」之資料完全性具結；其三，針對被提名人所提出之相關資料，應為載明「絕無……提供虛偽資料」之資料真正性具結。【172】 查立法院人事同意權之權限，僅為同意或不同意被提名人之人事任命案，除此之外，並無課予被提名人為特定行為義務之權限；立法院雖得對被提名人之資格與適任性為必要之審查，惟人事審查權之行使自不得逾越人事同意權之權限範圍，已如前述（本判決理由第158段理由參照）。是本項規定要求被提名人於提出書面答復或所提資料時，應予具結，其要求如屬被提名人自主就其被提名身分而為之行為（如提出相關學、經歷證明資料等），所應蘊含之內在要求或附隨性義務之範圍，而非屬課予被提名人獨立之行為義務者，自無逾越立法院憲法職權問題；惟如其規定構成對被提名人課予獨立之行為義務，或無法由被提名人本於其被提名身分而為之行為所當然涵蓋，即有逾越立法院人事同意權之權限範圍之虞。【173】 首就本項規定要求被提名人應就其書面答復，為「已據實答復，絕無匿、飾、增、減」之真實性具結而言，此部分規定之規範體例，應係仿自訴訟法中有關證人具結之規定（民事訴訟法第313條第1項、第313條之1、刑事訴訟法第189條第1項規定參照）。查證人具結制度之目的，係令證人擔保其證言之真實性與可信性，俾利法院為應證事實之認定。證人真實性具結之標的，應限於表達記憶、事實認知等涉及事實性事項之陳述，不及於無涉真偽之專業性、評價性意見表達。換言之，唯有屬事實性之陳述，方有判斷陳述者是否「據實答復，絕無匿、飾、增、減」之可能，亦始得藉由具結方式，由陳述者擔保所述內容之真實性與可信性，並於具結者就其所具結之內容有虛偽不實情事，致其真實性、可信性遭否定時，有據以追究具結者偽證等相關法律責任之可能。如屬具主觀評價性之意見陳述或專業意見之表達等非屬事實性陳述之言論表現，本無真實與否可言，自無法以具結方式擔保其真實性與可信性。立法者如要求就非事實性陳述予以具結，甚且有危害表意人言論自由之虞。此由行政訴訟法明定就訴訟事件之專業法律問題以書面提供或到場陳述意見之學術研究者，不得令其具結（行政訴訟法第162條第3項規定參照），另鑑定人係就其專業鑑定意見為公正誠實性具結（民事訴訟法第334條規定參照），而非真實性具結，即可見一斑。此外，訴訟程序之證人以具結方式，擔保其事實性陳述之真實性與可信性者，係以個案應證事實為前提，亦即具結者所為事實性陳述，係針對個案中之特定應證事實，且係以第三人身分所為，絕非可浮泛要求證人就其所有事實性陳述，均應予以具結，亦非可要求非屬第三人之訴訟當事人，就其涉及事實之陳述為具結。【174】 本項規定仿上述訴訟上證人具結規定，要求被提名人為真實性具結，其應具結事項，則為被提名人就立法院各黨團或個別立法委員之提問所為書面答復，究其目的，應係為取得被提名人就其書面答復內容之真實性擔保。然而，被提名人乃立法院人事審查與同意程序之當事人，並非屬第三人性質之證人，其身分、法律地位亦完全不同於訴訟程序中之證人，兩者實無可比擬。又，證人係就特定訴訟案件之應證事實而為證言，被提名人則係就其獲提名出任職務之資格與適任性問題為書面答復，而是否具備出任相關職務之資格與適任性之提問與回應，均具有高度屬人性、評價性，非屬事實性陳述性質，無真偽之分，亦無從以具結方式擔保其表意內容之真實性，是此類屬人性、評價性之陳述，本質上並不具有真實性擔保之內在要求。基此，被提名人就立法院各黨團或個別立法委員之書面提問所為答復，與證人就應證事實為證言絕不相同，其答復內容並無真實性擔保之內在要求，從而被提名人就其答復內容亦無真實性擔保之附隨義務可言。是本項規定課予被提名人就其書面答復內容有真實性具結義務部分，已逾越立法院人事同意權之權限，因而逾越立法院憲法職權範圍。【175】 其次，就本項規定要求被提名人應具結「已提出相關資料，絕無隱匿資料」之資料完全性具結而言，究其意涵，並非要求就所提資料本身為具結，而係就「已完全提出資料」為具結，就此而言，實已變相課予被提名人有提出相關資料之義務，並要求被提名人就此義務之完全履行為具結。惟查，立法院人事同意權之權限範圍，即為同意或不同意被提名人之人事任命案，為此立法院自得對被提名人之資格與適任性為必要之審查，是人事審查權乃人事同意權之輔助性權力，已如前述。作為輔助性權力，人事審查權之行使自不得逾越人事同意權之權限範圍，而立法院人事同意權中，並不具課予被提名人提供相關資料等特定行為義務之權限，自無要求被提名人擔保其已提出相關資料、絕無隱匿資料之權。是本項規定要求被提名人就所提資料應為完全性具結部分，已逾越立法院人事同意權之權限，因而逾越立法院憲法職權範圍。【176】 至本項規定所要求之第3種型態之具結，即資料真正性具結，查被提名人雖無提出資料之義務，是否提出資料、提出哪些資料供立法院行使人事審查權與同意權之參考，均得由被提名人自主衡酌決定（本判決理由第159段及第160段理由參照），惟被提名人所提出之資料，如學歷證書、資格證明等，則須為真正，非可為偽造、變造之虛偽資料，此應屬資料提出者之附隨義務，而非立法院對被提名人獨立課予之行為義務。基此，本項規定關於「被提名人應於提出……相關資料之同時，提出結文，並應於結文內記載……絕無……提供虛偽資料」之規定部分，尚無逾越立法院人事同意權權限範圍之虞。【177】 綜上，本項規定中，除要求被提名人於提出相關資料之同時，應就絕無提供虛偽資料具結部分，尚無違憲之虞外，其餘部分之規定，均逾越立法院人事同意權之權限範圍，因而逾越立法院憲法職權範圍，應自本判決宣示之日起，失其效力。【178】 3.第30條第1項及第3項規定【179】 (1)第1項規定部分【180】 本項規定：「全院委員會或相關委員會就被提名人之資格及是否適任之相關事項進行審查與詢問，由立法院咨請總統或函請提名機關通知被提名人列席說明與答詢。」係立法院全院委員會或相關委員會審查被提名人之資格與適任性所必要，尚不生牴觸憲法問題。【181】 (2)第3項規定部分【182】 本項規定：「被提名人列席說明與答詢前，應當場具結，並於結文內記載當據實答復，絕無匿、飾、增、減等語。但就特定問題之答復，如有行政訴訟法所定得拒絕證言之事由並當場釋明者，不在此限。」課予被提名人於立法院全院委員會或相關委員會之人事審查程序，列席說明與答詢前，有依指定文字，當場為具結之義務。【183】 查被提名人依本項規定所應具結之內容，係「當據實答復，絕無匿、飾、增、減」，亦即就其於人事審查程序可能表達之說明與答詢，預先擔保其真實性與可信性，屬真實性具結，其與職權行使法第29條之1第3項所定，被提名人就其依同條第2項規定所為書面答復之真實性具結，兩者性質相同，且應具結之事項範圍，均涉及被提名人之資格與適任性審查之相關問題。所不同者，依本項規定應為具結之時點，係被提名人列席立法院全院委員會或相關委員會之人事審查程序前，而職權行使法第29條之1第3項規定所要求之具結時點，則為被提名人提出書面答復內容之同時。就此而言，本項所定被提名人之真實性具結義務，其應具結之範圍，相較於職權行使法第29條之1第3項所定之真實性具結義務，更為廣泛與不特定。【184】 從而，基於職權行使法第29條之1第3項課予被提名人有真實性具結義務部分之規定，逾越立法院人事同意權之權限，因而逾越立法院憲法職權範圍之相同理由（見本判決理由第174段及第175段理由），本項規定亦逾越立法院人事同意權之權限，因而逾越立法院憲法職權範圍，應自本判決宣示之日起，失其效力。【185】 4.第30條之1規定【186】 (1)第1項規定部分【187】 本項規定：「被提名人拒絕依第29條之1第2項規定答復問題或提出相關資料，拒絕依該條第3項規定提出結文、或拒絕依前條第3項規定具結者，委員會應不予審查並報告院會。」其中關於「被提名人……拒絕依該條第3項規定提出結文、或拒絕依前條第3項規定具結者」部分之規定，由於職權行使法第29條之1第3項規定中，除要求被提名人於提出相關資料時，應就絕無提供虛偽資料具結部分未違憲外，其餘部分之規定，及第30條第3項之規定，均經本庭審查認定為違憲，應失其效力，是本項此部分規定，自亦隨同失效，已非本項規定適用範圍。又，被提名人固不負有依第29條之1第2項規定，答復問題或提出相關資料之義務，惟立法委員仍得於行使人事同意權，為同意或不同意之表決時，就此為自主評價，是本項規定關於「被提名人拒絕依第29條之1第2項規定答復問題或提出相關資料，……委員會應不予審查並報告院會」部分，乃立法院就其人事同意權之行使所為自我規範之規定，屬國會自律範疇，本庭爰予尊重，原則上不生違憲問題，惟立法院仍應適時行使其人事同意權，作成決議。如委員會就被提名人不予審查，立法院院會因而消極不行使人事同意權、其行使受到妨礙或擱置，致使立法委員均無法為同意權案之投票，並因此使相關機關因人事懸缺而難以有效行使職權，發揮功能者，立法院即違反其憲法忠誠義務，乃憲法所不許，已非其國會自律範疇（釋字第632號解釋意旨參照）。【188】 (2)第2項規定部分【189】 本項規定：「被提名人違反第29條之1第3項或前條第3項規定，於提出結文或具結後答復不實、隱匿資料或提供虛偽資料者，委員會應不予審查並報告院會。經院會決議者，得處新臺幣2萬元以上20萬元以下之罰鍰。」就被提名人依規定具結後有答復不實、隱匿資料或提供虛偽資料之情事時，除明定委員會應不予審查並報告院會外，並得經院會決議，對被提名人裁處罰鍰。其中有關「委員會應不予審查並報告院會」部分，應與同條第1項之相同規定，為相同之評價，亦即其規定乃屬國會自律範疇，原則上不生違憲問題，惟立法院仍應適時行使其人事同意權，作成決議，否則即有違反憲法忠誠義務之虞（見本判決理由第188段理由）。【190】 至本項後段得對被提名人裁處罰鍰之規定，查被提名人於人事審查程序上，如有所謂答復不實、不提供資料或提供虛偽資料等情事，致立法委員對其資格與適任性存有疑慮者，立法委員自有投票不同意其人事任命之權力，亦僅得以此方式反對被提名人之人事任命，除此之外，立法院並無其他得對被提名人行使之權力，更無對被提名人施以法律制裁之權限與正當性，已如前述（本判決理由第160段理由參照）。立法院以本項規定，自我授權得以決議，就被提名人於人事審查程序中之特定行為裁處罰鍰，僅就此而言，本項規定即已逾越立法院人事同意權之權限，因而逾越立法院憲法職權範圍而違憲。況作為本項後段所定裁罰要件之職權行使法第29條之1第3項規定中，除要求被提名人於提出相關資料時，應就絕無提供虛偽資料具結部分未違憲外，其餘部分之要求具結規定，及第30條第3項之要求具結規定，均經本庭審查認定為違憲，則本項規定以該等違憲之規定，作為裁處罰鍰之前提要件，與此範圍內，其規定自同屬違憲。【191】 綜上，本項前段規定屬國會自律範疇，原則上不生違憲問題。惟立法院院會尚不得因委員會不予審查，即不行使其人事同意權，否則即屬違反其憲法忠誠義務，為憲法所不許。本項後段規定逾越立法院人事同意權之權限，因而逾越立法院憲法職權範圍，應自本判決宣示之日起，失其效力。【192】 (3)第3項規定部分【193】 本項規定係關於依本條第2項規定所為罰鍰處分之救濟程序規定，乃第2項規定之附屬性規定。第2項規定既已違憲，失其效力，本項規定即失所依附，亦應一併失其效力。【194】 （三）審查結論【195】 1.職權行使法第29條第3項規定，屬國會自律範疇，尚不生牴觸憲法問題。【196】 2.同法第29條之1第1項規定，對提名機關並無拘束力。於此前提下，其規定尚不生牴觸憲法問題。【197】 3.同法第29條之1第2項規定，整體觀之，其規範意旨在於授權立法院得經提名機關，向被提名人提出有關其資格與適任性之相關書面問題，性質上屬委員會審查程序以外之任意性程序，被提名人並得自行衡酌處理；立法院各黨團或個別立法委員尚不得逕向被提名人提出書面問題，直接要求其答復。於此前提下，本項規定始不生牴觸憲法問題。【198】 4.同法第29條之1第3項規定，除要求被提名人於提出相關資料之同時，應就絕無提供虛偽資料具結部分，尚無違憲之虞外，其餘部分之規定，均逾越立法院憲法職權範圍，應自本判決宣示之日起，失其效力。【199】 5.同法第30條第1項規定尚不生牴觸憲法問題。同條第3項規定，逾越立法院憲法職權範圍，應自本判決宣示之日起，失其效力。【200】 6.同法第30條之1第1項及第2項前段規定，屬國會自律範疇，原則上不生違憲問題。惟立法院院會尚不得因委員會不予審查，即不行使人事同意權，否則即屬違反其憲法忠誠義務，為憲法所不許。【201】 7.同法第30條之1第2項後段規定，逾越立法院憲法職權範圍，應自本判決宣示之日起，失其效力。同條第3項規定應一併失其效力。【202】 五、職權行使法關於調查權之行使部分：第45條、第46條、第46條之2第2項、第3項、第47條、第48條、第50條之1第3項、第4項、第5項、第50條之2規定【203】 （一）審查原則【204】 立法院為國家最高立法機關，由人民選舉之立法委員組織之，代表人民行使立法權，其職權範圍除議決法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案外，亦包括依憲法規定行使人事同意權、監督行政院施政等議決國家重要事項之權。立法院為能有效行使上開憲法所賦予之職權，本其固有之權能，自得享有一定之調查權，主動獲取行使職權所需之相關資訊，俾能充分思辯，審慎決定，以善盡國家最高民意機關之職責，發揮權力分立與制衡之機能，是立法院調查權乃立法院行使其憲法職權所必要之輔助性權力(釋字第585號解釋意旨參照)。【205】 立法院調查權既係為輔助立法院憲法職權之行使，其本身並不具獨立之目的，其行使即應與立法院憲法職權之行使所涉特定議案有重大關聯且必要，且不得逾越立法院憲法職權範圍；於涉及其他憲法機關部分，應受憲法權力分立與制衡原則之限制；於涉及人民部分，則應符合憲法對人民相關基本權之保障規定，如正當法律程序、法律明確性與比例原則等要求。準此，立法院調查權之行使應符合下列要求，釋字第585號解釋應予補充：【206】 1.立法院調查權行使主體及其組成【207】 立法院調查權乃立法院所享有之權力，其行使除得由立法院就特定調查目的與事項，制定專法予以規範外，應由立法院以決議設立任務型調查委員會，並以立法委員為成員，就立法院決議通過之調查權行使目的、調查事項範圍及其他重要事項，具體執行調查程序，其最終調查結果則為立法院行使憲法職權之特定議案審議之參考。鑑於立法院之憲法職權不得概括委託其內部委員會行使，調查委員會就調查權行使之重要事項，尤其調查目的、事項範圍與課予人民協助調查義務之要件與範圍等，均應經院會決議明確授權，始得為之。此外，調查委員會之組成，應保障少數立法委員之參與權。【208】 2.立法院調查權得調查事項之範圍及其界限【209】 就立法院調查權之行使要件及其調查事項範圍而言，首先，立法院調查權之行使，不得逾越立法院之憲法職權範圍，其所欲調查之事項，須與其行使議決法律案、預算案等憲法職權所涉特定議案有重大關聯且有調查之必要。其調查事項是否與立法院憲法職權行使所涉特定議案有重大關聯，應就特定議案之目的及範圍論斷之（釋字第729號解釋意旨參照）。【210】 其次，立法院調查權之行使，應受憲法權力分立與制衡原則之制約。凡國家機關獨立行使職權受憲法之保障者，如包括各級法院與檢察機關在內之司法機關、考試院、監察院，其行使職權之相關事務及其處理、職務相關案卷資料等，均非立法院調查權所得調查之事項範圍（釋字第325號解釋意旨參照）。上開機關依憲法規定應獨立行使職權之成員，包括司法院大法官與各級法院法官（憲法第80條規定參照）、考試委員（憲法第88條規定參照）及監察委員（憲法增修條文第7條第5項規定參照），亦不得為立法院調查權行使之對象，且不負有協助立法院調查權行使之義務。再者，立法院調查權之行使，亦不得對上開憲法機關權力之行使造成實質妨礙。【211】 由於立法院憲法上核心職權，如議決法律案、預算案、條約案與監督行政院施政等，均與政府施政與行政權之運作密切相關，是立法院調查權所得調查之事項，通常係針對政府施政。惟行政院之施政雖須對立法院負責，行政權之運作仍享有一定自主形成政策並自我負責之空間，屬行政權之權力核心範圍；行政首長依其行政權固有之權能，對於可能影響或干預行政部門有效運作之資訊，例如涉及國家安全、國防或外交之國家機密事項，有關政策形成過程之內部討論資訊，以及有關正在進行中之犯罪偵查之相關資訊等，均有決定不予公開之權力，乃屬行政權本質所具有之行政特權（釋字第585號解釋意旨參照），立法院對此應予適當之尊重。是立法院行使調查權涉及上述事項，而行政院認屬涉及行政特權之範疇，或屬行政特權領域而得不對外公開之資訊者，自得本於憲法機關之地位表示其反對立場。【212】 立法院調查權行使所欲調查事項，涉及司法案件而在法院審理中時，基於司法審判權乃司法院所屬各級法院之核心職能，專屬應獨立審判之法官行使，不受任何干涉或妨礙，為維護法院獨立審判之憲法要求，立法院就此類事項，不得行使調查權。立法院已成立調查委員會行使調查權中，其調查事項嗣後成立司法案件，於法院審理中時，基於相同理由，立法院亦應主動停止調查。【213】 立法院行使調查權所欲調查事項，與檢察機關偵查中案件範圍重疊時，立法院固非不得行使調查權，惟不得影響檢察機關犯罪偵查權之運作，是立法院調查權行使之範圍與方式應受限制，凡屬檢察機關要求偵查中被告或證人應保密事項，立法院即不得命其出席調查程序並提供證言或陳述。如立法院已開始行使調查權之事項，檢察機關始為相關犯罪偵查者，亦同。【214】 監察院為國家最高監察機關，其為行使憲法所賦予之彈劾、糾舉、糾正、審計權等監察權，依憲法第95條、第96條規定，享有文件調閱權與調查權，亦屬為行使其憲法職權所必要之輔助性權力。由於立法院與監察院憲法職權、功能與任務均不同，立法院調查權與監察院調查權作為各該憲法機關行使其職權之輔助性權力，其功能與目的自隨之不同，其非不得平行行使，原則上不生相互排斥問題。惟立法院與監察院分別行使調查權，而其所調查之事項相同時，因兩院調查權之行使而受詢問之關係人或受調閱文件、資料之相關機關，即可能因義務重複而蒙受職權行使與職務履行上之不利，是立法院與監察院先後就同一事項行使調查權時，均應審慎衡酌行使調查權之必要性，並避免過度干擾相關機關或人民。【215】 基於憲法權力分立與制衡原則，所有憲法機關之地位平等，各本於憲法所賦予之職權而運作，並依憲法規定各自承擔憲法任務與功能，發揮國家權力分工與制衡之效。立法院雖為國家最高民意機關，亦無當然凌駕其他憲法機關而行使其職權之地位。是立法院行使調查權所欲調查之事項範圍，經其他憲法機關或受憲法保障得獨立行使職權之國家機關，主張屬其自始不受立法院調查權所及之職權範圍、調查事項涉及相關憲法機關之憲法職權核心領域，或立法院調查權之行使，將對其他憲法機關憲法職權之行使造成實質妨礙，因而明示反對者，基於立法院與其他憲法機關間之平等地位，尚無從推定立法院調查權得優先於其他憲法機關或國家機關而行使。此類立法院與其他憲法機關或國家機關就立法院行使調查權所生爭議，性質上乃屬憲法爭議，自應由發生爭議之相關機關循合理之政治途徑協商解決之，其仍未果者，則應由擬行使立法院調查權之立法院，依法循憲法訴訟途徑，聲請憲法法庭審理解決之。掌有立法權之立法院尚不得立法自我授權其調查權行使之優越性，要求反對其調查權行使之其他憲法機關或國家機關應主動起訴排除立法院調查權之行使。【216】 3.立法院調查權行使之方式、程序、強制手段及其限制【217】 立法院調查權之行使，目的是為取得擬調查事項之必要資訊，以釐清特定議案之相關事實或案情，藉以輔助立法院就特定議案所涉相關憲法職權之有效行使，因此，調查權行使之方式，即為調查委員會就調查事項取得必要資訊之方法。一般而言，取得資訊之方法不外有二：一是獲取相關文件、資料，二是對人詢問，取得其答詢內容與意見陳述以為佐證。立法院行使調查權，以獲取必要資訊之手段，即為文件資料之調閱、獲取，及詢問相關人員。【218】 (1)文件、資料調取權【219】 立法院為取得與其憲法上職權行使有重大關聯之必要資訊，得經院會或委員會之決議，向有關機關行使參考資料獲取權，請求其提供相關參考資料；必要時得經院會決議，向有關機關調閱文件原本，業經釋字第325號解釋明確闡釋。由於調閱文件之目的係在獲取文件中之資訊，而文件原本，或與原本內容相符之複本、繕本、影本均可提供相同之資訊，是立法院向有關機關調閱文件者，不論調閱文件之原本、複本、繕本或影本，均應經院會決議，始得為之，於此範圍內，釋字第325號解釋應予補充。【220】 此外，為維護檢察機關犯罪偵查權之行使，立法院固不得調閱檢察機關偵查中之相關卷證，惟偵查終結後，經不起訴處分確定或未經起訴而以其他方式結案之案件卷證，與立法院憲法上職權行使之特定議案有重大關聯且必要時，得經立法院院會決議調閱之。至調閱與偵查卷宗文件原本內容相符之影本，因影本所表彰文書之內容與原本相同，亦應經立法院院會決議，始得為之，均經釋字第729號解釋詳予闡明。【221】 上開參考資料獲取權、文件調閱權及已偵查終結案件卷證調閱權（以下合稱文件、資料調取權），均屬立法院本於其憲法職權所得享有之輔助性權力，是立法院為行使調查權，自得以文件、資料調取權為取得調查事項所需相關資訊之手段。惟立法院所設立之調查委員會，性質上係屬立法院內部之特種委員會，尚不得逕為行使專屬於立法院享有之文件（含原本及與原本內容相符之複本、繕本、影本）與偵查終結卷證（含原本及與原本內容相符之影本）調閱權。因此，立法院調查委員會欲調閱有關機關之文件原本及與原本內容相符之複本、繕本或影本、已不起訴處分確定或已結案之偵查卷證資料原本或與原本內容相符之影本者，仍須經院會決議，始得為之，調查委員會尚無權自行決議調取。【222】 立法院之文件、資料調取權，既屬立法院行使其憲法職權所必要之輔助性權力，其行使對象須為立法院對之享有監督權，其應依憲法規定對立法院負責，且對被索取或調閱之文件或資料具有法令上之支配管領力之政府機關，主要即行政院、行政院各部會及所屬下級機關。基於權力分立與制衡原理，立法院為行使調查權，就受行政院或行政院各部會所實質監督之組織（如國營事業等），亦得依所欲調取之文件、資料屬性，分別由立法院院會決議或調查委員會決議，向各該組織之實質監督機關，調取各該組織所保有之相關文件、資料。又，立法院之文件、資料調取權行使之客體，係有關機關依法保有之公文、法律文書等相關文件與職權領域相關資料，而該等文件資料尚非機關內之人員個人，包括機關首長，所得恣意支配者，因此，立法院自不得要求有關機關、組織內之個別公務員提供相關文件或參考資料。【223】 立法院於合於相關憲法意旨之前提下，其文件、資料調取權之行使，如同立法委員行使質詢權以取得問政資訊般，亦應受到相同之限制，亦即凡立法院所欲調取之文件、資料等，屬行政特權領域得不對外公開者、其內容涉及第三人受憲法保障之基本權範圍，且應優先於立法院資訊取得權而受保護者、涉及國家安全、國防軍事、兩岸外交領域之國家機密事項，或文件資料掌有機關就該等文件資料，依法或依契約負有保密義務者，立法院或其委員會，包括調查委員會，向有關機關調閱文件或請求提供資料，即應受到一定限制（本判決理由第103段至第105段理由參照）。於上述情形下，被要求提供資料或被調取公文文件之機關，於提供充分理由說明後，自得一部或全部不予提供。立法院與有關機關就此發生權限爭議時，除由立法院與有關機關所屬最高國家機關協商解決，或依憲法相關途徑處理外，立法院自得於協商未果時，依法向本庭聲請為機關爭議之判決。【224】 上述立法院所享有之文件、資料調取權，係針對政府部門所行使之權力，而人民於憲法上對立法院並不負有配合其職權行使之憲法義務，特定人民及其所製作或持有之特定文件或資料，亦與立法院憲法職權之行使無直接關聯，立法院自無為行使其憲法職權而強行取得私人所有特定文件、資料之憲法權限。是立法院尚不得本於其憲法職權，逕行要求人民（包括自然人、公司等私法人或非法人團體等私法組織）提供其所有之文件、資料；立法院為行使調查權所設之調查委員會，自亦無此等憲法權限。【225】 至立法院如非逕以其憲法職權之行使，作為課予人民提供文件、資料義務之依據，而係行使立法權，立法課予無憲法義務之人民有配合立法院調查權之行使，而提出其所有或管領之文件、資料、檔案或物件等於調查委員會之法律義務者，課予該等法律義務之規定，依各該文件、資料之屬性及提出於調查委員會所生之影響，將構成對被課予提出義務之人民受憲法保障之各種重要基本權，諸如隱私權、資訊隱私權、營業秘密、秘密通訊自由、職業自由或營業自由等之干預。又私人所有之文件、資料涉及隱私或具有機密性質者，一旦對外揭露，其秘密性即可能自此喪失，當事人因此所蒙受之損害恐無回復可能，影響極鉅。是立法者立法課予人民有配合立法院調查權之行使而提出文件、資料或物件等義務者，其規定自須符合法律明確性、正當法律程序與憲法比例原則之要求，始與憲法無違。【226】 就法律明確性之憲法要求而言，課予人民提出文件、資料等義務之法律規定，其義務成立要件、範圍、義務排除事由、權利保護機制等，均須有具體明確之規範，並使受規範對象得以預見其義務範圍，且個案中人民是否違反法律所定義務，得由法院審查確認者，該等義務課予規定始不違反法律明確性之憲法要求。【227】 就憲法比例原則之要求而言，查人民於憲法上本無配合立法院調查權之行使而提出其所有文件、資料等之憲法義務，已如前述。次查，立法院就涉及自身憲法職權行使之涉己事務，即立法院調查權之行使，行使其立法權，以限制人民相關基本權之方式，課予其向自己或自己內部之調查委員會提出文件、資料等憲法所無之法律義務者，此等限制人民基本權之法律規定，其適用權係專屬於立法者自己；換言之，負有具體法律義務，因而相關基本權受到限制之特定人民，係由、亦僅得由立法院於行使調查權時，適用自己所制定之法律規定予以選定。從而，立法者形同以當事人之姿，立法自我授予專屬自己行使之限制特定人民憲法相關基本權之權限。此種立法者為涉己事務之行使所定，且僅立法者自己有權適用之限制人民基本權之法律，相較於其他限制人民基本權之一般性、抽象性法律，自應受到憲法比例原則更嚴格之要求。此外，人民如被迫對外提出文件、資料，可能蒙受無可彌補之損害。綜上，課予人民向立法院或其調查委員會提出文件、資料義務之法律規定，應符合憲法比例原則嚴格之要求。【228】 準此，立法者課予人民向立法院或其調查委員會有提出文件、資料義務之立法目的，須為追求憲法上特別重要公共利益，僅為有利於立法院行使調查權，以輔助立法院相關憲法職權之行使，尚難謂屬合憲正當之目的。其次，立法所採課予人民提出文件、資料義務之手段，其義務之成立及其範圍，須符合達成立法目的所必要，且對人民相關基本權侵害最小之要求，原則上應限於系爭相關文件、資料就所調查事項之釐清，具有不可替代性，且課予人民提出文件、資料之義務範圍，對義務人而言，須具期待可能性，而為其可合理承受者。此外，相關法律並應明定相當於證人拒絕證言權之文件、資料提出義務排除事由。是凡立法課予人民有向立法院調查委員會，提出文件、資料之一般性、概括性義務，欠缺義務成立要件與義務排除事由之明確規定者，其立法即有違憲法比例原則之要求。【229】 基於憲法正當法律程序原則之要求，法律規定課予人民有向立法院調查委員會提出文件、資料之義務者，尚須明定具體個案中課予義務人特定文件、資料提出義務之程式、程序、義務人履行義務之方式與期限、義務人不服時之異議程序與救濟程序等，其義務課予之規定始與憲法正當法律程序之要求無違。【230】 (2)詢問權【231】 立法院為行使調查權之必要，於符合憲法要求之前提下，得經院會之決議，要求與調查事項有重要關聯之相關人民或政府人員，提供證言或陳述意見，乃立法院調查權所涵蓋之詢問權，屬調查方法之一，業經釋字第585號解釋所明確肯認，惟詢問權之行使，依行使對象之不同，仍應滿足各種憲法要求與限制。【232】 鑑於立法院調查權之行使，具有對事不對人之性質，與監察院調查權可能對事、也可能對人行使不同，是其詢問權行使之對象，即被詢問人，本質上係協助立法院調查權行使之證人性質，其中除針對調查事項應證事實為證言之證人外，亦包括提供專業鑑定意見或專業學術意見之專家證人，應屬調查程序之第三人或關係人，而非被調查之當事人，是調查程序中之被詢問人均應享有憲法相關基本權之保障，立法院調查權之行使涉及干預被詢問人憲法相關基本權者，除應以符合法律明確性要求之法律明定相關要件與效力外，尚須符合憲法比例原則與正當法律程序之要求，始與憲法無違。【233】 調查程序中詢問權之行使，依詢問對象為政府人員或人民之不同，其所應符合之憲法要求、行使程序、範圍及其限制等，亦有差異，分述如下。【234】 a)以政府人員為被詢問人【235】 立法院為行使調查權，經院會決議，以政府人員為詢問對象，要求就其職務上涉及調查事項之特定重要問題，陳述證言或表示意見者，由於立法院調查權行使對象之政府人員，最終係歸屬由應對立法院負責之行政院指揮監督，並由行政院院長擔負行政一體之總體政治責任，因此，政府人員除有正當事由外，有應立法院之要求，依法接受調查委員會之詢問，而為作證或表示意見之義務。此等立法院行使調查權所得享有對政府人員之詢問權，性質上係屬責任政治下，立法院作為國家最高民意機關，對政府施政之監督手段之一種，受詢問之政府人員因此所負之出席作證義務，乃民主政治之政治責任範疇，與法律責任無涉。【236】 b)以人民為被詢問人【237】 就以人民為詢問權行使對象部分，其與政府人員不同的是，人民於憲法上對立法院並不負有配合其職權行使之憲法義務，是立法院為行使調查權，就涉及調查事項之特定重要問題，有以人民為證人提供證言或陳述意見之必要者，應就課予人民受詢問義務之要件與範圍，以法律為明確規範，或由立法院以決議明確定之，並應符合憲法比例原則與正當法律程序之要求，始得課予特定人民出席調查程序而為作證之義務。【238】 申言之，法律課予人民出席調查程序，依調查委員會之詢問而提供證言或陳述意見之義務者，如同人民依各訴訟法之規定，於他人之訴訟原則上有為證人之義務（民事訴訟法第302條、行政訴訟法第142條及刑事訴訟法第176條之1規定參照）般，涉及對人民受憲法保障之一般行為自由與不表意自由之限制。由於法治國家所有涉及具體、個案性之公權力行使，原則上均須以證據認定應證事實，人證即為基本證據方法之一，且如屬應證事實之證明所需之關鍵性、不可替代性證人，其作證往往為相關公權力依法行使所不可或缺之前提。基此，課予人民為證人義務之法律規定，固然限制其不為證人與不為證言之一般行為自由與不表意自由等基本權，惟其目的係為實現公權力依法行使之法治國要求，屬憲法上重要公共利益。又，證人係就其經歷之事實或基於其專業知能而為證言或陳述專業意見，其作證內容均來自證人一身專屬性之記憶或知能，僅需不為證言即可保護自己之人格尊嚴、隱私權或營業秘密等重要權益。是如相關法律就證人得拒絕證言與得不為具結之事由詳為規定，藉此充分保障證人之人格尊嚴、隱私權、營業秘密、不表意自由與不自證己罪等相關基本權不受危害，則課予人民為證人並為證言義務之法律規定，即無違反憲法比例原則之慮。【239】 立法院行使調查權，係為釐清所調查事項之事實與內容，除有以涉及所調查事項應證事實之人民為證人之必要外，依調查事項之屬性，亦可能有以具相關專業知能之人民為專業證人之必要；就此而言，立法院為行使調查權而以人民為證人之需求，與其他公權力機關尚無本質不同。是立法院就其調查權之行使，立法課予人民有為證人而受詢問之義務者，如已充分保障其得正當拒絕證言與得不為具結之權利，基於上述相同理由，其義務課予規定原則上即無違反憲法比例原則之慮。惟自人民角度觀之，鑑於人民於立法院調查程序之作證，係屬協助立法院行使調查權之性質，究與人民於他人之各類訴訟作證之情形，得倚賴法院之保護大有不同，是立法院調查程序之證人理應受到法制上更強之保護。又人民作為立法院調查程序之證人，除可能係針對調查事項相關事實而為證言外，亦可能係基於其與調查事項之釐清所需學術、技藝或職業而為專業意見之陳述。因此，負有於立法院調查程序出席作證義務之人民，其應享有不低於各訴訟法所定關於證人與鑑定人權益之保障，包括證人應否具結之規定、拒絕證言權與鑑定人拒絕鑑定權等。【240】 此外，立法院為行使調查權，課予人民出席調查程序而為證言或陳述意見之證人義務者，尚須符合憲法正當法律程序之要求。首先，課予特定人民出席立法院調查程序提供證言或陳述意見者，應經立法院院會之決議，調查委員會並應就調查事項、應證事項及其拒絕證言之權利、事由等有關證人權利義務事項詳為通知。其次，由於立法院調查程序中對證人之詢問權，係由立法委員組成之調查委員會行使，其非屬專業法官，通常不具法律專業知識，人民作為證人依法可享有之權益即可能無法及時有效受到保障。因此，基於證人作證受憲法保障之各種基本權，包括人格權、隱私權、資訊隱私權、職業或營業自由、不表意自由、不自證己罪等，所包含之正當程序之保障，被要求出席立法院調查程序而為作證之被詢問人，應享有偕同律師或專業人士出席作證之權利。【241】 立法院為有效行使調查權，就有作證義務之政府人員或人民，無正當理由，拒絕出席調查程序作證，致妨礙立法院調查權之行使者，非不得以法律明定由立法院院會決議，對之科處罰鍰，以為強制其出席調查程序作證之不得已手段，惟此等強制手段僅得針對拒絕出席調查程序者；如人民於調查程序中，就特定事項主張有拒絕證言之權利而拒絕證言，或調查委員會認其證言有虛偽不實情事，致生爭議者，立法院尚不得逕行對之科處罰鍰，其爭議仍應由立法院循適當之司法途徑起訴解決。於上述範圍內，釋字第585號解釋應予補充。【242】 立法院雖非形式意義之行政機關，其經院會決議對人民科處罰鍰，性質上仍屬行政裁罰處分，應有行政罰法相關規定之適用，受處分人不服立法院所為裁罰處分者，自得循行政救濟程序請求救濟。【243】 立法院為行使調查權，依法律規定之要件及程序，課予原不負憲法上協助調查義務之人民，於調查程序接受詢問與作證之義務者，就個案人民而言，已蒙受特別犧牲，就此，立法院除應負擔調查程序所生必要費用外，對人民之特別犧牲亦應予適當之補償。【244】 （二）本庭之審查【245】 1.第45條規定【246】 (1)第1項規定部分【247】 本項規定：「立法院為有效行使憲法所賦予之職權，得經院會決議，設調查委員會，或得經委員會之決議，設調查專案小組，對相關議案或與立法委員職權相關之事項行使調查權及調閱權。」其中經委員會之決議，得設調查專案小組，行使調查權與調閱權之規定部分，違反立法院調查權乃立法院行使其職權之輔助性權力，應由立法院自為行使之憲法要求，是本項此部分之規定牴觸憲法意旨，應自本判決宣示之日起失其效力。【248】 由於本項規定係調查專案小組之設立依據，此部分規定既經本庭審查認定違憲，應失其效力，則本案其餘審查標的中涉及調查專案小組之規定者，即本條第2項、第3項後段、第46條、第47條第1項、第2項、第50條之1第3項、第5項及第59條之1第1項，均屬違憲且失所依附，應一併失其效力。另職權行使法中非屬本案審查標的之條文中，亦涉及調查專案小組之規定者，即第46條之1第2項、第3項、第49條第2項、第3項、第50條之1第1項、第51條及第53條規定中，有關調查專案小組部分，亦均失所依附，立法者修法時應一併檢討修正，併此指明。【249】 本項其餘規定部分，查立法院為行使其議決法律案、預算案等特定議案之憲法上職權，就與該特定議案有重大關聯且有必要調查、釐清之事項，得經院會之決議，設立調查委員會，具體執行經院會決議之調查權行使相關事項，業經釋字第585號解釋所確立，亦為本庭所支持，已如前述。是立法院就與其憲法職權行使之特定議案有重大關聯，且有調查必要之事項，始得成立調查委員會，行使調查權。僅涉及相關議案之事項，或未有特定議案而僅與立法委員職權相關之事項，尚不符合立法院得成立調查委員會，行使調查權（含調閱權）之要件。於此前提下，本項其餘部分之規定，始不生牴觸憲法問題。【250】 (2)第2項規定部分【251】 本項規定：「調查委員會或調查專案小組得要求有關機關就特定議案涉及事項提供參考資料，並得舉行聽證，要求有關人員出席提供證言及資料、物件；聽證相關事項依第9章之1之規定。」其中有關調查專案小組部分規定違憲，應失其效力，已如前述。其餘規定部分則係有關調查委員會權限之概括性、原則性規定。【252】 就其中有關調查委員會「得要求有關機關就特定議案涉及事項提供參考資料」部分之規定，查立法院欲向有關機關行使其參考資料獲取權者，固經院會或委員會之決議即得為之，惟如擬向有關機關調閱其掌有之文件原本或與原本內容相符之複本、繕本、影本，以及向檢察機關調閱已偵查終結而不起訴處分確定，或未經起訴而以其他方式結案之案件卷證原本，或與卷證原本內容相符之影本，則均須經院會決議，始得為之（見本判決理由第220段至第222段理由）。基此，本項規定授權調查委員會得要求有關機關提供之參考資料，自不包括上開應經院會決議始得調閱之文件與偵查卷證（含原本、複本、繕本及影本），且其要求提供之參考資料所涉及事項，須為與立法院行使憲法職權之特定議案之議決有重大關聯者。於此前提下，此部分之規定尚不生牴觸憲法問題。【253】 本項有關調查委員會「得舉行聽證，要求有關人員出席提供證言及資料、物件」部分之規定，係授權調查委員會得舉行聽證，並得要求有關人員出席提供證言及資料、物件。查「有關人員」一詞包括政府人員與一般人民在內。就政府人員而言，基於行政院向立法院負責之責任政治之要求，政府人員原則上負有出席立法院調查程序並為作證之憲法義務，惟不負有提供資料、物件之義務，已如前述（本判決理由第223段及第236段理由參照）。是此部分規定中，要求政府人員提供資料、物件部分，已逾越立法院調查權之權限範圍。就一般人民而言，其於憲法上並不負有配合立法院職權行使而提供文件、資料或物件，或出席調查程序作證之憲法義務。立法院如欲課予人民有出席調查程序作證，與提供資料、物件於調查委員會之義務者，由於涉及對人民相關基本權之限制，應以法律明確規定其義務內容、範圍及義務排除事由等重要事項，且符合憲法比例原則、正當法律程序之要求，始得為之（本判決理由第226段至第230段、第238段至第241段理由參照）。本項規定性質上係立法院逕行授權調查委員會得一般性、概括性要求人民出席調查程序提供證言，及提供資料、物件，就此而言，其規定已逾越立法院憲法職權範圍。況其規定內容亦與限制人民基本權所須符合之憲法法律明確性、比例原則與正當法律程序等要求不合，亦不得作為課予人民相關義務之法律依據。【254】 綜上，本項關於調查委員會得「要求有關機關就特定議案涉及事項提供參考資料」部分之規定，其要求提供之參考資料所涉及事項，須為與立法院行使憲法職權之特定議案之議決有重大關聯者；於此前提下，此部分之規定尚不生牴觸憲法問題。另本項關於調查委員會得「要求有關人員出席提供證言及資料、物件」部分之規定，除要求政府人員出席提供證言部分，尚不生牴觸憲法問題外，其餘有關要求政府人員提供資料、物件，及要求人民出席提供證言及資料、物件部分之規定，均與立法院調查權行使之憲法要求不合，而逾越立法院憲法職權範圍，應自本判決宣示之日起，失其效力。【255】 至本項規定關於「得舉行聽證……聽證相關事項依第9章之1之規定」部分，於第9章之1之規定不牴觸本判決意旨之範圍內，係立法院於其國會自律範疇，就調查權行使之程序形式所為規定，自不生牴觸憲法問題。【256】 (3)第3項規定部分【257】 本項規定：「調查委員會之名稱、調查事項、目的、方法及成員人數，由院會議決之。調查專案小組之名稱、調查事項、目的、方法及成員人數，由委員會議決之。」其中前段規定部分，應經院會議決之調查事項（含範圍）、目的及方法，尚須具體明確，俾利據以判斷調查權之行使是否與立法院職權之行使有重大關聯（釋字第729號解釋意旨參照）；其調查方法涉及課予政府人員或人民提供證言或陳述意見之協助調查義務者，其對象與義務範圍等重要事項，亦均須經院會議決之。於此前提下，此部分之規定始不生牴觸憲法問題。本項後段有關調查專案小組部分之規定違憲，應失其效力，已如前述。【258】 又立法院依本條規定發動調查權而設調查委員會，經其他憲法機關主張其有逾越憲法上權限等情事而表示反對，致生權限爭議者，相關憲法機關自應盡可能協商解決，或循其他適當憲法途徑處理。協商未果者，立法院作為發動憲法職權之行使，致引發權限爭議之一方，自得依憲訴法第65條規定，聲請本庭為機關爭議之判決。於上開權限爭議經相關機關協商、以其他適當途徑處理或經本庭依聲請為機關爭議之判決前，立法院尚不得逕為調查權之行使。【259】 2.第46條規定【260】 本條規定：「（第1項）調查委員會或調查專案小組之設立，均應於立法院會期中為之。但行使調查權及文件調閱權之時間不在此限。（第2項）調查委員會及調查專案小組於議案調查完畢並提出調查報告、調閱報告及處理意見後即行解散，或於該屆立法委員任期屆滿時自動解散。」其中涉及調查專案小組部分違憲，應失其效力，已如前述。其餘規定部分原則上屬立法院國會自律範疇，尚不生牴觸憲法問題。【261】 3.第46條之2第2項規定【262】 本項規定：「裁判確定前之訴訟案件就其偵查或審判所為之處置及其卷證，立法院不得行使調查權。尚未確定之訴願事件，或其他依法應獨立行使職權之機關本於職權處理中之案件，亦同。」依此，立法院就下列事項，均不得行使調查權：（1）檢察機關或法院於訴訟案件裁判確定前之偵查或審判階段，就該案件所為之處置及其卷證；(2)訴願事件確定前，有權機關本於職權，就該事件所為處置及其卷證；(3)其他依法應獨立行使職權之機關，至少應包括監察院、考試院就考試事項及行政院所屬獨立機關，本於職權，就特定事件於確定前所為處置及其卷證。簡言之，依本項之規定，有權機關就上開訴訟案件或事件，於相關偵查、訴訟或行政程序中所為處置及因此所生卷證，均非屬立法院調查權所得調查之事項範圍。【263】 自本項規定之規範意旨觀之，其應係具體化釋字第325號解釋針對立法院向有關機關就議案涉及事項，行使文件、資料調取權所示憲法界限之意旨。基此，凡國家機關獨立行使職權受憲法保障之人員，包括法官、檢察官、考試委員、監察委員在內，其既應獨立行使職權，自必須在免於外力干涉下獨立判斷；因此，司法機關審理案件所表示之法律見解、考試機關對於應考人成績之評定、監察委員為糾彈或糾正與否之判斷，以及訴訟案件在裁判確定前就偵查、審判所為之處置及其卷證等，無論監察院對之行使調查權，抑或立法院之調閱文件資料，均應受限制（釋字第325號解釋意旨參照）。基於上述相同理由，立法院調查權之行使，亦應同受限制，即立法院不得就上開事項行使調查權。【264】 又憲法係保障上述相關人員獨立行使職權，就個案事項免於受外力干涉，而為自主評價判斷，是凡屬上開獨立行使職權人員，就個案事項所為之評價判斷，或足以表徵其評價判斷之程序中處置及其卷證，即不受立法院調查權所及，非以程序進行中為前提；於程序終結後，原則上亦有其適用。詳言之，司法機關審理或處理案件所表示之法律見解或事實判斷，不論於相關程序進行中，抑或於終結程序之檢察機關處分書或裁判書中所為，亦不論於偵查、審判程序中，或偵查終結、裁判確定後，立法院均不得行使調查權；考試機關對於應考人成績之評定、監察委員為糾彈或糾正與否之判斷，無論於相關程序中或於程序終結後，立法院均不得行使調查權；訴訟案件在裁判確定前就偵查、審判所為之處置及其卷證，包括個案裁判確定前，檢察機關於偵查程序中、法官於審判中所為處置及其卷證，無論於偵查程序中、偵查終結後、審判程序中，抑或裁判確定後，亦均不得成為立法院調查權所調查之事項。【265】 本項規定於符合上開意旨之前提下，固不生牴觸憲法問題，惟立法院調查權行使之限制，尚不以本項規定所列事項為限。基於權力分立原則及法院獨立審判之憲法要求，立法院除不得對本條所定事項行使調查權外，對審判中訴訟事件之原因事實或刑事案件之社會事實，以及經確定裁判判斷之事項，亦均不得行使調查權。【266】 4.第46條之2第3項規定【267】 本項規定：「調查委員會成立後，其他依法應獨立行使職權之機關亦本於職權進行處理相關案件時，調查委員會得停止調查。」係針對調查委員會成立後，其他依法應獨立行使職權之機關亦本於職權著手處理相關案件之情形所為規範，亦即授權調查委員會得停止調查；依其文義，調查委員會亦得不停止調查。【268】 惟所謂「其他依法應獨立行使職權之機關」，涵蓋廣泛，包括監察院、考試院（考試委員）、行政院所屬獨立機關、職司犯罪偵查之檢察機關以及從事審判任務之法院均屬之。其中，立法院對審判中訴訟事件之原因事實或刑事案件之社會事實，均不得行使調查權，已如前述。立法院成立調查委員會後，其調查事項嗣後始成立司法案件而於法院審理中者，基於相同理由，立法院亦應主動停止調查。於此情形下，立法院尚無不停止調查之權限。本項規定適用範圍未排除法院，於此範圍內，已逾越立法院調查權之權限範圍，與相關憲法意旨不符。【269】 至立法院成立調查委員會後，法院以外依法應獨立行使職權之機關，亦本於職權開始處理相關案件之情形，立法院調查權原則上雖得不停止調查，惟如其調查事項嗣後經檢察機關介入偵查時，應檢察機關之保密要求，利害關係人自得拒絕出席調查程序提供證言。【270】 綜上，職權行使法第46條之2第3項規定，其適用範圍未排除法院，於此範圍內，逾越立法院調查權之權限範圍，與相關憲法意旨不符。立法院應儘速依本判決意旨修正，於修法完成前，立法院成立調查委員會後，其調查事項嗣後始成立司法案件而於法院審理中者，立法院應停止行使調查權。【271】 5.第47條規定【272】 (1)第1項規定部分【273】 本項規定：「調查委員會或調查專案小組為行使調查權，得要求政府機關、部隊、法人、團體或社會上有關係人員於5日內提供相關文件、資料及檔案。但相關文件、資料及檔案原本業經司法機關或監察機關先為調取時，應敘明理由，並提供複本。」其中關於調查專案小組之規定部分違憲，應失其效力，已如前述。本文其餘部分之規定，主要係課予政府機關、部隊、法人、團體或社會上有關係人員，有依調查委員會之要求，限期提供相關文件、資料及檔案之義務；其課予義務之對象廣泛涵蓋公法領域之政府機關、部隊、公法人、公法團體，及私法領域之私人（含私法人）、團體；其所課予之義務範圍，則包括相關文件、資料及檔案。【274】 a)政府機關部分【275】 就本項本文規定關於「政府機關」部分而言，查立法院所成立之調查委員會，就與調查事項有重要關聯之特定參考資料，固得以決議要求行政院、行政院各部會及其所屬機關提供，且其所得要求提供之資料範圍，除上開機關所保有者外，尚包括受行政院或行政院各部會實質監督之組織所保有之參考資料，惟不包括政府機關及由其所監督之組織所保有之文件（含原本、複本、繕本或影本），亦不包括檢察機關偵查中或已偵查終結案件之卷證（含原本或影本）。除檢察機關偵查中之卷證一律不得調閱外，立法院欲調閱上開文件或已偵查終結案件之卷證者，均應由院會決議，始得為之（本判決理由第220段至第222段理由參照）。是本項規定關於「調查委員會……為行使調查權，得要求政府機關……於5日內提供相關……資料及檔案」部分，於不涉及文件與偵查卷證之前提下，尚不生牴觸憲法問題。【276】 b)部隊部分【277】 本項本文規定中關於「部隊」部分，查「部隊」一詞，一般係指國防部所屬軍隊組織。而憲法明文規定總統統率全國陸海空軍，為三軍統帥；其行使統帥權指揮軍隊，並直接責成國防部部長，由部長命令參謀總長指揮執行之。是國防部雖為行政院部會之一，但國防部所屬部隊，係由總統直接責成國防部部長，並由國防部部長命令參謀總長指揮，立法院尚無越過國防部部長與參謀總長而直接監督部隊之權，立法院所設立之調查委員會自不得越過國防部，直接課予部隊提供資料、檔案之義務，遑論向部隊直接調閱文件。況部隊所保有之文件、資料、檔案涉及軍事、國防機密者，立法院之調取權本即受到限制（本判決理由第224段理由參照）。綜上，此部分之規定已逾越立法院調查權之權限範圍。【278】 c)法人、團體中之公法人、公法團體部分【279】 本項本文規定中關於「法人、團體」部分，其所稱「法人、團體」，自條文脈絡觀之，應係指有別於政府機關、部隊或社會上有關係人員之組織；依其法律屬性，可分為公法人、公法團體，與私法人、私法團體。【280】 公法人係具有公法上人格，而得為權利義務主體者，並享有一定自治權能與公權力。我國現制下，公法人均是以團體方式組織之，均屬公法團體，最主要即為地方自治團體。地方自治團體設自治組織行使其自治權能，而其自治組織則由地方立法機關與地方行政機關組成，基於民意政治及責任政治之原則，實踐垂直權力分立下之權力監督與制衡，並依法受中央主管機關與行政院之監督；立法院就地方自治團體之自治運作，並不享有監督權限。鑑於立法院有權行使調查權之調查事項，應限於立法院有監督權或為議決法律案、預算案等特定議案所必要而有重大關聯之事項，立法院對地方自治團體既無監督權限，亦不得針對特定公法人而為個案立法，則立法院自不得對地方自治團體要求提供其所製作或持有之文件、資料及檔案（釋字第498號解釋意旨參照）。【281】 基此，本項本文規定關於調查委員會為行使調查權，得要求「法人、團體」於5日內提供相關文件、資料及檔案部分，其所定要求對象及於地方自治團體等具有自治權之公法人，於此範圍內，已逾越立法院調查權之權限範圍。【282】 d)人民部分【283】 「法人、團體」概念中所指涉之私法人、私法團體部分，與本項本文規定中所稱「社會上有關係人員」，應構成廣義「人民」概念，包括自然人、公司等私法人與非法人團體在內，有別於公法人與公法組織中之公職人員。依此，本項本文此部分之規定，係賦予立法院調查委員會有要求相關人民提供文件、資料及檔案之權限，亦即課予相關人民有應調查委員會之要求，提供文件、資料及檔案之義務。【284】 惟查，立法院之憲法職權中並不具得直接課予人民特定行為義務之權限，人民於憲法上亦不負有配合立法院行使其職權之義務。立法院如係立法強制人民應其調查委員會之要求，提供文件、資料及檔案，對人民之隱私權、資訊隱私權、秘密通訊自由、職業自由、營業自由及財產權等，均可能構成重大干預，甚或肇致無可彌補之損害，其規定應符合法律明確性、比例原則與正當法律程序等憲法要求，已如前述（本判決理由第226段至第230段理由參照）。然本項本文僅規定：「調查委員會……為行使調查權，得要求……法人、團體或社會上有關係人員於5日內提供相關文件、資料及檔案。」係授權調查委員會「為行使調查權」，即得要求人民提供相關文件、資料及檔案，變相課予人民有當然配合立法院調查權行使而提供文件、資料及檔案之義務，就此而言，本項此部分之規定已逾越立法院調查權之權限範圍。【285】 退一步言，即便將此部分之規定，視為係立法者立法課予人民向調查委員會提供文件、資料及檔案之法律義務之規定，亦即以課予義務方式限制人民相關基本權之法律依據，然其規定欠缺義務成立要件與範圍之明文，義務排除規定及基本權利保護規定亦均付之闕如，僅以此觀之，此部分之規定作為限制人民基本權之義務課予規定，已不符法律明確性及正當法律程序之憲法要求。於此情形下，亦無從基於憲法比例原則之要求，論斷其立法目的是否屬追求憲法上特別重要之公共利益、其所採手段是否屬達成目的所必要且對人民相關基本權侵害最小者。【286】 準此，本項本文要求包括私法人、私法團體及社會上有關係人員在內之人民，提供相關文件、資料及檔案部分之規定，違反憲法法律明確性與正當法律程序之要求，牴觸憲法相關基本權之保障意旨。【287】 又本項但書規定部分，其適用應以調查委員會有權調取相關資料、檔案之原本為前提；凡屬調查委員會不得逕行調取者，自始即不在本項但書規定範圍，如調查委員會不得逕向政府機關調取文件或偵查卷證，則亦無權調取與原本內容相符之複本。於上述前提下，本項但書規定始不生牴觸憲法問題。【288】 綜上，本項規定關於「調查委員會……為行使調查權，得要求政府機關……於5日內提供相關……資料及檔案」部分，於不涉及文件與偵查卷證之前提下，尚不生牴觸憲法問題；本項但書於上開合憲範圍內之規定部分，亦不生牴觸憲法問題。本項其餘部分之規定，除關於調查專案小組部分之規定，業經本庭認定違憲，失其效力外，均逾越立法院調查權之權限範圍，牴觸相關憲法意旨，自本判決宣示之日起，失其效力。【289】 (2)第2項規定部分【290】 本項規定：「調查委員會或調查專案小組為行使調查權於必要時，得詢問相關人員，命其出席為證言，但應於指定期日5日前，通知相關人員於指定地點接受詢問。」其中關於調查專案小組之規定部分違憲，應失其效力，已如前述。其餘規定部分，係授權調查委員會就相關人員享有詢問權，得通知其依指定時間地點，出席為證言；相關人員依此規定，即負有依規定出席為證言之義務。【291】 所謂相關人員，應包括政府人員及一般人民在內。就政府人員部分，原則上調查委員會為調查之必要，得經院會決議，對之行使詢問權，通知其出席為證言，已如前述（見本判決理由第236段理由）。【292】 就一般人民部分，查人民於憲法上對立法院並不負有配合其職權行使之憲法義務，是立法院為行使調查權，就涉及調查事項之特定重要問題，欲課予人民為證人提供證言或陳述意見之義務者，將涉及對人民憲法上一般行為自由與不表意自由之限制，是該等義務之課予，應以法律就義務要件與範圍，為明確規範，或由立法院以決議明確定之，並應符合憲法比例原則與正當法律程序之要求，已如前述（見本判決理由第238段理由）。【293】 基此，本項就調查委員會為行使調查權之必要，以人民為詢問權行使對象，命其出席為證言之規定，配合職權行使法第50條之1第2項所定，不得強迫證人為不利己之供述；同條第4項準用行政訴訟法關於拒絕證言事由之規定；同條第5項被詢問人得拒絕證言之規定；第50條之2所定，被詢問人得偕同律師或專業人員到場協助權；以及職權行使法第59條之6關於舉行聽證會之相關程序規定，其中書面應通知事項包括「表達意見或證言之事項」等規定，整體觀之，立法院立法課予人民出席調查程序為證言之義務規定，尚勉強符憲法比例原則與正當法律程序之要求。惟立法院調查權之行使，欲以特定人民為證人，出席調查程序為證言者，仍應經立法院院會決議，且人民出席調查程序為證言之義務範圍，亦應由立法院院會以決議明確定之（本判決理由第258段理由參照），立法院就此尚不得概括授權於調查委員會。【294】 綜上，調查委員會為行使調查權之必要，擬詢問相關政府人員與人民者，應經立法院院會之決議，且其出席調查程序為證言之義務範圍，亦應由立法院院會以決議明確定之。於此前提下，本項規定除關於調查專案小組部分外，尚不生牴觸憲法問題。【295】 (3)第3項規定部分【296】 本項規定：「被調閱文件、資料及檔案之政府機關、部隊、法人、團體或社會上有關係人員在調閱期間，應指派專人將調閱資料送達立法院指定場所，以供參閱，由立法院指派專人負責保管。」本項規定係配合第1項規定所為，其效力應依第1項規定而定。是於第1項規定不生牴觸憲法問題之範圍內，本項規定亦不生牴觸憲法問題；第1項規定牴觸憲法部分，本項規定即失所依附，於此範圍內，應一併失其效力。【297】 6.第48條規定【298】 (1)第1項規定部分【299】 本項規定：「政府機關或公務人員違反本法規定，於立法院調閱文件、資料及檔案時拒絕、拖延或隱匿不提供者，得經立法院院會之決議，將其移送監察院依法提出糾正、糾舉或彈劾。」明定立法院有將政府機關或公務人員，移送監察院依法提出糾正、糾舉或彈劾之權限。其中關於公務人員部分，查立法院為審議涉及其憲法職權行使之特定議案，固得向相關政府機關行使文件、資料調取權，調取與該特定議案有重要關聯之文件或資料。惟文件、資料調取權之行使對象，僅限於保有文件、資料，或對保有文件、資料之組織有實質監督權之相關政府機關，不及於機關所屬公務員；機關所屬公務人員，包括機關首長在內，均無權以個人身分對外提供機關所有之文件、資料；且職權行使法第45條第2項關於要求包括公務人員在內之相關人員，提供資料、物件之規定部分，業經本庭審查認定違憲而失其效力。據上，本項規定關於「公務人員違反本法規定，於立法院調閱文件、資料及檔案時拒絕、拖延或隱匿不提供者」之要件規定部分，既屬違憲，則其法律效果，即立法院自我授權得移送監察院依法提出糾舉或彈劾之規定部分，亦屬逾越立法院憲法職權範圍而違憲。【300】 至本項關於政府機關部分之規定，即「政府機關……違反本法規定，於立法院調閱文件、資料及檔案時拒絕、拖延或隱匿不提供者，得經立法院院會之決議，將其移送監察院依法提出糾正……」，查監察院得按行政院及其各部會之工作，分設若干委員會，調查一切設施，注意其是否違法或失職；監察院經各該委員會之審查及決議，得提出糾正案，移送行政院及其有關部會，促其注意改善，憲法第96條及第97條第1項定有明文。依此，監察院糾正權係針對行政院與所屬各部會之工作。而立法院向政府機關調閱文件、資料及檔案，係基於行政院對立法院負責之憲法責任政治之要求，立法院向政府機關行使文件、資料調取權未果之爭議，乃屬憲政爭議，尚非監察院行使糾正權之範圍，立法院自無所謂移送權。【301】 退一步言，即便將本項「移送監察院依法提出糾正」之規定，解釋為僅屬立法院對監察院提出之建議，其與人民向監察院所為檢舉或陳情之效力並無二致，均不具法律上拘束力，監察院與監察委員均仍應獨立行使職權，依法處理，不受立法院移送案之拘束。然而，立法院、行政院與監察院均屬平行憲法機關，其互動關係均具有憲法意義。立法院一旦引據無法律拘束力之本項規定，於其向政府機關行使文件、資料調取權未果時，即將該政府機關移送於監察院，「建議」監察院對之依法提出糾正案，仍將引發立法權、行政權與監察權間之憲政爭議，並不因本項規定所定僅屬無法律效力之提出糾正案建議權，即有不同。僅就此而言，基於憲法機關相互尊重原則，以及政治問題應於政治程序解決之民主基本精神，本項規定關於移送監察院依法提出糾正部分，即便不具拘束力，立法院亦有逾越其憲法職權且濫用權力之嫌，違反憲法權力分立原則。【302】 綜上，本項規定逾越立法院憲法職權範圍，應自本判決宣示之日起，失其效力。【303】 (2)第2項及第3項規定部分【304】 第2項規定：「法人、團體或社會上有關係人員違反本法規定，於立法院調閱文件、資料及檔案時拒絕、拖延或隱匿不提供者，得經立法院院會之決議，處新臺幣1萬元以上10萬元以下之罰鍰，並得按次處罰至改正為止。」第3項規定：「前項罰鍰處分，受處分者如有不服，得於處分書送達之次日起2個月內，向立法院所在地之行政法院提起行政訴訟。」第2項規定係以職權行使法第47條第1項規定，對「法人、團體或社會上有關係人員」所課予之提供相關文件、資料與檔案義務為前提，惟此部分規定業經本庭審查認定違憲，應失其效力（見本判決理由第289段理由），是本項關於義務違反之處罰規定，自應基於相同理由而違憲。況立法院調查權之行使，除對經院會決議課予作證義務之人民，於其無正當理由，拒絕出席調查程序提供證言，致妨礙立法院調查權之行使者，尚非不得經院會決議，依法對之裁處罰鍰，以為強制手段外，其餘情形均不具對人民裁處罰鍰之權限（本判決理由第242段理由參照）。據上，本項規定逾越立法院調查權之權限範圍，牴觸相關憲法意旨，應自本判決宣示之日起，失其效力。第3項規定係第2項規定之附屬性規定，應一併失其效力。【305】 7.第50條之1第3項、第4項及第5項規定【306】 (1)第3項規定部分【307】 本項規定：「詢問前，應令其宣誓當據實答復，絕無匿、飾、增、減，告以立法院成立本調查委員會或調查專案小組之任務，並告知其有拒絕證言之權利及事由。」課予被詢問人宣誓之義務。【308】 惟查，我國現行法制下，宣誓係憲法（如憲法第48條關於總統之宣誓）或法律所定公職人員（宣誓條例第2條規定參照），於就職時所應為之義務，法定公職人員未依規定宣誓者，均視同未就職（宣誓條例第8條本文規定參照）。依此，公法上之宣誓，係公職人員取得其公法上身分與承擔權責之法定形式要件。相關人員出席立法院調查程序並為作證，係協助立法院調查權行使之證人性質，其既非公職人員，亦未取得任何公法上權責，自不得令其為該等公法上之宣誓。而現行法制下，並未見有任何令證人宣誓之規定，立法院為行使調查權，課予作為證人而接受調查委員會詢問之相關人員，負有法制上首見之宣誓義務，就此而言，此等義務之課予顯非必要。且被詢問之相關人員依本項規定，究應對誰以及如何履行宣誓義務，相關規定付之闕如，無從判斷本項所定宣誓義務之內涵與範圍。是本項規定關於「令其宣誓」部分，其義務之課予顯已逾越合理之限度，於此範圍內，本項規定已逾越立法院調查權之權限範圍，與相關憲法意旨不符，應自本判決宣示之日起，失其效力。本項其餘部分之規定，除調查專案小組部分外，尚不生牴觸憲法問題。【309】 (2)第4項規定部分【310】 本項規定：「前項拒絕證言之事由，準用行政訴訟法相關規定。」賦予出席調查程序而為證言之被詢問人，享有依行政訴訟法相關規定拒絕證言之權利，其規定尚不生牴觸憲法問題。【311】 (3)第5項規定部分【312】 本條第5項規定：「接受調查詢問之人員，認為調查委員會或調查專案小組已逾越其職權範圍或涉及法律明定保護之個人隱私而與公共事務無關者，應陳明理由，經會議主席裁示同意後，得拒絕證言或交付文件、資料及檔案。」其中關於調查專案小組部分，及要求人民提供相關文件、資料及檔案部分（職權行使法第47條第1項本文規定參照）之規定，均經本庭審查認定違憲，應失其效力，已如上述。【313】 本項其餘規定部分，即接受調查詢問之人員，認為調查委員會已逾越其職權範圍或涉及法律明定保護之個人隱私而與公共事務無關者，應陳明理由，經會議主席裁示同意後，得拒絕證言之規定部分，查於調查程序負有出席作證義務，應接受詢問之政府人員與人民，其得拒絕證言之事由，本不限於本項所定「調查委員會已逾越其職權範圍或涉及法律明定保護之個人隱私而與公共事務無關」之情形。凡屬行政訴訟法有關拒絕證言之事由，其中應包括以專業知能出席調查程序作證者之拒絕鑑定事由，受詢問人均得據以拒絕證言或陳述鑑定意見（本條第4項規定準用行政訴訟法第144條至第146條、第156條及第159條規定參照），並不以本項所列事由為限。是本項規定就拒絕證言事由之規定，失之過狹，對調查程序受詢問人之保障明顯不足。此外，依法拒絕證言係調查程序受詢問人依法所享有之權益，其拒絕證言之主張，本毋須經會議主席裁示同意，因此，本項規定有關受詢問人拒絕證言應經主席裁示同意部分，過度限制受詢問人受憲法保障之相關基本權，違反憲法比例原則之要求。【314】 綜上，本項規定除已宣告違憲失效部分外，其餘規定不符上開意旨部分，顯牴觸憲法有關調查權之相關意旨，應自本判決宣示之日起，失其效力。立法院應儘速修正相關規定，於修法完成前，接受調查詢問之人員，認調查委員會已逾越其職權範圍、法律明定保護之個人隱私而與公共事務無關、或屬行政訴訟法所定得拒絕證言、拒絕鑑定之事由，於陳明理由後，均得拒絕證言，毋須經會議主席裁示同意。【315】 8.第50條之2規定【316】 本條規定：「接受調查詢問之人員，經主席同意，於必要時得協同律師或相關專業人員到場協助之。」就接受調查詢問人員之偕同律師或相關專業人員到場協助之權利，限制其應經主席同意，始得為之，就接受調查詢問人員作為立法院調查程序之證人，基於其受憲法保障之各種基本權，包括人格權、隱私權、資訊隱私權、職業或營業自由、不表意自由、秘密通訊自由、不自證己罪等，所蘊含之正當法律程序保障中之享有律師或相關專業人員在場協助其行使權利、履行義務之權利，為過度之限制，違反憲法比例原則之要求。是本條規定關於「經主席同意」之限制部分，牴觸憲法，應自本判決宣示之日起失其效力。接受調查詢問之人員，均得偕同律師或相關專業人員到場協助，毋須經主席同意。【317】 （三）審查結論【318】 1.職權行使法第45條第1項規定，其中關於經委員會之決議，得設調查專案小組，行使調查權與調閱權之規定部分，違反立法院調查權應由立法院自為行使之憲法要求，自本判決宣示之日起，失其效力。本條第2項、第3項後段、第46條、第47條第1項、第2項、第50條之1第3項、第5項及第59條之1第1項規定，涉及調查專案小組部分之規定，均違憲且失所依附，一併失其效力。第45條第1項其餘部分之規定，立法院就與其憲法職權行使之特定議案有重大關聯之事項，且有調查之必要者，始得設調查委員會；僅涉及相關議案之事項，或未有特定議案而僅與立法委員職權相關之事項，尚不符合立法院得成立調查委員會，行使調查權（含調閱權）之要件。於此前提下，前開其餘部分之規定，始不生牴觸憲法問題。【319】 2.同法第45條第2項規定，其中關於調查委員會得「要求有關機關就特定議案涉及事項提供參考資料」部分，其要求提供之參考資料所涉及事項，須為與立法院行使憲法職權之特定議案之議決有重大關聯者；於此前提下，此部分之規定尚不生牴觸憲法問題。關於調查委員會得「要求有關人員出席提供證言及資料、物件」部分，除要求政府人員出席提供證言部分，尚不生牴觸憲法問題外，其餘有關要求政府人員提供資料、物件，及要求人民出席提供證言及資料、物件部分之規定，均與立法院調查權行使之憲法要求不合，應自本判決宣示之日起，失其效力。本項關於「得舉行聽證……聽證相關事項依第9章之1之規定」部分，於第9章之1之規定不牴觸本判決意旨之範圍內，屬立法院國會自律範疇，尚不生牴觸憲法問題。【320】 3.同法第45條第3項前段規定部分，應經院會議決之調查事項（含範圍）、目的及方法，尚須具體明確，俾利據以判斷調查權之行使，是否與立法院憲法職權之行使有重大關聯且必要；其調查方法涉及課予政府人員或人民陳述證言或表示意見之協助調查義務者，其對象與義務範圍等重要事項，亦均須經院會議決之。於此前提下，其規定始不生牴觸憲法問題。【321】 4.同法第45條規定發動調查權而設調查委員會，經其他憲法機關主張其有逾越憲法上權限等情事而表示反對，致生權限爭議者，相關憲法機關自應盡可能協商解決，或循其他適當憲法途徑處理。協商未果者，立法院自得依憲訴法第65條規定，聲請本庭為機關爭議之判決。於上開權限爭議經相關機關協商、以其他適當途徑處理或經本庭依聲請為機關爭議之判決前，立法院尚不得逕為調查權之行使。【322】 5.同法第46條規定，除涉及調查專案小組部分之規定外，其餘規定部分，屬立法院國會自律範疇，尚不生牴觸憲法問題。【323】 6.同法第46條之2第2項規定，尚不生牴觸憲法問題。惟立法院調查權行使之限制，尚不以本項規定所列事項為限。基於權力分立原則及法院獨立審判之憲法要求，立法院除不得對本條所定事項行使調查權外，對審判中訴訟事件之原因事實或刑事案件之社會事實，以及經確定裁判判斷之事項，亦均不得行使調查權。【324】 7.同法第46條之2第3項規定，其適用範圍未排除法院，於此範圍內，逾越立法院調查權之權限範圍，與相關憲法意旨不符。立法院應儘速依本判決意旨修正，於修法完成前，立法院成立調查委員會後，其調查事項嗣後始成立司法案件而於法院審理中者，立法院應停止行使調查權。【325】 8.同法第47條第1項規定，關於「調查委員會……為行使調查權，得要求政府機關……於5日內提供相關……資料及檔案」部分，於不涉及文件與偵查卷證之前提下，尚不生牴觸憲法問題；本項但書及本條第3項於上開合憲範圍內之規定部分，亦不生牴觸憲法問題。本項其餘部分之規定，除關於調查專案小組部分之規定，業經主文第五項（一）宣告違憲，失其效力外，均逾越立法院調查權之權限範圍，牴觸相關憲法意旨，自本判決宣示之日起，失其效力；同條第3項於上開違憲範圍內之規定部分亦違憲，自本判決宣示之日起，失其效力。【326】 9.同法第47條第2項規定，調查委員會為行使調查權之必要，擬詢問相關政府人員與人民者，應經立法院院會之決議，且人民出席調查程序為證言之義務範圍，亦應由立法院院會以決議明確定之。於此前提下，本項規定除關於調查專案小組部分外，尚不生牴觸憲法問題。【327】 10.同法第48條第1項規定，逾越立法院憲法職權範圍，應自本判決宣示之日起，失其效力。【328】 11.同法第48條第2項規定違憲，自本判決宣示之日起，失其效力。同條第3項規定，應一併失其效力。【329】 12.同法第50條之1第3項規定，其中關於「令其宣誓」部分牴觸憲法，應自本判決宣示之日起，失其效力。本項其餘部分之規定，除調查專案小組部分外，尚不生牴觸憲法問題。【330】 13.同法第50條之1第4項規定，尚不生牴觸憲法問題。【331】 14.同法第50條之1第5項規定牴觸憲法，應自本判決宣示之日起，失其效力。立法院應儘速修正相關規定，於修法完成前，接受調查詢問之人員，認調查委員會已逾越其職權範圍、法律明定保護之個人隱私而與公共事務無關、或屬行政訴訟法所定得拒絕證言、拒絕鑑定之事由，於陳明理由後，均得拒絕證言，毋須經會議主席裁示同意。【332】 15.同法第50條之2規定關於「經主席同意」部分，牴觸憲法，應自本判決宣示之日起，失其效力。接受調查詢問之人員，均得偕同律師或相關專業人員到場協助，毋須經主席同意。【333】 六、職權行使法關於聽證會之舉行部分：第59條之1第1項、第59條之3第2項、第59條之4及第59條之5規定【334】 （一）審查原則【335】 立法院作為國家最高立法機關，為行使其議決法律、預算、條約等議案、人事同意權案等憲法所賦予之職權，得設各種委員會；各種委員會並得邀請政府人員及社會上有關係人員到會備詢（憲法第67條規定參照），立法委員則藉由於委員會中對該等人員之詢問，取得輔助其行使憲法職權所必要之問政或監督施政之重要資訊，與立法委員依憲法增修條文第3條第2項第1款規定，於立法院院會中對行政首長之質詢權，同為憲法所明定之立法委員取得問政與監督施政必要資訊之重要手段。由於立法院院會舉行次數與立法委員質詢時間，相較於委員會更為有限，因此，就立法委員及時獲取問政與監督施政必要資訊而言，立法院各種委員會邀請相關人員到會備詢，毋寧更具常態性與重要性。是立法院各種委員會邀請行政院各部會首長及其所屬公務員到會備詢，除依法獨立行使職權，不受外部干涉之人員外，均有應邀說明之義務（釋字第461號解釋意旨參照）。【336】 惟人民於憲法上並無配合立法院行使職權之義務，立法院對特定人民更不享有個案性之直接規制之權力，因此立法院各種委員會邀請社會上有關係人員到會備詢者，受邀人員得自行斟酌是否應邀出席並為相關答詢或陳述意見，並不負有如同政府人員般之到會說明之義務。從而，立法院自不得立法以科處罰鍰等處罰手段，強制社會上有關係人員出席聽證會，並提供證言或陳述意見。【337】 基於立法院之國會自律權，立法院就其憲法職權之行使，於不牴觸民主原則、法治國原則等憲法基本原則之前提下，原則上得自行規定其相關程序與進行方式，包括各種議案提交院會討論、決議前之議事程序或相關準備程序等。基此，立法院為利於各種委員會審查立法院院會交付之議案，明定委員會得依憲法第67條第2項之規定，舉行公聽會（職權行使法第9章規定參照），與聽證會（職權行使法第9章之1規定參照），於其所定程序與內容未逾越立法院憲法職權與憲法相關規定之前提下，原則上屬國會自律之範疇，不生牴觸憲法問題。惟立法院各種委員會舉行公聽會或聽證會，邀請政府人員及社會上有關係人員到會備詢，如其會議之舉行不符委員會開會之要件（立法院各委員會組織法第6條規定參照），即非屬委員會依法開會之情形，政府人員即無依憲法規定意旨到會備詢或答詢之義務，從而受邀與會之政府人員得自行斟酌是否應邀參加，以及是否為答詢與說明。【338】 立法院各種委員會依職權行使法第9章之1相關規定，以舉行聽證會之方式開會，並邀請政府人員，即行政院各部會首長及其所屬公務人員到會備詢者，該等公務人員固有依憲法第67條第2項規定到會備詢，並就詢問事項為適當說明之義務，惟其如有得拒絕答復或提供資訊之正當事由，包括基於維護憲法權力分立制度、第三人基本權、國家安全與福祉等憲法上極重要公益，以及被詢問人依法或依契約有保密義務者（見本判決理由第103段至第105段理由），被詢問人仍得拒絕答復或揭露相關資訊。又，政府人員須應邀出席立法院各種委員會，並為說明或陳述意見，係基於責任政治下，行政院須對立法院負責之憲法要求，乃屬政治責任之一環，其備詢與說明義務非屬法律義務與責任，是立法院尚不得以科處罰鍰或刑罰等方式，對政府人員施以法律制裁，以此方式迫使其履行到委員會備詢之義務。【339】 （二）本庭之審查【340】 1.第59條之1第1項規定【341】 本項規定：「各委員會、調查委員會、調查專案小組為審查院會交付之議案、全院委員會為補選副總統、彈劾總統副總統或審查行使同意權案，得依憲法第67條第2項之規定舉行聽證會。」係授權立法院各種委員會得以憲法第67條第2項規定為據，舉行聽證會之規定，除其中涉及調查委員會與調查專案小組部分外，其餘部分之規定原則上應屬立法院國會自律之範疇，不生牴觸憲法問題。【342】 本項規定雖授權立法院全院委員會為彈劾總統、副總統或審查行使同意權案，得依憲法第67條第2項之規定舉行聽證會，惟職權行使法原即就立法院憲法職權中之人事同意權行使及總統、副總統彈劾案之提出，設有專章規定（職權行使法第4章及第7章規定參照），其中就被提名人之列席審查程序及被彈劾人之列席說明程序，均有明文規定（職權行使法第30條第1項及第43條第2項規定參照），是立法院全院委員會為彈劾總統、副總統或審查行使同意權案，依本項規定所舉行之聽證會，尚不得要求被提名人、被彈劾人到會備詢與說明，自屬當然。【343】 又本項規定中關於調查專案小組部分，業經本庭審查認定違憲，失其效力。另關於調查委員會部分，由於職權行使法第45條第2項已明定調查委員會得舉行聽證，要求有關人員出席提供證言，此乃調查委員會得舉行聽證程序，聽取證言之法源依據，其憲法依據則係源自立法院調查權中詢問權行使之本質，與憲法第67條第2項規定無涉。況立法院行使調查權中之詢問權者，於符合本判決所示要求之前提下，受詢問人原則上負有於指定時間、地點出席答詢之義務。反之，立法院各種委員會要求人民作為社會上有關係人員到會備詢者，人民並無應邀出席並說明之義務。基此，調查委員會為行使調查權而舉行聽證（會），其舉行依據應優先適用第45條第2項及第50條之1相關規定，僅舉行聽證會之程序事項，依職權行使法第45條第2項末句之規定，應依職權行使法第9章之1之相關規定為之，主要應為第59條之1第2項至第4項、第59條之3第1項、第59條之6至第59條之9等程序事宜規定。就此而言，本項規定納入調查委員會，實有紊亂聽證會之屬性與權限範圍之嫌，從而亦可能混淆被詢問人之權益範圍，致生爭議，立法院就此部分之規定，允宜檢討修正。【344】 2.第59條之3第2項規定【345】 本項規定：「應邀出席人員非有正當理由，不得拒絕出席。」鑑於立法院各種委員會舉行聽證會之憲法依據，依第59條之1第1項規定，係憲法第67條第2項規定，是本項規定應本於該憲法規定之意旨而為解釋。【346】 本項規定所定「應邀出席人員」，依憲法第67條第2項規定意旨，應包含政府人員與社會上有關係人員，其中僅政府人員於憲法上負有應立法院各種委員會之邀請，到會備詢與說明之義務，社會上有關係人員屬一般人民身分，自無到會備詢與說明之義務。是本條所稱「正當理由」，即應區分應邀出席人員之身分，係屬政府人員抑或社會上有關係人員，而為不同之解釋。【347】 應邀出席人員屬政府人員者，其據以拒絕出席之正當理由，應限於具依法獨立行使職權，不受外部干涉之身分，或依憲法慣例得不受邀請備詢之絕對事由（釋字第461號解釋意旨參照），或基於執行職務所必要（如駐外人員或緊急公務執行等）、相當於法令所定公務人員請假事由等之相對事由。至應邀出席人員屬社會上有關係人員之人民者，其於憲法上本不負有應立法院各種委員會之邀請，到會備詢之義務，是該等人民無論基於其受憲法所保障之不表意自由、一般行為自由、隱私權抑或財產權等權利，而拒絕出席聽證會，均屬本項規定所稱正當理由。換言之，受邀出席聽證會之人民，得依其自主意願而決定是否應邀出席。於上述前提下，本項規定尚不生牴觸憲法問題。【348】 3.第59條之4規定【349】 本條規定：「受邀出席之政府人員或與調查事件相關之社會上有關係人員於必要時，經主席同意，得由律師、相關專業人員或其他輔佐人在場協助。」就應邀出席聽證會接受詢問之政府人員或相關人民偕同律師、相關專業人員或其他輔佐人員在場協助之權利，限制其應經主席同意，始得為之，就該等人員受憲法保障之人格權、隱私權、資訊隱私權、職業或營業自由、不表意自由、不自證己罪等各種基本權，所蘊含之正當法律程序保障中，享有律師或相關專業人員在場協助其行使權利、履行義務之權利，為過度之限制，違反憲法比例原則之要求。是本條規定關於「經主席同意」部分，牴觸憲法，應自本判決宣示之日起，失其效力。政府人員或與調查事件相關之社會上有關係人員，於應邀出席聽證會時，均得由律師、相關專業人員或其他輔佐人在場協助，毋須經主席同意。【350】 4.第59條之5規定【351】 (1)第1項規定部分【352】 本項明定：「出席人員有下列情形之一者，得拒絕證言或表達意見：一、涉及國家安全、國防及外交之國家機密事項。二、逾越聽證會調查之目的所提出之詰問或對質。三、依行政訴訟法之規定得拒絕證言之事項。四、涉及受法律明定保護之個人隱私或其他秘密事項。」就所列各項情形，賦予出席聽證會人員有拒絕證言或表達意見之權利。惟出席委員會所舉行之聽證會之人員，基於憲法上之正當理由，均有權拒絕證言或表達意見，並不以本項規定之事由為限，於此前提下，本項規定尚不生牴觸憲法問題。【353】 (2)第2項及第3項規定部分【354】 第2項規定：「無正當理由缺席、拒絕表達意見、拒絕證言、拒絕提供資料者，得經立法院院會決議，處新臺幣1萬以上10萬元以下之罰鍰，並得按次處罰。」係立法院自我授權就無正當理由缺席聽證會、拒絕於聽證會上為證言、表達意見、或拒絕提供資料於聽證會者，得處以罰鍰且按次處罰之規定。【355】 查罰鍰處分本質上為行政罰，係就違反法律義務者施以制裁之方式，主要目的則在於強制受處分人履行其法律上義務，是科處罰鍰之前提，應有特定法律上義務之存在，且義務人違反相關義務。然就本項規定所列事項而言，首先，應邀出席聽證會之人員，自始不具提供資料於聽證會之憲法或法律上義務，其拒絕應聽證會之要求提供資料者，並無義務違反或其他違法情事可言。【356】 其次，受邀人員中屬人民身分者，本不具應邀出席聽證會、於聽證會上應詢問而為證言或表達意見之憲法上義務，其缺席聽證會，或拒絕於聽證會表達意見或提供證言者，亦無義務違反或其他違法情事可言。人民基於憲法所保障之一般行為自由、不表意自由等基本權，本即具有得不出席聽證會，或拒絕於聽證會表達意見與提供證言之正當理由。【357】 再者，受邀人員屬具有應邀出席立法院各種委員會，並為答詢或陳述意見之憲法上義務之政府人員者，其所負憲法上義務，乃屬憲法責任政治要求下，行政院應對立法院負責之政治責任之一環，非屬受邀出席之政府人員個人基於法律義務而生之法律責任。而憲法上之政治責任，非可由立法院一方立法轉換為個人性法律上責任，並以裁罰手段迫其履行義務。況立法院僅於為有效行使調查權中之詢問權，始得享有以法律明定，並經立法院院會決議，對無正當理由，拒絕出席立法院調查委員會之調查程序者，科處適當罰鍰之權力（釋字第585號解釋意旨及本判決理由第242段參照）；此等裁罰權乃專屬立法院調查權之附屬權力。立法院各種委員會，依憲法第67條第2項規定所舉行之聽證會，性質上非屬立法院調查權之行使，從而並不具上開裁罰權力，是立法院尚不得立法自我授權，就本項所定情形，對受邀出席人員行使裁罰權。【358】 綜上，第2項裁罰規定已逾越立法院憲法職權範圍，應自本判決宣示之日起，失其效力。至第3項係配合第2項裁罰規定所為關於救濟程序之附屬性規定，第2項規定既已違憲失效，第3項規定自失所依附，應一併失其效力。【359】 (3)第4項規定部分【360】 本項規定：「出席聽證會之政府人員為證言時，為虛偽陳述者，由主席或質詢委員提議，出席委員5人以上連署或附議，經院會決議，移送彈劾或懲戒。」係針對出席聽證會之政府人員陳述虛偽證言之情形，明定立法院得經院會決議，將相關政府人員移送彈劾或懲戒。【361】 本項所定「移送彈劾或懲戒」之規定，核其立法意旨，應係立法院自我授予就出席聽證會而為陳述之政府人員，有彈劾或懲戒之移送權。就彈劾移送權部分，查我國憲政制度下，除總統、副總統之彈劾外，對公職人員之彈劾，係為發動司法懲戒程序，以追究公職人員違法、失職情事之法律責任，而非追究其政治責任，彈劾之目的亦非為處理政治問題。又，監察院對於中央、地方公務人員及司法院、考試院、監察院人員失職或違法之彈劾，均須經監察委員2人以上之提議，9人以上之審查及決定，始得提出（憲法增修條文第7條第3項及第4項規定參照），是彈劾案提議權、審查與決定權，係專屬監察委員所有；彈劾案之提出權，則專屬監察院所有。屬上述公職人員範圍之政府人員，如欲對之為彈劾之提議、審查與決定，均須由監察委員依憲法明定之要件與程序為之，與立法院之憲法職權無涉，亦非其所得置喙。本項規定就出席聽證會而為陳述之政府人員，以其為虛偽陳述為由，明定立法院得將之移送彈劾，實已介入憲法明文所定監察委員彈劾提議權，逾越立法院之憲法職權範圍，並有干擾監察院彈劾權行使之疑慮，違反憲法權力分立原則。【362】 退一步言，即便將本項「移送彈劾」之規定，解釋為僅屬立法院對監察院提出之彈劾建議，其與人民向監察院所為檢舉或陳情之效力並無二致，均不具法律上拘束力，監察院與監察委員均仍應獨立行使職權，依法處理，不受立法院移送案之拘束。然而，立法院、行政院與監察院均屬平行憲法機關，其互動關係均具有憲法意義。立法院一旦引據無法律拘束力之本項規定，將行政權領域之政府人員移送於監察院，「建議」監察院對之提出彈劾，仍將引發立法權、行政權與監察權間之憲政爭議，並不因本項規定所定僅屬無法律效力之彈劾建議權，即有不同。僅就此而言，基於憲法機關相互尊重原則，以及政治問題應於政治程序解決之民主基本精神，本項規定關於移送彈劾部分，即便不具拘束力，立法院亦有逾越其憲法職權且濫用權力之嫌，違反憲法權力分立原則。據上，本項有關移送彈劾之規定，無論是否僅屬不具拘束力之彈劾建議性質，均逾越立法院之憲法職權，違反憲法權力分立原則。【363】 另本項規定關於「移送懲戒」部分，查國家對公務員之違法、失職情事，享有依法懲戒權，而公務員之懲戒，係由司法院掌理（憲法第77條規定參照），乃司法權之範圍，現制下則由懲戒法院審理。基於我國五權分立之憲政體制，對除總統、副總統以外之全國公職人員失職或違法之彈劾權，係專屬於監察院行使（憲法第97條第2項、第99條、憲法增修條文第7條第3項及第4項規定參照），是監察院享有就違法、失職之公務人員，包括行政首長在內，提出彈劾案，移送懲戒法院審理之權。立法院則僅享有對於總統、副總統提出彈劾案之權，且應移送於司法院大法官所組成之憲法法庭審理（憲法增修條文第4條第7項及第5條第4項規定參照），並無將政府人員移送懲戒之憲法權限。基此，本項規定關於將政府人員移送懲戒部分，已逾越立法院之憲法職權，違反憲法權力分立原則。【364】 綜上，本項規定逾越立法院之憲法職權，違反憲法權力分立原則，應自本判決宣示之日起，失其效力。【365】 (4)第5項規定部分【366】 本項規定：「出席聽證會之政府人員為證言時，為虛偽陳述者，依法追訴其刑事責任。」本項規定之規範目的，應係為使政府人員於聽證會上作證時，為所謂「虛偽陳述」者，受到刑事責任之追訴。【367】 惟查，如前所述，政府人員應邀出席立法院各種委員會，並為說明或陳述意見，係基於責任政治下，行政院須對立法院負責之憲法要求，乃屬政治責任之性質，無涉法律責任。同理，政府人員出席委員會所舉行之聽證會，並就立法委員之詢問而為證言，亦屬行政院應對立法院負責之憲法要求之一環，政府人員自仍須承擔政治責任，亦僅承擔政治責任。政府人員於聽證會所為證言或陳述，於涉及事實時，固應如實說明，不得為虛偽陳述，惟其就發言內容所負責任，仍屬政治責任，無涉法律責任。政府人員於聽證會上之發言內容涉有虛偽陳述致引發政治爭議者，其本人自應受到民主問責，最嚴重之情形，即為去職以示負責。且如該政府人員為政務官時，其所屬政黨亦可能一併受民意之臧否與問責，乃民主政治運作之政治責任主要表現方式。本項規定以政府人員出席聽證會為證言時為「虛偽陳述」，為追究刑事責任之前提要件，僅就此而言，即有將政府人員之政治責任，立法變易為刑事責任，從而逾越憲法第67條第2項所定政府人員到會備詢義務之範圍，牴觸憲法，應自本判決宣示之日起，失其效力。【368】 (5)第6項及第7項規定部分【369】 第6項規定：「出席聽證會之社會上有關係人員為證言時，為虛偽陳述者，得經立法院院會決議，處新臺幣2萬元以上20萬元以下之罰鍰。」人民以社會上有關係人員之身分，應邀出席立法院各種委員會所舉行之聽證會者，其並不具到會備詢、為證言或陳述意見之憲法義務，已如前述，從而立法院並無自我授權，立法以裁處罰鍰方式，就其證言內容予以制裁之權限，是本條規定已逾越立法院憲法職權範圍，應自本判決宣示之日起，失其效力。【370】 至第7項規定係配合第6項裁罰規定所為關於救濟程序之附屬性規定，第6項規定既已違憲失效，第7項規定自失所依附，應一併失其效力。【371】 （三）審查結論【372】 1.職權行使法第59條之1第1項規定，除調查專案小組部分外，屬國會自律範疇，尚不生牴觸憲法問題。【373】 2.同法第59條之3第2項規定所稱「正當理由」，就受邀出席人員屬政府人員者，係指具有依法獨立行使職權之身分、基於執行職務所需或相當於法令所定公務人員得請假事由；受邀出席人員屬社會上有關係人員之人民者，本得依其自主意願而決定是否應邀出席，其無論基於受憲法所保障之不表意自由、一般行為自由、隱私權抑或財產權等權利，而拒絕出席聽證會，均屬本項規定所稱正當理由。於此前提下，本項規定尚不生牴觸憲法問題。【374】 3.同法第59條之4關於「經主席同意」部分，牴觸憲法，應自本判決宣示之日起，失其效力。政府人員或與調查事件相關之社會上有關係人員，於應邀出席聽證會時，均得由律師、相關專業人員或其他輔佐人在場協助，毋須經主席同意。【375】 4.同法第59條之5第1項規定，尚不生牴觸憲法問題。【376】 5.同法第59條之5第2項裁罰規定，逾越立法院憲法職權範圍，應自本判決宣示之日起，失其效力。同條第3項規定應一併失其效力。【377】 6.同法第59條之5第4項規定，逾越立法院憲法職權範圍，違反憲法權力分立原則，應自本判決宣示之日起，失其效力。【378】 7.同法第59條之5第5項規定，逾越憲法第67條第2項所定政府人員到會備詢義務之範圍，並違反憲法權力分立原則，應自本判決宣示之日起，失其效力。【379】 8.同法第59條之5第6項規定，逾越立法院憲法職權範圍，應自本判決宣示之日起，失其效力。同條第7項規定應一併失其效力。【380】 七、刑法第141條之1規定部分【381】 （一）審查原則【382】 人民身體之自由應予保障，憲法第8條定有明文。鑑於限制人身自由之刑罰，嚴重限制人民之基本權利，係屬不得已之最後手段，是立法者就特定型態之不法行為，欲採限制人身自由之刑罰手段予以制裁者，其規定須符合憲法比例原則之要求，即其立法目的須為追求憲法上重要公共利益或維護重要法益，所採犯罪處罰手段應有助於目的之達成，又別無其他相同有效達成目的而侵害較小之手段可資運用，且刑罰對人身自由之限制與其所追求之公益或法益維護目的，須非顯失均衡，始與憲法保障人身自由之意旨無違。【383】 （二）本庭之審查【384】 刑法第141條之1明定：「公務員於立法院聽證或受質詢時，就其所知之重要關係事項，為虛偽陳述者，處1年以下有期徒刑、拘役或20萬元以下罰金。」其處罰對象係於立法院聽證程序為陳述或於質詢程序受質詢時之公務員，處罰之行為則為「就其所知之重要關係事項，為虛偽陳述」。【385】 就本條之處罰對象而言，公務員於立法院聽證為陳述，依職權行使法之規定，可能係立法院調查委員會依第47條第2項規定，通知其出席調查（聽證）程序而為證言之情形，或委員會依第59條之1第1項規定舉行聽證會，並依第59條之3第1項後段規定，邀請其出席表達意見與證言之情形。另依憲法增修條文第3條第2項第1款規定，質詢權係立法委員於立法院開會時，得對行政首長行使之權力；立法委員於委員會開會時，對政府人員或社會上有關係人員則僅享有詢問權，非質詢權。基此，公務員於立法院受質詢而為陳述，係指行政首長於立法院就立法委員之質詢而為答復之情形。據上，本條規定即是針對上述3種情形於立法院為陳述之公務員，「就其所知之重要關係事項，為虛偽陳述」之行為，施以1年以下有期徒刑、拘役或20萬元以下罰金之刑罰規定。此等限制人身自由之犯罪處罰規定，自須符合前揭憲法比例原則之要求。【386】 就本條規定之立法目的而言，其既以上述3種情形之公務員於立法院為虛偽陳述，作為構成犯罪之可罰行為，目的應係為嚇阻該等虛偽陳述情事之發生，以維護立法院相關憲法職權之行使。惟查，上述3種情形之公務員於立法院所為答詢或陳述，均係為回應立法委員之質詢或詢問，乃憲法所定行政院對立法院負責之一種具體表現方式，亦是民主政治運作之一環。無論是立法院一方立法委員之質詢、詢問，或是行政院一方行政首長或所屬公務員之答詢、陳述，性質上均屬政治領域中之互動性政治行為，且最終均涉及立法院與行政院兩大政治性平行憲法機關之職權行使及其憲政運作關係。因此，作為憲政運作關係中一方之立法院，行使其專有之立法權，立法將另一方所屬人員答復立法委員之質詢或詢問，而涉及所謂虛偽陳述者，明定為犯罪行為，施以限制人身自由之刑罰，以嚇阻該等政治行為，並維護立法院自己相關憲法職權之行使，此等立法目的所欲追求之利益，充其量僅屬憲政體制下立法院作為立法者，自己一方行使憲法職權之利益，且其必然同時衝擊行政院一方其憲法職權行使之利益，是尚難謂屬維護整體憲政體制運作之重要公共利益。是本條規定作為限制人身自由之刑罰規定，其立法目的已難謂合憲正當。【387】 姑不論此，僅就本條規定所採限制人身自由之刑罰手段，是否於有助於上開立法目的達成而言，查無論是依憲法增修條文第3條第2項第1款規定，於立法院受質詢且有答詢義務之行政首長、依憲法第67條第2項規定應邀至委員會備詢，並負有說明義務之政府人員，抑或於立法院調查委員會之調查（聽證）程序為證言之政府人員，其於立法院為答詢、說明或陳述證言等，均係基於行政院對立法院負責之前提，而負民主責任政治所要求之政治責任，亦僅負有政治責任，非法律責任（本判決理由第99段、第130段、第236段及第336段理由參照）。而政治責任之追究，為民主問責問題，應以各種民主問責程序為之，民意則為最終依歸，刑罰手段並非屬追究政治責任之適當手段。【388】 又就本條規定所欲處罰之公務員虛偽陳述行為而言，行政首長或政府人員於立法院院會、委員會或調查（聽證）程序為陳述，於涉及事實性陳述部分，固須據實為之，不得為虛偽陳述，惟其就陳述內容所負責任，仍屬政治責任，無涉法律責任。行政首長或政府人員於立法院之陳述內容，涉有虛偽陳述致引發爭議者，乃屬政治性爭議，其本人自應受到民主問責，最嚴重之情形，即為去職以示負責。且如為虛偽陳述之政府人員為政務官時，其所屬政黨亦可能一併受民意之臧否與問責，乃民主政治運作之政治責任主要表現方式（本判決理由第368段理由參照），亦為追究民主政治運作之政治責任較適當且更有效之方式。本條規定以行政首長或政府人員於立法院受質詢或聽證，就所知之重要關係事項為虛偽陳述，作為犯罪行為，而施以限制人身自由之刑罰，已有將政府人員之政治行為與政治責任，立法變易為犯罪行為與刑事責任，此等手段對其立法目的之達成而言，尚非屬適當且必要之手段，亦不符刑罰最後手段性之要求。【389】 綜上，本條規定之立法目的尚難謂屬追求憲法上重要公共利益，其所採手段亦非有助於立法目的之達成，且尚有其他更有效之手段可資運用，均不符刑罰最後手段性之要求，違反憲法比例原則之要求，牴觸憲法保障人身自由之意旨。【390】 （三）審查結論【391】 刑法第141條之1規定違憲，應自本判決宣示之日起，失其效力。【392】 伍、結論【393】 據上論結，爰判決如主文。【394】 憲法法庭  審判長　大法官　許宗力 大法官　蔡烱燉　許志雄　張瓊文　黃瑞明　詹森林　黃昭元　謝銘洋　呂太郎　楊惠欽　蔡宗珍　蔡彩貞　朱富美　陳忠五　尤伯祥

行政法院無審判權為由，駁回聲請人之訴，爰請求憲法法庭遵照「中華民國憲法大同世界綱令」以及中華民國建國制憲目的宗旨完成全人類大同世界。 二、按人民於其憲法上所保障之權利遭受不法侵害，經依法定程序用盡審級救濟程序，對於所受不利確定終局裁判，或該裁判及其所適用之法規範，認有牴觸憲法者，得聲請憲法法庭為宣告違憲之判決；聲請不合程式或不備其他要件，審查庭得以一致決裁定不受理，憲法訴訟法第59條第1項及第15條第2項第7款定有明文。 三、查聲請人依法尚得對系爭裁定提起抗告，卻未提起抗告而告確定，是系爭裁定非屬用盡審級救濟途徑之確定終局裁定，與上開規定之要件不合，本庭爰以一致決裁定不受理。 憲法法庭第五審查庭  審判長　大法官　黃瑞明 大法官大法官　謝銘洋　蔡彩貞

認最高行政法院109年度上字第776號判決，及所適用之中華民國憲法增修條文第11條、臺灣地區與大陸地區人民關係條例第9條之1規定，有違憲疑義，聲請法規範及裁判憲法審查主文：本件不受理。理由：一、聲請人主張略以：其為中華民國國民並於臺灣設有戶籍，於中華民國62年起領有中華人民共和國護照多年，惟戶政機關臺北市萬華區戶政事務所於108年廢止聲請人之臺灣戶籍登記，聲請人提起行政訴訟後均未獲得救濟。是本件聲請認最高行政法院109年度上字第776號判決（下稱系爭判決），及所適用之中華民國憲法增修條文第11條、臺灣地區與大陸地區人民關係條例第9條之1規定（下稱系爭規定一及二），有違反司法院釋字第499號解釋、憲法第7條平等權、第10條保障居住及遷徙自由、第15條、第17條、第18條及第22條等疑義，爰聲請法規範及裁判憲法審查。 二、查聲請人曾就臺北高等行政法院108年度訴字第1714號判決，提起上訴，經系爭判決以上訴為無理由駁回，是本件聲請應以系爭判決為確定終局判決，合先敘明。 三、按人民於其憲法上所保障之權利遭受不法侵害，經依法定程序用盡審級救濟程序，對於所受不利確定終局裁判，或該裁判及其所適用之法規範，認有牴觸憲法者，應自用盡審級救濟之最終裁判送達後翌日起6個月內，聲請憲法法庭為宣告違憲之判決；人民聲請法規範及裁判憲法審查，應以聲請書記載確定終局裁判所適用之法規範或該裁判違憲之情形，及所涉憲法條文或憲法上權利；聲請不合法或顯無理由者，憲法法庭應裁定不受理，憲法訴訟法第59條、第60條第5款及第32條第1項分別定有明文。又，於裁判憲法審查之情形，除訴訟程序之指揮進行，涉及憲法正當法律程序之要求者，應受裁判違憲審查外，就各級法院對於法律之解釋或適用是否構成違憲，應視其對於基本權利之理解或權衡，是否發生根本上錯誤或有重大遺漏之情形，本庭111年憲判字第8號判決意旨可資參照。 四、就法規範憲法審查部分，核聲請意旨所陳，係主張系爭規定一過度授權立法者限制兩岸地區人民之基本權利，牴觸司法院釋字第499號解釋所揭示憲法賴以存續之基礎規範。惟系爭規定一係憲法位階之規範，賦予立法者得就臺灣與大陸地區間人民權利義務關係及其他事務而為特別規範之權力，單就其規範內容觀之，尚與是否牴觸憲法賴以存續之基礎規範無涉，亦不生是否違反授權明確性之問題。至系爭規定二乃立法者為遵循系爭規定一之意旨所制定，如非具有明顯之重大瑕疵，釋憲機關原則上即宜予以尊重（司法院釋字第618號及第712號解釋參照）。就系爭規定二禁止雙重戶籍之規定而言，衡酌現今兩岸情勢，係為維護我國自由民主憲政秩序及國家安全所需，尚難認具明顯之重大瑕疵，而有違憲之情形。是此部分之聲請，與前開憲法訴訟法規定不合，應不受理。 五、就裁判憲法審查部分，聲請意旨既未能敘明系爭規定一及二確有何違憲之處，亦難謂已具體指摘確定終局判決就此二規定之解釋適用，對於聲請人所涉基本權利之理解或權衡，有發生根本上錯誤或有重大遺漏之情形。是此部分之聲請，與前開規定不合，亦應不受理。 六、綜上所述，本件聲請為不合法，本庭爰裁定不受理。 憲法法庭  審判長　大法官　許宗力 大法官　蔡烱燉　黃虹霞　吳陳鐶　蔡明誠　林俊益　許志雄　張瓊文　黃瑞明　詹森林　黃昭元　謝銘洋　呂太郎　楊惠欽　蔡宗珍

第31條、第32條、第72條及第85條規定參照）。嗣因中華民國憲法於36年12月25日施行，進入憲政時期。惟，隨著37年5月10日制定公布動員戡亂時期臨時條款，及38年5月20日起在臺灣全省施行戒嚴，原應隨憲法施行而結束之黨國體制，得以事實上延續。直至76年7月15日臺灣地區解除戒嚴，及80年5月1日正式終止動員戡亂時期，國家體制始漸從非常時期下之黨國體制，回歸自由民主憲政秩序（司法院釋字第793號解釋理由書第9段至第12段參照）。【42】 一般自由民主憲政秩序下，政黨作為多元社會中協助形成國民政治意志，傳遞國民意志至國家機關之團體，並透過推薦候選人參加公職人員選舉之方式以取得政權為目的，而得直接或間接影響國家政策與運作，具有特殊之地位，然其並非凌駕國家之上，而係憲法下享有基本權之人民團體，政黨及其附隨組織、黨員均不得逾越憲法及法令，任意操作國家人事。【43】 惟在過去非常時期黨國體制下，執政黨即國民黨陸續以該黨總裁及主席為中心，由上而下遂行黨意。詳言之，國民黨為將該黨總裁及主席之意志，貫徹至國家各機關，遂在國家機關內成立黨組織，例如在民意機關中建立黨部黨團、在行政機關中設置政治小組，使其遵從黨之決意，執行黨之命令及貫徹黨之主張；另並要求服務於國家機關之黨員，就其職務範圍內有關政策之決定及執行，應透過機關內之黨組織，向上級黨部經常報告，並請求指示或建議；遇有不同機關間在工作進行中需要取得相互間之同意、諒解、支持或協助時，則應由同級黨部透過各該機關內之黨組織溝通意見、解決問題（註1）。更要求任職於五院之院長及各部會首長之黨員，在必要時得列席國民黨中央改造委員會會議（註2），以確保黨對於國家機關之控制。在此背景下，黨之決策透過對各機關黨組織及對從政黨員之指揮及控制，得以規避憲政時期下憲法所定五權分立相互制衡之機制，達到以黨領政之效果（註3）。【44】 另一方面，國民黨總裁曾謂：「黨的工作，即是社會工作」、「民運工作就是黨的社會基礎之開拓，建立、鞏固、動員和作戰。」（註4）遂致力發展民運工作，以透過設立或發展各種社會組織之方式淡化政黨色彩，達到向民眾宣傳黨意、吸收黨員、擴大社會基礎之目的。同時，本於「黨的組織在基層，組織之運用在幹部」（註5）之宗旨，國民黨著重各組織幹部之培養，再運用社會幹部於社團中之領導地位，鞏固國民黨對各社團之掌控，使國民黨得動員民眾完成其欲推行之各項任務。【45】 由是可知，進入憲政階段後，國民黨藉由對國家機關內從政黨員及各社團社會幹部之控制，得以全面性維持黨國體制、一黨專政之運作。因此，促進黨工幹部從政、持續推動黨政社會幹部交流互調，遂成為國民黨鞏固威權統治之重要黨政策與手段（註6）。為便於政治幹部與黨務或社會幹部互相交流、增加歷練、培養人才（註7），國民黨遂利用其以黨領政之優勢，動用國家資源施惠於該黨黨員及社會幹部專職人員，換取其忠誠，以利黨政策之推動。是儘管自32年起已陸續建立公職人員退休（職、伍）法制，立法明定各該法律僅適用於各機關編制內依相關規定任用之人員（32年11月6日公務員退休法第2條、33年6月22日學校教職員退休條例第1條、48年8月4日陸海空軍士官服役條例第2條、48年8月14日陸海空軍軍官服役條例第2條、42年11月19日陸海空軍軍人保險條例第6條，及47年1月29日公務人員保險法第2條規定暨歷次修法版本參照）；司法院亦自41年起作出數號解釋，認定行憲後之政黨係屬人民團體，黨職人員非為公務（職）人員（司法院釋字第5號、第7號及第20號解釋參照）。然國民黨藉由以黨領政之操作，於58年6月20日由國防部以該部（58）綜字第1724號函（當時之部長蔣經國兼任救國團主任），請銓敘部同意對救國團中未曾參加台灣省大專及高職畢業生就業考試，從而未經台灣省政府分發之專職人員，於轉任其他行政機構時，採計其任職於救國團之年資（註8）。而考試院雖明知其等專任人員未依法納入銓敘範圍（註9），仍無視司法院大法官解釋及法律明文規定，於同年11月8日同意採認其社團年資。此例一開，由國民黨設立或發展之其他社團亦陸續向銓敘部提出申請，考試院並在59年至72年間同意，以發布函令及中華民國民眾服務總社專職人員暨公務人員服務年資互相採計要點(下稱年資互相採計要點)等方式，同意系爭規定一所列之特定社團專任人員於轉任公職後，其任職於各特定社團之年資，於退休（職、伍）時得採計為公職服務（役）之年資（註10）。【46】 嗣政經環境改變，解嚴前後，各界（監察院、立法委員、臺灣省省議員及社會輿論）均已紛紛對社團年資併計公職人員年資之合法性及公平性，提出質疑（註11）。考試院鑑於政府宣布解嚴，人民可依法組黨結社、參加集會遊行及從事政治活動等，若僅有系爭規定一之社團專職人員年資得併公職人員年資，其他社團或人民團體卻無相關採計規定，將有失公允，遂於考試院76年12月3日第7屆第153次會議，決議廢止採計上開社團服務年資之制度，並於考試院77年7月28日第7屆第185次會議，決議年資互相採計要點廢止前已任公務人員者，於退休、撫卹時仍得併計社團年資；年資互相採計要點廢止後始轉任公務人員者，不得併計。95年4月20日考試院復於第10屆第180次會議，決議是類社團年資不再併計公務人員退休年資；以往退休處分不予撤銷。銓敘部遂以95年5月12日部退三字第0952643282號令規定，自同年4月20日起停止特定社團年資及其他非公部門年資之採計（註12）。【47】 （二）系爭條例之立法緣由【48】 考試院針對社團年資併公職年資一事，雖先後於76年及95年，進行兩階段之斷源措施，然於76年12月2日（含）前已轉任公職且於95年4月20日前經核定退休者，其76年12月2日（含）前任職於社團之年資，仍得併計為公職年資，並依此年資繼續支領相關之退離給與。【49】 惟社團年資得以併公職年資之政策性決定，係黨國體制下，國民黨為便利其持續以黨領政所致。為澈底匡正該時期遺留之不當法制，使公職人員退休（職、伍）體制回歸自由民主憲政體制下之合憲狀態，以落實轉型正義（註13），立法院乃於106年4月25日三讀通過系爭條例，並經總統於同年5月10日公布施行。【50】 （三）系爭條例所定退離給與之制度沿革【51】 系爭條例所稱之退離給與，係指退休（職、伍）金及優惠存款利息（系爭條例第2條第3款規定參照）。【52】 1.關於退休（職、伍）金部分【53】 按我國軍公教退休（伍）金制度之建立，最早源自32年制定公布之「公務員退休法」、33年制定公布之「學校教職員退休條例」，及48年制定公布之「陸海空軍軍官服役條例」及「陸海空軍士官服役條例」；政務人員退職酬勞金制度則源自61年制定公布之「政務官退職酬勞金給與條例」。無論係退休（伍）金或退職酬勞金，於制度施行時起至84年6月30日止，兩者之財源一律由稅收等財政收入支應，是為恩給制。直自84年7月1日起，陸續施行軍公教人員退撫新制，財源之籌措方轉由政府與在職軍公教人員或政務人員共同撥繳費用支付之共同儲金制。【54】 2.關於優惠存款制度部分【55】 優惠存款制度，係國家早年考量軍公教人員一次退休金之額度偏低，所採行之政策性補貼（司法院釋字第717號解釋理由書第6段參照）。在法制依據上，銓敘部、教育部分別會銜財政部於49年及54年訂定發布「退休公務人員退休金優惠存款辦法」、「學校教職員退休金優惠存款辦法」，國防部則於53年自行訂定發布「陸海空軍退伍除役官兵退伍金優惠儲蓄存款辦法」，透過退休之軍公教人員將其支領之一次退休（伍）金存入臺灣銀行，政府轉以支付利息形式，照顧其退休生活，並按行政院核定比照1年期定期存款利率加百分之五十之優惠利率計算利息，以稅收等財政收入補貼軍公教優惠存款利率之差額。其後，配合政務官退職酬勞金給與條例之通過，行政院、考試院於61年會同訂定發布「政務官退職酬勞金給與條例施行細則」，政務人員亦得將支領之一次退職酬勞金依規定辦理優惠存款。【56】 國防部嗣後修正公布「陸海空軍退伍除役官兵退伍金優惠儲蓄存款辦法」，將得辦理優惠存款之金額，再擴及陸海空軍軍人保險條例之退伍給付。銓敘部及教育部亦於63年及64年分別訂頒「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」及訂定發布「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」，使公務人員及公立學校教職員領取之公保養老給付，亦得辦理優惠存款。軍人保險及公、教人員保險係採行社會保險制度，被保險人依法需定期繳納保費，故其退休時依法取得之退伍給付或養老給付，與其投保期間繳納保費間，具有相當之對價性，此與退休金之恩給制尚有差別。【57】 由上述沿革可知，優惠存款制度設計之初，得辦理優惠存款者，僅限於退休(職、伍)公職人員領取之一次退休(職、伍)金，而後再納入本於軍保或公保所領取之一次退伍給付或養老給付。然無論存入臺灣銀行之本金係源於上述何等給付，存入後定期領取之優惠存款利息，均係由國家以稅收等財政收入補貼，是該利息亦屬恩給制之範疇。【58】 二、系爭規定一雖屬特殊類型之法律，然非憲法所不許，亦未牴觸憲法第7條平等原則【59】 按法律固以一般性、抽象性規範為常態，惟如以特定人為規範對象，或以一般抽象性方式描述規範特徵，但實際適用結果，僅單一或少數對象受該法律規範者，均屬特殊類型之法律，如其目的係為追求合憲之重要公共利益，且其所採取之分類與規範目的之達成間，存有一定程度之關聯性，即非憲法所不許（司法院釋字第520號解釋理由書第6段及第793號解釋理由書第33段參照）。【60】 為明確界定系爭條例之適用範圍及對象，系爭規定一明定：「本條例用詞，定義如下：……二、社團專職人員：指中國國民黨各級黨部、中華民國民眾服務總社及其分社、中國青年反共救國團、中國童子軍總會、中國大陸災胞救濟總會、世界反共聯盟中國分會、亞洲人民反共聯盟中國總會、三民主義大同盟等社團及其相關機構之專職人員。」依此，系爭條例係以曾任特定社團及其相關機構（下稱社團）專職人員之公職人員及該社團為規範對象，屬特殊類型之法律。【61】 惟查，系爭條例之制定，係為處理過去黨國體制下，透過悖於當時公職人員退休（職、伍）法制而寬計特定社團專職人員年資之政策性決定，所遺留之社團年資併公職年資制度（註14）。是系爭條例乃落實轉型正義之立法，具有匡正過去黨國體制下，政黨違反憲政秩序所造成之不法結果，使國家在民主轉型後，得回歸正常之憲政軌道，並於民主化後重新評價該等不法結果，以確立及深化自由民主憲政秩序價值，避免國家再次重蹈黨國威權體制之覆轍，其目的核屬特別重要之公共利益（司法院釋字第793號解釋理由書第39段參照）。次查，系爭規定一明文例示之社團，係以銓敘部於早期特殊政經環境下，報經考試院同意而得採計服務年資之社團，為其分類標準，此分類與匡正過去不當政策性決定、回復遭破壞之公職人員退休（職、伍）法制之目的間，具有實質關聯性。再者，系爭條例既係為澈底移除過去黨國體制所延續之社團年資併公職年資制度，自應以適用該年資併計制度之退休（職、伍）公職人員及其曾任職之所屬社團為規範對象。是系爭規定一固屬特殊類型之立法，然仍非憲法所不許。【62】 聲請人五至八主張，救國團於41年10月31日至58年12月23日間曾隸屬國防部，系爭規定一未就救國團與其他社團，或救國團與國防部解除隸屬關係前、後之專職人員年資，依事物本質之差異予以不同規範，自屬恣意立法而違反平等原則等語。【63】 查，救國團於41年10月31日至58年12月23日間，雖形式上隸屬於國防部總政治部，惟其成立與解除隸屬，均僅係依行政院令為之（註15），並無組織法上之依據，難認其係依法成立之行政組織。且行政院於58年12月23日解除救國團與國防部間之隸屬時，亦明白指出「中國青年反共救國團本為社團性質」（註16）。再者，從救國團之人事決定、經費來源及業務分派、執行與監督等觀之，亦與一般機關有別，故得否僅因上開隸屬即推斷其具有「政府機關」之性質，已非無疑。【64】 何況，無論救國團於41年10月31日至58年12月23日間之定性為何，均不影響系爭條例所欲處理之違法年資併計問題。蓋依相關法律，得否適用公職人員退休（職、伍）規定，並非繫於是否在機關內擔任專職工作，而應以是否為各機關編制內依相關規定任用者為斷。從考試院特別以函令許可採計公職人員任職於救國團之年資，更可得知該等人員於任職救國團期間，本為依法不得採計之年資。就此而言，適用上開考試院函令之救國團專職人員與系爭規定一所列其他社團專職人員，並無本質上之不同。系爭規定一予以併列，未牴觸憲法第7條平等原則。【65】 三、系爭規定二，及系爭規定三關於退職政務人員應連帶返還溢領退離給與部分，與憲法第15條保障財產權之意旨、法律不溯及既往原則及信賴保護原則，均尚無違背【66】 憲法第15條規定人民財產權應予保障，旨在確保個人依財產之存續狀態，行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害（司法院釋字第400號解釋理由書第2段、第671號解釋理由書第1段、第672號解釋理由書第1段、第709號解釋理由書第2段、第732號解釋理由書第1段及第747號解釋理由書第3段參照）。又憲法上之財產權係指一切具有財產價值之權利，退休（職、伍）公職人員就已實際受領之退休給付，固應受財產權之保障，其於退休（職、伍）時經核發機關核定而取得定期向國家請求退離給付之公法上請求權，亦屬憲法第15條財產權之保障範圍（司法院釋字第266號解釋理由書第1段、第312號解釋解釋文及理由書第1段、第781號解釋理由書第57段、第782號解釋理由書第59段及第783號解釋理由書第59段參照）。【67】 查退休（職、伍）金，及得辦理優惠存款之軍保退伍給付、公保養老給付額度，其計算係以退休（職、伍）者之年資乘以退休（職、伍）時之月俸，是扣除年資將直接減少退休（職、伍）金及得辦理優惠存款之額度。系爭規定二明定：「第2條所定公職人員仍支領退離給與者，應由其核發退離給與機關……扣除已採計之社團專職人員年資後，依原適用之退休（職、伍）法令所定給與標準及支領方式，重行核計退離給與。」可知扣除社團年資確已影響該公職人員之退離給與，自屬對該公職人員財產權之限制。系爭規定三進一步明定：「依前條規定重行核計退離給與後，有溢領退離給與者，應由核發機關……依下列規定以書面處分令領受人或其經採認之社團專職年資所屬社團返還之：一、於退職政務人員，由領受人及其經採認之社團專職年資所屬社團連帶返還。」使退職政務人員就其實際已受領之溢領部分，應與社團負連帶返還之責，亦屬對該退職政務人員財產權之限制。【68】 （一）系爭規定二，及系爭規定三關於退職政務人員負連帶返還溢領退離給與責任部分，與法律不溯及既往原則及信賴保護原則，尚無違背【69】 法治國原則為憲法之基本原則，首重人民權利之維護、法秩序之安定及信賴保護原則之遵守（司法院釋字第751號解釋理由書第15段參照）。又任何法規皆非永久不能改變，立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求，對於人民既存之有利法律地位，或可得預期之利益，原則上固有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間，然仍應注意人民對於舊法有無值得保護之信賴及是否符合比例原則（司法院釋字第525號解釋理由書第2段、第781號解釋理由書第76段、第782號解釋理由書第93段及第783號解釋理由書第93段參照）。【70】 新訂之法規，倘涉及限制或剝奪人民權利，或增加法律上之義務，原則上不得溯及適用於該法律施行前業已終結之事實或法律關係，是謂禁止法律溯及既往原則。惟立法者所制定之溯及性法律規範，如係為追求憲法重大公共利益，仍非憲法所當然不許。又，受規範對象據以主張信賴保護之信賴基礎，與自由民主憲政秩序不相容者，其信賴自不值得保護，更不生信賴保護之問題（司法院釋字第793號解釋理由書第59段參照）。【71】 國家與支領退離給與之退休（職、伍）公職人員間，雖存在繼續性法律關係，惟系爭規定二係具有確認採計社團專職人員年資部分為違法之意旨，而其法律效果係直接以重新核計之結果，取代退休（職、伍）公職人員於退休（職、伍）時原核計之年資及退離給與，並從而發生系爭規定三所定返還「溢領退離給與」之情事。是系爭規定二，及系爭規定三其中關於政務人員部分，核屬真正溯及之法規範。【72】 惟如前所述系爭條例係為落實轉型正義，其目的在於確立及深化自由民主憲政秩序價值，避免國家再次重蹈黨國威權體制之覆轍，具有特別重要之公共利益（本判決理由第62段參照）。是系爭規定二及系爭規定三關於政務人員部分，雖為真正溯及性之法規範，然仍非憲法所當然不許。【73】 況考試院於58年至72年間發布採計社團專職人員年資之函令或年資互相採計要點，具有明顯違反上位規範之重大瑕疵（本判決理由第46段參照），依該函令或要點而取得退離給與之社團專職人員，並無值得保護之信賴（司法院釋字第525號解釋理由書第2段參照）。【74】 再者，關於給付行政措施，其所應受法律規範之密度，雖較限制人民權益者寬鬆，然若涉及公共利益之重大事項，仍應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然（司法院釋字第443號解釋理由書第1段及第658號解釋理由書第1段參照）。考試院於58年至72年間發布採計社團專職人員年資之函令或年資互相採計要點雖僅涉給付行政事項，然公職人員曾任社團專職人員之年資，於其退休（職、伍）時，是否予以採計，與退休（職、伍）公職人員之生活保障及國家資源公平合理分配，息息相關，屬公共利益之重大事項，是考試院在未有任何法律依據下，即自行發布上開函令及年資互相採計要點，顯已牴觸法治國原則下法律保留原則之意旨，從而依該函令或要點而取得退離給與之社團專職人員，自不得主張其信賴值得保護。【75】 （二）系爭規定二，及系爭規定三關於退職政務人員負連帶返還溢領退離給與責任部分，與比例原則無違，並未牴觸憲法第15條保障人民財產權之意旨【76】 系爭規定二及三雖使退休（職、伍）公職人員受憲法第15條保障之財產權受有限制，然有關退休（職、伍）給與，不論其為國家過去已給付者或將來應給付者，其受財產權保障之程度，均應視其財源，給予不同層級之保障。倘該過去已給付或將來應給付之退休（職、伍）給與，與退休（職、伍）公職人員先前在職時之對待給付無關，而係政府以預算支應之恩給制範疇者，因涉及國家財政資源之分配，立法者得有相對較高之調整形成空間，審查此類恩給制之相關立法是否符合比例原則時，應採較寬鬆之標準（司法院釋字第781號解釋理由書第59段、第782號解釋理由書第61段及第783號解釋理由書第61段參照）。【77】 查系爭規定二所定應予扣減之社團年資，係退休（職、伍）公職人員於76年12月2日（含）前（本判決理由第47段、第49段參照），任職於特定社團之年資，彼時退休（職、伍）金法制之設計屬恩給制時期，公職人員無須為任何給付，即得累積該段期間之年資。從而，扣除該段期間原已採計之年資而重新核計退離給與，雖造成該年資原得換算之退休（職、伍）金歸零，惟此受限制之部分與退休（職、伍）公職人員在職時之給付無關。次查，系爭條例第2條第3款規定所稱之「退離給與」，指退休（職、伍）金及優惠存款利息。亦即，並未包括軍保退伍給付與公保養老給付，是依系爭規定二扣除年資後，固影響退休（職、伍）公職人員一次請領該等給付所得辦理優惠存款金額之額度，但扣除社團年資後，不得繼續作為優惠存款本金之軍保退伍給付及公保養老給付，則已返還於各該社團專職人員。就此而言，該軍保退伍給付及公保養老給付，不因系爭條例之施行，而受影響。優惠存款額度因而縮減後，退休（職、伍）公職人員已獲得之利息及可獲得利息之給付請求權固亦隨之減少；惟優惠存款利息係以國家稅收等財政收入作為補貼優惠存款利率利息差額之財源，與退休（職、伍）公職人員在職時之給付無關。綜上，立法者對於系爭條例規範之退離給與，應享有較大之調整空間。【78】 從系爭條例第1條規定之立法理由可知，該條例係為回復早期在特殊政經環境下，因違法採計社團專職人員年資而遭破壞之公職人員退休（職、伍）法制秩序，目的洵屬正當。系爭規定二扣減退休（職、伍）公職人員曾經違法併計之社團專職人員年資；系爭規定三課予因曾違法併計社團專職人員年資，而有溢領退離給與之退職政務人員，負連帶返還該溢領金額之責，此二手段均與回復正常退休（職、伍）法制之目的，具有合理關聯。【79】 再者，立法者考量適用系爭條例之公職人員已無法復職或因年老無法再任，為避免公職人員於扣除已採計之社團年資後，可能發生不合原退休（職、伍）或定期給付條件或無法維持其等退休後基本經濟生活之情事，特於系爭條例第4條第2項及第3項明定「依前項規定扣除社團專職人員年資後，不符原退休（職、伍）或定期給付條件者，仍依原適用之退休（職、伍）法令所定給與標準及支領方式……」、「依前二項規定重行核計退離給與，致每月支領退離給與總額低於新臺幣2萬5,000元者，按2萬5,000元發給。原每月支領退離給與總額低於2萬5,000元者，仍按原支領退離給與總額發給」（系爭條例第4條第2項及第3項規定立法理由參照），顯見立法者對於適用系爭規定二之退休（職、伍）公職人員，已設有下限規定，避免個案過苛之情事發生。【80】 又，倘政務人員依其經濟狀況或因天災、事變致遭受重大財產損失，無法一次完納返還溢領之金額者，尚可依法申請分期繳納（行政執行法施行細則第27條、行政執行事件核准分期繳納執行金額實施要點第2點規定參照）。【81】 綜上，系爭規定二，及系爭規定三關於退職政務人員應連帶返還溢領退離給與部分，與憲法第15條保障財產權之意旨、法律不溯及既往原則及信賴保護原則，均尚無違背。【82】 四、系爭規定三關於社團應連帶返還退職政務人員溢領之退離給與部分，及系爭規定四，與憲法第15條保障財產權之意旨、法律不溯及既往原則及信賴保護原則，均尚無違背【83】 憲法第15條所保障之財產權，其權利主體不限於自然人及法人，亦包括由多數人為特定之目的所組織，有一定之名稱、事務所或營業所及獨立支配之財產，且設有管理人或代表人，對外並以團體名義為法律行為之非法人團體（司法院釋字第486號解釋參照）。【84】 按「依前條規定重行核計退離給與後，有溢領退離給與者，應由核發機關……，依下列規定以書面處分令領受人或其經採認之社團專職年資所屬社團返還之：一、於退職政務人員，由領受人及其經採認之社團專職年資所屬社團連帶返還」、「二、於政務人員以外之退休（職、伍）公職人員，由其經採認之社團專職年資所屬社團返還。」系爭規定三及四分別定有明文。此二規定明定社團就退休（職、伍）公職人員溢領之退離給與，負連帶返還或單獨返還責任，致該等社團須以自身財產履行此義務，係屬對其財產權之限制。【85】 系爭規定三及四將系爭規定一所稱之社團，明定為溢領退離給與之（連帶）返還義務人，係著眼於該等社團本應以雇主身分，就其專職人員之工作年資，於該專職人員退休或退職時，負給付退休金或退職金之責。蓋基於勞雇關係，雇主對勞工本即應負照顧義務（司法院釋字第578號解釋解釋文第2段參照）。此項照顧義務，不限於提供安全衛生之勞動場所及設備，亦應包含勞工傷病、殘廢及老年之照顧。是雇主對久任之勞工給予一定金額之退休金或退職金，作為勞工長期奉獻其心力、忠實服勤後之報償，以照顧其退休或退職生活，係勞動關係之基本法理，並為改良勞工生活、增進勞雇和諧不可或缺。在雇主與勞工有明文約定時，尤其如此。【86】 就系爭規定一所稱之社團而言，國民黨（聲請人三審理之原因案件原告）、救國團(聲請人二、四、七審理之原因案件原告；聲請人八審理之再審原因案件被告)（註17）、中國大陸災胞救濟總會、中央通訊社等，即最遲分別自62年、61年、62年及65年起，以內部之辦法，明定對所屬社團人員，於其退休或退職時，負給付退休金或退職金之義務。此有國民黨於62年12月修訂之中國國民黨黨務幹部業務管理辦法（註18）、救國團於61年5月訂頒之中國青年反共救國團專任工作人員退休暫行辦法（註19）、中國大陸災胞救濟總會於62年5月11日通過之中國大陸災胞救濟總會工作人員退休辦法（註20）、65年1月1日修正之中央通訊社職員退休退職辦法（註21），可資參照。又，國民黨並曾開會作成會議紀錄，其中明載：「黨務專職幹部轉任政府公職或社團職務時，其服務年資之處理，擬將黨政社會幹部交流互調辦法所定『依當事人之申請，核定其退職，並發給一次退職金』修改為『由黨發給黨職年資證明，俟其在政府機關退休退職或資遣時合併計算，發給退休退職金或資遣費……』，以節省本黨經費」（註22）；前開中國國民黨黨務幹部業務管理辦法第76條（註23）及中國青年反共救國團專任工作人員退休暫行辦法第3條（註24），亦有類似明文規定。【87】 由此可知，系爭規定一所稱之社團，係藉由考試院之違法函令及年資互相採計要點，將其對轉任公職之社團專職人員應給付退休金或退職金之義務，轉嫁國家承擔，足認該等社團均從年資併計制度中獲得財產上之不當利益。【88】 此外，更重要者，前開社團專職人員，因其年資於轉任公職後如得以併計，自有助社團延攬青年幹部、促進新陳代謝（註25），是各該社團自年資併計制度中，亦獲得取用人才之無形利益。【89】 綜上，系爭規定一所定之各該社團，雖非溢領退離給與金額之實際受領人，然系爭規定三及四分別明定各該社團就溢領退離給與，應負連帶或單獨返還義務，實具有正當合理關聯性，自無不當聯結可言。【90】 然而，社團與專職人員間之勞雇關係，於該等人員轉任公職時即已終止，且以最後得併計為公職年資之社團專職人員年資計，自76年12月2日（含）起（本判決理由第47段、第49段參照）至系爭條例公布施行之日（106年5月10日），已近30年。是社團於其專職人員轉任公職時，雖負有給付退休金或退職金之責，然倘無特別規定，社團早已取得時效抗辯（民法第125條規定參照）。是系爭規定三及四，就退休（職、伍）公職人員溢領之退離給與，課社團連帶返還或單獨返還之責，核屬真正溯及之法律。【91】 惟查系爭條例之立法目的不僅為回復早期特殊政經環境下，遭政策性決定破壞之公職人員退休（職、伍）法制秩序，更係為了追求轉型正義，核屬特別重大之公共利益，為此立法者制定真正溯及之法規範，本非憲法所不許，與法律不溯及既往原則，尚無違背。況，社團專職人員年資併計公職人員年資制度，係彼時黨國體制下之國民黨為滿足其一己政黨利益，維持黨國體制，利用以黨領政之優勢而推行之違法政策；在考試院首次許可採計任職於救國團之專職人員年資後，國民黨及其所設立或發展之各社團亦陸續主動請求比照救國團專職人員辦理（本判決理由第46段參照）。是系爭規定一所定之各社團，本身亦為破壞公職人員退休（職、伍）制度之協力（參與）者，自可歸責，且無值得保護之信賴。【92】 次查，系爭規定一所指之社團既參與當年公職人員年資併社團年資之制度形成，配合當年國民黨所推行之黨、政、社會幹部交流互調政策，以協助鞏固其威權統治，更透過公職年資併社團年資制度，免除其對專任人員轉任公職時應負擔之退休金或退職金給付義務，故社團主觀上知其情事，客觀上亦因此實際上獲得無形、有形之利益。是系爭規定三及四以社團作為溢領退離給與之返還義務人，此手段與立法目的間具有合理關聯。況系爭規定三及四僅令該等社團，返還因其當年參與所形成之違法制度，致國家多年不法支出之退離給與，而未令其應加計利息返還，並未逾越必要範圍，亦與憲法第15條保障人民財產權之意旨尚無違背。【93】 聲請人四、關係人國民黨及救國團另主張：過去關於公職人員與黨務社團人員彼此轉任之退休年資計算，係以互相採計為原則，故亦有若干社團於計算其專職人員之退休金時，將該等人員任職於公務機關之年資併予計算等語。查，前開主張雖有救國團110年7月5日(110)青秘字第1036號、中華救助總會110年8月16日中華行字第1100000337號，回復司法院大法官書記處之兩件函為證，惟此與社團應否依系爭條例負返還溢領退離給與之義務，乃屬二事，對系爭規定三及四合憲性之判斷，不生影響。至於是類社團就其因此支付由公職轉任社團專職人員之退休金或退職金，得否依法向國家請求，系爭條例並無明文，亦非本判決審理範圍，併予敘明。【94】 五、系爭規定五與法治國原則法安定性之要求，尚無違背【95】 權利行使期間之設計，旨在使權利早日確定，以維持法律秩序之安定。人民因權利行使期間經過而確定之法律關係或權利，應受憲法相關基本權之保障，此為法治國原則法安定性之要求。惟立法者倘為追求特別重要之公共利益，且其目的非排除既有權利行使期間之規定不能達成，遂制定排除之規範，亦非憲法所當然不許。【96】 系爭條例係為追求轉型正義而設，屬憲法上特別重要之公共利益，已如前述。國家在民主轉型後落實轉型正義時，最易面臨既有法制所定權利行使期間之障礙。我國雖於81年12月已全面改選第2屆立法委員，然於威權統治時期主導國家統治權力之政黨，仍長期在立法院占有多數席次，故難以期待立法者於81年民主轉型之初，即針對當年黨國時期執政黨違反自由民主憲政秩序所獲得之不當利益，予以重新評價，並立法匡正之。直至105年1月16日選出第9屆立法委員，國民黨始首次喪失立法院之主導地位，轉型正義之立法方得大力推動。是依我國漸進式民主轉型之特殊歷史背景，倘未就新立法之權利行使期間予以特別規定，轉型正義殊難實現。【97】 系爭規定五明定：「本條例第4條所定重行核計退離給與及第5條所定返還規定，除本條例另有規定外，不適用現行法律有關權利行使期間之規定。」其立法理由係考量「黨職併計公職所產生之溢領退職、退休給付時間已久，可能因時效消滅或撤銷行使期間已過，難以要求受領人、政務人員或政黨返還」（註26），可知該規定係立法者考量核發機關於執行系爭條例第4條及第5條規定時，可能面臨系爭條例公布施行前撤銷行政處分之除斥期間等相關規定所造成之權利行使障礙而設。鑑於我國民主轉型歷程，並衡酌系爭條例追求之特別重要公益，系爭規定五實有必要，尚難指其與法治國原則法安定性之要求有所牴觸。【98】 肆、結論【99】 一、系爭規定一與憲法第7條平等原則尚屬無違。【100】 二、系爭規定二，及系爭規定三關於退職政務人員應連帶返還溢領退離給與部分，與憲法第15條保障財產權之意旨、法律不溯及既往原則及信賴保護原則，均尚無違背。【101】 三、系爭規定三關於社團應連帶返還退職政務人員溢領之退離給與部分，及系爭規定四，與憲法第15條保障財產權之意旨、法律不溯及既往原則及信賴保護原則，均尚無違背。【102】 四、系爭規定五與法治國原則法安定性之要求，尚無違背。【103】 五、其餘聲請不受理。【104】 附註：【105】 註1：中國國民黨黨政關係大綱，40年2月28日中央改造委員會第92次會議紀錄，中央改造委員會第五組印，40年3月。【106】 註2：參見松田康博著、黃偉修譯，台灣一黨獨裁體制的建立，2019年11月，第113頁。【107】 註3：參見中國國民黨第八屆中央委員會第二次全體會議黨務工作報告，中央委員會秘書處印，48年5月，第22頁至第27頁（銓敘部言詞辯論意旨書，證32，附件第500頁至第502頁）。【108】 註4：參見黨的民運工作績效展覽，中國國民黨中央委員會第五組編，50年11月，第1頁，前言（銓敘部言詞辯論意旨書，證32，附件第519頁）。【109】 註5：參見中央委員會黨務工作報告，中國國民黨第八次全國代表大會會議紀錄，46年10月，第297頁，國史館藏，數位典藏號：008-011002-00060-023。【110】 註6：參見第十四次黨務工作會議決議案彙編，第十四次黨務工作會議秘書處印，58年6月，第53頁至第55頁（銓敘部言詞辯論意旨書，證23，附件第238頁至第239頁）；五十九年黨務工作會議決議案彙編，五十九年黨務工作會議秘書處印，59年6月，第28頁（銓敘部言詞辯論意旨書，證23，第263頁）；59年8月1日中國國民黨黨務、政治及社會幹部交流協調小組第五次會議會議紀錄，第1頁至第3頁（銓敘部言詞辯論意旨補充狀，附件第22頁至第24頁）。【111】 註7：參見未記載年月日某會議，所附「關於民眾服務社專職人員年資採計問題之說明」資料五、（一）(銓敘部言詞辯論意旨書，證14，附件第163頁)。【112】 註8：參照國防部58年6月20日（58）綜字第1724號函（銓敘部言詞辯論意旨書，證3，附件第12頁至第13頁）。依該函說明二「……擬請貴部參照台灣省大專及高職畢業生就業考試分發服務採計其年資之先例，於送請銓敘時予以按年採計……」。由是可知，曾參加「44年特種考試臺灣省專科以上學校及高級職業學校畢業生就業考試甲乙級」及格人員，並經台灣省政府分發至救國團擔任專職之人員，於其退休時併計年資，並非單純因其任職於救國團之故，而係因其通過特種考試並經銓敘及格分發所致。有鑑於此，渠等人員與救國團其他未經考試及格之專職人員，本質上本不相同。且銓敘部亦未依系爭條例相關規定，扣除渠等人員任職於救國團之年資，此有109年度憲三字第1號等聲請案言詞辯論筆錄第29頁可資參照。【113】 註9：參照銓敘部58年12月4日58台為甄一字第26276號函稿（銓敘部言詞辯論意旨書，證4，附件第26頁至第27頁）。【114】 註10：考試院58年11月8日（58）考台秘二字第2385號令；58年12月27日（58）考台秘二字第2808號令；考試院59年7月14日(59)考台秘二字第1677號令；考試院60年12月7日(60)考台秘二字第2502號令；考試院72年11月8日（72）考台秘議字第3902號函（參見銓敘部108年9月9日部退五字第1084809280號函之說明資料第1頁至第2頁，及附件1至附件6)。【115】 註11：參見註7之會議資料三、（一）至（四）(銓敘部言詞辯論意旨書，證14，附件第161-162頁)。【116】 註12：銓敘部因函復司法院，所發之108年9月9日部退五字第1084809280號函之說明資料第2頁至第3頁參照。【117】 註13：參見立法院公報第106卷第11期委員會紀錄，第271頁至第272頁。【118】 註14：系爭條例第1條之立法理由二，參照立法院公報第106卷第42期院會紀錄，第73頁至第75頁。【119】 註15：參見行政院41年9月18日台41（教）5265號令、行政院58年12月23日台58教10426號令（國防部因函復憲法法庭，所發之111年12月9日國政文心字第1110324618號函所附說明資料第1頁至第3頁、第35頁至第36頁、第43頁至第44頁）。【120】 註16：參見行政院58年12月23日台58教10426號令二、（二）。【121】 註17：聲請人一、五及六審理之原因案件原告，均非社團，而為人民。【122】 註18：詳見中國國民黨黨務幹部業務管理辦法第5章退休退職（第76條至第116條），分為第一節通則，第二節退休、第三節退職、第四節年齡及年資計算標準、第五節作業規定，即對該黨幹部之退休及退職制度有詳盡且完整之規定。【123】 註19：詳見中國青年反共救國團專任工作人員退休暫行辦法第2條及第3條規定，參見中國青年救國團因函復司法院，所發之110年7月5日(110)青秘字第1036號函，附件1。【124】 註20：詳見中國大陸災胞救濟總會工作人員退休辦法第3條至第5條規定，參見中華救助總會因函復司法院，所發之110年8月16日中華行字第1100000337號函，附件2。【125】 註21：詳見中央通訊社職員退休退職辦法，該辦法第2章（第3條至第11條）、第3章（第12條、第13條），分別就該社職員之退休及退職制度有詳盡且完整之規定。參見財團法人中央通訊社因函復憲法法庭，所發之112年3月7日台瑞行發字第1120000278號函，附件。【126】 註22：61年9月7日中國國民黨第10屆中央委員會工作會議第157次會議紀錄，第6頁（銓敘部言詞辯論意旨補充狀，證34，附件第37頁）。【127】 註23：中國國民黨黨務幹部業務管理辦法第76條：「黨務專職幹部輔導從政轉業其從政轉業單位不採計黨職年資者，得依本章規定辦理退休退職，發給一次退休退職金；如其從政轉業單位採計黨職年資者，一律不得在黨內辦理退休退職，但應由黨給予適當之補助。」【128】 註24：中國青年反共救國團專任工作人員退休暫行辦法第3條：「本團專任工作人員雖服務屆滿15年，而由本團輔導轉任公職者，得不予發給退休金」，參見中國青年救國團因函復司法院，所發之110年7月5日(110)青秘字第1036號函，附件1。【129】 註25：中國大陸災胞救濟總會秘書長58年11月11日致考試院院長之書信（銓敘部言詞辯論意旨書，證22，附件第206頁至第207頁）。【130】 註26：立法院公報第106卷第42期院會紀錄，第81頁至第82頁。【131】 憲法法庭  審判長　大法官　許宗力 大法官　蔡烱燉　黃虹霞　吳陳鐶　蔡明誠　林俊益　許志雄　張瓊文　黃瑞明　詹森林　黃昭元　謝銘洋　呂太郎　楊惠欽　蔡宗珍

「原住民的身分必須先獲得認定，才能享受中華民國憲法增修條文第10條所賦與的權利。現行『原住民身分認定標準』有不公平合理之處，因此，剝奪了許多原住民的權利，再則，其中部分規定，不僅不符合目前國際公法的原則，還會因性別差異導致不同的認定結果。為使原住民身分認定更為公平、合理且符合國際公法的原則，制定本法。」（立法院公報，第90卷第5期，院會紀錄，第450頁參照。）【52】 註2：依內政部統計104年至108年10月出生嬰兒從姓情形，從父姓者比例達95.21%，從母姓者為4.74%（內政部統計處，出生嬰兒從姓統計，內政部統計通報108年第47週，2019年11月23日。）【53】 註3：依關係機關原住民族委員會提出之言詞辯論書狀附件1之統計資料，父為原住民母非原住民或不詳者，僅有3.4%未取得原住民身分，而母為原住民父非原住民或不詳者，未取得原住民身分之比例則為35.16%；劉千嘉、章英華以99年的普查資料為基礎，其研究指出，89年後，原漢通婚家庭中之子女，原父漢母者，其子女為原住民者為88.9%，原母漢父者，其子女為原住民為42.1%（請參見劉千嘉、章英華，原漢通婚家庭中雙裔子女的族群從屬：子代性別與數量的影響，載於人文及社會科學集刊，32卷1期，2020年3月，第1頁，第19頁，表5）。【54】 憲法法庭  審判長　大法官　許宗力 大法官　蔡烱燉　黃虹霞　吳陳鐶　蔡明誠　林俊益　許志雄　張瓊文　黃瑞明　詹森林　黃昭元　謝銘洋　呂太郎　楊惠欽　蔡宗珍

以此等理由聲請本院定位國安會之性質，並補充系爭解釋。惟查，中華民國憲法增修條文第2條第4項規定：「總統為決定國家安全有關大政方針，得設國家安全會議及所屬國家安全局，其組織以法律定之。」國家安全會議組織法就國安會及國安會祕書長之地位與權限等事項亦定有明文（國家安全會議組織法第2條第1項、第3條及第6條等規定參照）。聲請人就國安會之性質及定位，究有何因行使職權，適用憲法發生疑義，或適用何法律發生如何牴觸憲法之疑義，均未見聲請人客觀上具體敘明。此外，系爭解釋究有何不足或疏漏，致生補充解釋之必要，亦未見聲請人具體敘明。是本件聲請，核與大審法第5條第1項第3款規定不合，依同條第3項規定，應不受理。 大法官會議主席　大法官　許宗力 大法官　蔡烱燉　黃虹霞　吳陳鐶　蔡明誠　林俊益　許志雄　張瓊文　詹森林　黃昭元　謝銘洋　呂太郎　楊惠欽　蔡宗珍

第72條及第85條參照），而於訓政時期形成黨國體制。 嗣中華民國憲法於36年12月25日施行，訓政時期結束，進入憲政時期。惟第一屆國民大會代表於37年5月10日依憲法第174條第1款規定之修憲程序，制定公布動員戡亂時期臨時條款（下稱臨時條款），而第1任總統旋即於37年12月10日依據臨時條款公布全國戒嚴令（未包括臺灣）；嗣臺灣省政府、臺灣省警備總司令部佈告自38年5月20日起臺灣全省戒嚴。又於動員戡亂時期，因臨時條款之規定，總統權力明顯擴大，且第1屆中央民意代表因未能改選而繼續行使職權，加以總統大多並兼中國國民黨總裁或主席，致使中國國民黨事實上長期立於主導國家權力之絕對優勢地位，從而原應隨憲法施行而結束之黨國體制，得以事實上延續。 如前所述，我國於動員戡亂時期與戒嚴時期，係處於非常時期之國家體制。直至76年7月14日總統令，宣告臺灣地區（不含金門、馬祖）自同年7月15日零時起解嚴，嗣第1屆國民大會臨時會於80年4月22日，三讀通過憲法增修條文，並決議廢止臨時條款，同月30日總統令，宣告動員戡亂時期於同年5月1日終止，國家體制始漸回歸自由民主憲政秩序。立法者為確立憲法所彰顯之自由民主憲政秩序價值以及憲法之基本權保障，就非常時期違反自由民主憲政秩序及嚴重侵害基本權利之不法或不當過往，認於民主轉型之後有予以重新評價及匡正之必要，且以政黨既能影響國家權力之形成或運作，自應服膺自由民主憲政秩序，以謀求國家利益為依歸，不得藉此影響力謀取政黨或第三人不當利益，而認其利用執政機會或國家權力取得之財產，亦應回復，俾建立政黨得為公平競爭之環境，以落實轉型正義。惟如依黨產條例制定前之當時法律規定請求政黨回復，或已罹於時效，或已逾除斥期間，且可能涉及第三人已取得權益之保障，均有其困難，立法者乃以特別立法方式制定黨產條例，以規範處理政黨不當取得財產事項（黨產條例第1條立法理由參照）。 二、所涉基本權、憲法對政黨政治之保障與審查密度 憲法第15條規定人民財產權應予保障，旨在確保個人依財產之存續狀態，行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害（本院釋字第400號、第709號、第732號及第747號解釋參照）。另憲法第14條規定之結社自由，不僅保障人民得自由選定結社目的以集結成社、參與或不參與結社團體之相關事務，並保障由個別人民集合而成之結社團體就其本身之形成、存續及與結社相關活動之推展，免受不法之限制（本院釋字第479號及第724號解釋參照）。而結社團體財產之使用、收益及處分，固受憲法第15條財產權之保障，與其存續、運作及發展息息相關者，亦受憲法第14條結社自由之保障。 政黨為人民之政治性結社團體，基於憲法第14條結社自由之保障，政黨就其存續、內部之組織與運作以及對外活動等，自不受國家恣意之干預。查憲法以民主國原則為基本建制原則，係以人民作為一切國家權力來源（憲法第1條及第2條參照），由人民透過參政權之行使，實際參與國家權力之運作，以提供國家權力運作之民主正當性基礎。政黨則係在協助人民形成政治意見，並透過選舉參與國家機關及公職人員之建構，將凝聚之個別國民意志轉化成國家意志予以實現，而直接或間接影響國家運作，於民主政治運作有其重要性與必要性。政黨既能影響國家權力之形成或運作，自應服膺自由民主憲政秩序，以謀求國家利益為依歸，不得藉此影響力謀取政黨或第三人不當利益。政黨與其他結社團體，對於個人、社會或民主憲政制度之意義既有不同，其受憲法保障與限制之程度自有所差異。 政黨政治攸關民主制度之運作，乃憲法上民主原則之核心內涵，國家自應致力於建立並確保複數政黨得以自由形成發展與公平參與選舉之法治環境，包括選舉制度與政黨財務等領域，使各政黨得在公平競爭下參與民主政治，爭取執政機會，並以謀求全民福祉為依歸。又政黨機會平等受憲法民主原則與平等權之保障，其目的在確保政黨政治之健全運作與政黨公平競爭，除禁止國家權力之行使以黨派為無正當理由之差別待遇外，政黨應享有在民主競爭下公平參與選舉及平等接近使用各種公共資源之機會，並排除對政黨公平競爭產生不良影響之因素。 尤其就政黨財務而言，其不僅事實上影響各政黨之競爭資源，亦影響政黨能否正常運作及能否致力履行協助人民形成政治意見之任務，更涉及政黨公平競爭機制之建構。是國家為滿足現代民主法治國家之政黨政治及政黨機會平等之要求，自應對政黨財務予以適度規範。從而，政黨之財產權相較於其他人民團體，國家得予以更多限制或賦予特權（例如政黨補助金）。 於動員戡亂與戒嚴之非常時期結束前，政黨因當時之黨國體制，或於非常時期結束後，憑藉執政優勢，以違反當時法令，或形式合法但實質內容違反自由民主憲政秩序要求之方式，自國家或人民取得財產，並予以利用而陸續累積政黨財產，致形成政黨競爭機會不平等之失衡狀態。基於憲法民主原則保障政黨機會平等及建構政黨公平競爭機制之義務，國家應採取回復或匡正之措施，以確立憲法所彰顯之自由民主憲政秩序價值。惟其內容仍須符合法治國原則之要求，即無論何種國家權力之行使，均須合於權力分立原則、基本權之保障，及其所蘊含之比例原則、法律明確性原則及司法救濟等。若係就財產予以剝奪或限制，除應符合法律保留原則，其賦予忍受財產剝奪或限制之對象範圍、所得剝奪或限制之財產範圍以及採取剝奪或限制財產之手段，尚應符合憲法第7條平等原則及第23條比例原則。而考量政黨及其附隨組織不當取得財產之調查及處理，不僅涉及政黨公平競爭，外觀上與實質上亦涉及對特定政黨及其附隨組織財產之剝奪，是其限制之目的須為追求重要之公共利益，且其手段與目的之達成間應具有實質關聯。 三、黨產條例所規範之事項，不涉及違憲政黨之解散，亦未剝奪政黨賴以存續、運作之財產，非憲法所不許 聲請人等以憲法增修條文第5條第4項後段及第5項規定為主要論據，而認政黨之存續保障應屬憲法保留，由僅具法律位階之黨產條例對政黨財產之移轉、禁止事項予以規範，顯然違反憲法保留等語。惟查憲法增修條文第5條第4項後段及第5項固規定：「司法院大法官……組成憲法法庭審理……政黨違憲之解散事項。」「政黨之目的或其行為，危害中華民國之存在或自由民主之憲政秩序者為違憲。」然僅係就攸關政黨存續之違憲政黨解散事項，明定由司法院大法官組成憲法法庭審理之，旨在排除立法者循一般立法程序制定法律，就違憲政黨之解散事由及其程序自為規範或為相悖之規定，而非同時禁止立法者以法律規範無涉違憲政黨解散之其他事項，如政黨之成立、組織、財務及活動等。黨產條例目的在調查及處理政黨、附隨組織及其受託管理人不當取得之財產，建立政黨公平競爭環境，健全民主政治，以落實轉型正義（同條例第1條參照），其相關規範並不涉及違憲政黨之解散，縱涉及政黨財產之移轉、禁止事項，亦未剝奪政黨賴以存續、運作之財產（如黨費、政治獻金、競選經費之捐贈或競選費用補助金等，同條例第5條第1項參照），自非憲法所不許。 四、系爭規定一至三部分 （一）系爭規定一第1項規定，與憲法增修條文第3條第3項及第4項規定尚屬無違 依憲法第61條規定，行政院之組織應以法律定之；至行政院所屬各級機關之設置與組織，應如何為之，憲法並未明文規定。惟以行政院為最高行政機關之層級式行政體制，其建構攸關國家任務之有效履行，乃屬國家重要事項，基於民主原則與權力分立原則，立法院自得以法律明定或授權以命令訂定行政院所屬各級機關之設置與組織。憲法增修條文第3條第3項及第4項規定：「（第3項）國家機關之職權、設立程序及總員額，得以法律為準則性之規定。（第4項）各機關之組織、編制及員額，應依前項法律，基於政策或業務需要決定之。」係授權立法者得以準則性法律，就國家行政體制之建構為框架性規範，並使各機關之組織、編制及員額之決定，得於該等法律框架下為之，以收國家機關總體規劃佈建之效。上開規定，係於立法者以法律建構個別行政組織之權限外，增加其就行政組織之一般性、框架性立法權限，但並未因此而剝奪立法者制定單獨組織法或兼含組織法規定之法律之權限，亦非謂立法者制定關於行政組織之法律時，若未遵循同屬法律位階之準則性法律規定，即構成違憲。 系爭規定一第1項規定：「行政院設不當黨產處理委員會（以下簡稱本會）為本條例之主管機關，不受中央行政機關組織基準法規定之限制。」即以黨產條例之規定，設置非屬行政院組織法所明定之行政機關，排除組織基準法相關規定之適用。按組織基準法係依憲法增修條文第3條第3項規定制定，就系爭規定一第1項是否因排除組織基準法第5條第3項規定：「本法施行後，除本法及各機關組織法規外，不得以作用法或其他法規規定機關之組織。」之適用，從而牴觸憲法增修條文第3條第3項及第4項規定乙節，查立法者基於其職權，本非不得於作用法中為具組織法性質之規範，故其本於政黨及其附隨組織不當取得財產之調查及處理須特別立法之立法政策，衡酌為達黨產條例所規範目的之整體法規範需求及效能，於系爭規定一第1項明文規定黨產條例主管機關之組織，不受組織基準法之相關限制，自與憲法增修條文第3條第3項及第4項規定尚無牴觸。 惟黨產條例並未明定黨產會之機關層級，致其究屬行政院所屬二級或三級獨立機關，不免令人產生疑義。有鑑於制定在後，與黨產條例同屬處理轉型正義問題之促進轉型正義條例，即於該條例第2條第2項明定促進轉型正義委員會（下稱促轉會）為行政院所屬二級獨立機關，與黨產條例明顯不同；而黨產會主任委員與促轉會主任委員，均屬特任，外觀上極易令人解讀為黨產會亦為行政院所屬二級獨立機關；又促轉會委員係由行政院長提名經立法院同意後任命之（促進轉型正義條例第8條第1項參照），而黨產會委員則係由行政院院長派（聘）之（黨產條例第18條第1項參照），兩者之立法體例與委員任命模式亦有欠一貫。衡諸黨產條例涉及國家民主轉型之重要事項，且黨產會肩負實現建立政黨公平競爭環境以落實轉型正義之重要憲政任務，立法者如能適時修正黨產條例，明定黨產會之機關層級，應屬較妥；如改列為二級獨立機關，則應參照組織基準法規定其成員人數及任命程序，以消除上述疑慮，並使相關立法間更為一致，併此指明。 （二）系爭規定一至三尚無違反權力分立原則 聲請人等主張黨產條例設置黨產會，由黨產會以聽證程序，取代法院以司法程序決定財產權之變動，既非功能適當之機關，且侵犯司法權核心，違反權力分立原則等語。 按權力分立原則為憲法基本原則之一，其意義不僅在於權力之區分，亦在於權力之制衡，以避免因權力失衡或濫用，致侵害人民自由權利。關於權力之區分，自應依憲法之規定為之；於憲法未明文規定國家權力之歸屬機關時，則應依據事物屬性，由組織、制度與功能等各方面均較適當之機關掌理，俾使國家決定及其執行能更有效、正確（本院釋字第613號解釋參照）。至權力之相互制衡仍有其界限，如未牴觸憲法明文規定，亦未侵犯其他憲法機關之權力核心領域，且未對其他憲法機關權力之行使造成實質妨礙、逕行取而代之或導致責任政治遭受破壞，致機關彼此間權力關係失衡（本院釋字第391號、第585號及第613號解釋參照），即無違權力制衡之要求。 系爭規定一明定：「（第1項）行政院設不當黨產處理委員會（以下簡稱本會）為本條例之主管機關，不受中央行政機關組織基準法規定之限制。（第2項）本會依法進行政黨、附隨組織及其受託管理人不當取得財產之調查、返還、追徵、權利回復及本條例所定之其他事項。」系爭規定二明定：「本會得主動調查認定政黨之附隨組織及其受託管理人」，系爭規定三明定：「本會依第6條規定所為之處分，或第8條第5項就政黨之附隨組織及其受託管理人認定之處分，應經公開之聽證程序。」上述規定為黨產條例關於由行政機關依職權主動調查及就個案為第一次認事用法之決定，暨就其中依黨產條例第6條及系爭規定二所為處分應透過聽證程序以強化決定程序公開、透明之規範。 行政權具有主動、積極、機動、全面之特質；反之，司法權之本質，依憲法第77條規定：「司法院……掌理民事、刑事、行政訴訟之審判及公務員之懲戒。」所示，係針對具體個案之事實及法律爭議，依據憲法及法律所形成之客觀價值與規範，為法之適用而進行終局之判斷，具有個案性及被動性，並不適於積極處理屬全面性匡正政黨不公平競爭之事務。立法者以黨產條例之特別立法，匡正政黨違反當時法令或不符自由民主憲政秩序要求所取得及累積財產之行為，規範由行政機關即黨產會依法主動且全面性行使職權，而為政黨及其附隨組織不當取得財產之處理，係於個案所為第一次認事用法之決定，乃依據事物屬性所作合於國家機關特性之分配，且相關人仍得依相關訴訟途徑尋求救濟，並未排除司法之審查，自未侵害司法權作為適法性終局判斷者之核心，亦未取代司法機關而使機關彼此間權力關係失衡，故系爭規定一至三尚無違反權力分立原則。 五、系爭規定四與憲法第7條平等原則尚屬無違 聲請人等主張黨產條例以76年7月15日前成立，而於34年8月15日起取得財產之特定政黨即中國國民黨為對象所為立法，乃無正當理由之個案立法，違反平等原則等語。 按法律固以一般性、抽象性規範為常態，惟如以特定人為規範對象，或以一般抽象性方式描述規範特徵，但實際適用結果，僅單一或少數對象受該法律規範者，均屬特殊類型之法律，如其目的係為追求合憲之重要公共利益，且其所採取之分類與規範目的之達成間，存有一定程度之關聯性，即非憲法所不許（本院釋字第520號、第745號、第750號及第760號解釋參照）。 系爭規定四明定：「一、政黨：指於中華民國76年7月15日前成立並依動員戡亂時期人民團體法規定備案者。」係以「76年7月15日前成立」及「依動員戡亂時期人民團體法規定備案者」之一般抽象性特徵，規定應適用黨產條例之政黨。其實際適用結果，符合此二要件者，共有中國國民黨、中國青年黨、中國民主社會黨、中國新社會黨、中國中和黨、民主進步黨、青年中國黨、中國民主青年黨、民主行動黨及中國中青黨等10個政黨（內政部109年6月9日台內民字第1090120132號函參照）。是系爭規定四之實際適用結果，係以前述10個政黨為規範對象；惟如連結適用黨產條例第5條、第6條或第9條等規定，則會發生事實上係以中國國民黨為主要受調查及處理之對象。故系爭規定四確屬前述特殊類型之法律。 系爭規定四之立法理由謂：「考量76年7月15日解嚴前成立的政黨，其體制多未完備，且其在解嚴前的政治環境即得生存，其取得之財產有重新加以檢視之必要。另按動員戡亂時期人民團體法於78年修正公布後，增訂『政治團體』專章，開放政治性團體結社，始確立政黨之法律地位，依主管機關統計資料顯示，目前合法備案之政黨數目約300個，為避免本條例規範政黨數目過多，造成不必要之申報、調查程序。爰於第1款明定本條例所稱政黨，指中華民國76年7月15日解除戒嚴前成立並於78年1月27日動員戡亂時期人民團體法修正公布後依該法第65條但書備案者。」 查臺灣地區（不含金門、馬祖）之戒嚴係依總統令自76年7月15日零時起解嚴而終止，於戒嚴時期，人民並無組織政黨之結社自由。31年2月10日制定公布之非常時期人民團體組織法原無政黨之相關規定，其於78年1月27日修正公布為動員戡亂時期人民團體法（81年7月27日又修正公布為人民團體法）後，就解除戒嚴前成立之政黨，則須依該法第65條規定報請中央主管機關內政部備案，始取得政黨之法律地位，而得依動員戡亂時期公職人員選舉罷免法規定，推薦候選人參加公職人員選舉（同法第48條規定參照）。唯同時符合上述二要件者，始為當時存在之合法政黨，而須納為黨產條例之規範對象。 其次，解嚴前，我國並無有關政黨財務法制之法律規定，而係於解嚴後始陸續增訂，如78年2月3日修正公布之動員戡亂時期公職人員選舉罷免法第45條之5規定等。由於解嚴前並無針對政黨財務之法規範，容有政黨以違反當時法令或形式合法但實質內容違反自由民主憲政秩序要求之方式，陸續取得並累積不當財產，自應將其納為規範對象。此外，由於解嚴後，合法備案之政黨數量龐大，如均納為規範對象，勢必打擊過廣，自亦應適度限縮。 惟系爭規定四連結黨產條例其他相關規定之適用結果，於符合系爭規定四所定二要件之10個政黨中，事實上係以中國國民黨為主要受調查及處理之政黨。查訓政約法賦予中國國民黨在訓政時期具有指導監督政府之地位。36年12月25日行憲後，憲法與臨時條款雖均未賦予中國國民黨法定之一黨統治地位，然至89年第一次政黨輪替前，中國國民黨事實上長期立於主導國家權力之絕對優勢地位。又中國國民黨於長期執政期間，經由撥歸經營日產、行政院及各級政府機關之補助、轉帳撥用、贈與等方式，以無對價或不相當之對價取得財產，或經政府准許黨營事業特權經營特定業務等途徑，取得大量資產，致其在透過選舉爭取執政機會上，與其他政黨相較，仍擁有不公平之優勢競爭地位。此等不當取得之財產，自應予以回復，俾建立政黨得為公平競爭之環境，以落實轉型正義。 是系爭規定四為避免打擊過廣，乃以「76年7月15日前成立」及「依動員戡亂時期人民團體法規定備案者」二要件，適度縮減受不當取得財產調查之政黨範圍；縱認系爭規定四連結黨產條例其他相關規定之適用結果，事實上係以中國國民黨為其主要適用對象，然此亦為前述我國政治社會背景演進下，中國國民黨過往特殊地位之結果。核其目的係為避免過度干擾政黨活動及耗費行政資源，並有效進行政黨不當取得財產之調查及處理，以建立政黨公平競爭環境，健全民主政治，落實轉型正義，而屬特別重要之公共利益；又其分類手段與其目的之達成間，亦具有實質關聯，與憲法第7條平等原則尚屬無違。 六、系爭規定五部分 （一）系爭規定五與法律明確性原則尚屬無違 按法律明確性之要求，非僅指法律文義具體詳盡之體例而言，立法者於制定法律時，仍得衡酌法律所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性，從立法上適當運用不確定法律概念而為相應之規定。如法律規定之意義，自法條文義及立法目的與法體系整體關聯性觀點觀察非難以理解，且個案事實是否屬於法律所欲規範之對象，為受規範者所得預見，並可經由司法審查加以認定及判斷者，即無違反法律明確性原則（本院釋字第432號、第594號及第768號解釋參照）。 系爭規定五明定：「二、附隨組織：指獨立存在而由政黨實質控制其人事、財務或業務經營之法人、團體或機構；曾由政黨實質控制其人事、財務或業務經營，且非以相當對價轉讓而脫離政黨實質控制之法人、團體或機構。」所稱「實質控制其人事、財務或業務經營」一詞，除見諸公司法第8條第3項之明文規定外；於86年6月25日修正公布之公司法第369條之2第2項及行政法領域亦有「直接或間接控制人事、財務或業務經營」之類似用語，如80年2月4日制定公布之公平交易法第6條第1項第5款（現行法第10條第1項第5款）、99年2月3日修正公布之土壤及地下水污染整治法第43條第3項及99年8月4日修正公布之公務人員退休法第8條第2項第2款第3目、第23條第1項第3款第3目（105年5月11日修正公布為同條項第5款第3目，另此法明文規定受控制之團體或機構包含財團法人；又此法雖已廢止，但106年8月9日制定公布之公務人員退休資遣撫卹法仍有相類規定）等。是「實質控制其人事、財務或業務經營」一詞，雖屬不確定法律概念，但於我國法制上尚非陌生。 實質控制或類似用語之直接或間接控制，不論其文義或於前述法律規定之規範意旨，均在彰顯控制者與被控制者間存有支配、管領或從屬之密切關係；且系爭規定五已具體明定實質控制係根據人事、財務或業務經營等面向為判斷。是依其法條文義、立法目的與法體系整體關聯性觀之，其意義應非受規範者難以理解，且個案事實是否屬於系爭規定五所欲規範之對象，亦為其所得預見。況政黨以捐助、出資或其他方式實質控制之營利性或非營利性法人、團體或機構，雖屬獨立存在之組織，但其與特定政黨間之前述密切關係，應為其等所充分知悉。又實質控制之涵義最終亦可由法院依一般法律解釋之方法予以確認。故系爭規定五核與法律明確性原則尚屬無違。 （二）系爭規定五與憲法第7條平等原則尚屬無違 聲請人一主張系爭規定五前段、後段均以「避免藉脫法行為違反政黨政治之平等原則」，而將已脫離實質控制者亦同納入，顯係不等者等之，而違反平等原則；聲請人二主張系爭規定五之附隨組織之規範沒有任何差異，也沒有任何緩和措施，面對不同本質之差異，明顯有違平等原則等語。 按憲法平等原則要求等者等之，不等者不等之，法規範如係對相同事物作相同處理，即與平等原則無違。查系爭規定五之立法理由稱：「政黨以捐助或出資之方式控制之營利性或非營利性法人、團體或機構，雖屬獨立存在之組織，但受政黨實質控制，二者有密不可分之關係，應一併納入本條例調查及處理之範圍，以避免藉脫法行為違反政黨政治之平等原則」，究其意旨，係以現由及曾由政黨實質控制之附隨組織與政黨間關係極為密切，該等組織所擁有之財產，亦可能為不當取得財產，因此應一併納為規範對象，俾避免妨礙不當取得財產之調查及處理，影響政黨公平競爭環境之建立及過往違反自由民主憲政秩序狀態之匡正，以落實轉型正義，核係基於合憲之特別重要公益目的。 又系爭規定五所定義之附隨組織包含兩類型，其前段所定義者為現由政黨實質控制其人事、財務或業務經營者；後段所定義者則為曾由政黨實質控制其人事、財務或業務經營，且已以非相當對價轉讓而脫離政黨之實質控制者。基於財產原則上具可轉讓性（或原物或換價），現由或曾由政黨實質控制者均可能有源自政黨之不當取得財產，且系爭規定五後段所定義非以相當對價轉讓而脫離政黨實質控制者，在不足相當對價範圍內，可能仍實質擁有不當取得財產。是系爭規定五後段與其前段所定義之附隨組織，就是否擁有不當取得財產而言，實屬相同事物。至系爭規定五前段及其後段就現在是否受政黨實質控制一節雖然有別，但此差異對於避免妨礙不當取得財產之調查及處理而言，並不具分類重要性，而無須為差別待遇。故系爭規定五後段將曾由政黨實質控制，且非以相當對價轉讓而脫離政黨實質控制之法人、團體或機構，併同前段「獨立存在而由政黨實質控制其人事、財務或業務經營之法人、團體或機構」，均納為黨產條例規範對象，與憲法第7條平等原則尚屬無違。 另系爭規定五僅係附隨組織之定義性規定，至因適用此一定義性規定，進而應適用黨產條例相關規定所生之各種法律效果，則屬適用各該規定所致，尚非因系爭規定五所生。是系爭規定五是否有違憲法第7條規定之平等原則，與各該法效規定是否有違平等原則係屬二事，併此敘明。 （三）系爭規定五與憲法第23條比例原則尚屬無違 系爭規定五旨在避免現由及曾由政黨實質控制，且可能擁有不當取得財產之組織，妨礙不當取得財產之調查及處理，影響政黨公平競爭環境之建立及過往違反自由民主憲政秩序狀態之匡正，以落實轉型正義。核其目的係為追求特別重要之公共利益，洵屬合憲。 系爭規定五前段定義之附隨組織，係指現由政黨實質控制者，而基於政黨對此等組織係於人事、財務或業務經營等面向具支配性之影響力，是此等組織所擁有之財產，極可能係由政黨以不當方式使之取得，而涉及不當取得財產。故政黨仍得藉由對該附隨組織之實質控制力，而實質掌控該等不當取得財產。另系爭規定五後段所定義者，既曾是系爭規定五前段定義之附隨組織，雖已脫離政黨之實質控制，但若其脫離實質控制，是以無對價或非相當對價之方式為之，則此等組織所擁有之財產，亦可能屬不當取得財產。是系爭規定五將現由或曾由政黨實質控制之法人、機構或團體，納入附隨組織之定義範圍，使其等受黨產條例規範，以避免妨礙不當取得財產之調查及處理，明顯有助於立法目的之達成。 系爭規定五前段定義之附隨組織，既現由政黨實質控制者，而與政黨有支配、從屬之密切關係，自應將之作為黨產條例之規範對象。另後段所定義者，雖已脫離政黨之實質控制，但其既係以非相當對價轉讓而脫離政黨之實質控制，則在不足相當對價之範圍內實質上仍擁有不當取得財產，若未將其併列為黨產條例之規範對象，不當取得財產之調查及處理易生重大缺漏。是於有效調查及處理不當取得財產上，並無其他相同有效之手段，故系爭規定五定義之附隨組織範圍具有必要性。 又衡諸納入系爭規定五定義之附隨組織範圍者，雖將併同政黨成為黨產條例之規範對象，從而擴張調查及處理不當取得財產之規範對象範圍，致此等附隨組織之財產因被調查及處理而受影響，但相較於調查及處理不當取得財產之重大缺漏，將影響政黨公平競爭環境之建立及匡正過往違反自由民主憲政秩序狀態之特別重要公共利益而言，尚屬均衡。 綜上，系爭規定五之定義附隨組織規定，其手段與目的之達成間具實質關聯，與憲法第23條比例原則尚屬無違。 至因適用系爭規定五之定義性規定，進而應適用黨產條例相關規定所生之各種法律效果，屬適用各該規定所致，尚非因系爭規定五所生。是系爭規定五是否有違憲法第23條比例原則，與各該法效規定是否有違比例原則係屬二事，併此敘明。 （四）系爭規定五後段規定與法律不溯及既往原則尚屬無違 聲請人二主張系爭規定五後段規定，係以現在之法律處理過去已經結束之特定事件，乃法律溯及既往，違背現代法治國之法律不溯及既往原則等語。 按基於法安定性及信賴保護原則，限制或剝奪人民權利之法律規範（下稱不利性法律規範），原則上不得溯及既往生效；亦即法律原則上不得溯及適用於該法律施行前即已終結之事件。惟立法者制定溯及既往生效之不利性法律規範，如係為追求憲法重大公共利益，仍非憲法所當然不許。又，受規範對象據以主張信賴保護之信賴基礎，與自由民主憲政秩序不相容者，其信賴自不值得保護，更不生信賴保護之問題。 符合系爭規定五後段規定或依此規定被認定為附隨組織者，即有黨產條例調查及處理附隨組織財產之相關規定之適用。是對相關之法人、團體或機構而言，系爭規定五後段規定雖採定義性規定之立法體例，性質上仍屬不利性法律規範。又相關組織曾受政黨實質控制，但嗣後已脫離之事實發生於黨產條例施行前者，依系爭規定五後段之規定，仍得以被評價、認定為附隨組織，於此範圍內，系爭規定五確係具溯及既往效力之法律。 惟系爭規定五之目的，係為認定與政黨關係密切之附隨組織，進而得以調查及處理其源自政黨之不當取得財產，以建立政黨公平競爭環境，健全民主政治，並落實轉型正義，故系爭規定五所欲追求者，乃憲法上重大公共利益，其後段規定之溯及既往效力，具有合憲之正當事由。而有系爭規定五後段規定之適用之法人、團體或機構等組織，於其曾受政黨實質控制，但於黨產條例施行前即已脫離其控制之時，就系爭規定五後段規定將其溯及納為規範對象，縱欠缺預見可能性，然其據以信賴之基礎，係源自戒嚴與動員戡亂之非常時期下黨國不分之威權體制，與自由民主憲政秩序大有扞格，其信賴自不值得保護，不生信賴保護之問題。是系爭規定五後段規定，與法律不溯及既往原則尚屬無違。 七、不受理部分 聲請人二就黨產條例第3條、第5條第1項、第6條第1項、第9條第1項、第5項及第27條第1項規定聲請解釋部分，查此等規定並非聲請人二審理該黨產條例事件所應適用之法律，與本院釋字第371號、第572號及第590號解釋所闡釋法官聲請解釋憲法之要件不符，應不受理。 大法官會議主席　大法官　許宗力 大法官　蔡烱燉　黃虹霞　吳陳鐶　蔡明誠　林俊益　許志雄　張瓊文　黃瑞明　詹森林　黃昭元　謝銘洋　呂太郎　楊惠欽　蔡宗珍

所援用之刑法第3條規定及具有重要關聯性之中華民國憲法增修條文第11條，有牴觸憲法第2條、第8條及第16條之疑義，聲請解釋案。決議：（一）按人民、法人或政黨聲請解釋憲法，須於其憲法上所保障之權利，遭受不法侵害，經依法定程序提起訴訟，對於確定終局裁判所適用之法律或命令，發生有牴觸憲法之疑義者，始得為之，司法院大法官審理案件法（下稱大審法）第5條第1項第2款定有明文。 （二）本件聲請人因妨害公務案件，認臺灣桃園地方法院107年度簡上字第317號刑事判決（下稱確定終局判決），所援用之刑法第3條規定（下稱系爭規定一）及具有重要關聯性之中華民國憲法增修條文第11條（下稱系爭規定二），有牴觸憲法第2條、第8條及第16條之疑義，聲請解釋。聲請意旨略謂：系爭規定一之適用前提，應有一國家之存在，使臺灣歸屬於該國之領土，司法機關始有權對聲請人予以審判，然目前尚未有上開所稱之國家存在，故依系爭規定一對聲請人行使審判權之司法機關，係違反憲法第8條之正當法律程序及憲法第16條保障訴訟權之意旨；系爭規定二規範主權所不及之大陸地區為領土，且又不承認無臺澎主權，違反憲法第2條國民主權原則等語。 （三）核聲請人所陳，就系爭規定一部分，僅係以個人主觀見解爭執系爭規定一之適用有違正當法律程序及違反憲法保障訴訟權之意旨，尚難謂已敘明系爭規定一客觀上究有何牴觸憲法之處；就系爭規定二部分，查其並未經確定終局判決所適用，聲請人自不得以之為聲請解釋客體。是本件聲請，核與大審法第5條第1項第2款規定不合，依同條第3項規定，應不受理。 大法官會議主席　大法官　許宗力 大法官　蔡烱燉　黃虹霞　吳陳鐶　蔡明誠　林俊益　許志雄　張瓊文　黃瑞明　詹森林　黃昭元　謝銘洋　呂太郎　楊惠欽　蔡宗珍

國民政府於35年11月28日提出，交制憲國民大會審議之中華民國憲法草案修正案亦無此規定（上開國民大會實錄，第257頁、第272頁至第274頁、第277頁、第298頁至第299頁、第314頁至第315頁參照），顯見制憲者無意賦予聲請人有法律違憲解釋之專屬聲請權。 （六）本院對監察院歷年聲請並無均予受理之憲政慣例，受理與否仍應依大審法判斷 查聲請人向本院提出之聲請，本院雖多次受理，然亦曾有諸多不受理之先例，並無均予受理之憲政慣例。以本件所聲請之法律違憲解釋而言，係監察院直接挑戰立法院所制定法律本身之合憲性。此類聲請案除涉及五權分立憲政體制之平衡，亦與立法院本身之民主正當性變遷有所關連。本院對於聲請人之歷年聲請案，可以81年12月立法院全面改選為時點，而分別觀之。 1、81年立法院全面改選前，本院曾從寬受理監察院之聲請，有其特殊歷史背景 （1）在81年12月立法院全面改選前，本院確曾多次受理監察院聲請憲法解釋或統一解釋，並作成多號解釋。其中多數屬於統一解釋之聲請（如本院釋字第96號、第106號、第124號及第151號解釋等），或屬單純憲法疑義解釋之聲請（如本院釋字第90號及第162號解釋等），尚難引為受理本件聲請解釋法律違憲部分之直接依據。至監察院直接針對法律是否違憲所提之聲請案，經本院受理並作成解釋者，則有本院釋字第105號、第166號及第331號解釋。 （2）查上開三號解釋均係在81年12月立法院全面改選之前聲請並受理（其中釋字第331號解釋於立法院全面改選後之82年12月30日公布），斯時立法院功能尚未成熟，是否立法及如何修法在實務上多由行政院主導或推動。監察院基於其對於行政院之監察權，擴及於當時在行政院推動立法下所產生之法律違憲爭議，因而聲請解釋，又當時憲政體制猶在發展中，向本院提出之聲請案件總數及本院所為解釋總數均不多，且以機關聲請為主（行政院最多，監察院其次）；人民聲請案件則因制度限制、（註1）權利意識尚未成熟等種種因素，相對較少。本院之從寬受理當時監察院提出之多件聲請，是有其特殊歷史背景。惟對於本院從寬受理監察院之聲請，當時已有大法官持不同立場。（註2） （3）以釋字第331號解釋為例，監察院認為當時之公職人員選舉罷免法未明確規定如何罷免不分區國民大會代表，與憲法保障人民參政權之意旨相牴觸（監察院81年5月14日（81）監台院議字第0951號函之釋憲聲請書參照），因此向本院聲請解釋。查當時監察院係先要求主管機關內政部說明後，因不滿主管機關不願提案修法，乃進而向本院聲請解釋，藉以促使主管機關行使其修法提案權，以改善法律缺失。（註3）本院釋字第331號解釋在表面上看似監察院直接以法律違憲為聲請對象，但實質上仍是以行政機關之怠於行使修法提案權為監察權之行使對象。本院之受理該件聲請，亦係考量其所涉當時之行政立法關係等整體脈絡因素。此等脈絡因素，在81年立法院全面改選後，已有所不同。 2、81年立法院全面改選後，憲政運作漸入常軌，本院已逐案依法審查是否受理 （1）在81年12月立法院全面改選，第二屆立法委員於82年2月就職後，立法院逐漸發揮國會功能，且各項權利救濟及權限爭議解決機制（包括釋憲機制）也漸次完備，憲政運作漸入常軌，本院對於監察院之聲請解釋，亦已本於憲政體制，依照大審法所定要件，逐案決定是否受理監察院之聲請，而非繼續放寬要件之審查，並一律受理。 （2）查監察院於此期間內曾提出8件統一解釋聲請案，除有3件不受理外，（註4）其中5件經本院受理並作成釋字第489號、第513號、第566號、第621號及第743號解釋。在釋字第489號解釋，監察院於行使調查權後，是得以進而對主管機關（財政部）行使彈劾、糾舉等監察權；在其他四號解釋，監察院則均已分別提出糾正案。此與聲請人在本件聲請案僅發動調查權，且無從行使監察權，明顯有別。 （3）又監察院於立法院全面改選後，除本件外，另曾提出5件聲請憲法解釋案。除2件尚未決定外，就其餘3件，本院受理並作成解釋者，有本院釋字第530號及第589號解釋；認不符合聲請要件而不受理者，有99年7月30日本院大法官第1363次會議對會台字第9894號監察院聲請案所為之不受理決議。 （4）先就釋字第530號解釋而言，監察院在該件聲請案，係以命令為聲請標的，並有針對具最高司法行政機關地位之司法院進而行使監察權之可能（憲法第99條參照），此與本件聲請係以法律為標的，且無從針對立法委員行使監察權，明顯有別，尚難逕以為受理本案之參考。 （5）次就釋字第589號解釋而言，查該案係源自監察院辦理第3屆監察委員之退職事件時，認該屆監察委員之退職及撫卹應適用之93年1月7日制定公布（但溯及於同年月1日生效）政務人員退職撫卹條例相關規定有違憲疑義，因而聲請本院解釋。按監察院於該案並非行使彈劾、糾舉等憲法職權或其手段性權力之調查權，而係行使與其組織、人事、預算等相關之職權，且上述法律也確屬監察院辦理監察委員退職撫卹時所適用之法律，本院於審查後認其聲請符合大審法第5條第1項第1款之要件，而予受理。然聲請人於本案既無從對立法委員行使彈劾、糾舉等監察權，其所聲請解釋之不當黨產條例亦非聲請人所適用之法律，兩者情形顯然有別，故本院釋字第589號解釋自亦難引為受理本件聲請之參考或依據。 （6）再就本院對會台字第9894號監察院聲請案之不受理決議而言：查監察院於該案係主張於其行使對當時檢察總長是否適任案之調查及彈劾權時，認法院組織法第63條之1有關最高法院檢察署檢察總長之任命方式及第66條第7項有關特別偵查組之設置等規定，有違憲疑義，因而向本院聲請解釋。本院審查後，認「監察院所調查及彈劾之對象固為檢察總長，惟於本件中行使調查權及彈劾權時，並未適用上開法院組織法之規定。是其聲請核與司法院大法官審理案件法第5條第1項第1款規定不合，依同條第3項規定，應不受理。」（99年7月30日本院大法官第1363次會議對會台字第9894號監察院聲請案所為之不受理決議參照）上述不受理決議與本件聲請憲法解釋部分，同屬監察院直接聲請解釋法律是否違憲，情形類似，可資參照。 （七）有關聲請解釋不當黨產條例違憲部分，不符大審法第5條第1項第1款之聲請要件，應不受理 1、按現行大審法設有不同聲請類型之要件規定，此等規定，除涉及聲請人民請求司法救濟之權利或聲請機關之相關權力外，亦與釋憲權之定位與範圍有關，原則上應一體適用於所有聲請人民或機關，本院不宜對於不同人民或機關給予從寬或從嚴之例外，因而逾越法律對於聲請要件所劃定之權力界限。本案聲請人既係依大審法聲請，其聲請亦應符合大審法所定之聲請要件，自屬當然。 2、查本案聲請人係主張於其行使職權，適用法律發生有牴觸憲法之疑義，而依大審法第5條第1項第1款後段規定聲請解釋。復於107年7月18日向本院提出陳報補充說明書，主張其係行使調查權所生「法令違憲審查權」，並以此發動釋憲權（參上開陳報補充說明書第7頁至第18頁）。惟聲請人亦同時承認立法委員非監察權行使對象，監察院不得彈劾，也無從促請立法委員立法或修法（參上開陳報補充說明書第7頁）。是以本院是否應受理本件聲請，除應依大審法第5條第1項第1款後段規定，審查聲請人究係行使何種職權及如何適用法律外，另應考量如從寬受理本件聲請，則對於我國憲政體制下，監察權與立法權間之權力分立與平衡，究會產生如何之影響。 3、本件聲請不符合「行使職權」之要件 （1）依憲法增修條文第7條第1項規定，監察院為國家最高監察機關，行使彈劾、糾舉及審計權（81年5月前適用之憲法第90條另規定監察院有同意權）。又參照前述有關法律違憲聲請權專屬監察院行使規定於制憲過程中被有意刪除的說明，可見不論是依憲法文義或制憲意旨，均無從認為監察院有得針對法律與憲法有無牴觸，直接聲請解釋之獨立憲法職權。至於憲法第95條及第96條規定之調查權則為監察院行使其憲法職權所必要之輔助性、手段性權力，調查權之發動及行使，應以監察院得依憲法行使其彈劾、糾舉或審計等目的性權力為前提。如與監察院上述憲法職權無關或逾越其範圍者，應無從發動調查權。監察院為行使其上述憲法職權而發動調查權，如認其行使調查權所依據之法律（如監察法）有牴觸憲法之疑義，從而聲請解釋該法律違憲，固仍可符合行使職權之要件。惟如調查之目的事項並非監察權行使之對象及範圍，如立法院或地方議會之立法、行政院是否對法律案等提出覆議、總統之彈劾或罷免等，而僅係單純為調查而調查，則明顯逾越監察院之憲法職權範圍。 （2）查聲請人在本件聲請僅以調查權為其所行使之職權，而未陳明其行使調查權之目的性權力為何，已不符大審法要件。至聲請人在本案雖更主張行使調查權所生「法令違憲審查權」，進而聲請本院解釋不當黨產條例違憲，然此顯係直接以立法院之立法本身為聲請人行使調查權之標的，依本院釋字第14號解釋意旨，聲請人既無從對立法委員行使彈劾或糾舉權，則本案至多亦僅能行使調查權，而無從進而行使任何目的性權力。至於行政院之未對不當黨產條例提出覆議或聲請釋憲，並非聲請人所得監察之事項，從而亦無從對之行使調查權。 （3）本院若未依大審法規定審查聲請人是否符合行使職權之要件，而從寬受理本件聲請，反將破壞現行憲政體制及大審法相關要件規定。按依憲法第95條至第99條規定，監察院行使彈劾、糾舉及糾正權，係以中央及地方公務人員或行政機關（如行政院及考試院等）之違法失職行為為對象及範圍，本不及於立法機關之立法行為（本院釋字第14號解釋參照）。故如監察院直接以抽象法律為對象，而對之行使調查權，甚至據此聲請本院解釋法律是否牴觸憲法，即逾越監察院之憲法職權範圍，並侵害立法權受憲法保障之權力領域。特別是在類似本件聲請之「人民陳情─立案調查─聲請釋憲」之模式下，本院如無視本件聲請之不符聲請要件而逕予受理，則將會使監察院因此取得其自稱之「行使調查權所生法令違憲審查權」，從而得以對立法院之立法，全面行使一般性之抽象審查權。如此結果將不僅逾越憲法所定監察權之範圍，更反會造成監察權與立法權間之權力不平衡，甚至破壞五權分立憲政體制。又依大審法規定，人民憲法上所保障之權利受不法侵害時，應依法定程序提起訴訟，並用盡審級救濟後，始得據確定終局裁判向本院聲請解釋憲法。本院如從寬受理本件聲請，無異間接容許人民得藉上述模式，迴避有關確定終局裁判、用盡審級救濟等程序要求，而提前聲請釋憲，此可能使大審法所定人民聲請要件形同虛設。 （4）綜上，本件聲請解釋不當黨產條例違憲部分，不符合大審法第5條第1項第1款所定「行使職權」之要件。 4、本件聲請不符合「適用法律」之要件 查聲請人係主張行使調查權所生「法令違憲審查權」，足見其所聲請解釋之不當黨產條例，並非聲請人行使調查權時所需適用之法律，而為其調查之標的。是本件聲請解釋不當黨產條例違憲部分亦不符合大審法第5條第1項第1款所定「適用法律」之要件（99年7月30日本院大法官第1363次會議對會台字第9894號監察院聲請案所為之不受理決議參照）。 5、重大事件之受理，仍應符合聲請要件 本件聲請憲法解釋部分涉及不當黨產條例是否違憲之爭議，亦屬社會矚目之重大事件。惟本院應否受理聲請案，仍應先審查其是否符合大審法所定聲請要件，斷無僅因聲請案具憲法價值或屬重大政治或社會事件，即予受理，而無視其不符聲請要件之程序瑕疵。 6、綜上，本件聲請解釋不當黨產條例違憲部分，核與大審法第5條第1項第1款要件不符，依同條第3項規定，應不受理。又有關不當黨產條例之憲法爭議，已另有主張該法律違憲之聲請案在本院待審中，併此敘明。 （八）有關聲請統一解釋部分，應不受理 查聲請人於本案僅主張行使調查權，並未進而對行政院行使彈劾、糾舉或糾正等監察權（本院釋字第743號解釋參照）；又行政院應監察院函詢所為函復中，就其是否將不當黨產條例移請覆議及聲請釋憲所表示之見解，尚非行政院就其職權上「適用」不當黨產條例所表示者，自難謂監察院就其「職權上」「適用法律」所持見解，與行政院適用同一法律時已表示之見解有所歧異。是此部分聲請，核與大審法第7條第1項第1款前段所定要件不符，依同條第3項規定，亦應不受理。 （註1）47年7月21日制定公布之司法院大法官會議法第4條第1項第2款才明文容許人民聲請憲法解釋。本院釋字第117號解釋是由人民聲請而作成之第一件解釋。 （註2）例如於本院釋字第151號解釋，就監察院聲請統一解釋是否符合要件，姚瑞光大法官於其不同意見書中，即認監察院僅行使調查權，而未行使彈劾、糾舉、糾正等監察權者，並不符合「行使職權」（司法院大法官會議法第4條第1項第1款參照）之聲請要件，因此主張本院當時不應放寬受理要件。參本院釋字第151號解釋，姚瑞光大法官不同意見書。 （註3）參本院釋字第331號解釋卷附資料：聯合報81年3月11日第4版，<選罷法無罷免政黨比例代表規定 監委提案聲請大法官解釋>；自立早報81年3月20日第2版，<吳伯雄提四點理由 依政黨比例選出當選人 不宜適用罷免理由>；中國時報81年3月20日第18版，<不分區國代如何罷免 現行選罷法未明確規範 監委要求立即修法改善>。 （註4）參88年5月28日本院大法官第1119次會議對會台字第6024號監察院聲請案、88年7月30日本院大法官第1124次會議對會台字第6142號監察院聲請案、103年10月24日本院大法官第1423次會議對會台字第12203號監察院聲請案所為之不受理決議。 大法官會議主席　大法官　許宗力 大法官　蔡烱燉　陳碧玉　黃璽君　羅昌發　湯德宗　黃虹霞　吳陳鐶　蔡明誠　林俊益　許志雄　張瓊文　黃瑞明　詹森林　黃昭元

解釋爭點：中華民國憲法增修條文第三條第二項第三款規定之不信任案得否於為其他特定事項召開之立法院臨時會提出？解釋文：中華民國憲法增修條文第三條第二項第三款規定：「行政院依左列規定，對立法院負責，……三、立法院得經全體立法委員三分之一以上連署，對行政院院長提出不信任案。不信任案提出七十二小時後，應於四十八小時內以記名投票表決之。……」旨在規範不信任案應於上開規定之時限內，完成記名投票表決，避免懸宕影響政局安定，未限制不信任案須於立法院常會提出。憲法第六十九條規定：「立法院遇有左列情事之一時，得開臨時會：一、總統之咨請。二、立法委員四分之一以上之請求。」僅規範立法院臨時會召開之程序，未限制臨時會得審議之事項。是立法院於臨時會中審議不信任案，非憲法所不許。立法院組織法第六條第一項規定：「立法院臨時會，依憲法第六十九條規定行之，並以決議召集臨時會之特定事項為限。」與上開憲法規定意旨不符部分，應不再適用。如於立法院休會期間提出不信任案，立法院應即召開臨時會審議之。理由書：中華民國憲法增修條文第三條第二項第三款規定：「行政院依左列規定，對立法院負責，……三、立法院得經全體立法委員三分之一以上連署，對行政院院長提出不信任案。不信任案提出七十二小時後，應於四十八小時內以記名投票表決之。（前段，下稱系爭憲法規定）如經全體立法委員二分之一以上贊成，行政院院長應於十日內提出辭職，並得同時呈請總統解散立法院；不信任案如未獲通過，一年內不得對同一行政院院長再提不信任案。（後段）」不信任案制度係為建立政黨黨紀，化解政治僵局，落實責任政治，並具穩定政治之正面作用（中華民國八十六年五月第三屆國民大會第二次會議修憲提案第一號說明參照）。為避免懸宕影響政局安定，系爭憲法規定乃規範不信任案提出七十二小時後，應於四十八小時內完成記名投票表決，並未限制不信任案須於立法院常會中提出。又憲法第六十九條規定：「立法院遇有左列情事之一時，得開臨時會：一、總統之咨請。二、立法委員四分之一以上之請求。」僅規範立法院臨時會召開之程序，並未限制臨時會得審議之事項。基於儘速處理不信任案之憲法要求，立法院於臨時會審議不信任案，非憲法所不許。惟立法院組織法第六條第一項規定：「立法院臨時會，依憲法第六十九條規定行之，並以決議召集臨時會之特定事項為限。」未許於因其他特定事項而召開之臨時會審議不信任案，與上開憲法規定意旨不符，就此部分，應不再適用。系爭憲法規定既未限制不信任案之提出時間，如於立法院休會期間提出不信任案，立法院自應即召開臨時會審議之。 立法院職權行使法第三十七條乃關於不信任案提出、進行審議程序之規定，固屬立法院國會自律事項，惟仍應注意符合系爭憲法規定所示，不信任案提出七十二小時後，應於四十八小時內完成記名投票程序之意旨，自屬當然，併此指明。 大法官會議主席　大法官　賴浩敏 大法官　蘇永欽　黃茂榮　陳　敏　葉百修　陳春生　陳新民　陳碧玉　黃璽君　羅昌發　湯德宗　黃虹霞　吳陳鐶　蔡明誠　林俊益

案由：為其他請求事件，認政府應作為而不作為，違反中華民國憲法第九章規定及本院釋字第六三二號解釋，聲請解釋案。決議：（一）按聲請人聲請解釋憲法或統一解釋法令，未於聲請書敘明司法院大法官審理案件法第八條第一項或第二項所列事項，經本院大法官命以大法官書記處通知定期補正，逾期仍未補正者，依本院大法官第一○一六次會議議決，應不受理。 （二）本件聲請人聲請解釋憲法不合程式，經本院大法官命以大法官書記處中華民國九十八年二月三日處台大二字第○九八○○○二七六三號書函通知於文到十日內補正合於程式之聲請書，該函已於同年二月五日送達，有送達證書可稽。聲請人於收受本院通知後，雖分別於同年二月六日、六月二日及六月三日函復本院，惟查其內容，仍非提出合於程式之聲請書，依首揭說明，應不受理。

總統依八十九年四月二十五日公布之中華民國憲法增修條文第七條第二項規定，於九十三年十二月二十日以華總一智字第０九三一００五二四九一號咨文，向立法院提名張建邦等二十九人為第四屆監察委員。立法院以其議案類別為總統提案之行使同意權案，未依立法院職權行使法第二十九條規定，不經討論交付全院委員會審查，提出院會表決，而依同法第八條第二項之規定，先送程序委員會編列議事日程。該委員會於同年十二月二十一日審定立法院第五屆第六會期第十二次會議議事日程時，經表決結果，多數通過總統咨請立法院同意監察院院長、副院長及監察委員被提名人案，暫緩編列議程報告事項。該委員會並於同年十二月二十八日、九十四年一月四日、十一日及十八日為相同決議。是迄第五屆立法委員最後一次會議，並未就該案進行審查。嗣第六屆立法委員於九十四年二月一日就職後，總統復於九十四年四月四日以華總一智字第０九四０００四六０六一號咨文，請立法院依第一次咨文提名名單行使第四屆監察院人事同意權。該案仍送立法院程序委員會。該委員會於九十四年四月六日及五月十日協商通過該案「暫緩編列議程報告事項」，另於九十四年四月十二日、十九日、二十六日、同年五月三日、十七日、二十四日等，表決通過該案「暫緩編列議程報告事項」。迄至本解釋公布之日為止，立法院仍未行使該人事同意權。 聲請人立法委員賴清德等八十九人認立法院程序委員會濫用議事程序，不當阻撓監察委員人事同意權進入院會表決，導致癱瘓國家監察權運作，牽涉立法院與監察院彼此間憲法上職權行使爭議，並有動搖憲法之權力分立制度及危害民主憲政秩序之虞，質疑立法院程序委員會阻撓院會行使監察委員人事同意權，是否僭越院會職權，行使人事同意權是否屬立法院之憲法上義務，以及不行使人事同意權是否逾越立法院自律權範圍等情，爰依司法院大法官審理案件法第五條第一項第三款規定，向本院聲請解釋憲法。按立法委員現有總額三分之一以上得就其行使職權，適用憲法發生之疑義，聲請解釋憲法，前開司法院大法官審理案件法第五條第一項第三款定有明文。本件聲請書之意旨，乃聲請人等就適用憲法增修條文第七條第二項，行使監察院人事同意權，立法院擱置該同意權之行使，發生有無違憲之疑義，聲請本院解釋，符合上開規定之要件，應予受理。 憲法設置國家機關之本旨，在使各憲法機關發揮其應有之憲政功能，不致因人事更迭而有一日中斷。為避免因繼任人選一時無法產生致影響憲政機關之實質存續與正常運行，世界各國不乏於憲法或法律中明文規定適當機制，以維憲法機關於不墜之例。如美國聯邦憲法賦予總統於參議院休會期間有臨時任命權（美國聯邦憲法第二條第二項參照）；又如採取內閣制國家，於新任內閣閣員尚未任命或就任之前，原內閣閣員應繼續執行其職務至繼任人任命就職時為止（德國基本法第六十九條第三項、日本國憲法第七十一條參照）。我國憲法雖亦有類似規定，如「每屆國民大會代表之任期，至次屆國民大會開會之日為止」（憲法第二十八條第二項，依憲法增修條文第一條第二項規定，已停止適用），使前後屆國民大會代表得以連續行使職權；又如「總統缺位時，由副總統繼任，至總統任期屆滿為止」（憲法第四十九條前段），及「總統、副總統均缺位時，由行政院院長代行其職權，並依本條第一項規定補選總統、副總統，繼任至原任期屆滿為止」（憲法增修條文第二條第八項）；惟就監察院因監察院院長、副院長及監察委員任期屆滿而繼任人選未能適時產生時，如何維繫監察院之正常運作，我國憲法及法律未設適當之處理機制，則尚未以修憲或立法方式明定上開情形之解決途徑以前，更須依賴享有人事決定權之憲法機關忠誠履行憲法賦予之權責，及時產生繼任人選，以免影響國家整體憲政體制之正常運行。 「監察院為國家最高監察機關，行使彈劾、糾舉及審計權」，「監察院設監察委員二十九人，並以其中一人為院長、一人為副院長，任期六年，由總統提名，經立法院同意任命之」，為憲法增修條文第七條第一項、第二項所明定。是監察院係憲法所設置並賦予特定職權之國家憲法機關，為維繫國家整體憲政體制正常運行不可或缺之一環，其院長、副院長與監察委員皆係憲法保留之法定職位，故確保監察院實質存續與正常運行，應屬所有憲法機關無可旁貸之職責。依據憲法增修條文第七條第二項之規定，監察院院長、副院長及監察委員係由總統提名，經立法院同意任命。此乃制憲者基於權力分立與制衡之考量所為之設計，使總統享有監察院人事之主動形成權，再由立法院就總統提名人選予以審查，以為制衡。為使監察院之職權得以不間斷行使，總統於當屆監察院院長、副院長及監察委員任期屆滿前，應適時提名繼任人選咨請立法院同意，立法院亦應適時行使同意權，以維繫監察院之正常運行。立法院就總統所提監察院人事議案積極行使同意權，不論為同意或不同意之決定，即已履行憲法所定行使同意權之義務；若因立法院為不同意之決定，致監察院暫時無從行使職權者，總統仍應繼續提名適當人選，咨請立法院同意，立法院亦應積極行使同意權，此係總統與立法院之憲法上義務。是總統如消極不為提名，或立法院消極不行使同意權，致監察院不能行使職權、發揮功能，國家憲政制度之完整因而遭受破壞，自為憲法所不許。引發本件解釋之疑義，應依上開解釋意旨為適當之處理。又監察院院長、副院長及監察委員因任期屆滿，而繼任人選尚未產生前，立法者亦得以法律明定適當之機制，以維繫監察院之正常運行，要不待言。 至於聲請人指稱本件牽涉立法院與監察院彼此間憲法上職權行使爭議部分，因該職權行使爭議尚非三分之一以上立法委員就其行使職權，適用憲法所發生之疑義，或適用法律發生有牴觸憲法之疑義時，所得聲請解釋之範圍（司法院大法官審理案件法第五條第一項第一款中段參照），是該部分聲請核與司法院大法官審理案件法第五條第一項第三款規定不符，應不受理，併此指明。 大法官會議主席　大法官　翁岳生 大法官　林永謀　王和雄　謝在全　余雪明　曾有田　廖義男　彭鳳至　林子儀　許宗力　許玉秀

加拿大憲法第十條、第十一條及第二十四條、中華民國憲法第一百四十一條及第八條、證人保護法第十四條第一項及第二項、毒品危害防制條例第十七條、刑事訴訟法第九十五條及其他關於拘捕、搜索、認罪協商等規定，有牴觸憲法第五條 、第七條、第八條、第十六條、第八十條及第一百四十一條規定之疑義，聲請解釋憲法及統一解釋；併聲請於公布解釋前先為暫時處 分，停止訴訟程序。查檢、調單位之拘捕、搜索、偵查、起訴及法院之裁判是否違憲，並非本院得為違憲審查之客體，本件聲請解釋憲法核與司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款規定不合；聲請人並非就不同審判機關之確定終局判決，適用同一法律或命令時所表示之見解有異之情形，聲請統一解釋，亦核與司法院大法官審理案件法第七條第一項第二款之規定不合。是本件聲請，依司法院大法官審理案件法第五條第三項及第七條第三項規定，應不受理。又本件聲請案既已作成不受理之決定，聲請人有關暫時處分之聲請，已無所附麗，應併予駁回。

國家統一委員會」終止運作及「國家統一綱領」終止適用，違反中華民國憲法增修條文前言及中華民國憲法第三十七條之意旨，聲請解釋案。決議：（一）按立法委員現有總額三分之一以上聲請解釋憲法，須就其行使職權，適用憲法發生疑義，或適用法律發生有牴觸憲法之疑義，始得為之，司法院大法官審理案件法第五條第一項第三款定有明文。 （二）聲請人認「國家統一委員會」（簡稱國統會）終止運作及「國家統一綱領」（簡稱國統綱領）終止適用，違反中華民國八十年五月一日制定公布之憲法增修條文前言「為因應國家統一前之需要」之意旨，及憲法第三十七條「總統依法公布法律，發布命令，須經行政院院長之副署，或行政院院長及有關部會首長之副署」之規定，因而聲請解釋。依相關機關說明，國統會係依據七十九年九月二十一日總統府秘書長函頒之「國家統一委員會設置要點」（簡稱國統會設置要點）所設立；國統綱領則係於八十年二月二十三日經國統會第三次會議通過，並於同年三月十四日提行政院第二二二三次會議列為報告事項，決定「交大陸委員會協調各機關配合辦理」。國統會設置要點及國統綱領均未送立法院。嗣總統府秘書長於九十五年二月二十八日函行政院，略以「國家安全會議陳報有關國家統一委員會之存廢及其衍生之國統綱領適法問題研議結論乙案，業奉總統本（九十五）年二月二十八日批示：『同意：『國家統一委員會』終止運作，不再編列預算，原負責業務人員歸建；『國家統一綱領』不再適用，並依程序送交行政院查照。』」；同年三月一日行政院院會將總統府秘書長函列為報告事項，決定「由院函各機關查照」。 據上說明，關於終止國統會之運作及國統綱領之適用乙節，總統並未就此公布法律或發布命令，不生是否違反憲法第三十七條之問題；至本件行政機關之相關行為，並非本院得為違憲審查之客體（司法院大法官審理案件法第五條第一項第三款參照）；且聲請人亦未敘明係行使何項職權適用憲法發生疑義，或適用何種法律發生牴觸憲法之疑義，核與司法院大法官審理案件法第五條第一項第三款規定不合，依同條第三項規定，應不受理。

聲請解釋。惟查中華民國憲法第二十五條至第三十四條及第一百三十五條有關國民大會組織暨職權之規定，業經九十四年六月十日修正公布之中華民國憲法增修條文第一條第二項規定停止適用；且依同條第一項規定，中華民國自由地區選舉人於立法院提出憲法修正案、領土變更案，經公告半年，應於三個月內投票複決，亦不適用憲法第四條、第一百七十四條之規定。是衡諸上述客觀事實，本件聲請所提之各項疑義，已無解釋之必要，核與司法院大法官審理案件法第五條第一項第三款規定不合，依同條第三項規定，應不受理。

案由：為假釋事件，認應立即完成中華民國憲法制定目的宗旨，統一全人類大統大同宇宙世界，聲請解釋案。決議：（一）按人民、法人或政黨聲請解釋憲法，須於其憲法上所保障之權利，遭受不法侵害，經依法定程序提起訴訟，對於確定終局裁判所適用之法律或命令，發生有牴觸憲法之疑義者，始得為之，司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款定有明文。 （二）本件聲請人因假釋事件，認應立即完成中華民國憲法制定目的宗旨，統一全人類大統大同宇宙世界，聲請解釋。查其所陳，並未具體指摘有何確定終局裁判適用何項法律或命令究有何牴觸憲法之處。本件聲請，核與司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款規定不合，依同條第三項規定，應不受理。

案由：為行使職權，對中華民國憲法增修條文於八十九年四月二十五日修正公布後，立法院職掌權力有所更迭，是否因此享有必要之調查權力，並釋字第三二五號解釋，於多次憲政制度修改後，是否應予變更，發生疑義，請解釋案。決議：（一）按依立法委員現有總額三分之一以上之聲請，解釋憲法，須就其行使職權，適用憲法發生疑義，或適用法律發生有牴觸憲法之疑義者，始得為之。司法院大法官審理案件法第五條第一項第三款定有明文。 （二）本件聲請人立法委員周錫瑋等一百十三人之聲請意旨略稱：在現行憲政秩序下，立法院相當於民主國家之國會，憲法增修條文於民國八十九年修正後，立法院之執掌權力有所更迭，是否因此享有必要之調查權力，並司法院釋字第三二五號解釋所示依憲法第九十五條、第九十六條所具之調查權仍應專由監察院行使，於多次憲政制度修改後，是否應予變更，尚有爭議，影響所及，將使立法院行使職權時發生適用憲法之疑義，因而聲請解釋。惟查「立法院為有效行使憲法所賦予之立法職權，本其固有之權能自得享有一定之調查權」，「監察院為國家最高監察機關，其為行使憲法所賦予之彈劾、糾舉、糾正、審計權，依憲法第九十五條、第九十六條具有之調查權，仍應專由監察院行使。其與立法院於憲法之職能各有所司，各自所行使之調查權在權力性質、功能與目的上並不相同，亦無重疊扞格之處」，「立法院調查權行使之方式，並不以要求有關機關就立法院行使職權所涉及事項提供參考資料或向有關機關調閱文件原本之文件調閱權為限，必要時並得經院會決議，要求與調查事項相關之人民或政府人員，陳述證言或表示意見，並得對違反協助調查義務者，於科處罰鍰之範圍內，施以合理之強制手段，本院釋字第三二五號解釋應予補充。惟其程序，如調查權之發動及行使調查權之組織、個案調查事項之範圍、各項調查方法所應遵守之程序與司法救濟程序等，應以法律為適當之規範」，業經本院釋字第五八五號解釋闡明有案。是本件聲請意旨所陳疑義，不復存在，無須再行解釋。綜上所述，本件聲請依司法院大法官審理案件法第五條第三項規定，應不受理。

中華民國憲法增修條文第一條，有牴觸憲法第十五條、第十六條及第十七條之疑義，請解釋案。決議：（一）按人民、法人或政黨聲請解釋憲法，須於其憲法上所保障之權利，遭受不法侵害，經依法定程序提起訴訟，對於確定終局裁判所適用之法律或命令，發生有牴觸憲法之疑義者，始得為之，司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款定有明文。 （二）聲請人因選舉事件，認最高行政法院九十二年度判字第四０八號判決適用八十九年四月二十五日修正公布之中華民國憲法增修條文第一條，有牴觸憲法第十五條、第十六條及第十七條之疑義，聲請解釋。查聲請人前曾就同一事由聲請解釋，經本院大法官第一二二八次會議議決不受理（會台字第七一０八號）並予函知在案。茲復以同一事由再行聲請，仍僅係以個人主觀見解泛泛指摘最高行政法院適用八十九年四月二十五日修正公布之憲法增修條文第一條有所不當，及上開憲法增修條文有牴觸憲法疑義，並未具體指摘確定終局裁判所適用之法令有何違憲疑義，致其憲法上所保障之權利遭受如何之不法侵害，是其聲請核與司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款規定均有不合，依同條第三項規定，應不受理。

理由書：本件聲請人立法委員對八十八年九月十五日公布之中華民國憲法增修條文，因行使職權發生違憲疑義，聲請解釋。其聲請意旨經綜合歸納有下列五點：（一）國民大會八十八年九月四日凌晨所三讀通過之憲法增修條文，其二讀會及三讀會皆採無記名投票，與現行修憲程序不符，且在二讀會增修條文修正案已遭否決，竟違反議事規則重行表決，而告通過，有明顯重大之瑕疵。（二）憲法第二十五條規定國民大會代表全國國民行使政權，因此國大代表與選民間應有某種委任關係，增修條文第一條第一項改為所謂「政黨比例代表制」，不僅與上開條文之意旨歧異，抑且使未參加政黨或其他政治團體之人民，無從當選為國民大會代表，又發生與憲法第七條平等原則不符之疑義，而立法院已有委員擬具公職人員選舉罷免法相關條文修正案，其合憲性繫於前述疑義之解決。（三）增修條文第四條第三項均有第四屆及第五屆立法委員任期之起止日期，惟總統具有解散立法院之權限，此次增修並未改變；又增修條文第一條第三項前段既規定國民大會代表任期中遇立法委員改選時同時改選，後段復將第三屆國民大會代表任期固定為至第四屆立法委員任期屆滿之日止，均不相一致，究應適用何者，滋生疑義。況立法委員之任期乃聲請人等行使職權之基礎，須明確釋示以解除聲請人行使職權之不確定狀態。（四）審議預算為聲請人之憲法上職權，增修條文分別延長國民大會代表及立法委員之任期，則業經通過之八十九年度預算如何執行，亦與聲請人等行使職權有關。（五）延長國民大會代表及立法委員之任期，係違反與選民之約定，增修條文未規定自下屆起實施，但關於報酬或待遇之增加，增修條文第八條則明定應自次屆起實施，是否兩相矛盾，乃聲請人擬依憲法第一百七十四條第二款提案修憲之前提，應有明確之解釋。相關機關國民大會則對本院受理權限有所質疑，國民大會指派代表到院說明及所提書面意見，除主張依修憲程序增訂之條文，即屬憲法條文，而憲法條文之間不生相互牴觸問題，本院自無權受理外，又以司法院大法官審理案件法第四條解釋之事項，以憲法條文有規定者為限為由，認本院不應受理解釋云云。 查憲法第七章已就司法定有專章，其中第七十八條規定：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權」，第七十九條第二項前段規定：「司法院設大法官若干人，掌理本憲法第七十八條規定事項」，是司法院大法官掌理解釋憲法及統一解釋法令之職權，依上開條文固甚明確。惟憲法為維護其作為國家最高規範之效力、釐清各種法規間之位階關係並使釋憲機關之職掌更為確立，在第七章之外，尚就相關事項作個別規定，此為憲法第一百十七條：「省法規與國家法律有無牴觸發生疑義時，由司法院解釋之。」第一百七十一條：「法律與憲法牴觸者無效。法律與憲法有無牴觸發生疑義時，由司法院解釋之。」及第一百七十三條：「憲法之解釋由司法院為之。」等相關條文之所由設也。關於上述第一百七十三條規定之文字經遍查國民大會制憲實錄，自二十三年三月一日國民政府立法院發表之中華民國憲法草案初稿，以迄二十五年五月五日國民政府宣布之中華民國憲法草案（即俗稱五五憲草），均將「憲法之解釋由司法院為之」條文列於「附則」或「憲法之施行及修正」之章節。迨現行憲法制定時，既已有前述第七章第七十八條及第七十九條之規定，又於第十四章憲法之施行及修改，保留「憲法之解釋，由司法院為之」之文字作為第一百七十三條。對照以觀，第一百七十三條顯非為一般性之憲法解釋及統一解釋而設，乃係指與憲法施行及修改相關之事項，一旦發生疑義，其解釋亦屬本院大法官之職權。故有關憲法第一百七十四條第一款國民大會代表總額應如何計算、國民大會非以修憲為目的而召集之臨時會得否行使修憲職權、前述有關憲法修改人數之規定應適用於國民大會何種讀會等有關修改憲法之程序事項，分別經本院作成釋字第八十五號、第三一四號及第三八一號解釋在案；依修改憲法程序制定性質上等同於憲法增修條文之動員戡亂時期臨時條款，其第六項第二款及第三款第一屆中央民意代表繼續行使職權之規定，與憲法民意代表有固定任期應定期改選之精神有無牴觸發生疑義等相關之實質內容，亦經本院釋字第二六一號解釋釋示有案。 按法律規範之解釋，其首要功能即在解決規範競合與規範衝突，包括對於先後制定之規範因相互牴觸所形成缺漏而生之疑義（此為學理上之通說，參照Karl Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, 6. Aufl., 1991, S. 313ff.; Emillo Betti, Allgemeine Auslegungslehre als Methodik der Geisteswissenschaften, 1967, S. 645ff.），斯為釋憲機關職責之所在。 本件聲請意旨所指之疑義，除指摘修憲程序有明顯重大瑕疵，乃修改憲法是否踐行憲法及相關議事規範所定之程序問題，因涉違憲審查之密度，另予闡釋外，其餘既屬於前述增修條文與憲法本文或增修條文相互之間衝突或矛盾所形成，又為聲請人行使職權之事項，即相關機關於八十九年元月十九日向本院提出之補充說明亦稱：「對任何時點之有效憲法條文，如果發生條文之間有矛盾或疑義之現象，釋憲機關得應聲請而進行釋憲工作」。本件聲請基本上係對經公布之憲法增修條文發生矛盾與疑義，而向本院提出，自不應對本院受理聲請解釋發生疑問。至相關機關所執司法院大法官審理案件法第四條之文字，質疑本院受理權限，實則聲請意旨所述之疑義，無一而非憲法本文或增修條文規定之事項，又此項規定旨在防止聲請釋憲事項逾越範圍涉及與憲法全然無關之事項，並非謂解釋憲法僅限對特定條文作文義闡釋，其質疑自不成立。 本件聲請無論就憲法、本院解釋先例及法理論斷，均與司法院大法官審理案件法第五條第一項第三款所定要件相符，應予受理，合先說明如上。 憲法為國家根本大法，其修改關係憲政秩序之安定及全國國民福祉至鉅，應由修憲機關循正當修憲程序為之。國民大會依憲法第二十五條、第二十七條第一項第三款及八十六年七月二十一日修正公布之憲法增修條文第一條第三項第四款規定，係代表全國國民行使修改憲法權限之唯一機關，並無其他任何制約，與其他國家修改憲法須分別經由國會中不同議院之決議，或先經國會通過修改案再提交公民複決或另由各邦（州）依法定程序予以批准，皆不相同，是國民大會修改憲法尤須踐行正當修憲程序，充分反映民意。國民大會依修改憲法程序制定憲法增修條文，須符合公開透明原則，並應遵守憲法第一百七十四條及國民大會議事規則之規定，俾副全國國民之合理期待與信賴。蓋基於國民主權原則（憲法第二條），國民主權必須經由國民意見表達及意思形成之溝通程序予以確保。易言之，國民主權之行使，表現於憲政制度及其運作之際，應公開透明以滿足理性溝通之條件，方能賦予憲政國家之正當性基礎。而修憲乃最直接體現國民主權之行為，依國民大會先後歷經九次修憲，包括動員戡亂時期臨時條款及增修條文之制定與修改，未有使用無記名投票修憲之先例，此亦屬上開原則之表現；國民大會代表及其所屬政黨並藉此公開透明之程序，對國民負責，國民復可經由罷免或改選程序追究其政治責任。是現行國民大會議事規則第三十八條第二項關於無記名投票之規定，於通過憲法修改案之讀會並無適用餘地。蓋通過憲法修改案之讀會，其踐行不僅應嚴格遵守憲法之規定，其適用之程序規範尤應符合自由民主憲政秩序之意旨（參照本院釋字第三八一號闡釋有案）。 國民大會於八十八年九月四日三讀通過修正之憲法增修條文，依其議事錄及速記錄之記載，修憲之議事程序實有諸多瑕疵，諸如：（一）二讀及三讀會採無記名投票，（二）復議案之處理未遵守議事規則，（三）散會動議既經成立未依規定優先處理，（四）已否決之修憲案重行表決與一般議事規範不符，（五）二讀會後之文字整理逾越範圍等。第按瑕疵行為依其輕重之程度，產生不同法律效果。修改憲法乃國民主權之表達，亦係憲法上行為之一種，如有重大明顯瑕疵，即不生其應有之效力（參照本院釋字第四一九號解釋理由書，載司法院大法官解釋續編，第十冊，第三三二頁）。所謂明顯，係指事實不待調查即可認定；所謂重大，就議事程序而言則指瑕疵之存在已喪失其程序之正當性，而違反修憲條文成立或效力之基本規定（參照本院釋字第三四二號解釋理由書，前引續編，第八冊，第一九頁）。前述各種瑕疵之中，無記名投票已達重大明顯之程度。國民大會行使職權之程序，得就開議之出席人數、可決人數、提案暨表決等事項，於不牴觸憲法與法律範圍內，自行訂立議事規範行之。國民大會議事規則第三十八條第二項規定：「前項之表決方法，得由主席酌定以舉手、起立、表決器或投票行之。主席裁定無記名投票時，如有出席代表三分之一以上之提議，則應採用記名投票」。此項規定在一般議案之表決固有其適用，若屬於通過憲法修改案之讀會時仍採用無記名投票，則與前述公開透明原則有違。查本件國民大會於八十八年九月四日議決通過之憲法增修條文，其二讀及三讀程序，依第三屆國民大會第四次會議第十八次大會議事錄記載，係採無記名投票方式，微論已與前述公開透明原則有所牴觸，即衡諸會議時所適用之國民大會議事規則第三十八條第二項，亦顯屬有違。蓋依上開議事錄記載，修憲案於進行二讀會及三讀會以前，已有代表提議：於修憲各議案進行二讀會及三讀會時以無記名投票方式為之，經表決結果，在場人數二百四十二人，贊成者為一百五十人。惟另有代表提案依國民大會議事規則第三十八條第二項規定建請大會在處理所有修憲提案表決時，採用記名投票方式行之。經表決結果，在場人數二百四十二人，贊成者有八十七人，投票贊成者已超過出席代表三分之一。依前述議事規則第三十八條第二項規定意旨，表決方式即應採用記名投票，方屬正辦，此不因大會主席就表決方式有無裁決而有異，蓋上述規定之意旨，乃在尊重少數代表之意見，以實現程序正義。詎大會竟以多數決採用無記名投票，表決修憲提案，顯已違反議事規則第三十八條第二項所定三分之一以上代表人數得為提議之保障規定，亦與行憲以來修憲程序之先例不符，致選民對國民大會代表行使職權之意見無從知悉。憲法第一百三十三條「被選舉人得由原選舉區依法罷免之」之規定以及本院釋字第四０一號解釋：「國民大會代表經國內選舉區選出者，其原選舉區選舉人，認為國民大會代表所為之言論及表決不當者，得依法罷免」之釋示，暨依本院釋字第三三一號解釋意旨，各政黨對該黨僑居國外國民及全國不分區之代表追究其黨紀責任，使其喪失黨員資格，連帶喪失代表身分，均無從貫徹。聲請意旨指修憲行為具有明顯重大瑕疵非無理由，此部分之修憲程序違反修憲條文發生效力之基本規範。 本件相關機關國民大會雖主張：修憲程序之合憲性，依本院釋字第三四二號、第三八一號解釋，均屬議會自律事項，釋憲機關不應加以審究；並以外國之案例主張修憲程序不受司法審查；又國會議員基於自由委任地位，採公開或不公開之表決，均為憲法精神之所許云云。惟查憲法條文之修改應由憲法所定之機關依正當修憲程序議決通過，為憲法條文有效成立之前提，一旦發生疑義，釋憲機關自有受理解釋之權限，已見前述；至於相關機關所踐行之議事程序，於如何之範圍內為內部自律事項，何種情形已逾越限度而應受合憲性監督，則屬釋憲機關行使審查權之密度問題，並非謂任何議事程序皆得藉口內部自律事項，而規避其明顯重大瑕疵之法律效果；又國民大會通過憲法修改案之讀會，其出席及贊成人數必須符合憲法第一百七十四條第一款之規定，至於僅作大體討論即交付審查之一讀會其開議出席人數究採上開條款所定人數抑國民大會組織法第八條代表總額三分之一或參照一般會議規範所定出席人數為之，由國民大會依議事自律原則自行處理，但其處理仍應符合自由民主憲政秩序之原則，並非毫無限制，本院釋字第三四二號及第三八一號解釋分別闡釋有案。再所謂自律事項並不包括國民大會代表參與會議時之一切行為，故未經依法宣誓或其宣誓故意違反法定方式者，即不得行使職權（諸如投票、表決等），其未依法宣誓之國民大會代表，可出席會議方屬應由國民大會自行處理之自律事項，亦經本院釋字第二五四號解釋釋示在案，是相關機關以自律事項為由，主張本院無權審究，並不足採。關於相關機關以比較憲法上理論或案例主張修憲程序不受司法審查乙節，按修改憲法及制定法律之權限由同一機關（即國會）行使之國家（如德國、奧地利、義大利、土耳其等），修憲與立法之程序僅出席及可決人數有別，性質上並無不同，修憲程序一旦發生疑義時，憲法法院得予審查，為應邀到院多數鑑定人所肯認，相關機關對此亦無異詞。在若干國家司法實例中，憲法法院對修憲條文有無牴觸憲法本文不僅程序上受理，抑且作實體審查者，非無其例（例如德國聯邦憲法法院一九七０年十二月十五日判決 BVerfGE30, 1ff.，譯文見本院大法官書記處編，德國聯邦憲法法院裁判選輯（八），二二六─二八三頁；義大利憲法法院一九八八年十二月二十九日判決 sent. n. 1146/1988,並參照 T. Martines, Diritto Constituzionale, Nono ed. 1998, p.375；土耳其憲法法院一九七一年六月七日一三八五五號判決及一九七二年七月二日一四二三三號判決，引自Ernst E. Hirsch, Verfassungswidrige Verfassungsnderung─Zu zwei Entscheidungen des Trkischen Verfassungsgerichts, Archiv des ffentlichen Rechts, 98, 1973）。若修改憲法與制定法律之機關及程序皆屬有異者（如美國），則觀點較為分歧。 相關機關一面援引美國聯邦最高法院一九三九年Coleman v. Miller, 307 U.S. 433 （1939)一案，主張國會得專屬並完全決定修憲程序，不受司法審查，一面又引該國學者之著作，謂修憲程序為政治性程序，聯邦憲法第五條有關修憲程序之規定乃獨立於一般法律程序之外，司法機關不應干預云云（見相關機關所引述之Laurence H. Tribe, American Constitutional Law, vol. 1, 3rd ed., p. 105 (2000)）。實則上開 Coleman 案中最高法院對修憲程序是否均為政治性問題而不予司法審查，或仍可能屬於一般憲法問題得由法院予以解釋，在美國並未形成多數意見。一九八四年美國聯邦最高法院在關於加州公民提議修改聯邦憲法之有關事件中，大法官Rehnquist表達該院之見解，認為不能以Coleman一案，即論斷一切修憲程序均屬政治問題，而排除於法院審查之外（Uhler v. AFL-CIO, 468 U.S. 1310(1984))，顯見美國法院對修憲程序仍得斟酌憲法之意旨而為適當之審查。即使相關機關所引述之該美國學者於同一著作中亦認為：「若國會對一項僅獲三十五州批准之修憲案，認已符合憲法第五條所定須四分之三州同意之要求， 即不可能期待法院亦尊重國會之判斷。 」 （Tribe, American Constitutional Law, op. cit., p. 105) 及「學者對修憲程序是否可供司法審查見解之歧異，多在於法院介入審查範圍廣狹之不同」 （Ibid., p. 372)。姑不論我國憲法對憲法之施行及修改，賦予釋憲機關解釋之權限，已如上述，外國之法制自難比擬，縱以相關機關所引之美國憲法實例，亦不足以質疑釋憲機關對修憲程序審查之範圍。 至於相關機關以自由委任理論為其採無記名投票理由一節，按現代民主國家固多採自由委任而非強制委任，即民意代表係代表全國人民，而非選區選民所派遣，其言論表決對外不負責任，原選區之選民亦不得予以罷免，但非謂民意代表行使職權因此全然不受公意或所屬政黨之約束，況且我國憲法明定各級民意代表均得由原選舉區罷免之（憲法第一百三十三條及本院釋字第四０一號解釋），與多數歐美國家皆有不同，就此而言，亦非純粹自由委任，從而尚不能以自由委任作為其違背議事規則之明文規定採無記名投票之正當理由。 國民大會依正當修憲程序行使憲法第一百七十四條修改憲法職權，所制定之憲法增修條文與未經修改之憲法條文係處於同等位階，惟憲法條文中具有本質之重要性而為規範秩序存立之基礎者，如聽任修改條文予以變更，則憲法上整體規範秩序將形同破毀，此等修改之條文則失其應有之正當性。我國憲法雖未明定不可變更之條款，然憲法條文中，諸如：第一條所樹立之民主共和國原則、第二條國民主權原則、第二章保障人民權利、以及有關權力分立與制衡之原則，具有本質之重要性，亦為憲法基本原則之所在。基於前述規定所形成之自由民主憲政秩序（參照現行憲法增修條文第五條第五項及本院釋字第三八一號解釋），乃現行憲法賴以存立之基礎，凡憲法設置之機關均有遵守之義務。國民大會為憲法所設置之機關，其具有之職權既為憲法所賦予，亦應受憲法之規範。國民大會代表就職時宣誓效忠憲法，此項效忠係指對憲法忠誠，憲法忠誠在依憲法第一百七十四條規定行使修憲權限之際，亦應兼顧。憲法之修改如純為國家組織結構之調整，固屬「有權修憲之機關衡情度勢，斟酌損益」之範疇（見前引本院解釋續編，第十冊，三三三頁），而應予尊重，但涉及基於前述基本原則所形成之自由民主憲政秩序之違反者，已悖離國民之付託，影響憲法本身存立之基礎，應受憲法所設置其他權力部門之制約，凡此亦屬憲法自我防衛之機制。從而牴觸憲法基本原則而形成規範衝突之條文，自亦不具實質正當性。 本件國民大會於八十八年九月四日通過之憲法增修條文第一條第一項前段：「國民大會代表第四屆為三百人，依左列規定以比例代表方式選出之。並以立法委員選舉，各政黨所推薦及獨立參選之候選人得票數之比例分配當選名額，不受憲法第二十六條及第一百三十五條之限制。」第二項前段：「國民大會代表自第五屆起為一百五十人，依左列規定以比例代表方式選出之。並以立法委員選舉，各政黨所推薦及獨立參選之候選人得票數之比例分配當選名額，不受憲法第二十六條及第一百三十五條之限制」，均以立法委員選舉，各政黨所推薦及獨立參選之候選人得票數之比例分配計算國民大會代表之當選名額，而稱之為比例代表方式。第按所謂比例代表，乃依政黨或候選人得票數之比例計算當選及議員議席分配之方法，而有別於多數代表制、少數代表制等方式，比例代表制之採行仍須以舉辦該特定公職人員之選舉為前提，若本身未曾辦理選舉，而以他種性質不同、職掌相異公職人員選舉之得票作為當選與否及分配席次之依據，則等同於未經選舉程序而產生，先進民主國家亦未有此種所謂選舉之事例（參照中央選舉委員會八十八年十二月二十八日八十八中選一字第八八九一三五六號致本院秘書長函），是依照此種方式產生之國民大會代表，已不具民意代表身分，充其量為各政黨指派之代表，誠如聲請解釋意旨所稱，國民大會行使政權，須以國民直接選舉之代表組成為前提，如適用新修改之增修條文則無異由政黨指派未經選舉之人員代表國民行使政權，明顯構成規範衝突。若此等代表僅賦予諮詢性功能尚無不可，但仍得行使憲法第四條領土變更之議決權，增修條文第一條補選副總統，提案罷免總統、副總統，議決總統、副總統彈劾案，修改憲法，複決憲法修正案暨對司法、考試及監察三院人事之同意等本質上屬於民意代表方能擁有之各款職權，非僅與憲法第二十五條構成明顯之規範衝突，抑且牴觸憲法第一條民主國之基本原則。是上述有關國民大會代表產生方式之增修條文，與民主之憲政秩序有違。或謂在國會採兩院制之國家，第一院固多屬民選產生，第二院則尚有由任命甚至世襲之議員組成者，則以一院依附於另一院已較任命或世襲者「民主性質」多矣。然查現代國家採兩院制之國會，其中一院若非由民選，其職權必遠遜於直接民選之一院，更無由民選產生之一院其權限為立法，依附之一院則有權制憲或修憲之理。況此種任命、世襲制度，或係基於歷史因素，或係出自聯邦體制，且已為現代大多數民主國家所不取。相關機關國民大會於八十九年三月二十三日向本院補提書面說明，一面舉出奧地利、荷蘭、比利時、愛爾蘭、瑞士、西班牙等國，謂此等國家之國會均設有兩院，且採比例代表制，一面謂國民大會採比例代表制係八十五年十二月國家發展會議之共識，符合國家發展需要等語。查上述國家之國會其一院雖採比例代表制，另一院均另行選舉或以其他方式產生，均無所謂依附式之比例代表方式，更無未經選舉者有權制定國家最高規範致違反民主國家基本原則之情形。至國家發展會議亦僅建議國民大會代表改採政黨比例代表方式，並未倡議國民大會代表既可本身不必舉行選舉，又得自行延任，從而相關機關所述各節，均不足作為國民大會代表改為依附方式產生之正當理由。又憲法第二十八條第二項每屆國民大會代表之任期，至次屆國民大會開會之日為止，旨在維持政權機關之連續性，此次修改既未停止上開第二十八條第二項之適用，又第一條第三項增訂「國民大會代表之任期為四年，但於任期中遇立法委員改選時同時改選」，則立法委員依增修條文第二條第五項規定，經總統解散時，國民大會代表亦同遭解散，規範內容相互矛盾，亦明顯可見。上開增修條文雖有以獨立參選之立法委員得票比例分配同屬獨立參選之國民大會代表當選名額之設計，但既屬獨立參選則不屬任何黨派或政團，自無共同之政策綱領可言，依附他人而獲得當選，則候選人無從以本身之理念與主張訴諸選民而獲選，於憲法所保障人民參政權之意旨不相符合。 按代議民主之正當性，在於民意代表行使選民賦予之職權須遵守與選民約定，任期屆滿，除有不能改選之正當理由外應即改選，乃約定之首要者，否則將失其正當性。本院釋字第二六一號解釋：「民意代表之定期改選，為反映民意，貫徹民主憲政之途徑」，亦係基於此一意旨。所謂不能改選之正當理由，須與本院釋字第三十一號解釋所指：「國家發生重大變故，事實上不能依法辦理次屆選舉」之情形相當。若任期屆滿，無故延任，則其行使職權已非選民所付託，於國民主權原則下民意代表之權限應直接源自國民賦予之理念不符，難謂具有正當性。本件國民大會修正通過之增修條文，將第四屆立法委員任期延長至九十一年六月三十日止，又將第三屆國民大會代表任期延至第四屆立法委員任期屆滿之日止，計立法委員延任五個月，國民大會代表則延長二年又四十二日。關於立法委員之延任，據相關機關國民大會指派之代表到院陳述，係基於配合會計年度之調整，俾新選出之立法委員有審議次年度中央政府預算而為之設計。惟查民意代表任期之延長須有前述不能依法改選之事由始屬正當，審議預算年度之調整與國家遭遇重大變故不能相提並論，其延任自屬欠缺正當性。況自八十六年增修條文施行後，立法院得因通過對行政院院長之不信任案，而遭總統解散，解散後重新選出之立法委員，其任期重新起算（上開條文第二條第五項），則未來各屆立法委員之任期可能起迄參差不一，是配合會計年度而調整任期勢將徒勞。而國民大會代表自行延任則謂出於實現改革國會之構想，並舉第一屆及第二屆國民大會代表亦有延長任期之情事云云。然所謂國會改革不外結構與功能兩方面之調整，觀乎本次憲法之增修，國民大會功能部分未見有任何變動，選舉方式之變更固屬結構之一環，此次修憲廢棄區域選舉而改採依附式之所謂「比例代表」，姑不論此種方式並非真正選舉，即使改變選舉方式，與任期延長亦無關聯，縱如相關機關所言，延任有助於國會改革，惟手段與其欲達成之目的並不相當。至以往國民大會代表延任，或係發生於戒嚴及動員戡亂之非常時期，或係純屬總統、副總統改為直接民選，國民大會相關職權廢除後之配合措施，皆與本件情形有殊，不足以構成常態下之憲政先例。又利益迴避乃任何公職人員行使職權均應遵守之原則，憲法增修條文第八條：「國民大會代表及立法委員之報酬或待遇，應以法律定之。除年度通案調整者外，單獨增加報酬或待遇之規定，應自次屆起實施」，除揭示民意代表行使職權應遵守利益迴避原則外，復具舉輕明重之作用；蓋報酬或待遇之調整尚應自次屆起實施，則逕行延長任期尤與憲法本旨不符，聲請意旨指延長任期違反民主憲政之原理，與增修條文第八條產生矛盾，洵屬有理。 第三屆國民大會於八十八年九月四日第四次會議第十八次大會以無記名投票方式表決通過憲法增修條文第一條、第四條、第九條暨第十條之修正，其程序違背公開透明原則及當時適用之國民大會議事規則第三十八條第二項規定，其瑕疵已達明顯重大之程度，違反修憲條文發生效力之基本規範；其中第一條第一項至第三項、第四條第三項內容並與憲法中具有本質重要性而為規範秩序賴以存立之基礎，產生規範衝突，為自由民主憲政秩序所不許。至於第九條、第十條之修正內容本身雖無可議，然因其過程有違前述修憲正當程序，自應一併失其效力。上開修正之第一條、第四條、第九條暨第十條應自本解釋公布之日起失其效力，八十六年七月二十一日修正公布之原增修條文繼續適用。 大法官會議主席　院　長　翁岳生 大法官　劉鐵錚　吳　庚　王和雄　王澤鑑　林永謀　施文森　孫森焱　陳計男　曾華松　董翔飛　楊慧英　戴東雄　蘇俊雄　黃越欽　賴英照　謝在全

解釋文：中華民國八十一年五月二十八日修正公布之中華民國憲法增修條文第十七條，授權以法律訂定省縣地方制度，同條第一款、第三款規定，省設省議會及省政府，省置省長一人，省議員與省長分別由省民選舉之，係指事實上能實施自治之省，應受上述法律規範，不受憲法相關條文之限制。省縣自治法遂經憲法授權而制定，該法第六十四條規定，轄區不完整之省，其議會與政府之組織，由行政院另定之。行政院據此所訂定之福建省政府組織規程，未規定由人民選舉省長及省議會議員，乃斟酌福建省之特殊情況所為之規定，為事實上所必需，符合母法授權之意旨，與憲法第七條人民在法律上平等之原則亦無違背。理由書：八十一年五月二十八日修正公布之中華民國憲法增修條文第十七條（八十三年八月一日修正公布之中華民國憲法增修條文第八條），授權以法律訂定省縣地方制度，同條第一款、第三款規定，省設省議會及省政府，省置省長一人，省議員與省長分別由省民選舉之，係指事實上能實施自治之省，應依上述法律規範，不受憲法相關條文之限制。亦即無須制定適用於全國之省縣自治通則，而得以特別法針對各地方之實際情況，實施地方自治。省縣自治法遂經憲法授權而制定，該法第六十四條規定，轄區不完整之省，其議會與政府之組織，由行政院另定之。將轄區特殊之省組織授權行政院以行政命令方式訂定之，係因考量其轄區之事實情況，尚無依憲法實施省自治之必要。行政院據此所訂定之福建省政府組織規程，規定福建省政府設置委員七至十一人，其中一人為主席，由行政院院長提請總統任命之，而不設省議會，乃斟酌福建省之事實特殊情況，符合母法授權之意旨。 依憲法第一百二十一條規定，縣實行縣自治，至省之自治，憲法則授權以法律定之。而憲法上之平等原則，係為保障人民在法律上地位之實質平等，並不禁止法律依事物之性質，就事實狀況之差異而為合理之不同規範。福建省目前管轄之範圍及人口數目，與其原有者，已相去甚遠，且其公共事務之繁簡程度，與台灣省之狀況，亦難相提並論。處此情況，更宜精簡組織，以增進行政效率。現行福建省政府組織規程，不由人民選舉省長及省議會議員，乃考量事實上差異所為之合理規定，對福建省人民而言，與憲法上開原則亦無違背。 八十六年七月二十一日修正公布之中華民國憲法增修條文，有關省級機關組織雖有重大變革，且省縣自治法已因地方制度法之實施而廢止，然轄區特殊之省，其省級組織之調整，依照本解釋意旨，仍得為不同之規定，併此指明。 大法官會議主席　院　長　翁岳生 大法官　劉鐵錚　吳　庚　王和雄　王澤鑑　林永謀　曾華松　楊慧英　戴東雄　蘇俊雄　賴英照　謝在全

查自民國二十五年五月五日公布之中華民國憲法草案（俗稱五五憲草）之起草者，以迄制定現行憲法之國民大會，其設置副總統之目的及功能，皆係本於總統缺位時繼任總統，或總統因故不能視事時代行總統職權而已。除此之外，平時別無其他職權，經過情形不僅有相關制憲資料可供參證，亦為聲請人立法委員張俊雄等於八十五年六月十五日提出之釋憲理由書所是認。制憲者之原意乃表現為憲法第四十九條之規定：總統缺位時，由副總統繼任至總統任期屆滿為止；總統因故不能視事時，由副總統代行其職權。除本條之外，未見關於副總統職掌及地位之規定，現行法律除國家安全會議組織法第三條及第四條規定副總統與五院院長等同為國家安全會議之組成人員，以及總統不能出席時由副總統代理外，亦未賦予副總統任何權限。故在法定職權上，副總統與行政院院長並無分工之關係，亦無任何制衡作用或利益衝突之可言，與前述國民大會代表與立法委員、總統與行政院院長法定職權即已存有不能相容或角色混淆之情形，其間尚有其差異。副總統既為備位而設，於上開繼位或代行外，未有具體職權，則所謂兼任行政院院長將發生處理公務時間分配問題或有損公益及人民信賴，尚非確論。 副總統地位崇隆，在政治上自有其影響力，但憲法上並無具體職權，已如前述。在未依憲法繼任總統或代行總統職權時，若行使任何屬於總統之憲法上權力，即屬於法無據。與一般行政機關之副首長依成文或不成文規範，當然有輔助該機關首長處理事務者不能同日而語。實際上，我國亦從無副總統在總統未缺位或不能視事時，經授權行使憲法第三十五條至第四十四條或其他憲法上明定屬於總統之權限。副總統在備位之餘雖不免基於總統之信任關係，擔任若干臨時性或禮儀性之任務，但皆非可視為副總統有襄助總統之法定職權，與一般機關首長與副首長在行政組織上之法律關係，尚不能等同視之。職是之故，平時總統在位亦無不能視事之情形時，由副總統兼任行政院院長並不發生二者職務上之利益衝突。又副總統容有輔弼總統之事實，亦未如聲請意旨所稱副總統為總統之僚屬或副手，平日承總統之命行事，一旦兼任則有角色衝突之情事。至所謂兼任有礙憲法機關功能維護一節，實則副總統之備位即屬此一職位維繫國家元首不能一日或缺之憲法功能所在，副總統亦未因兼任行政院院長而喪失其備位作用。 依憲法增修條文第二條第一項規定：「總統、副總統候選人應聯名登記，在選票上同列一組圈選」，故當選總統、副總統者，屬於同一政黨或同一政治派系，其政治理念共通，當為常態。但為爭取選舉勝利，難保不發生政黨合縱連橫之事而將理念不同之人選，同列一組圈選；尤其遇有副總統出缺，依增修條文同條第七項規定，由總統提名候選人，召集國民大會補選，則總統勢須以國民大會中多數黨黨團所能接受之人選為提名對象，而非以理念為優先之考慮，其情形與總統提名行政院院長人選咨請立法院同意，並無不同。是以總統與副總統非必然理念相同，關係密切。縱使二人理念一致，關係匪淺，惟副總統既不能與總統共同行使元首之職權，又不能分享憲法上元首之特權，更無日常互為代理之可言，豈可視二人在法律上為一體？關係機關辯論意旨主張：所謂一體者，除競選時共為夥伴外，別無其他意義，尚非無見。此一情形，亦可用於說明總統與行政院院長之關係，若總統不能影響立法院多數黨黨團之投票，其提名行政院院長固然以多數黨黨團之意見為依歸；反之，總統若為立法院多數黨之黨魁或能影響過半數委員之投票取向時，總統必然提名政見與之一致且為其本身屬意之人選，日後施政行政院院長果追隨總統亦步亦趨，也不生違憲問題，復不能因此而謂總統與行政院院長已具有一體性。聲請意旨中，有從一體性論點而導出「總統不能為者，副總統亦不能為」之結論，自不足採。副總統與總統之關係既如上述，則由副總統兼任行政院院長，憲法第三十七條之副署、第五十七條第二款、第三款之覆議核可及增修條文第二條第四項發布緊急命令之程序等相關規定所涉及之機制，尚難認為即受影響。蓋總統與行政院院長職務之制衡，在於制度上由不同之人分別擔任，而非以任職者之黨派關係或政治主張為斷。尤其不能謂擔任總統與行政院院長者，必須政治主張相反或施政方針對立，始符制衡設計而合憲。又副總統之罷免及補選雖涉及國民大會之職權，然依憲法增修條文副總統並無向國民大會報告國情或聽取建言之職責，自不生聲請意旨所稱兼任行政院院長應分別向國民大會及立法院負責，易造成二民意代表機關衝突之問題。 憲法第四十九條規定：總統缺位時，由副總統繼任至總統任期屆滿為止。總統因故不能視事時，由副總統代行其職權。總統、副總統均不能視事時，由行政院院長代行其職權。總統、副總統均缺位時，依憲法增修條文第二條第八項規定，由行政院院長代行其職權，並依同條第一項規定補選總統、副總統，繼任至原任期屆滿為止。副總統兼任行政院院長一旦發生上述總統缺位或因故不能視事之情形，確將出現總統、副總統及行政院院長三個職位皆集於原本為副總統者一身，依前開說明顯非正常情況下憲法之所許。惟此種所謂「三位一體」之現象，並非僅於副總統兼任行政院院長時，始有發生之可能，憲法第四十九條、增修條文第二條第八項及憲法第五十條均係為三個職位集中於一人之機率而設。憲法第五十一條對行政院院長代行總統職權時，並明定其期限不得逾三個月。副總統兼任行政院院長一旦出現總統缺位之情形，以副總統身分繼任總統後應立即提名新院長人選，咨請立法院同意；其在立法院休會期間者，則適用憲法第五十五條第二項由副院長代理其職務，並於四十日內咨請立法院召集會議，行使同意權。若所發生者非總統缺位而係因故不能視事，不能視事之事故如超過三個月，兼行政院院長之副總統或可類推亦受憲法第五十一條所定期間之限制，並有憲法第五十五條第二項之適用。由上所述，因副總統兼任行政院院長雖有發生繼任總統或代行職權之疑義問題，然非全無解決途徑，則聲請意旨主張兼任所造成之窒礙情形已達明顯違憲程度云云，尚有商榷之餘地。至憲法增修條文對一般公務人員及總統副總統之彈劾，設有不同程序，分別規定於第六條第三項及第五項。如副總統兼任行政院院長因失職行為而受監察院彈劾時，其適用之程序，本得以其失職行為係緣於副總統抑或行政院院長身分而發生為判斷標準，其後續之懲戒或罷免程序亦同。若與職務行為無關，則可由監察院決定採何種程序提案彈劾，雖不能謂完全不發生適用法律之疑義，然尚難以此遽認副總統兼任行政院院長已達顯不相容之情事。至聲請意旨有謂行政院院長或因施政疏失而遭監察院糾彈甚至去職，則其繼續擔任副總統之適當性將受質疑等語，乃係政治上之疑慮，非關法律問題。 查憲法第四十四條稱：「總統對於院與院間之爭執，除本憲法有規定者外，得召集有關各院院長會商解決之。」此一規定論者有將之比擬為元首之中立權者，本件聲請意旨亦主張總統所行使者為元首權，應超然於五權之上，由副總統兼任行政院院長即形成「協調者」與「被協調者」之矛盾，喪失元首權超然中立之作用等語。惟不論憲法本條之規定是否等同於元首權或中立權，學理上尚無定論，且所謂元首權 (pouvoir royal) 又稱中立權或調和權 (pouvoir neutre, intermédiaire et régulateur)，乃十九世紀初年一、二法國學者 (Clermont-Tonnerre, B. Constant) 為維持在君主立憲體制之下，君主作為國家元首所保留之少許權力所提倡之學說（參看Carl Schmitt, Der Hüter der Verfassung, 3. Aufl., 1985, S.133 ff.），此種意義之中立權或調和權與日後代議民主政治發展之實情不符，而受批評為人為設想之名詞（參看Klaus von Beyme, Die parlamentarischen Regierungssysteme in Europa, 2. Aufl. ,1973,S.89.）；且憲法學者亦有認為無論國王或總統作為國家元首，政治上調和鼎鼐本無待憲法規定，可謂事物之本質者（參看Carl Schmitt, Verfassungslehre , 8.Aufl.,1993, S.287.）。中立權是否已成為現代國家憲法上之建制，猶有爭論，並未形成普遍接受之權力分立理論，自不影響本件之解釋。況縱使總統行使憲法第四十四條之權限，視為元首之中立權，亦不生協調者與被協調者之矛盾。 憲法上行為是否違憲與其他公法上行為是否違法，性質相類。公法上行為之當然違法致自始不生效力者，須其瑕疵已達重大而明顯之程度（學理上稱為 Gravitaets- bzw. Evidenztheorie）始屬相當，若未達到此一程度者，則視瑕疵之具體態樣，分別定其法律上效果。是故設置憲法法院掌理違憲審查之國家（如德國、奧地利等），其憲法法院從事規範審查之際，並非以合憲、違憲或有效、無效簡明二分法為裁判方式，另有與憲法不符但未宣告無效、違憲但在一定期間之後失效、尚屬合憲但告誡有關機關有轉變為違憲之虞，並要求其有所作為予以防範等不一而足。本院歷來解釋憲法亦非採完全合憲或違憲之二分法，而係建立類似德奧之多樣化模式，案例甚多，可資覆按。判斷憲法上行為之瑕疵是否已達違憲程度，在欠缺憲法明文規定可為依據之情形時，亦有上述瑕疵標準之適用（參照本院釋字第三四二號解釋）。所謂重大係指違背憲法之基本原則，諸如國民主權、權力分立、地方自治團體之制度保障，或對人民自由權利之限制已涉及本質內容而逾越必要程度等而言；所謂明顯係指從任何角度觀察皆無疑義或並無有意義之爭論存在。本件副總統兼任行政院院長，憲法並無禁止之明文規定，又未違反權力分立原則，從兩種職務性質而論，復無顯然不能相容或有利益衝突之處，而此一兼任問題，各方仍有仁智之見，則其兼任尚難認為瑕疵重大而明顯，已達顯然違憲程度。況依憲法增修條文第二條第三項之規定，行政院院長之免職命令，須新提名之行政院院長經立法院同意後生效，若原任行政院院長參與副總統競選，並獲當選，總統依法提名新行政院院長，在未經立法院同意前，副總統依上述規定尚須兼任行政院院長，其為憲法之所許，既無疑義，自不能將在特定條件下憲法所許可之行為，遽予解釋為違憲。朝野人士之所以對此一兼任問題之合憲性，各持己見者，主要肇因於現行憲法以五權分立之架構，分別採取內閣制與總統制下之若干建制融合而成，論者基於理念或對政制之偏好，其結論南轅而北轍，毋乃當然。憲法結構之調整應由有權修憲之機關衡情度勢，斟酌損益，非關釋憲機關之權限。惟憲法分設總統、副總統及行政院院長三種職位，其本意實應由不同之人分別擔任。又憲法原文對副總統缺位時，並無補選之規定，增修條文第二條第七項明定：「副總統缺位時，由總統於三個月內提名候選人，召集國民大會補選，繼任至原任期屆滿為止。」亦足證明修憲者對副總統職位之重視，不容其長期懸缺，俾維持總統缺位時得立即有法定繼任者，以確保元首職位之機能不致中斷。若遇有總統缺位時，兼任行政院院長之副總統繼任後或可援引憲法第五十一條及第五十五條第二項之規定，作為人事安排之依據，但難謂並無聲請意旨一再指稱減損繼任「雙重保險機制」之疑慮。若副總統兼任行政院院長所遭遇之情形為總統不能視事，則尚不能直接從憲法條文中獲致解答。蓋在副總統與行政院院長分別由二人擔任之常態情形，副總統自可代行總統之職權，直至總統不能視事之原因消滅為止。如副總統與行政院院長同屬一人，其代行總統職權即有產生不能相容之情事，因代行職權者，既非以單純行政院院長身分為之，則與憲法第五十一條專指由行政院院長代行總統職權之規定有間。可見上開情形已不在憲法設計總統職權替代機制之範圍，或須以轉換適用之方式始能勉為因應；究與憲法上述三個職位應分別由不同之人擔任之常態設計不符，並對憲法所規定繼任或代行職權之機制有所影響。聲請意旨迭次執以指摘，自有相當理由。 綜上所述，副總統與行政院院長二者職務性質尚非顯不相容，惟副總統及行政院院長二職位由一人兼任，如遇總統缺位或不能視事時，將影響憲法所規定繼任或代行職權之設計，故由副總統兼任行政院院長，與憲法設置此二職位分由不同之人擔任之本旨，未盡相符。引發本件解釋之事實，應依上開解釋意旨為適當之處理。 二、憲法對行政院院長之任期並未規定，因而關於行政院院長何時卸職或留任亦無明顯之規範可循。憲法第五十七條雖明定行政院對立法院負責，但以往因為立法院未能全面定期改選，故無從按立法院改選結果所反映之民意，定行政院院長及其僚屬（副院長及全體政務委員）之去留。為避免行政院院長毫無任期之限制，遂於每屆總統改選後，由院長率同僚屬向新任總統提出總辭，四十餘年來寖假成為例規。惟行政院須於新任總統就職時提出總辭，在現行憲法上尚無明確之依據。自八十一年起立法院已全面定期改選，第二屆立法院於翌年二月選出後，當時之行政院院長即提出辭職，八十四年十月十三日本院作成釋字第三八七號解釋，明白釋示基於民意政治與責任政治之原理，立法委員任期屆滿改選後第一次集會前，行政院院長應向總統提出辭職，此種辭職乃行政院院長憲法上之義務。除此之外，依憲法第五十七條第二款及第三款規定，立法院對於行政院之重要政策不贊同時，得以決議移請行政院變更之，行政院經總統之核可，移請覆議；或行政院對立法院決議之法律案、預算案、條約案，認為有窒礙難行時，經總統之核可，移請覆議，覆議時分別經出席立法委員三分之二維持原決議，若行政院院長不欲接受而向總統提出辭職時，亦屬憲法上義務性之辭職。對於行政院院長履行其憲法上義務之辭職，總統自無不予批准之理。至於行政院院長之其他辭職原因，本有多端，諸如因身體健康、政治情勢、領導風格等，其辭職均非憲法上義務；新任總統就任行政院院長所提出之辭職亦同。查國家元首更迭，無論君主立憲或共和國體，抑無論典型之內閣制或法國第五共和之雙首長制，自十九世紀以來，歐洲國家之內閣不乏向新就任元首提出辭職之例，故有禮貌性辭職之稱。禮貌性辭職元首是否批准因而更換內閣，各國並不一致，同一國家亦因各時期所遭遇情況而有不同（參看Klaus von Beyme, a.a.O., S.720-727）。對於行政院院長非憲法上義務之辭職，總統自可盱衡國家政治情勢及其他情況，為適當之處理，包括核准辭職、退回辭呈或批示留任等皆屬總統本於國家元首之憲法職責，作合理裁量之權限範圍，屬於統治行為之一種，尚非本院應作合憲性審查之事項。此部分聲請意旨有謂：在五權憲法架構下，總統與行政院院長間並無從屬關係，故行政院院長之辭職並無長官可以批示云云，核與憲法規定不符，蓋依憲法增修條文第二條第二項及第三項規定意旨，不僅行政院院長須經總統之任免，縱依憲法經國民大會或立法院同意任命人員（如大法官、考試委員、監察委員或審計長等），亦應由總統發布任免之命令，足證是否與總統有從屬關係無關。至於總統就任時，提出辭職之行政院院長亦同時就任副總統者，其涉及之憲法問題，已在同案另作解釋，此不贅述。 三、立法院為國家最高立法機關，憲法第六十二條定有明文。立法院之職權，憲法第六十三條有概括之規定：「立法院有議決法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及國家其他重要事項之權。」之外，諸如總統依憲法第五十五條提名行政院院長、依第一百零四條提名監察院審計長，均應經立法院之同意；依憲法第三十九條決議移請總統解嚴；依憲法第五十七條第一款立法委員在開會時有聽取行政院施政報告並向行政院院長及行政院各部會首長質詢之權；依同條第二款及第三款有決議變更行政院重要政策及對行政院移請覆議事項決議是否維持原案之權；依憲法第一百零五條規定審議審計長所提出之決算審核報告之權；依憲法第一百十一條中央與地方遇有權限爭議時，亦規定由立法院解決；依憲法第一百七十四條第二款立法院亦得對憲法擬定修正案提請國民大會複決；又依憲法增修條文第二條第四項總統發布之緊急命令，須於十日內提交立法院追認；再者依本院釋字第三二五號解釋立法院院會就議案涉及事項，得決議向有關機關調閱文件原本，以上所舉皆屬憲法或有憲法效力之規範所明定屬於立法院之職權，內容甚為廣泛。上述憲法所定屬於立法院職權之事項，立法院依法定之議事程序所作各種決議，按其性質有拘束全國人民或有關機關之效力。惟任何國家機關之職權均應遵守憲法之界限，凡憲法依權力分立原則將特定職權自立法、行政或司法等部門權限中劃歸其他國家機關行使；或依制憲者之設計根本不採為憲法上建制者，各個部門即有嚴格遵守之憲法義務。前者如一般國家屬於立法機關之調查權，在我國憲法上歸屬於監察權之範疇；後者如國會對內閣之不信任投票制度及內閣用以對抗之解散國會機制，亦為我國憲法所不採。至於行政院院長之任命，立法院雖有同意權，然必須基於總統提名並咨請立法院行使職權為前提，始得為之，憲法第五十五條之規定甚為明顯。又依憲法第五十七條第二款及第三款之規定，立法院對行政院之重要政策不贊同時，得決議移請行政院變更之；立法院決議之法律案、預算案、條約案，行政院如認為有窒礙難行時，行政院均得經總統之核可移請立法院覆議，覆議時，如經出席立法委員三分之二維持原決議時，行政院院長應即接受該決議或辭職。上述規定即屬制憲者為取代內閣制國家不信任投票及解散國會制度所為之設計，憲法歷次增修對此復未有所更改。倘認為立法院得以讀會及過半數之決議咨請總統提名新行政院院長人選，俾其行使同意權，總統亦依其決議辦理，則無異創設為制憲者所不採之不信任投票制度。再依憲法之規定，向立法院負責者為行政院，立法院除上開憲法規定之事項外，並無決議要求總統為一定行為或不為一定行為之權限。是故立法院八十五年六月十一日所為「咨請總統儘速重新提名行政院院長，並咨請立法院同意」之決議，逾越憲法所定立法院之職權，僅屬建議性質，對總統並無憲法上之拘束力。 大法官會議主席　院　長　施啟揚 大法官　翁岳生　劉鐵錚　吳　庚　王和雄　王澤鑑　林永謀　林國賢　施文森　城仲模　孫森焱　陳計男　曾華松　董翔飛　楊慧英　戴東雄　蘇俊雄

案由：為政府未依中華民國憲法增修條文第八條規定，修訂相關法律認有牴觸憲法並侵害人民權益之疑義，請解釋案。決議：（一）按人民、法人或政黨聲請解釋憲法，須於其憲法上所保障之權利，遭受不法侵害，經依法定程序提起訴訟，對於確定終局裁判所適用之法律或命令，發生有牴觸憲法之疑義者，始得為之，司法院大法官審理案件法第五條第一項第二款定有明文。 （二）本件聲請人，就未經確定終局判決之事件聲請解釋，核與首開規定要件不合，依同條第三項規定，應不受理。

法院」內；而況就立憲之沿革言，民國二年之中華民國憲法草案（天壇憲草）第五條就此係規定為「法庭」，十二年公布之「曹錕憲法」第六條亦規定為「法院」，迨十九年之「太原約法草案」第二十九條仍規定為「法院」，二十年之中華民國訓政時期約法第八條雖規定為「審判機關」；但二十五年之中華民國憲法草案（五五憲草）第九條及三十六年公布施行之中華民國憲法均規定為「法院」，似此先後或稱「法庭」、「法院」、「審判機關」以迄於「法院」，雖用語不一，但就內涵言，實則均係指職司審判之機關，即狹義之法院；固然憲法之解釋有其多種方法，惟單就本解釋案所涉及之客觀說與主觀說而論，前者係以憲法之客觀規範意旨為解釋之依據，後者則須忠實反映制憲者之原意；然其雖係如此，仍亦應以制憲者已明確表明之憲法文字為依據，唯有在憲法文義不明，方應併將制憲當時之史料或背景加以佐証；蓋制憲原意之探求並非易事，其涉及起草者與制定者（批准者）之關係與各種史料紀錄之差異，若無一定之標準或依據，極易流於獨斷與恣意；況且所謂制憲當時存在之事實，本即屬憲法規範之對象，又何能再執該項事實以解釋憲法﹖茲憲法第八條之文義至為明白，其所稱之「法院」，倘遵循該條文字具體所顯示之整體意涵為客觀之解釋，實應僅指職司審判而具有審問、處罰之法官所構成之法院，此種解釋結果，不特符合憲法保障人身自由之精神，抑亦與先進民主憲政國家保障人身自由制度相契合，畢竟通常法律用語之「法院」，本即指行使審判權之機關。 憲法第九條已明定「人民除現役軍人外，不受軍事審判。」自不得謂同法第八條第一項所規定之「司法機關」旨在排除軍事機關之審問、處罰；且所謂「審問」原非必限於案件起訴之後，憲法第八條第二項所規定之「審問」意在審查其繼續「拘禁」、即羈押之必要與否，並非對案件之實體為審理，如德國現行刑事訴訟法第一百十七條之「羈押審查」（Haftprfung），第一百十八條之羈押「言詞審理」（Mndliche Verhandlung）即均係起訴前決定羈押與否之規定，另日本刑事訴訟法第八十三條、第八十四條、第八十五條等關於羈押理由之告知，亦係在法庭為之。其主張前開憲法規定之「審問」係指檢察官偵查之訊問，並以此謂該條項規定之法院應包括檢察官云云，要非確論。 憲法第八條第四項規定「人民遭受任何機關非法逮捕、拘禁……追究， 法院不得拒絕，並應於二十四小時內……追究，依法處理」既係明定為「追究」，而與第五十二條「總統……不受刑事上之『訴究』」不同，顯見此之所謂「追究」與檢察官之「追訴」有間。或謂此種情形人民原得自行向檢察官告訴、告發；公務員執行職務知有犯罪嫌疑者亦應為告發，何庸多此一舉？然憲法之所以為如此之規定者，無非在於強調人身自由之保障，故將此一「追究」及「依法處理」於憲法內為規定，俾直接之保護。因是更規定「法院不得拒絕，並應於二十四小時內追究，依法處理」，亦即不許法院為「追究」與否之自由裁量，且限期法院必須於二十四小時內為之，不許其援引一般之法令為搪塞，此亦所以同條第三項除明定不得拒絕外，更明示不得先令查覆之原因。 憲法第九十七條第二項所規定之「法院」究何所指？應否與第八條所規定者作同一涵義之解釋，此乃另一事；而法院組織法原非必須為配置檢察官（署）之規定不可，此觀之日本立法例分別制定「裁判所法」、「檢察廳法」即可明暸。是憲法第八十二條：「司法院及各級『法院』之組織，以法律定之」之所謂「法院」，當然亦非必須解之為包括檢察官在內始係符合憲法規定。又本院釋字第十三號解釋，旨在闡釋實任檢察官之保障，而不在於檢察機關之是否為法院；蓋其既已明示憲法第八十條之法官不包含檢察官在內，則檢察官之不應為狹義法院之一員，理至明顯。其執該號解釋以及諸多法律關於「法院」用語之歧異，主張憲法第八條第二項之法院應包括檢察官云云，要屬誤解。 另一九五三年生效之歐洲人權及基本自由保障公約（[European] Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms）第五條第三項所規定之「依法執行司法權力之其他官吏」（other officer authorised by law to exercise judicial power）暨一九七六年生效之公民及政治權利國際盟約第九條第三項與一九七八年生效之美洲人權公約第七條第五項類同之規定，是否應包括檢察官，亦即人民被逮捕拘禁後，其所應解送之處，是否僅限於「法官」？此雖各執一詞，然參以歐洲人權法院於一九八八年關於「包威爾斯」乙案之判決所稱，若法律將犯罪偵查與公訴提起之權授予同一官吏，縱其係獨立行使職權，其職務之中立性仍應受質疑，有違前開公約第五條第三項所指之「依法執行司法權力之其他官吏」之規定等語（G.Pauwels Case, Judgement of 26 May 1988, COUNCIL OF EUROPE YEARBOOK OF THE EUROPEAN CONVENTION ON HUMAN RIGHTS ,148-150（1988)），即不得賦予羈押人民之權，而我國之檢察官既為偵查之主體，且有行使公訴之權，是即令依據前述相關之國際公約，顯亦不應有刑事訴訟法上之羈押權；何況我國憲法第八條第二項既明定為「法院」如上，而此之所謂法院係指有獨立審判權之法官所構成之狹義法院，亦已述之如前，尤不宜執此「國際盟約」、「公約」之規定主張我國憲法第八條第二項前段所稱之法院亦應包括「依法執行司法權力之其他官吏」如檢察官在內。 憲法第八條關於行使逮捕、拘禁、審問、處罰權限之規定具有憲法保留（Verfassungsvorbehalt）之性質，同條第二項前段之「法院」究何涵義，既如上述，自無所謂倘已符合正當程序，檢察官亦得擁有刑事訴訟法之羈押權問題。至於檢察官之為公益代表，監督法院裁判為正當之法律適用，非以追求被告有罪判決為唯一目的之諸多職責暨其係屬廣義之司法機關等等，雖屬實在，仍亦非可因此即謂憲法已同時賦予其刑事訴訟法上羈押被告之權。德國刑事訴訟法第一百六十條第二項亦明定，檢察官不僅對於不利且對於有利之情況，亦應注意發見，但仍無礙其於基本法下不擁有決定羈押被告之權。且如前述，憲法對人身自由係為直接之保障，其既明定法院以外之司法或警察機關，雖得依法定程序逮捕、拘禁人民；但仍不許逾越二十四小時，則所謂刑事訴訟法上羈押權歸屬係立法裁量之範疇云者，固非有據；而此二十四小時究竟合乎現實之需要與否﹖應否如同其他部分之國家然，規定為四十八小時、甚或七十二小時，此則屬於修憲之問題。 如前所述，法官行使職權，對外不受任何其他國家機關之干涉。其審判案件對內每位法官都是獨立，僅依據法律以為裁判；此與檢察官之行使職權應受上級長官（檢察首長）指揮監督者，功能上固不能相提併論；而法官之審判係出於被動，即所謂不告不理原則，其與檢察官之主動偵查，提起公訴，性質上亦截然有別。憲法第八條制定之目的既在保障人身自由，則就其規定之整體予以觀察，當以由法官構成之法院決定羈押與否，較能達成此一目的，本不涉及何者客觀公正之問題，否則警察機關豈非亦可賦予羈押之權，蓋就國家而言，何能懷疑警察機關之客觀公正性？因此，殊不得以審判中法院（法官）之得依職權為羈押乙事相比擬。又檢察官雖具有外國（如現在之法國、一九七五年前之德國、戰前之日本）預審法官（juge d*instruction ; Untersuchungsrichter; 預審判事）之部分職權；但其究非等同於預審法官；況德國於一九七五年修改刑事訴訟法，廢除預審制度後，其檢察官本於基本法之規定，仍亦未完全替代預審法官以擁有羈押被告之權。是其以我國檢察官具有預審法官之性格，即謂應有刑事訴訟法上羈押被告權限之主張，仍難認為有據。 總之，憲法並非靜止之概念，其乃孕育於一持續更新之國家成長過程中，依據抽象憲法條文對於現所存在之狀況而為法的抉擇，當不能排除時代演進而隨之有所變遷之適用上問題。從歷史上探知憲法規範性的意義固有其必要；但憲法規定本身之作用及其所負之使命，則不能不從整體法秩序中為價值之判斷，並藉此為一符合此項價值秩序之決定。人權保障乃我國現在文化體系中之最高準則，並亦當今先進文明社會共同之準繩。作為憲法此一規範主體之國民，其在現實生活中所表現之意念，究欲憲法達成何種之任務，於解釋適用時，殊不得不就其所顯示之價值秩序為必要之考量。茲人身自由為一切自由之所本，倘人身自由未能獲得嚴謹之保護，則其他自由何有實現之可能！憲法第八條之規定既應予遵守，則為求貫徹此一規定之理念，本院認其應以前開解釋之適用，始有實現其所規定之目的之可能。爰予解釋如「解釋文」所示。 大法官會議主席　院　長　施啟揚 大法官　翁岳生　劉鐵錚　吳　庚　王和雄　王澤鑑　林永謀　林國賢　施文森　城仲模　孫森焱　陳計男　曾華松　董翔飛　楊慧英　戴東雄　蘇俊雄

解釋爭點：審計部組織法就審計長任期之規定違憲？解釋文：依中華民國憲法第一百零四條設置於監察院之審計長，其職務之性質與應隨執政黨更迭或政策變更而進退之政務官不同。審計部組織法第三條關於審計長任期為六年之規定，旨在確保其職位之安定，俾能在一定任期中，超然獨立行使職權，與憲法並無牴觸。理由書：依憲法第一百零四條設置於監察院之審計長，其職權除依憲法第一百零五條規定：「審計長應於行政院提出決算後三個月內，依法完成其審核，並提出審核報告於立法院」外，並依監察院組織法、審計法及審計部組織法之規定，綜理審計業務，監督全國各機關預算之執行、核定收支命令、審核財務收支、稽察財物及財政上之不法或不忠於職務之行為等，職位重要。由於其主要職權為決算之審核，與立法院審議預算之權限，關係密切，憲法第一百零四條後段乃將審計長之任命，賦與立法院同意權，以昭慎重。為維護審計權之獨立行使，充分發揮審計功能，我國法律援民主憲政國家之通例，對審計人員行使職權予以必要之保障，於審計法第十條及審計人員任用條例第八條分別規定：「審計人員依法獨立行使其審計職權，不受干涉。」「審計官、審計、稽察，非有法定原因，不得停職、免職或轉職。」關於審計首長之職位，他國憲法或法律，或定為終身職（如荷蘭王國一九八四年憲法第七七條），或規定相當之任期（如美國一九二一年預算及會計法第三０三條之十五年、德國一九八五年聯邦審計院法第三條第二項之十二年、日本一九八六年會計檢查院法第五條之七年）。現行審計部組織法亦於第三條規定：「審計長任期為六年」，以確保審計首長職位之安定，俾能在一定任期中，超然獨立行使職權而無所瞻顧。是審計長職務之性質，自與應隨執政黨更迭或政策變更而進退之政務官不同。至於現行法規將審計長或其他原非政務官而地位與之相當人員之待遇、退職酬勞及財產申報等事項與政務官合併規定，乃為法規制定上之便宜措施，於其非屬應隨執政黨更迭或政策變更而進退之政務官身分不生影響。綜上所述，審計部組織法關於審計長任期之規定，與憲法並無牴觸。 大法官會議主席　院　長　林洋港 大法官　翁岳生　翟紹先　楊與齡　李鐘聲　楊建華　馬漢寶　劉鐵錚　鄭健才　吳　庚　史錫恩　陳瑞堂　張承韜　張特生　李志鵬

公職選罷法就僑選及不分區民代不適用罷免規定違憲？解釋文：依中華民國憲法增修條文第四條規定，僑居國外國民及全國不分區之中央民意代表，係按該次選舉政黨得票總數比例方式產生，而非由選舉區之選民逕以投票方式選出，自無從由選舉區之選民以投票方式予以罷免，公職人員選舉罷免法第六十九條第二項規定：「全國不分區、僑居國外國民選舉之當選人，不適用罷免之規定」，與憲法並無牴觸。惟此種民意代表如喪失其所由選出之政黨黨員資格時，自應喪失其中央民意代表之資格，方符憲法增設此一制度之本旨，其所遺缺額之遞補，應以法律定之。理由書：中華民國憲法增修條文第四條規定，國民大會代表、立法院立法委員之選舉罷免，依公職人員選舉罷免法之規定辦理之。僑居國外國民及全國不分區名額，採政黨比例方式選出之。僑居國外國民及全國不分區名額選出者，既係按政黨比例方式產生，而非由選舉區之選民逕以投票方式選出，自無從依憲法第一百三十三條規定，由原選舉區選民以投票方式，予以罷免。人民之罷免權亦因此而受限制。公職人員選舉罷免法第六十九條第二項規定：「全國不分區、僑居國外國民選舉之當選人，不適用罷免之規定」，即係本於上述意旨，與憲法並無牴觸。 憲法增修條文第一條、第二條及第四條增設按政黨比例方式選出僑居國外國民及全國不分區中央民意代表之規定，旨在使中央民意機關有部分代表，於行使職權時，不為地區民意所侷限，而能體察全國民意之所在，發揮維護國家整體利益之功能；並使政黨在其所得選票總數比例分配之全國不分區當選名額內，選出才德俱優，聲譽卓著之黨員任中央民意代表，為國家民主憲政建設，貢獻其心力。惟此種民意代表既係由所屬政黨依其得票比例分配名額而當選，如喪失其所由選出之政黨黨員資格時，即失其當選之基礎，自應喪失其中央民意代表之資格（參照司法院大法官審理案件法第三十條第一項，關於被宣告解散之政黨，其依政黨比例方式產生之民意代表喪失其資格之規定），方符憲法增設此一制度之本旨。至其所遺缺額之遞補，應由法律定之，以維政黨政治之正常運作。 大法官會議主席　院　長　林洋港 大法官　翁岳生　翟紹先　楊與齡　李鐘聲　楊建華　楊日然　馬漢寶　劉鐵錚　鄭健才　吳　庚　史錫恩　陳瑞堂　張承韜　張特生　李志鵬